AgfOl1omls colombians, 1995, Volumen XII No, '''p8g 77-88 pOliTICA AGRARIA COLOMBIANA PERf000 1990-1994 Rafael Vasquez Ordonez1 ANTECEDENTEs2 Durante el periodo 1986-1990. las acciones relati- vas al sector agricola del pals se orientaron. funda- mentalmente. a recuperar el crecimiento de la pro- ducci6n agropecuaria, a canalizar recursos para invertir en el mejoramiento de vida campesina. a incrementar la oferta de productos exportables me- diante la modernizaci6n y la recapitalizaci6n del sector Y. finalmente. a garantizar una oferta ade- cuada de Blimentos y malerias primas para abas- tecer el mercado nacional. Para 10 anterior, sa tral6, primeramente, de asegurar precios estables y remunerativos a los productores a traves de los lIamados precios de sustentaci6n y. luego, de reducir costos de produc:ci6n y comerciali- zaci6n mediante diferentes estrategias. De esta ma- nera, sa esperaba reslituir la rentabilidad disminuida de la agricultura, asi como motivar e incrementar la inversi6n privada en el sector.Con relaci6n al mejo- ramiento de vida campesina y rural. se rediseflaron los planes nacionales de rehabilitaci6n y de desarro- llo rural campesino. tipo PNR YDRI, Yse canalizaron recursos para ello a traves de tas entidades agricolas especializadas gubemamental as: Minagricultu ra. Fonda DRI. Incora, etc. Los primeros resultados de las acciones anteriores sa raflejaron en 1987 en una mayor producci6n. sustituci6n de importaciones de materias primas y recuperaci6n de los precios agricolas. Sin embar· go, en el primer semestre de 1988, faclores c1im~­ ticos advarsos ocasionaron descensos en la pro- duccl6n. en especial de los productos de la canasta Profesor. Facultad de Agronomia, Universidad Naclonal de Colombia. Santa'~ de BogotA. Salvo Indicacl6n contraria las clfras aqui mencionadas provlenen de: - Economla Colombiana. Revista de la Contraloria General de la Republica. Varies numeros. - Minagrlcultura. Resoluc16n N$ 00140 Y Decreto 672 de 1991 (Sabre FranJas de Proclos). - DNP-Minagricultura. Oocumento ON? 2511.1991 - Dlarios EI Tiampa , EI Espectador y La Republica. Verlas ediclones de 1990 a 1995. de consumo familiar (arroz. lrijol. maiz) con at con· sabido incremento de los preclos, 10 cual obHg6 1a apertura de importaciones por parte del Goblerno. Para el segundo semestre de 1988. se reajustaron los precios de sustentaci6n y ello indujo una res- puesta favorable de los productores con un incre- mento significativQ del 42% en los volumenes de producci6n con respecto al ano inmediatamenta anterior. En 1989. se reforzaron las acciones anteriores con el Hamado -Plan de Oferta Selectiva". Con dicho Plan se trataba de estimular y apoyar tecnica y Ii- nancieramente la produc:ci6n de oeho productos agropecuarios: maiz, arroz, yuca. came, horlan- zas, trijol, leche, soya y tres oleaginosas de cicio corto: la canola, et girasol y el ajonjoll. EI resultado fue un aumento considerable de la produccl6n de dichos bienes asi como la reducci6n de sus impor- taciones. Igualmente, los precios de sustentaci6n se mantuvieron por encima del indice de inflaci6n y del aumento de los costos de producci6n, 10 cual mejor6 la renlabilidad y elev6 los ingresos de los agricultores productores. Sin embargo. el apoyo a los productos de Oferta Selectiva ocasion6, tambian, sobreproducci6n (ca- so del arroz) y desviaci6n del credito total hacia ellos "I en desmedro de los demas (caso del algo- d6n). Los costos de producci6n, tales como e1 arrendamiento de la lierra. se dispararon y el precio para el consumidor no acus6 disminuciones signi- fjcativas. Por eUo. Fedesarrollo anotaba como, pa- ra el pa'is...... en lugar de apl icar la politica de Olerts Selectiva era mas importante emplesr los recursos del Idama y de otros organismos en programas de majora del transporte y la comerciallzaci6n y de in- cremento de Is produclividad de los cultivos". En materia de reforma agraria, muy pocas accio- nes se adelantaron "I las principales sa orientaron a garantizar a los productores, situados en zonas de clara yoeaci6n agricola, la propledad sobre sus lierras 8decuadamente explotadas. En relaci6n con las Bxportaclones e Importaclones del sector, en oetubre de 1990, el Conpes aprob6 la eliminaci6n del Regimen de Licencla Previa para la gran mayoria de los productos agricolas. Sa ar- 77 gumentaba c6mo la sustituci6n del mecanismo de restricci6n cuantitativa de las importaciones por e1 de su Iiberaci6n producirla seiiales elaras en el mercado, las euales permilifJan al productor y a los importadores tamar mejores decisiones en cuanto ala asignaci6n de sus recursos. Como los precios agricolas variaban mucho mas que los de los productos manufacturados, se justi- ficaba disenar un mecanismo para su estabiliza- ci6n. ASI nacieron las franjas de precios. Estas de- b'lan evitar la transmisi6n de las variaciones extemas de los precios intemacionales al mercado interno casi que automaticamente. De otra parte, debian posibilitar la toma de decisiones de inver- si6n a largo plazo. incrementando con ello la pro- duetivjdad, la eficiencia y el crecimiento sectorial. A mediano plazo, el equilibrio entre los precios do· mesticos y los internacionales llevaria a la compe- titividad en el mercado externo, a la promoci6n de las exportaciones y/o a un mejor abastecimiento del mereado domestico a precios favorables para el consumidor. Otras acciones de politica agraria durante estos anos 87-90 fueron: la creaci6n de los Fondos de Estabilizaci6n de ?roductos Agropecuarios de Ex- portaei6n, del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnologia (Sintap). del Fondo para el Finan- ciamiento del Sector Agropecuario (Finagro) y del Sistema Nacional de Credito Ag'ropecuario. Asi mismo y segun el Minagricultura, los esfuerzos se orientaron hacia la mademizaci6n y eapilalizaci6n del campo, al illcremento del ingraso de los pro- duclores. la reducci6n de los costas de produccion, mejores precios de sustentaci6n, incrementos en la productividad, abastecimiento del mercado inter~ no e incentivos a la sustituci6n de importaciones y promoci6n de las exportaciones. INTRODUCCI6N Con la posesi6n de la administraci6n del presiden~ te Gaviria en agosto de 1990,Ia polHica econ6mica en general se orient6 hacia la promoci6n de un me- nor intervencionismo del Estado en los asuntos econ6micos, la apertura e internacionalizaci6n de la economia y su modemizaci6n. Concretamente, para el sector agropecuario, se planteaba como este ", ••pionero en la inserci6n del 3 MINAGRICULTURA., 1991., "Memorias al Congreso Naciona1199O-1991", BogoIA. pp:14. 78 pais en los mercados externos y tradicionalmente responsable de la mayor parte de nuestras expor- taciones encontrara, en la polHica de internaeiona- lizaci6n y modemizaei6n de la economia, un aeica- te para fortalecer su presencia exportadora. La competencia que debera afrontar estimulara el in- cremento de su productividad y eficiencia y la me- jora de su competilividad. En consecuencia, una politica de apertura integral como la efectuada por Colombia, que no discrimine contra el sector agro- pecuario, Ie brinde unas reglas de juego e1aras y transparentes. fijadas, en buena madida, por al mercado y uti lice herramienlas sectoriales que, co- mo la investigaci6n y transferencia de tecn%gia, la inversi6n en riego y drenaje. la disponibilidad de credito oportuno y suficiente y la mejora en la co- mercializaci6n, ataquen los tradlcionales cuellos de botella del sector, contribuira a la obtenci6n de una mayor eficiencia det aparalo productivo3 En realidad, asi, se abandonaban los anteriores planes sectoriales de desarrollo agropecuario, los cuales. mal que bien, trataban de identifiear y de priorizar los problemas estructurales a fin de bus- carles soluci6n y se optaba par una formulaci6n de Uinstrumentos" encaminados a coo"rdinar y raciona- lizar las inversiones publicas en el sector. Seguramente, el nuevo modelo de intemacionali- zaci6n de la economia, para el cual el mercado es et mecanismo clave en la asignaci6n de los recur- 50S, as', como la experiencia hist6rica, mostraban la imposibilidad e innecesariedad de programar sectorialmente dada la inexislencia de mecanis~ mes institucionares y legales, asi como de una es- I(uelura econ6mica y estatal que permitiera. tanto el control de los niveles de inversi6n, como de los volumenes de producci6n de manera sectorial. Entonces. el organismo de planeaci6n (ON? y/o Minagricullura) debia limitarse a regular las activi- dades econ6micas ordinarias y de funcionamlento del sector, a fin de armonizar los diferentes intere- ses que se manifestaran en su interior, En efecto, ' al no contar con mecanismos efectivos y compulsi- vas al nivel de la programaci6n sectorial, el Estado podia realizar solamente una funci6n coordinadora y raclonalizadora de las actividades econ6micas. Dados los supuestos anteriores. Ia nueva planifica- ci6n agropecuaria era 5610 una 10rrnulaci6n de poli- lica sectorial encaminada a coordinar la inversi6n pu- blica en la agricultura. No pretendla una programaci6n detailada y se limitaba a operar con el sector tomado globalmente en su acepci6n mas ge- neral. ACCIONES INICIALES La nueva AdministraciOn incluy6, entonces, a ta agri- cultura en el proceso de apertura e internacionaliza- ci6n de la economia. Un primer paso para eliminar efeclos inflacionarios causados por los produclos agricolas fue la congelaci6n de los precios de sus- tentaci6n. 5egun Minagricultura. el obletivo del Go- biemo era hacer competitiva la producci6n. fomentar las exportaciones y disminuir los costos de produc- ci6n mediante la liberaci6n de las importaciones de insumos y equipos de uso agricola. En adelante, los precios de los productos agrope- cuarios serian los del mercado. Cualquier brote es- peculativo se contrarrestaria can lmportaciones. Sin embargo, se mantenian ciertos niveles de pro- tecd6n para productos competitivos externamente y el sistema de franjas de precios para disminuir las osciJaciones del mercado internacional y los etec- tos de los subsidios aplicados par los paises indus- trializados Simultaneamente can 10 anterior el Gobierno tij6 la politica de eredito agropecuario para ejecutar en 1991: liber6 los intereses sobre los prestamos agropecuarios, ampli6 a $350.000 millones (32% de aumento) et presupuesto para fomentar la pro- ducci6n rural, conserv6 sin alteraci6n las tasas de interes para los pequenos produclores y facilil6 la participaei6n de todas las entidades financieras en este tipo de operaciones. La Junta Monetaria. al configurar el nuevo esque- ma de CH~dito del Fondo de Financiamiento Agro- pecuario (Finagro), diseii6 un plan cuatrienal hasta 1994. Suprimi6 las inversiones forzosas previslas en la Ley Sa y en los tHulos de resoluci6n 57. Ahora estas inversiones sedan mas rentables, pues et in- teres pasaba del 20 a129% anua!. Dichos titulos se dividian en dos grupos: TItulos A para pequeiios productores (32% de interes) y TItulos B para me~ dianos y grandes con un interes tres puntos por debajo del de los creditos comerciates. De otra parte, se desmont6 el regimen de Iicenda previa. En etecto, todos los productos agropecua~ rios quedaron de libre importaci6n. En adelanle, su grade de protecci6n se establecer'la mediante fran- jas de precios y aranceles variables. los cuales se- rian aumenlados 0 reducidos segun las cotizacio- nes internacionales del producto que se deseara importar. Elldema perdia el monopolio que habia tenido en la importaci6n de alimentos. El estatuto antidumping protegeria, !ambien, a los agriculto- res, pues se aplicaria cuando se detectaran practi- cas comereiales desleales. Con relad6n al Programa Nacional de Transferen- cia de Tecnologia (Pronata), asta seria financiado por el Banco Mundial (US$92 millones = $50.000 millones) y la Naci6n ($40.000 miltones) y se dirigi- ria hada la aplicabilidad de las investigaciones en el campo productivo y la conservaci6n de los recur~ sos naturales. Se proyect6 para 5 anos y debia atender a 300.000 agricullores a traves de las Uni- dades de Asistencia Tecnica Municipal (Umatas). Algunos de los productos incluidos en al Programa eran la papa. el maiz, el frijol, la yuca, los frutales, las hortalizas. el platano, la ganaderia de doble prop6sito. el arroz, la soya, el sorgo y la cebada. En sintesis. las acciones iniciates podian resumir- se asi: eredito a traves del Fondo de Financiamien- to Agropecuario (Finagro), transterencia de tecno- 10g1a mediante el programa Pronata y modernizaci6n y reconversi6n de cultivos agrieolas a traves de nuevas peliticas arancelarias y de co~ me rcializaci6n. La SAC y Fenalce criticaron dichas acciones por insuficientes y solicitaron al Gobierno la declara- toria de emergencia econ6mica para el sector. da- dos los multiples problemas por los cuares, segun elias, atravesaba. Por et contrario,otros gremios como los bananeros. los avieultores y los procesa- dores de materias primas agricolas. expresaron su apoyo a la nueva politica agraria. Franjas de Precios Sobre la determinaci6n de las franjas de preeios vale la pena senatar: tos productos escogidos tue- ron el trigo, la cebada, el maiz, el arrOl, el sorgo y el frijol de soya, los cuales son basicos en el con~ sumo nacional y presentan grandes ftuctuaciones en sus precios. EI Minagricullura se encargaba de catcular la franja para cada producto segun el si- guiente procedimiento: a. Se tomaban los promedios mensuates para los ultimos cinco anos de los precios internaciona- les registrades en los mercados relevantes. b. A los promedios mensuates indicados se apli- caba, como deflactor el Indice de Precios al Consumidor de los USA para el periodo co- rrespondienle. c. Estos precios ya deflactados se ordenaban de mayor a menor, etiminando los 15 mayores y los 15 menores. d. Los precios maximos y minlmos resultantes se denominaban predo techo y precio piso, res· peclivamente y constituian los I1mites de la 79 franja y sabre los cuales 58 calculaban los aranceles variables. La metodotogla para Iiquidar los aranceles varia- bles de los productos era la siguiente: 1. Cuando el precio oficial de importaci6n del pro- ducto se ubicaba dentro de los Iimites de la franja, unicamente se aplicaba el gravamen arancelario ad-valorem sabre el precio oficial del producto importado. 2. Cuando el precio ofidal de importaci6n del pro- ducto era inferior al seiialado en el precio piso de la franja: a. Se Iiquldaba el arancel ad-valorem sabre el precio oficial del producto. b. Se liquidaba el arancel ad-valorem sobre el precio piso respectivo. c. Se adicionaba al precio piso de la franja el re- sullado de la liquidaci6n de su arancel ad-valo- rem seiialado en b. d. Sa adicionaba al precio oficial el resullado ob- tenido en el literal a. e. Sa calculaba la diferencia entre los resultados obtanidos en tos litarales c. y d. f. Finalmente, el arancel variable resultaba de adicionar las cifras obtenidas en los literales a. ye. Cuando el precio oficial de importaci6n del produc- to era superior ai precio techo de la franja: a. Se Iiquidaba el arancel ad-valorem sabre el precio oficial del producto. b. Sa Iiquidaba el arancel ad-valorem sabre el precio techo-respectivo. c. Se adicionaba al precio techo de la franja el resultado de la liquidaci6n de su arancal ad-va~ lorem seiialado en elliteral b. d. Se adicionapa al precio olicial el resultado ob· tenido en el literal a. e. Se calculaba la diferencia entre los resultados obtanidos en los literales d. y c. f. Finalmente, el arancel variable resultaba de restar de la cifra obtenida en elliteral a. la cifra obtenida en elliteral e., sin que, en ningun ca- so, sa pudiese aplicar un arancel variable infe- rior a cera. EI penodo de vigencia de la franja de precios esta- ba relacionado can el cicio de producci6n de los productos sujetos a este mecanismo. Para el caso 80 colombiano, correspondia a cultivos transitorios de cicIo semestral, por ello las franjas deblan revisar- se cada seis meses. Los rangos de las franjas comenzaban a regir a partir del1 $ de jUlio de 1991. EI piso de las diferen· tes franjas se ubicaba por encima de los precios internos, 10 cual permitia un nivel de protecci6n si- milar al que disfrutaban los productos. Para las ma- tarias primas basicas sa fijaba un arancel ad-valo- rem del 30%. Para los produclos con algun grado de procesamiento uno dal 50%. La franja de precios de cada producto se calculaba de manera automatica en cada semestre y se anunciaba con la debida anlicipacl6n a la toma de decisi6n de siembra de los productores. EI Consejo Superior de Comercio Exterior suminis- traba a la Aduana Nacionallas distintas cotizacio- nes posibles para cada producto, asi como su co- rrespondiente arancel. 19ualmente, suministraba semanatmente las colizaciones internacionales vi- gentes. a fin de que la entidad recaudadora aplica~ ra las adiciones 0 reducciones en funci6n a dichas cotizaciones semanales y fornando como fecha la del embarque del producto. Asi. por ejemplo, para el arroz, el mas importante de los productos del grupo da alimentos, se fijaron los precios internacionales minimos y maximos so~ bre los cuales se aplicaria el arancel variable. Te- niendo en cuenta el precio de la tonelada en el mercado de Bangkok (primer exportador mundial) mas fletes, seguros y otros. es decir, el costo del grano importado puesto en puerto colombiano (elF), el predo promedio minimo de los ultimos 5 anos fue de US$266 la tonelada. mientras que al maximo fue de US$350. Si los precios del arroz blanco en Bangkok oscilaban entre estas dos cifras el impuesto de ingreso al pais seria del 50%. Para el arroz en cascara S8 fij6 un arancel del 30%. Cuando los precios del mercado de Bangkok sa situaran por encima a por debajo de los minimos 0 maximos eslablecidos, los aranceles se modifiea- rian asi: si la tonelada de arroz blanco puesta en puerto eolombiano (CIF) costaba menos de US$266. el arancel del 50% se incrementaria au- tomaticamente hasta colocar los precios extemos a nivel competitivo can los internos. Esto evitaria la importaci6n masiva del grana extranjero. AI contra· rio, si el precio extarno se situaba por encima de US$350 la tonelada, el arancel disminuiria para evitar la especulaci6n de productores y comerciali- zadores nacionales. CRECIMIENTO AGROPECUARIO 1990-1992 ANO CRECIMIENTO Fuente: Mlnlsterio de Agrlcultura. Marzo, 1993 LA CRISIS DE LA AGRICtiLTURA Para todos los cullivos los rendimientos por hecta- rea (productividad) acusaron crecimlentos. Segu- ramente, ello se debi6 a una selecci6n mtis cuida- dosa de las areas para cultivos par parte de los ag ricultores. En al primer semestre de 1993, algunas cifras del sector agropecuario son negativas. EI area sem- brada de los principales cultivos comerciales cae 4,7% y la producci6n, 12,14% can relaci6n al pri- mer semestre de 1992. Segun la Bolsa Nacional Agropecuaria, esta reducci6n se debe a la sustitu- ci6n de cultivos transitorios por el azucar (en el Va- lle del Cauea) la ganaderia y otros. Los cultivos de arroz, sorgo, soya, algOO6n, maiz tecnificado y tra- dicional, y ajonjoli parecen ser los mas afactados. En efecto, el ajonjoli cae en un 46,15%, el sorgo, en 21,7% y el arroz en 17,12%. Par et contrario, 81 al9OO6n del interior aument6 su producci6n en 22,7% al pasar de 58.056 a 71.281 Tons. EI area se increment6 en 0,53%. Sin embar- go, para el algOO6n de la Costa Atlantica la situa- ci6n sigui6 critica. La soya tuvo, tambil~n, un buen resultado. En al primer semestre de 1992. se pro- dujaron 24.461 Tons. y, en el mismo par'iodo de 1993,47.252 Tons. Un crecimiento del 93,17%. Par su parte, el ~rea sembrada creci6 93.87% al pasar de 12.310 a 47.000 hectareas. Con relaci6n a los eeraales, los cultivadares ase- guraban que no podian eompetircon los produClos importados subsidiados. Los costas de la maquina- ria, los insum09, el valor de la tierra y su costo de oportunidad, ademas del costa del capital, eran de- masiado altos en Colombia, en comparaci6n con otros paises productores. Se agregaba que los precios nacionales estaban sujetos a los precios establecidos por el mercado internacional. Por to· do 10 anterior, durante 1991 y 1992, afirmabsl') los cerealeros los preeios intemos de los earaales per- por encima del valor de las de 1991. En otros ter- minos, en el periodo 1991·92, las importaciones de matarias p"rimas agropecuarias ascendieron un 60%, los alimentos para animales, un 87% y los atimentos destinados a matarias primas, un 18%. En tenninos de empleo, Ia reducci6n del area sem- brada de los cultivos transitorios an 220.000 ha (9,9"/0 menos) signific6 una disminucl6n de 10.4% en el nivel de empleo rural. Par su parte, las Importacio- nes de alimentos alcanzaron el miP6n de toneladas. las cuales eran producidas intemamente y sustituye- ron mas de 100.000 ha sembradas de sorgo, malz, alg0d6n, trigo, cebada, soya, arroz y frijol. 6,6% 3,3% -0,9 1990 1991 1992 Segun el Ministerio de Agricultura, la producci6n agropecuaria registr6 en 1992 un decrecimiento del-O,9%, cifra muy inferior a la del ano inmediata~ mente anterior: 3,3%. En realidad y segun este mismo Ministerio una recesi6n aSI no se registraba desda 1982 : -1 ,0%. Los cultivos semestrales tales como el maiz, arroz, sorgo, soya, trigo, cebada, algod6n, frijal y ajonjoli decrecleron en un 11.8%. Par su parte, la produc- ci6n pecuaria, s610 aument6 un 0,34% y los culti- vas permanentes compensaron un tanto el deere- cimiento total del sector al crecer en un 7,4%. Entre las causas de esta dificil situaci6n agricola y siempre, segun al Ministerio, sa mencionaban: la inseguridad,la sequ'la. la crisis de la Caja Agraria, los bajos precios intemacionales, la revaluaci6n del peso y algunas decisiones adoptadas par el Gobiemo en el marco del proceso de apertura eco- n6mica. La sequla de 1992 fue una de las mas intensas del presente Siglo. Esto hizo que muchos agricuttores no pudieran sembrar durante el primer semestre. De otm parte, productos como el cafe, el banano, el azucar, el algod6n y las flares acusaron bajos precios intarnacionales. Las importaciones de maiz (400.000 Tons) y de arroz obedecieron a de- cisiones gubemamentales equivocadas y, final~ mente, la revaluaci6n, ellibre mercado y el des- monte de aranceles provocaron Incertidumbre en los agricultores, 10 cual incidi6 en la reducci6n del ~rea sembrada. Con relaci6n a las importaciones, Cega con base en las cifras de Aduana, anotaba c6mo estas mos- traban niveles superiores a los normales an maiz amarillo, tortas olaaginosas, hannas de soya, frijo- les rojos, lentejas y otras leguminosas secas. EI total de importaciones de malarias primas agrope- cuarias. alimentos para animales, tabaeo y bebidas fue de 1.806.098 Tons. Es decir, US$854 millones 81 manecieron estancados y los estlmulos para su producci6n desaparecieron. En realidad, en Colombia, el mercadeo de cereales es incierto e imperfecto. Los intermediarios y los procesos de intermediaci6n encarecen el produc- to, reducen el ingreso de los productores y afectan el presupuesto del consumidor. La politica guber- namental ha sido err6nea; e1 desmonte del Idema y la mayor participaci6n del sector privado en el proceso de comercializaci6n ha favorecido el in- greso de mAs agentes e intermediarios. EI meca- nismo de las franjas de precios, 10 ha mostrado la experiencia de mas de un ano, no es suficiente pa- ra proteger adecuadamente la agricultura y los ce- reales en particular, pues estos deben enfrentar prActicas inlernacionales, como los subsidios, el dumping y los precios externos notoriamente artifi- dales. Sobre la necesidad de disminuir los costos, Fenal- ce recomendaba, enlre otras acciones las siguien- tes: racionalizar la aplicaci6n de insumos y labores de manera que conduzcan a una reduccion fisica de dosis y tareas, un manejo caliricado del cultivo con mas eficiencia en las labores, controles pre- vios, utilizaci6n y selecci6n de insumos de alta ca· lidad. desarrollo de nuevos metodos y tecnologias y el establecimiento de una adecuada infraestruc- tura de riego y drenaje. En relad6n con la adjudicaci6n de tierras. otro as- pecto mencionado de la crisis del sector, esta ha sido lenta en el perlodo. Hasta septiembre, 5610 se habian negociado 17.768 Ha de un total de 1.25.256 proyectadas. Mas de 4.000 millones de pesos se dejaron sin comprometer por lentitud en los tramites. Igualmente, la extinci6n del dominic 0 saneamiento de lierras apenas alcanz6 un 4% de los predios (232) programados para ef periodo. Finalmente, vate la pena seiiatar que el seclor mas dinamico fue el avicola can un crecimiento cercano al 9,3%. En efecto. en 1992 se produjeron 5.400 millones de huevos y 223 millones de pollos. Los concentrados crecieron, tambiem, pues la sequia hizo necesario sustituir pastos por aquellos. En cuanto a productos agricolas. el azucar creci6 en aproximadamente un 3%. Tambiem. crederen. aunque en pequeiias proporciones, el aceite crudo de palma africana, el platano, la yuca y algunos frutales. EI banano de exportaci6n, en el periodo, pas6 de 1.521.332 Tons. a 1.673.465 Tons. Resumida. as!. la situad6n del sector y cada vez mAs crecientes las quejas de los agricultores y sus agremiaciones el Gobiemo decidi6 modifiear su 82 politica agricola a partir del segundo semestre de 1993. ACCIONES EMPRENDIDAS Y PLAN DE REACTIVACION Las principales acciones emprendidas por el Go- bierno, a partir de junio de 1993. para sortear la crisis del sector agrario podemos sintetizarlas asi: Establecimiento de una lista de precios mini- mos de importaci6n a lin de solucionar los pro- blemas de subfacturaci6n. Modificaci6n del sistema de franjas de precios para adecuarlo a las condiciones de la produc- cion interna. Asi se modificaron las franjas de precios para nueve productos. Los subproduc~ tos quedaron con el mismo arancel que los productos basicos para evitar que las materias primas agrlcolas ingresaran al pais despues de procesadas pagando menes impuestos. Disminucion de los aranceles de algunos insu- mas (plaguicidas de 10 a 5%) y eliminaci6n de los mismos para los principios activos de agroA quimicos a fin de rebajar costes y facllitar la competitividad. Determinacion de precios minimos de importa- cion para los siguientes productos negocia A bles en bolsa: trigo,cebada, tortas. soya, arroz. teche en polvo. semillas de oleaginosas. acei A les vegetales. harinas de cereales, tortas olea- ginosas, glucosas. almidones y alimentos pa- ra ani males. Et objelivo es lIegar a una lista que incluya 50 productos mas. Invertir $449.000 millones durante el periodo 93-94 en el desarrollo rural campesino. Capitalizar [a Caja Agraria en $39.700 millo- nes. Veamos con mayor detenimiento algunas de las acciones seiialadas. Se adopt6 un nuevo mecanismo de protecci6n pa- ra et sector. el cual consisti6 en el establecimiento de precios oficiales para la importaci6n de 60 pro- ductos de origen agricola. Se buscaba con ella pro- teger al productor nacional de casos de dumping y subfacturaci6n asegurando que los productos in- gresaran al pais a los precios del mercado interna- clonal. Para fijar dichos precios oficiales se tendrla en cuenta la informaci6n de las bolsas intemacio- nales y de las publicaciones especializadas. Este instrumento de protecci6n es diferente al de las franjas de precios,las cuales establecen aranceles variables segun las oscilaciones de los precios in- ternacionales. EI mecanismo de los precios oficiales garantiza que, cuando el producto sa importe a un valor infe- rior al fijado por el Gobierno, el arancel se Hquide en base a la colizaei6n oficia!. Por ejemplo, si el precio m'lnimo para la importaci6n de una tonelada de arroz es de $250.000, pera ingresa al pais a un precio de $200.000, el arancel se cobrara en base a los $250.000. Las cottzaciones oficiales que fije el Consejo Superior de Comerdo Exterior seran re- visadas cada 15 dias y, ademas, se pUblicaran las bases sabre las cuales se Iiquide el arancel. AI programa de desarrollo rural campesino sa asig- naba un subsidio directo para pequenos usuarios de credito haste de cuatra puntos en la tasa de in- teres. Para elias se destinaron $7.500 mittones dis- ponibles a traves de Finagro. Por su parte, para el programa de reforma agraria, el Conpes aprob6 $70.000 millones para la compra de 1,2 millones de heclareas en el ano 93, las cua- les, sumadas a las 5 millones de heclareas que se adquiririan en 1994, permitiria eumplir con el 73% del o,bjetivo fijado por et Gobierno. Plan de Reactivaci6n Este Plan contemplaba dos tipos de acciones: para el corto y para el mediano plazo. Dentro de las pri- meras, se contemplaba restituir la rentabilidad sec- torial y la confianza de los productores mediante medidas, tales como la correcci6n de la competen- cia desleal de las importaciones, la refinanciacion de los pasivos, el aceeso a nuevos capitales de trabajo, senales positivas de precios y de garantia de compra de los productos y reducci6n de los cos· tos de producci6n y comercializaci6n. En el mediano plazo, dichas medidas se orienla- rian hacia el fortalecimiento de los programas de generaei6n y transferenda teenologiea, irrigacion y adeeuaci6n de tierras, ampliaci6n de la oferta de las mismas. mayor competencia en los mercados, aumento de la cobertura crediticia, mas eficiencla en la comercializaci6n intema y extema y mayor informaci6n y disponibilidad de la misma para la toma de decisiones de las autoridades y los pro~ duetores. Aeorde con 10 anterior, sa decret6 un reajuste adi~ cional de los precios minimos de garantia a partir de Junio de 1993 para el sorgo. maiz amarillo, maiz blanco, soya y frijol. Can diehos incrementos, se esperaba superar los niveles proyectados de in- f1acion. AI sistema de las franjas de precios se Ie introduje- ron dos modificaclones metodologicas importan- tes: la conversi6n de derechos especificos a ad-va- lorem para los preduetos de la franja y la inclusion dentro del predo elF de costos tales como los se- guros y los de embarque en el puerto de origen. Asi mismo, para los productos agropecuarios y pesqueros, sa mantuvo el CERT 10 mismo que el Fondo de Estabilizaci6n del cacao, mecanisme que se buscaba extender al algod6n y a otros pro- ductos can problemas. En cuanto a las negociaciones inlernacionales a9ro- pecuarias, se manten'la el sistema de las franjas de precios, medios adecuados de negociaci6n, maca- nismos automaticos de protecci6n y normas estrictas de origen contra producciones subsidiadas. EI plan de choque tecnol6gico, cuyo objelivo prin- cipal era la reducci6n de costos, se iniciaria en cui· tivos sembrados en donde existian deficiencias teenol6gicas en los sistemas de cosecha. EI arroz, por ejemplo, acusaba perdidas hasta del 30% en su recolecci6n, Posteriormente, se extenderia a los cultivos del segundo semestre y se actuar'la en las variables de preparaci6n de suelo, fertilizaci6n y manejo integrado de plagas. Jgualmente, se eximia del IVA a los sarvicios inter- medios de la producci6n agropecuaria y se elimi- naba la retencion en la fuente para toda transac- ci6n inferior a $400.000. De otra parte, se reducirian los aranceles a los plaguicidas y a sus principios activos y se haria efectiva la libre impor- taci6n de agroquimicos. Con relaci6n al credito y sus costos, 1a Caja Agraria estudiaba la posibilidad de adoptar la "librate agraria" o cupo rotatorio de credilo ajustado regularmente de acuerdo con la inflaci6n, eJ cual una vez asignado podria retirarse can la sola presentaciOn de esta "Ii- breta". Ello permiliria reducir los tramites y los costos de acceso al erectito. ASI mismo, se reducir'ia en tres puntos Ia tasa de interes det erectito de tomento para medianos y grandes productores. La refinanciaci6n de las deudas para los producto- res afectados por problemas climaticos, fitosanita- rios y de mercado, al igual que /a creaci6n del Fon- da Agropec.uario de Garantias (FAG). administrado par Finagro, la recuperaci6n de la Caja Agraria y el segura agropecuario para riesgos asociados al clima, catastrofes naturales y proble- mas biol6gieos graves eran. tambien, parte del conjunto de medidas que se tomarian para la reae- tivaci6n del sector. 83 Con relaci6n a la comercializaci6n, elldema man- tendria una presencia activa en zonas de eeono- . mia comerela!. En las margInales, tendria una ac- tividad mayor. Sa propuso la pr6rroga automatica de los cr$ditos otorgados con recursos de Finagro para aquellos productores que almacenaran sus cosechas directamente y, ademas, la obligaci6n delldema de adquirir las cosechas una vez venci- do e1 Crl~(mO adicional de comercializaci6n 8 un precio equivalente al precio m'mimo de garantia mas los costos de almaeenamiento, si antes el agricultor no las hubiera vendido a precios mas re- muneralivos. es decir, deberia actuar como un comprador de ultima instancia. Sobra la generaci6n y transferencia de tecnologia, el Plan proponia la aplicaci6n de nuevos enloques de invesligaci6n y de una estructura institucional para superar el modele de desarrollo tecnol6gico de la Revoluci6n Verde y reemplazarlo par uno mas integral que incluyera los diversos componen- tes del sistema produclivo y su relaci6n can los as- pectos socioecon6micos y ecol6gicos. Ello permiti- ria generar tecnologias mas econ6micas y mas adecuadas a las caracteristicas de los ecosisle- mas nacionales e introducir nuevas eslrategias y tecnicas menos costosas, tales como el manejo in- tegrado de plagas, la incorporaci6n natural de nu- trientes al suelo,la labranza minima. etc. Por su parte, el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnologia Agropecuaria (Sintap) contribuiria a que las tecnologias generadas lIegaran oportuna- mente a los productores y a que los asistentes tec- nicos estuvieran actualizados en los liltimos desa- rrollos tecnol6gicos. Para adecuaci6n de tierras y de acuerdo con el Plan de Desarrollo, se aceleraria la ejecuei6n de los programas de pequeno riego can tecnologias apropladas para el manejo de aguas y la ulilizaci6n del riego en cada cultivo, asi como la orientaci6n de las inversiones hada las regiones donde se ha adecuado un menor porcentaje de tierras, como es el caso de la Costa Atlanlica y la Orinoquia. Adiclo- nalmente, para medianos y grandes productores, Finagro olorgaria creditos de inversi6n para riego. incluida la construcci6n de pozos profundos. Finalmente. en cuanlo al sistema de informaci6n, su mejoramiento y el de las estadisticas agrape- cuarias, mediante el disei'io de un moderno siste- ma de recoleccian y difusi6n de la informaci6n 50- bre la producci6n, area y rendimiento. serla un objetivo prioritario. Este sistema integral de infor- matica para el sector y la conformacion de un gru- po especial de Winteligencia de mercados· deberian 84 servir para evaluar las posibilidades y los riesgos del mercado internacional de productos agrope- cuarios. ALGUNOS RESULTADOS Seguros para los Agrlcultores Una de las acciones principales de pontica agraria de la administraci6n Gaviria lue la creaci6n del se· guro agropecuario contra los fen6menos naturales y climaticos. La Ley sancionada par el presidente Gaviria permite que las companias de seguros es- trueturen el segura agropecuario. Entidades olicia- les, como la Caja Agraria y otras instituciones fi- nancieras, estan ahora obligadas a expedir este tipo de p6lizas. Asi mismo, la Ley cre6 el Fonda Nacional de Riesgos Agropecuarios. entidad ra- aseguradora y, par 10 tanto, garante de los seguros que emitan las empresas oficiales y privadas. EI Fondo de Riesgos se alimentara can aportas del Presupuesto Nacional. con el 2% del subsidio des- tinado a la asistencia tecnica y can parte de las utilidades de las sociedades de economia mixta y compaftias industriales y comerciales del Estado. EI monlo de las primas de los seguros dependera de las zonas, c1imas y cultivos. Con el seguro. no seran cubiertas las cosechas que atenten contra el medio ambiente ni los riesgos biol6gicos de ata- ques de plagas y enfermedades. Credito AgrIcola Los cullivos para los cuales el credito present6 una significativa disminuci6n lueron el arroz secane (- 17,2%), el maiz (-10,2%) y el sorgo (-9,7%). En to- tal, cl credito agr'lcola descendi6 en -6,2"10 al pasar de $70.932,5 miIJones a $66.477,7 miltones. Asl mismo en el area financiada los cultivos mas afec- lados por su disminucion fueron el algod6n (. 69.9%), el arroz secano (-50,4%), el arroz con rie- go (-40.8%) y el maiz (-40,6%). En total, el area financiada se redujo en un 40,8%. Segun los agri· cultores.la disminuc16n en los creditos y en el area financiada se debi6 a la baja renlabilidad asi como al incremento en las tasas de interes para media- nos y grandes productores, quienes desde enero del 93 pagaban el equivalente al DTF mas seis puntos. Los bajos precios internos de los productos impedian. enlonces. cancelar los creditos y obte- ner utilidades. EI credilo para inversion se increment6 en 50% du- rante el primer semestre de 1993. Segun Finagro, la demanda de capital para inversi6n pas6 de $66,304 millones a $99.253 millones. Se utiliz6, principalmente, en la compra de animales, la co- mercializaci6n y el montaje de infraestructura: rie- go, renovaci6n de pastos y construcci6n de pozos profundos. En 1993 (ler semestre) la demanda para capital de trabajo tuvo un crecimiento de 3,6% comparada can el mismo per'iodo de 1992 (ler semestre). En cullivos semestrales. e1 credita para soya se incre- ment6 en 82%, para producci6n de semillas en 74% y para eltabaco en 46%. Hubo decrecimienta en algod6n (40%). ajonjoli (28%), frijal (13%), arroz secane (12%) y maiz (45%). De los $209.685 millones colocados par Finagro durante el primer semestre de 1993, el 25% ($51.397 millones) correspondi6 a pequenos agri- cultores. Por su parte, a los medianos y grandes se les adjudic6 el 75% restante: $158,288 millones. La ganaderia bobina y porcina tam bien present6 crecimientos significativos con relaci6n al primer semestre de 1992. Para ganaderia de leche, los prestamos para retenci6n de vientres pasaron de $7.500 millones a $12.600 millones. Para porcinos. los cn~ditosascendieron de $847 millones a $1.072 millones. Comerclo Exterior Segun el Gobierno, las importacianes comenzaron a descender gracias a medidas tales, como el es- lablecimiento de las franjas de precias. relinancia- ci6n de los crediias y planes de modernizaci6n y reconversi6n para el trigo.la cebada, el tabaca ne- gro y el fique, convenios con los industriales para la compra de la producci6n nacional y con Vene- zuela para la fijaci6n de cuotas de importaci6n al arroz. Segun Cega durante 1993, las importaciones en va- lor aumentaron un 40.9% y en volumen un 60,3%, mientras las exportaciones disminuye ron 11 % en va- lor, aunque aumentaron 33,5% en volumen. Lo an- terior. debido a los bajos preclos intemacionafes. Asl mismo, el algOO6n, et sorgo, el arroz. la cebada. el maiz y el trigo, todas ellos enfrentados a la compe- tencla internacional, disminuyeron consider- ablemente sus areas de siembra. La demanda inler- na de estos cultivos fue atendida por importaciones. Para competir con elias. anotaba Cega, se requerlan cambios en la productividad interna, los cuales no S8 producirian en ef corto plaza. Respecto a los subsidios agricalas de los pa'ises desarrollados. la politica de los paises en desarro- llo debera ser convivir can ellos, dado que su des- monte en la Comunidad Econ6mica Europea y, en los Estados Unidos de America, es practicamente imposible, entre otras razones porque la situadon del sector agropecuario para estos paises es astra- Mgica y se considera de interes nacional. Segun la oeDE, los principales paises desarrolla- dos gastaron en 1992. US$ 300.000 millones en apaya a sus agrlculturas, de los cuales US$176.oo0 millones correspondieron a subsidios. Cerea de la mitad de estas sumas correspondi6 a la Comunidad Econ6mica Europea. Por su parte, Estados Unidos ha gastado en los ultimos 3 anos eerea de US$20.000 millones en subsidios. De ca- da d61ar recibido por los agricultores americanos por euenta de sus producloS US$O.30 provienen del Tesoro de los Eslados Unidos. De otra parte, Jap6n, Corea del Sur. Malasia, Sin- gapur, Indonesia y Taiwan pagan el arroz a sus agricultores ocho veces por encima de su precio internacional. Conceden prestamos a largo plazo con bajos intereses, compran eI20'% de la produc- cion en epoea de cosecha para evitar la ca'ida de los precios y mantiene arancel cero para los insu- mos agropecuarios. Entonces. esperar el desmonte de subsidios en el corto plazo as irrealista. En la Ronda Uruguay del GAIT existen dos propuestas: la Dunkel, la cual preve un descenso del 20% de las ayudas internas en seis anos. una disminuci6n del 24% en volumen y del 36% en los gastos directos de apoyo a las exportaciones. La otra propuesla as fa del Acuerdo de Btair House firmada enlre los Estadas Unidos y la Comunidad Econ6mica Europea. Esta prey€! bajas del 21% a Ia producci6n y del 36% a las ayudas directas a las ex- portaciones. tambien, en un periodo de seis anos. Aun, en caso de aprobarse dichas propuestas USA y la CEE aplicarian impuestos sobre sus importa- cianes segun el valor del producta (gravamenes de hasta 150 a 250%). Asi la mayoria de los praductas quedarian con proteccianes exageradamente ele- vadas. Entonces, parece ser mas realista et estableci- miento de franjas de precios. En efecta. el pais es- ia diseiiando para mas de 100 productos agrope- cuarios andinos. entre los cuales se incluyen el arroz, la cebada. el maiz. ellrigo, la reche. el azu- car. el aceite de soya, la soya y algunas carnes, franjas de precios. Dichas fraojas comenzaran a regir en Abril de 1994 para prateger el Mercado Camun Andino de las importaciones subsidiadas de olros paises. 85 Si tomamos como ejemplo el grupo de los eereales (arroz. maiz, sorgo, eebada y trigo) es claro que el pais no podria competir internacionalmente debido a sus altos costos de producci6n. En efecto, si comparamos, por ejemplo los costos colombianos con los de Mexico encontramos que el costo par hectarea de maiz en Colombia es de US$124 mienlras en Mexico es de US$107, el del sorgo de US$108 en Colombia y de US$80 en Mexico, el del trigo, de US$162 y de US$99 y el de la cebada, de US$158 en Colombia y de US$122 en Mexico. En Mexico, es conocido que el Estado subsidia la producci6n de maiz: compra a los agricultores a US$242 el kilogramo y vende a los agroindustriales a US$145. Dentro del posible acuerdo de participa- ci6n en el G·3 (Grupo de los tres: Mexico, Vene- zuela y Colombia), se teme al problema de la trian- gulaci6n: Mexico podria exportar su producci6n de eereales e importarlos subsidiados para su consu- mo intemo de los EU y/o Canada, paises con los cua/as ha firmado ya el Tratado de Libre Comerdo (TLC). Esta triangulaci6n seria muy difieil de con- trolar y, si ocurre, es casi imposible de comprobar. Un criterio que parece imponerse en tales casos es el de que un pais deficitario en un producto no pue- de expedir certificado de origen en dicho producto. Presupuesto agrfcola EI presupuesto de inversi6n agropeeuaria para el aiio de 1994 serl a de $371.244 miltones, un 26,7% por encima de 10 presupuestado en 1993. El creei- mienlo real (descontada la inflaei6n) sera de 6%. EI Fondo DRI presenta el incremento mas importan- te en su presupuesto (145,6%) 10 cualle permitira aumeniar su cobertura nacional, cofinanciar progra- mas de subsidio a la vivienda rural, electrificaci6n, adquisici6n de tierras y control de inundaciones. Por su parte, el Himat aumenla, tambien, su presu· puesto en un 48,8% 10 cualle permitira invertir en estudios, diseiio y construcci6n de distritos de rie- 86 go, programas de pequeiia irrigaci6n y otras obras complementarias. Ellncora dispondra de un 29% mas que en el ana anterior para la adquisici6n y adjudicaci6n de tierras. Para los ereditos de inversi6n, los pequenos pro- ductores y las actividades con mayor potencial de desarrollo agricola y pecuario recibiran subsidios. As!, par ejemplo, en el futuro seran subsidiadas la adecuaci6n de tierras, la infraestructura de comer- cializaci6n y producci6n y la modernizaci6n y re- conversi6n de cullivos. Los incentivos S8 concen- traran entre los pequenos productores y en la capitalizacion rural. Sera un subsidio del Estado a los nuevos proyectos de inversi6n agricola. BIBLIOGRAFfA 1. Contraloria General de la Republica. wRevis- ta Economia Colombiana", Varios Numeros de 1990 a 1995. 2. Diarios EI Tiempo. EI Espectador y La Rs· publica. Varias ediciones de 1990 a 1995. 3. GOMEZ, J. Alcides., "Economia Campesina y Condiciones Agroalimentaria!. EI Sallo Social y el Relo de los Problemas Estructurales". Santafe de Bogota, Octubre 4 de 1995. 4. MINAGRICULTURA· DNP•• "EI Desarrollo Agropecuario en Colombia", Informe Final. Mi- si6n de Estudios del Seelor Agropecuario, Bo- gota,1990. 5. PERRY, S., UCuatro Ensayos sobre Politica Agraria", EI Ancora Editores, Bogota. 1990 6. SALGADO, c., WEI Manejo Agricola en el Cam- po de la Apertura ft , Seminario: Tres Anos de la Administraci6n Gaviria, en mimeo, UN, 1993 7. 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