


































journal2012


 

21        Columbia Social Work Review, Volume III 

Cash Transfers in Emergencies 
 

Jennifer Lee 
 

 
“Famines occur because they are not prevented: they are allowed 

to happen.” 
– Stephen Devereux, Economist 

 
 “Transferring cash directly takes the power away from the hu­
manitarian community and puts it into the hands of the benefi­
ciaries, a notion that people still remain uncomfortable with.” 

– Sarah Bailey, Overseas Development Institute 
 

"I had no choice; I could not even afford a piece of meat or one 
tomato. Now with the cash I feel like a free woman. Sometimes I 
even buy shoes for my children, when I have saved enough… I 

can now decide what is important for my family."  
– Jawahir Hassan Ali, Somali mother 

 
The famine that began in the Horn of Africa during the summer of 
2011 is the worst that the region has seen in over 60 years. With 
13.3 million people in need of assistance and the lives of 750,000 
in jeopardy, there is an urgent need for a quick and effective re­
sponse. A growing body of evidence suggests that cash transfers 
are the most appropriate means of providing assistance in food 
emergencies. This paper examines the use of cash transfers in 
food emergencies by providing a brief overview of food security 
and famines, reviewing literature on the use of cash transfers, 
and providing an example of cash transfer intervention imple­
mented in Somalia between 2003 and 2004. With evidence of the 
effectiveness of cash transfers in specific contexts, the question 
remains why these interventions are not more readily used. This 
paper argues that the reluctance to use cash transfers is rooted in 
paternalism, and calls upon donors and organizations to re­
examine themselves and their organizations in an effort to not 
only restore dignity to those in need, but to save lives. 
 



Lee   

Columbia Social Work Review, Volume III       22 

  Currently, the Horn of Africa—the peninsula in East Afri­
ca that is composed of Eritrea, Djibouti, Ethiopia, Somalia, and 
parts of Kenya—is experiencing the worst drought in over 60 
years (Rosenberg, 2011). Somalia is in a particular state of emer­
gency, as famine has been declared in six of its regions due to a 
“perfect storm” of high food prices, crop failure, and armed con­
flict (U.S. Fund for UNICEF, 2011; World Concern, 2011). An 
estimated 13.3 million people are in need of humanitarian assis­
tance, and 750,000 lives are in jeopardy (World Concern, 2011).  

Traditionally, in­kind donations—such as food, seeds, 
tools, and shelter—are provided to aid in these emergencies, (Ali, 
Toure, & Kiewied, 2005; Harvey & Bailey, 2011; Rosenberg, 
2011). Beneficiaries are seldom given money to buy necessities 
themselves and ostensibly with good reason: if people are starv­
ing, they need food. Monetary assistance can reinforce corruption, 
increase conflict and instability, endanger women, cause inflation 
and weaken local markets, and be spent by beneficiaries on alco­
hol, drugs, and other anti­social activities (Ali et al., 2005).  

There is, however, a growing body of evidence suggesting 
that cash transfers are a more effective means of providing assis­
tance, and at the very least a necessary complement to direct food 
aid (Harvey & Bailey, 2011; La Brooy, 2009; Rosenberg, 2011). 
This paper will examine the use of cash transfers in food emer­
gencies by: (1) providing a brief overview of food security and 
famines, (2) reviewing literature on the use of cash transfers, (3) 
describing the Emergency Cash Relief Program implemented in 
Somalia between 2003 and 2004, and (4) questioning why cash 
transfers are not more commonly used in appropriate contexts.  

 
Food Security, Food Crises, and Famines 

   
  The 1996 Rome Declaration on World Food Security de­
fines food security as, “…when all people, at all times, have 
physical and economic access to sufficient, safe and nutritious 
food to meet their dietary needs, and food preferences for an ac­
tive and healthy life” (Food and Agriculture Organization of the 
United Nations, 2011; Jönsson & Åkerman, 2009). Food is secure 
when it is available, affordable, accessible, and utilized (Global 



Cash Transfers in Emergencies 

23        Columbia Social Work Review, Volume III 

Education, 2011; Jönsson & Åkerman, 2009). Insecurity in food 
supply and subsequent food crises are caused by myriad factors, 
for example, poverty, scarcity of water, unfavorable environmen­
tal conditions, natural and man­made disasters, conflict, barriers 
to trade, population growth, gender inequity, and poor health 
(Global Education, 2011).  

While all famines are food crises, not all food crises are 
famines. Technically, three conditions have to be met for a food 
crisis to be declared a famine: (1) at least 20% of the population 
must consume fewer than 2,100 calories a day, (2) acute malnutri­
tion must be prevalent in more than 30% of children, and (3) the 
death rate must exceed two deaths (or four child deaths) per 
10,000 people per day (World Food Programme [WFP], 2011). 
According to Devereux (2000), food crises prior to the 1900s 
were caused by natural disasters that triggered food shortages, 
then developing into famines because of political, economic, and/
or technical inabilities to intervene. By the 1970s, however, fam­
ines essentially became preventable. New technology, improved 
infrastructure, and coordinated international humanitarian re­
sponse to food crises were sufficient enough to avert famines. 
Crop failure no longer causes death to millions of people in al­
most every region around the world—every region except for sub
­Saharan Africa.  

Understanding the Horn of Africa’s phenomenon in the 
realm of food security requires a rethinking of contemporary fam­
ines. With technological changes and globalization, characteris­
tics of famines are less straightforward than they once were. In 
his groundbreaking work Poverty and Famines, Sen (1981) ex­
plains that most food shortages are a result of restricted purchas­
ing power and limited access to food (i.e., failure in demand) ra­
ther than a lack of food supply (Bailey, Savage, & O’Callaghan, 
2008; Devereaux, 2007; Peppiatt, Mitchell, & Holzmann, 2001). 
Walker (1989) adds a social component to Sen’s perspective, de­
fining famine as “a socio­economic process which causes the ac­
celerated destitution of the most vulnerable, marginal, and least 
powerful groups in the community, to a point where they can no 
longer, as a group, maintain a sustainable livelihood” (p. 143). 
Devereaux (2007) stresses the centrality of politics to the contem­



Lee   

Columbia Social Work Review, Volume III       24 

porary famine, underscoring a famine’s dependence on and vul­
nerability to institutional administrations and their political strate­
gies. Other current theorists emphasize the multi­dimensionality 
of famines, pointing to a combination of natural, social, political, 
and economic causes (Ali et al., 2005; Devereux, 2007). The re­
cent famine in Somalia embodies these complexities: a two­year 
drought in the context of political instability, longstanding con­
flict, chronic poverty, and limited infrastructure (Oxfam America, 
2011). 

 
Using Cash Transfers to Address Food Emergencies 

   
  Complex problems often require time to develop appropri­
ate solutions. Since August 2011, Somalia has lost 29,000 chil­
dren, and 6 out of 10,000 individuals are dying daily. Time is a 
luxury that Somalia cannot afford (Sheikh Nor, & Straziuso, 
2011). Direct cash transfers are expedient and have been found to 
be effective in ameliorating food emergencies (Ali et al., 2005). 
Development and implementation of long­term, sustainable solu­
tions is necessary, but cash transfers, when appropriate, can be 
prompt and effective interventions.  

A cash transfer is a relief response that entails distributing 
free cash to targeted beneficiaries (La Brooy, 2009). Cash­based 
responses to emergencies have existed since the 19th century in 
colonial India; however, recent cash transfer programs have been 
rooted in Sen’s investigation into the extent to which an individu­
al’s purchasing power can affect the flow of goods (Bailey et al., 
2008; Peppiatt et al., 2000). 

Sen’s exposure to the economics of famines began at an 
early age. As a young boy, Sen witnessed individuals starve to 
death in the 1943 Bengal famine not due to a lack of food, but 
due to a lack of access to food; floods destroyed livelihoods, leav­
ing little income or other entitlements to purchase available food 
(Pressman, 2000). Later in his life, Sen examined African and 
South Asian famines of the 1970s and found parallels with the 
Bengal famine of his childhood—those with purchasing power 
hoarded food, while those without were left to starve (Devereaux, 
2007).  



Cash Transfers in Emergencies 

25        Columbia Social Work Review, Volume III 

As a result of Sen’s findings, there has been a shift from 
traditional food distribution to a more appropriate economic re­
sponse: direct cash transfers increase the market demand—and 
consequently, price as well—for food, thereby enticing food sup­
pliers to enter or re­enter the market (Peppiatt et al., 2001). Be­
cause markets tend to recover quickly from disasters, conflicts, 
and other emergencies, providing those in need with cash can 
give them the means to purchase food (as well as other goods and 
services they require the most) through local markets (Bailey et 
al., 2008). While there are various types of cash transfer programs 
specific to emergencies, such as unconditional cash transfers, 
conditional cash transfers, vouchers, and cash for work, the focus 
for this analysis is on unconditional cash transfers through which 
individuals are given money directly without any subsequent re­
quirements (Harvey & Bailey, 2011).  

 
Benefits and Risks of Cash Transfers 

 
There is a growing recognition of cash transfers programs 

as effective tools for addressing food emergencies (Bailey et al., 
2008). The suitability of cash transfers depends on the context of 
the specific emergency. Public donors are increasingly recogniz­
ing that, in certain contexts, cash transfers are more effective than 
in­kind assistance, particularly in environments characterized by 
minimal administrative challenges and certainty of adequate mar­
ket response to demand for food (Bailey et al., 2008; Peppiatt et 
al., 2001; WFP, 2011). Traditional in­kind interventions require 
overhead for food packaging and transportation. A recent analysis 
of WFP operations in food emergencies found that replacing cur­
rent in­kind interventions with cash transfer programs could result 
in a significant reduction in costs (Egeland, Harmer, & Stoddard, 
2011; WFP, 2011). In regions where infrastructure is available, 
there is evidence of even greater benefits, such as monitoring of 
financial activity, risk mitigation, and potential partnerships with 
the private sector. Mobile technology and smart cards have creat­
ed innovative opportunities to transfer cash to beneficiaries in 
more efficient and effective ways (WFP, 2011).  

In their most recently published guidebook , the United 



Lee   

Columbia Social Work Review, Volume III       26 

Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 
(2011) identifies cash transfer as an innovative practice with 
demonstrated effectiveness in the most challenging security con­
ditions. One of the most significant benefits, in contrast to food 
distribution, is efficiency, which in this case means quicker, tar­
geted response at a lower cost (Bailey et al., 2008; Peppiatt et al., 
2001). Not only is the distribution of food more logistically com­
plex and time consuming, but the average overhead cost of han­
dling, transporting, storing, and distributing food can range any­
where from 30% to 50% of the total aid provided (Peppiatt et al., 
2001). Another benefit of cash transfer systems is the potential to 
stimulate local market activity and restore market equilibrium. 
Distributing cash gives greater flexibility to beneficiaries, as the 
funds can be used not only for food, but for other means as well, 
such as investing and livelihood development. Cash transfer pro­
grams also restore dignity to beneficiaries by giving them the 
power to determine what their own needs are and to address them 
in a way that responds to their context (Bailey et al., 2008; Peppi­
att et al., 2001).  

These benefits must be weighed against risks associated 
with the use of cash transfer programs in food emergencies 
(Bailey et al., 2008; Peppiatt et al.,, 2001). One of the greatest 
deterrents from using cash transfers more readily is the fear that 
the cash will be used for unintended, anti­social purposes, namely 
things other than food (Peppiatt et al., 2001). Another concern is 
that men tend to control money and other resources in many soci­
eties, so cash transfers could increase gender disparity and threats 
to women. Safety of staff and beneficiaries is yet another concern, 
as individuals and programs themselves could be targets for. Cash 
transfers could also cause inflation in local markets, and a subse­
quent devaluation of funds that would further disadvantage bene­
ficiaries and those who do not receive aid (Bailey et al., 2008; 
Peppiatt et al., 2001). While these risks should be considered, 
most could apply to any program involving resource transfers—
even in­kind food donations (Bailey et al., 2008). 

Despite the relative cost effectiveness of cash transfers, 
the decision to use this intervention is highly dependent on the 
context of the particular emergency, and the context should deter­



Cash Transfers in Emergencies 

27        Columbia Social Work Review, Volume III 

mine program objectives (Bailey et al., 2008; Egeland et al., 
2011; Harvey & Bailey, 2011; ; Jönsson & Åkerman, 2009; Pep­
piatt et al., 2001; Román, 2010; WFP, 2011). Many humanitarian 
aid organizations have developed useful decision trees to deter­
mine whether a cash transfer program will be effective (Bailey et 
al., 2008; Harvey & Bailey, 2011). In addition, rigorous assess­
ments of market conditions should be conducted before using 
cash transfer programs (Bailey et al., 2008). Even when a cash 
transfer program is deemed most suitable and is implemented, the 
process is iterative and therefore must be reviewed periodically to 
ensure quality and appropriateness (WFP, 2011).  

 
Case Study: The Emergency Cash Relief Program in Somalia 

 
The best determinant of whether cash transfer programs 

are effective is observation. Ali et al. (2005) found that in 2003 
and 2004, Somalia, very much like today, was in the midst of a 
complex emergency. The Sool Plateau in northeastern Somalia, in 
particular, was experiencing a food emergency due to drought, 
internal conflict, and ongoing political instability. Most inhabit­
ants of the Sool Plateau function in clans to support and protect 
one another, and are nomadic and pastoralist, migrating in cycles 
according to rainfall patterns to ensure the survival of their live­
stock. They are highly dependent on a credit system that allows 
them to access capital during economically slow periods, and to 
repay their debts when they are able. In 2003, after seven consec­
utive rain failures, decimation of livestock, and subsequent over­
dependence on the credit system, the local economy was in near 
failure. In addition, territorial conflict between various self­
declared states in the region made international humanitarian as­
sistance difficult. The United Nations Office for the Coordination 
of Humanitarian Affairs (OCHA) determined that 12,000 house­
holds were at risk of starvation (Ali et al., 2005). 

Upon completion of an interagency assessment in 10 vil­
lages within the Sool Plateau, OCHA determined that the most 
viable and effective response would be a direct cash transfer pro­
gram due to the availability of food in local markets, the weak­
ened credit system, and the presence of established and credible 



Lee   

Columbia Social Work Review, Volume III       28 

money­transfer companies (Ali et al., 2005). In response, Horn 
Relief and the Norwegian People’s Aid (NPA), two organizations 
that had maintained a consistent presence in northeastern Somalia 
for over 10 years, implemented the Emergency Cash Relief Pro­
gram (ECRP), which provided the most vulnerable households in 
the Sool Plateau with temporary, one­time payments of US$50 
over a six­week period. While the transfer of cash was simple, the 
project required effective program design, which included deter­
mining the size of the grant needed, securing funding, mobilizing 
the community, training inhabitants of the Sool Plateau, involving 
local staff and elders to create buy­in among the community, and 
registering the households (a.k.a., beneficiaries).  

According to Ali et al. (2005), the results of ECRP were 
overwhelmingly positive. In terms of cost­effectiveness, for every 
US$100 of funding, only US$17 went to overhead costs, as com­
pared with US$25­$35 overhead costs for other interventions. In­
take of food among beneficiaries increased by at least one meal a 
day, and dependence on social support among beneficiaries fell 
by 90%. No increased volatility between men and women was 
observed, although some community members expressed resent­
ment toward the emphasis on gender equity and the role of wom­
en in the program. The cash grants were not used to buy weapons 
or drugs, and the subsequent increase in drug use was caused not 
by the beneficiaries themselves, but by urban traders who used 
monies paid to them by beneficiaries (repayments for debts) to 
purchase drugs. The credit system and local economy were re­
vived according to plan. Beneficiaries expressed appreciation and 
a feeling of restoration of dignity with this opportunity to priori­
tize their own needs.  

It should be noted, however, that there were various limi­
tations to ECRP including: (1) accounting for fluctuations in the 
exchange rate, which resulted in a devaluation in local currency; 
(2) antagonization of the Somaliland government; and (3) de­
crease of effectiveness due to a lag in follow­up interventions (Ali 
et al., 2005). 

In addition to the successes achieved through ECRP in 
Somalia, programs in various other countries and contexts have 
shown promising results. In August 2008, food security in Geor­



Cash Transfers in Emergencies 

29        Columbia Social Work Review, Volume III 

gia was at risk due to conflict with Russia (Jönsson & Åkerman, 
2009). A direct cash transfer program implemented in Georgia 
has resulted in improved access to and utilization of food re­
sources. The Zimbabwe Emergency Cash Transfer (ZECT) Pilot 
Program implemented between 2009 and 2010 concluded that 
70% of cash assistance was used for food items, and that less than 
0.5% was used on less favorable items such as tobacco and alco­
hol, refuting beliefs that funds would be used inappropriately 
(Román, 2010). This cash transfer program also improved rela­
tionships within households, despite initial concerns that cash 
transfers to women would encourage domestic violence (Román, 
2010). In Bangladesh, Malawi, and Sri Lanka, cash transfer pro­
grams implemented by WFP have improved dietary diversity 
(WFP, 2011). Mobile phone technology has been effective in 
Kenya and the Philippines in delivering cash transfers to benefi­
ciaries, and in Burkina Faso, cash transfer programs have protect­
ed food security even in the midst of a failing economy (WFP, 
2011).  

 
Conclusion 

 
The question remains: If direct cash transfers have been 

effective in addressing food emergencies in specific contexts, 
why are they not used more readily? Specifically, if cash transfers 
were effective in Somalia nearly 10 years ago, why is there a con­
tinued reluctance to use cash transfers in food emergencies? Ali et 
al. note that “the use of cash seems to be fundamentally inhibited 
by an a priori reluctance to even consider it as an option,” and 
argue that the hesitance is rooted in paternalism and fear (2005, p. 
15). This attitude is reminiscent of the historically anti­poor ideol­
ogy toward welfare that questions the character of those in need, 
and suspects or even assumes that their poverty is a result of poor 
behavior (Alston & Dean, 1972). Donors and aid agencies, who 
seek to work toward the empowerment of individuals and com­
munities in need, should be encouraged to assess the sources of 
their unwillingness to provide cash transfers.  

Apart from cash transfer programs being more cost­
effective and rapid in providing support, they have the unique ad­



Lee   

Columbia Social Work Review, Volume III       30 

vantage of giving power back to those who are most vulnerable 
and marginalized. In an article in the New York Times, Jon C. 
Brause of the Agency for International Development says, “The 
thinking has always been that the U.S. government needs to have 
as many tools in its tool box as possible to meet emergency food 
needs of people in crisis” (Rosenberg, 2011). Cash transfers 
should be viewed as one of these many “tools” and used appropri­
ately given the context and conditions of emergencies.  

 
References 

 
Ali, D., Toure, F., & Kiewied, T. (2005). Cash relief in a contest­

ed area: Lessons from Somalia. Humanitarian Practice 
Network, Number 50. Retrieved from http://
www.odihpn.org/documents/networkpaper050.pdf. 

Alston, J. P., & Dean, K. I. (1972). Socioeconomic factors associ­
ated with attitudes toward Welfare recipients and the caus­
es of poverty. Social Service Review, 46(1), 13–23.  

Bailey, S., Savage, K., & O’Callaghan, S. (2008). Cash transfers 
in emergencies: A synthesis of World Vision’s experience 
and learning. Humanitarian Policy Group. Retrieved from 
http://www.odi.org.uk/resources/docs/4813.pdf. 

Devereux, S. (2000). Famine in the twentieth century. Institute of 
Development Studies. Retrieved from http://
www.ieham.org/html/docs/Famine%20in%20the%
20Twentieth%20Century%20Devereaux.pdf. 

Egeland, J., Harmer, A., & Stoddard, A. (2011). To stay and de­
liver: Good practice for humanitarians in complex security 
environments. United Nations Office for the Coordination 
of Humanitarian Affairs Policy and Studies Series. Re­
trieved from http://ochanet.unocha.org/p/Documents/
Stay_and_Deliver.pdf. 

Food and Agriculture Organization of the United Nations. (2011). 
Rome Declaration on World Food Security. World Food 
Summit, 13–17 November 1996. Retrieved from http://
www.fao.org/wfs/index_en.htm. 

Global Education. (2011). Food security. Retrieved from http://
www.globaleducation.edna.edu.au/globaled/go/pid/177. 



Cash Transfers in Emergencies 

31        Columbia Social Work Review, Volume III 

Gore, R. (2006). Cash transfers in emergencies: A review draw­
ing upon the tsunami and other experiences. United Na­
tions Children’s Fund. Retrieved from http://
www.unicef.org/eapro/Cash_Transfers.pdf. 

Harvey, P., & Bailey, S. (2011). Good practice review: Cash 
transfer programming in emergencies. Humanitarian 
Practice Network. Retrieved from http://www.odihpn.org/
documents%2Fgpr11.pdf. 

Jaspars, S., Harvey, P., Hudspeth, C., Rumble, L., & Christensen, 
D. (2007). A review of UNICEF’s role in cash transfers to 
emergency affected population. United Nations Children’s 
Fund Office of Emergency Programmes. Retrieved from 
http://www.unscn.org/layout/modules/resources/files/
A_review_of_UNICEFs_role_in_cash_transfers.pdf. 

Jönsson, E., & Åkerman, E. (2009). Direct cash transfer and food 
security in Georgia. University of Lund Minor Field Study 
Series, 195. Retrieved from http://www.nek.lu.se/Publ/
mfs/195.pdf.  

La Brooy, J. (2009). A weighted welfare analysis of local price 
inflation: Disaster relief and cash transfer programming in 
developing countries. Journal of Human Security, 5(2), 65
–82.  

McNeil, T. (2011, November 30). The Politics of Famine. Re­
trieved from http://now.tufts.edu/articles/politics­famine­
somalia. 

Oxfam America. (2011, July 21). Famine in Somalia: Causes and 
solutions. Retrieved from http://www.oxfamamerica.org/
articles/famine­in­somalia­causes­and­solutions. 

Peppiatt, D., Mitchell, J., & Holzmann, P. (2001). Cash transfers 
in emergencies: Evaluating benefits and assessing risks. 
Humanitarian Practice Network. Retrieved from http://
reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/
resources/687BA1C17EF54266C1256C7C0055BCFB­
hpn­cash­jun01.pdf. 

Román, E. R. (2010). Zimbabwe emergency cash transfer (ZECT) 
pilot programme: Monitoring consolidated report, Novem­
ber 2009 to March 2010. United Nations Office for the 
Coordination of Humanitarian Affairs, Cash Transfer 



Lee   

Columbia Social Work Review, Volume III       32 

Working Group. Retrieved from http://ochaonline.un.org/
ClustersSectors/LICICluster/CashTransferWorkingGroup/
tabid/6758/language/en­US/ Default.aspx. 

Rosenberg, T. (2011, November 1). How to feed the hungry, fast­
er. Retrieved from http://
opinionator.blogs.nytimes.com/2011/11/01/how­to­feed­
the­hungry­faster/. 

Sen, A. (1981). Poverty and famines: An essay on entitlement and 
deprivation. Oxford: Clarendon Press. 

Sheikh Nor, M., & Straziuso, J. (2011, August 4). 29,000 Somali 
children under 5 dead in famine: U.S. official. Retrieved 
from http://www.huffingtonpost.com/2011/08/04/somalia­
famine­children­dead_n_917912.html. 

Walker, P. (1989). Famine Early Warning Systems: Victims and 
Destitution. London: Earthscan Publications. 

World Concern. (2011). Horn of Africa famine worsens. Re­
trieved from http://www.worldconcern.org/crisis/. 

World Food Programme. (2008). Vouchers and cash transfers as 
food assistance instruments: Opportunities and challenges. 
Retrieved from http://docustore.wfp.org/stellent/groups/
public/documents/communications/wfp200471.pdf. 

World Food Programme. (2011). Update on implementation of 
WFP’s policy on vouchers and cash transfers. Retrieved 
from http://home.wfp.org/stellent/groups/public/
documents/eb/wfp234183.pdf. 

World Food Programme. (2011, July 27). Understanding the dec­
laration of famine in Somalia. Retrieved from http://
usa.wfp.org/blog/understanding­declaration­famine­
somalia. 

U.S. Fund for UNICEF. (2011). East Africa emergency. Re­
trieved from http://www.unicefusa.org/work/emergencies/
horn­of­africa/. 

 
 
 
 
 
 
 
 


