journal2012   21        Columbia Social Work Review, Volume III  Cash Transfers in Emergencies    Jennifer Lee      “Famines occur because they are not prevented: they are allowed  to happen.”  – Stephen Devereux, Economist     “Transferring cash directly takes the power away from the hu­ manitarian community and puts it into the hands of the benefi­ ciaries, a notion that people still remain uncomfortable with.”  – Sarah Bailey, Overseas Development Institute    "I had no choice; I could not even afford a piece of meat or one  tomato. Now with the cash I feel like a free woman. Sometimes I  even buy shoes for my children, when I have saved enough… I  can now decide what is important for my family."   – Jawahir Hassan Ali, Somali mother    The famine that began in the Horn of Africa during the summer of  2011 is the worst that the region has seen in over 60 years. With  13.3 million people in need of assistance and the lives of 750,000  in jeopardy, there is an urgent need for a quick and effective re­ sponse. A growing body of evidence suggests that cash transfers  are the most appropriate means of providing assistance in food  emergencies. This paper examines the use of cash transfers in  food emergencies by providing a brief overview of food security  and famines, reviewing literature on the use of cash transfers,  and providing an example of cash transfer intervention imple­ mented in Somalia between 2003 and 2004. With evidence of the  effectiveness of cash transfers in specific contexts, the question  remains why these interventions are not more readily used. This  paper argues that the reluctance to use cash transfers is rooted in  paternalism, and calls upon donors and organizations to re­ examine themselves and their organizations in an effort to not  only restore dignity to those in need, but to save lives.    Lee    Columbia Social Work Review, Volume III       22    Currently, the Horn of Africa—the peninsula in East Afri­ ca that is composed of Eritrea, Djibouti, Ethiopia, Somalia, and  parts of Kenya—is experiencing the worst drought in over 60  years (Rosenberg, 2011). Somalia is in a particular state of emer­ gency, as famine has been declared in six of its regions due to a  “perfect storm” of high food prices, crop failure, and armed con­ flict (U.S. Fund for UNICEF, 2011; World Concern, 2011). An  estimated 13.3 million people are in need of humanitarian assis­ tance, and 750,000 lives are in jeopardy (World Concern, 2011).   Traditionally, in­kind donations—such as food, seeds,  tools, and shelter—are provided to aid in these emergencies, (Ali,  Toure, & Kiewied, 2005; Harvey & Bailey, 2011; Rosenberg,  2011). Beneficiaries are seldom given money to buy necessities  themselves and ostensibly with good reason: if people are starv­ ing, they need food. Monetary assistance can reinforce corruption,  increase conflict and instability, endanger women, cause inflation  and weaken local markets, and be spent by beneficiaries on alco­ hol, drugs, and other anti­social activities (Ali et al., 2005).   There is, however, a growing body of evidence suggesting  that cash transfers are a more effective means of providing assis­ tance, and at the very least a necessary complement to direct food  aid (Harvey & Bailey, 2011; La Brooy, 2009; Rosenberg, 2011).  This paper will examine the use of cash transfers in food emer­ gencies by: (1) providing a brief overview of food security and  famines, (2) reviewing literature on the use of cash transfers, (3)  describing the Emergency Cash Relief Program implemented in  Somalia between 2003 and 2004, and (4) questioning why cash  transfers are not more commonly used in appropriate contexts.     Food Security, Food Crises, and Famines        The 1996 Rome Declaration on World Food Security de­ fines food security as, “…when all people, at all times, have  physical and economic access to sufficient, safe and nutritious  food to meet their dietary needs, and food preferences for an ac­ tive and healthy life” (Food and Agriculture Organization of the  United Nations, 2011; Jönsson & Åkerman, 2009). Food is secure  when it is available, affordable, accessible, and utilized (Global  Cash Transfers in Emergencies  23        Columbia Social Work Review, Volume III  Education, 2011; Jönsson & Åkerman, 2009). Insecurity in food  supply and subsequent food crises are caused by myriad factors,  for example, poverty, scarcity of water, unfavorable environmen­ tal conditions, natural and man­made disasters, conflict, barriers  to trade, population growth, gender inequity, and poor health  (Global Education, 2011).   While all famines are food crises, not all food crises are  famines. Technically, three conditions have to be met for a food  crisis to be declared a famine: (1) at least 20% of the population  must consume fewer than 2,100 calories a day, (2) acute malnutri­ tion must be prevalent in more than 30% of children, and (3) the  death rate must exceed two deaths (or four child deaths) per  10,000 people per day (World Food Programme [WFP], 2011).  According to Devereux (2000), food crises prior to the 1900s  were caused by natural disasters that triggered food shortages,  then developing into famines because of political, economic, and/ or technical inabilities to intervene. By the 1970s, however, fam­ ines essentially became preventable. New technology, improved  infrastructure, and coordinated international humanitarian re­ sponse to food crises were sufficient enough to avert famines.  Crop failure no longer causes death to millions of people in al­ most every region around the world—every region except for sub ­Saharan Africa.   Understanding the Horn of Africa’s phenomenon in the  realm of food security requires a rethinking of contemporary fam­ ines. With technological changes and globalization, characteris­ tics of famines are less straightforward than they once were. In  his groundbreaking work Poverty and Famines, Sen (1981) ex­ plains that most food shortages are a result of restricted purchas­ ing power and limited access to food (i.e., failure in demand) ra­ ther than a lack of food supply (Bailey, Savage, & O’Callaghan,  2008; Devereaux, 2007; Peppiatt, Mitchell, & Holzmann, 2001).  Walker (1989) adds a social component to Sen’s perspective, de­ fining famine as “a socio­economic process which causes the ac­ celerated destitution of the most vulnerable, marginal, and least  powerful groups in the community, to a point where they can no  longer, as a group, maintain a sustainable livelihood” (p. 143).  Devereaux (2007) stresses the centrality of politics to the contem­ Lee    Columbia Social Work Review, Volume III       24  porary famine, underscoring a famine’s dependence on and vul­ nerability to institutional administrations and their political strate­ gies. Other current theorists emphasize the multi­dimensionality  of famines, pointing to a combination of natural, social, political,  and economic causes (Ali et al., 2005; Devereux, 2007). The re­ cent famine in Somalia embodies these complexities: a two­year  drought in the context of political instability, longstanding con­ flict, chronic poverty, and limited infrastructure (Oxfam America,  2011).    Using Cash Transfers to Address Food Emergencies        Complex problems often require time to develop appropri­ ate solutions. Since August 2011, Somalia has lost 29,000 chil­ dren, and 6 out of 10,000 individuals are dying daily. Time is a  luxury that Somalia cannot afford (Sheikh Nor, & Straziuso,  2011). Direct cash transfers are expedient and have been found to  be effective in ameliorating food emergencies (Ali et al., 2005).  Development and implementation of long­term, sustainable solu­ tions is necessary, but cash transfers, when appropriate, can be  prompt and effective interventions.   A cash transfer is a relief response that entails distributing  free cash to targeted beneficiaries (La Brooy, 2009). Cash­based  responses to emergencies have existed since the 19th century in  colonial India; however, recent cash transfer programs have been  rooted in Sen’s investigation into the extent to which an individu­ al’s purchasing power can affect the flow of goods (Bailey et al.,  2008; Peppiatt et al., 2000).  Sen’s exposure to the economics of famines began at an  early age. As a young boy, Sen witnessed individuals starve to  death in the 1943 Bengal famine not due to a lack of food, but  due to a lack of access to food; floods destroyed livelihoods, leav­ ing little income or other entitlements to purchase available food  (Pressman, 2000). Later in his life, Sen examined African and  South Asian famines of the 1970s and found parallels with the  Bengal famine of his childhood—those with purchasing power  hoarded food, while those without were left to starve (Devereaux,  2007).   Cash Transfers in Emergencies  25        Columbia Social Work Review, Volume III  As a result of Sen’s findings, there has been a shift from  traditional food distribution to a more appropriate economic re­ sponse: direct cash transfers increase the market demand—and  consequently, price as well—for food, thereby enticing food sup­ pliers to enter or re­enter the market (Peppiatt et al., 2001). Be­ cause markets tend to recover quickly from disasters, conflicts,  and other emergencies, providing those in need with cash can  give them the means to purchase food (as well as other goods and  services they require the most) through local markets (Bailey et  al., 2008). While there are various types of cash transfer programs  specific to emergencies, such as unconditional cash transfers,  conditional cash transfers, vouchers, and cash for work, the focus  for this analysis is on unconditional cash transfers through which  individuals are given money directly without any subsequent re­ quirements (Harvey & Bailey, 2011).     Benefits and Risks of Cash Transfers    There is a growing recognition of cash transfers programs  as effective tools for addressing food emergencies (Bailey et al.,  2008). The suitability of cash transfers depends on the context of  the specific emergency. Public donors are increasingly recogniz­ ing that, in certain contexts, cash transfers are more effective than  in­kind assistance, particularly in environments characterized by  minimal administrative challenges and certainty of adequate mar­ ket response to demand for food (Bailey et al., 2008; Peppiatt et  al., 2001; WFP, 2011). Traditional in­kind interventions require  overhead for food packaging and transportation. A recent analysis  of WFP operations in food emergencies found that replacing cur­ rent in­kind interventions with cash transfer programs could result  in a significant reduction in costs (Egeland, Harmer, & Stoddard,  2011; WFP, 2011). In regions where infrastructure is available,  there is evidence of even greater benefits, such as monitoring of  financial activity, risk mitigation, and potential partnerships with  the private sector. Mobile technology and smart cards have creat­ ed innovative opportunities to transfer cash to beneficiaries in  more efficient and effective ways (WFP, 2011).   In their most recently published guidebook , the United  Lee    Columbia Social Work Review, Volume III       26  Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs  (2011) identifies cash transfer as an innovative practice with  demonstrated effectiveness in the most challenging security con­ ditions. One of the most significant benefits, in contrast to food  distribution, is efficiency, which in this case means quicker, tar­ geted response at a lower cost (Bailey et al., 2008; Peppiatt et al.,  2001). Not only is the distribution of food more logistically com­ plex and time consuming, but the average overhead cost of han­ dling, transporting, storing, and distributing food can range any­ where from 30% to 50% of the total aid provided (Peppiatt et al.,  2001). Another benefit of cash transfer systems is the potential to  stimulate local market activity and restore market equilibrium.  Distributing cash gives greater flexibility to beneficiaries, as the  funds can be used not only for food, but for other means as well,  such as investing and livelihood development. Cash transfer pro­ grams also restore dignity to beneficiaries by giving them the  power to determine what their own needs are and to address them  in a way that responds to their context (Bailey et al., 2008; Peppi­ att et al., 2001).   These benefits must be weighed against risks associated  with the use of cash transfer programs in food emergencies  (Bailey et al., 2008; Peppiatt et al.,, 2001). One of the greatest  deterrents from using cash transfers more readily is the fear that  the cash will be used for unintended, anti­social purposes, namely  things other than food (Peppiatt et al., 2001). Another concern is  that men tend to control money and other resources in many soci­ eties, so cash transfers could increase gender disparity and threats  to women. Safety of staff and beneficiaries is yet another concern,  as individuals and programs themselves could be targets for. Cash  transfers could also cause inflation in local markets, and a subse­ quent devaluation of funds that would further disadvantage bene­ ficiaries and those who do not receive aid (Bailey et al., 2008;  Peppiatt et al., 2001). While these risks should be considered,  most could apply to any program involving resource transfers— even in­kind food donations (Bailey et al., 2008).  Despite the relative cost effectiveness of cash transfers,  the decision to use this intervention is highly dependent on the  context of the particular emergency, and the context should deter­ Cash Transfers in Emergencies  27        Columbia Social Work Review, Volume III  mine program objectives (Bailey et al., 2008; Egeland et al.,  2011; Harvey & Bailey, 2011; ; Jönsson & Åkerman, 2009; Pep­ piatt et al., 2001; Román, 2010; WFP, 2011). Many humanitarian  aid organizations have developed useful decision trees to deter­ mine whether a cash transfer program will be effective (Bailey et  al., 2008; Harvey & Bailey, 2011). In addition, rigorous assess­ ments of market conditions should be conducted before using  cash transfer programs (Bailey et al., 2008). Even when a cash  transfer program is deemed most suitable and is implemented, the  process is iterative and therefore must be reviewed periodically to  ensure quality and appropriateness (WFP, 2011).     Case Study: The Emergency Cash Relief Program in Somalia    The best determinant of whether cash transfer programs  are effective is observation. Ali et al. (2005) found that in 2003  and 2004, Somalia, very much like today, was in the midst of a  complex emergency. The Sool Plateau in northeastern Somalia, in  particular, was experiencing a food emergency due to drought,  internal conflict, and ongoing political instability. Most inhabit­ ants of the Sool Plateau function in clans to support and protect  one another, and are nomadic and pastoralist, migrating in cycles  according to rainfall patterns to ensure the survival of their live­ stock. They are highly dependent on a credit system that allows  them to access capital during economically slow periods, and to  repay their debts when they are able. In 2003, after seven consec­ utive rain failures, decimation of livestock, and subsequent over­ dependence on the credit system, the local economy was in near  failure. In addition, territorial conflict between various self­ declared states in the region made international humanitarian as­ sistance difficult. The United Nations Office for the Coordination  of Humanitarian Affairs (OCHA) determined that 12,000 house­ holds were at risk of starvation (Ali et al., 2005).  Upon completion of an interagency assessment in 10 vil­ lages within the Sool Plateau, OCHA determined that the most  viable and effective response would be a direct cash transfer pro­ gram due to the availability of food in local markets, the weak­ ened credit system, and the presence of established and credible  Lee    Columbia Social Work Review, Volume III       28  money­transfer companies (Ali et al., 2005). In response, Horn  Relief and the Norwegian People’s Aid (NPA), two organizations  that had maintained a consistent presence in northeastern Somalia  for over 10 years, implemented the Emergency Cash Relief Pro­ gram (ECRP), which provided the most vulnerable households in  the Sool Plateau with temporary, one­time payments of US$50  over a six­week period. While the transfer of cash was simple, the  project required effective program design, which included deter­ mining the size of the grant needed, securing funding, mobilizing  the community, training inhabitants of the Sool Plateau, involving  local staff and elders to create buy­in among the community, and  registering the households (a.k.a., beneficiaries).   According to Ali et al. (2005), the results of ECRP were  overwhelmingly positive. In terms of cost­effectiveness, for every  US$100 of funding, only US$17 went to overhead costs, as com­ pared with US$25­$35 overhead costs for other interventions. In­ take of food among beneficiaries increased by at least one meal a  day, and dependence on social support among beneficiaries fell  by 90%. No increased volatility between men and women was  observed, although some community members expressed resent­ ment toward the emphasis on gender equity and the role of wom­ en in the program. The cash grants were not used to buy weapons  or drugs, and the subsequent increase in drug use was caused not  by the beneficiaries themselves, but by urban traders who used  monies paid to them by beneficiaries (repayments for debts) to  purchase drugs. The credit system and local economy were re­ vived according to plan. Beneficiaries expressed appreciation and  a feeling of restoration of dignity with this opportunity to priori­ tize their own needs.   It should be noted, however, that there were various limi­ tations to ECRP including: (1) accounting for fluctuations in the  exchange rate, which resulted in a devaluation in local currency;  (2) antagonization of the Somaliland government; and (3) de­ crease of effectiveness due to a lag in follow­up interventions (Ali  et al., 2005).  In addition to the successes achieved through ECRP in  Somalia, programs in various other countries and contexts have  shown promising results. In August 2008, food security in Geor­ Cash Transfers in Emergencies  29        Columbia Social Work Review, Volume III  gia was at risk due to conflict with Russia (Jönsson & Åkerman,  2009). A direct cash transfer program implemented in Georgia  has resulted in improved access to and utilization of food re­ sources. The Zimbabwe Emergency Cash Transfer (ZECT) Pilot  Program implemented between 2009 and 2010 concluded that  70% of cash assistance was used for food items, and that less than  0.5% was used on less favorable items such as tobacco and alco­ hol, refuting beliefs that funds would be used inappropriately  (Román, 2010). This cash transfer program also improved rela­ tionships within households, despite initial concerns that cash  transfers to women would encourage domestic violence (Román,  2010). In Bangladesh, Malawi, and Sri Lanka, cash transfer pro­ grams implemented by WFP have improved dietary diversity  (WFP, 2011). Mobile phone technology has been effective in  Kenya and the Philippines in delivering cash transfers to benefi­ ciaries, and in Burkina Faso, cash transfer programs have protect­ ed food security even in the midst of a failing economy (WFP,  2011).     Conclusion    The question remains: If direct cash transfers have been  effective in addressing food emergencies in specific contexts,  why are they not used more readily? Specifically, if cash transfers  were effective in Somalia nearly 10 years ago, why is there a con­ tinued reluctance to use cash transfers in food emergencies? Ali et  al. note that “the use of cash seems to be fundamentally inhibited  by an a priori reluctance to even consider it as an option,” and  argue that the hesitance is rooted in paternalism and fear (2005, p.  15). This attitude is reminiscent of the historically anti­poor ideol­ ogy toward welfare that questions the character of those in need,  and suspects or even assumes that their poverty is a result of poor  behavior (Alston & Dean, 1972). Donors and aid agencies, who  seek to work toward the empowerment of individuals and com­ munities in need, should be encouraged to assess the sources of  their unwillingness to provide cash transfers.   Apart from cash transfer programs being more cost­ effective and rapid in providing support, they have the unique ad­ Lee    Columbia Social Work Review, Volume III       30  vantage of giving power back to those who are most vulnerable  and marginalized. In an article in the New York Times, Jon C.  Brause of the Agency for International Development says, “The  thinking has always been that the U.S. government needs to have  as many tools in its tool box as possible to meet emergency food  needs of people in crisis” (Rosenberg, 2011). Cash transfers  should be viewed as one of these many “tools” and used appropri­ ately given the context and conditions of emergencies.     References    Ali, D., Toure, F., & Kiewied, T. (2005). Cash relief in a contest­ ed area: Lessons from Somalia. Humanitarian Practice  Network, Number 50. Retrieved from http:// www.odihpn.org/documents/networkpaper050.pdf.  Alston, J. P., & Dean, K. I. (1972). Socioeconomic factors associ­ ated with attitudes toward Welfare recipients and the caus­ es of poverty. Social Service Review, 46(1), 13–23.   Bailey, S., Savage, K., & O’Callaghan, S. (2008). Cash transfers  in emergencies: A synthesis of World Vision’s experience  and learning. Humanitarian Policy Group. Retrieved from  http://www.odi.org.uk/resources/docs/4813.pdf.  Devereux, S. (2000). Famine in the twentieth century. Institute of  Development Studies. Retrieved from http:// www.ieham.org/html/docs/Famine%20in%20the% 20Twentieth%20Century%20Devereaux.pdf.  Egeland, J., Harmer, A., & Stoddard, A. (2011). To stay and de­ liver: Good practice for humanitarians in complex security  environments. United Nations Office for the Coordination  of Humanitarian Affairs Policy and Studies Series. Re­ trieved from http://ochanet.unocha.org/p/Documents/ Stay_and_Deliver.pdf.  Food and Agriculture Organization of the United Nations. (2011).  Rome Declaration on World Food Security. World Food  Summit, 13–17 November 1996. Retrieved from http:// www.fao.org/wfs/index_en.htm.  Global Education. (2011). Food security. Retrieved from http:// www.globaleducation.edna.edu.au/globaled/go/pid/177.  Cash Transfers in Emergencies  31        Columbia Social Work Review, Volume III  Gore, R. (2006). Cash transfers in emergencies: A review draw­ ing upon the tsunami and other experiences. United Na­ tions Children’s Fund. Retrieved from http:// www.unicef.org/eapro/Cash_Transfers.pdf.  Harvey, P., & Bailey, S. (2011). Good practice review: Cash  transfer programming in emergencies. Humanitarian  Practice Network. Retrieved from http://www.odihpn.org/ documents%2Fgpr11.pdf.  Jaspars, S., Harvey, P., Hudspeth, C., Rumble, L., & Christensen,  D. (2007). A review of UNICEF’s role in cash transfers to  emergency affected population. United Nations Children’s  Fund Office of Emergency Programmes. Retrieved from  http://www.unscn.org/layout/modules/resources/files/ A_review_of_UNICEFs_role_in_cash_transfers.pdf.  Jönsson, E., & Åkerman, E. (2009). Direct cash transfer and food  security in Georgia. University of Lund Minor Field Study  Series, 195. Retrieved from http://www.nek.lu.se/Publ/ mfs/195.pdf.   La Brooy, J. (2009). A weighted welfare analysis of local price  inflation: Disaster relief and cash transfer programming in  developing countries. Journal of Human Security, 5(2), 65 –82.   McNeil, T. (2011, November 30). The Politics of Famine. Re­ trieved from http://now.tufts.edu/articles/politics­famine­ somalia.  Oxfam America. (2011, July 21). Famine in Somalia: Causes and  solutions. Retrieved from http://www.oxfamamerica.org/ articles/famine­in­somalia­causes­and­solutions.  Peppiatt, D., Mitchell, J., & Holzmann, P. (2001). Cash transfers  in emergencies: Evaluating benefits and assessing risks.  Humanitarian Practice Network. Retrieved from http:// reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/ resources/687BA1C17EF54266C1256C7C0055BCFB­ hpn­cash­jun01.pdf.  Román, E. R. (2010). Zimbabwe emergency cash transfer (ZECT)  pilot programme: Monitoring consolidated report, Novem­ ber 2009 to March 2010. United Nations Office for the  Coordination of Humanitarian Affairs, Cash Transfer  Lee    Columbia Social Work Review, Volume III       32  Working Group. Retrieved from http://ochaonline.un.org/ ClustersSectors/LICICluster/CashTransferWorkingGroup/ tabid/6758/language/en­US/ Default.aspx.  Rosenberg, T. (2011, November 1). How to feed the hungry, fast­ er. Retrieved from http:// opinionator.blogs.nytimes.com/2011/11/01/how­to­feed­ the­hungry­faster/.  Sen, A. (1981). Poverty and famines: An essay on entitlement and  deprivation. Oxford: Clarendon Press.  Sheikh Nor, M., & Straziuso, J. (2011, August 4). 29,000 Somali  children under 5 dead in famine: U.S. official. Retrieved  from http://www.huffingtonpost.com/2011/08/04/somalia­ famine­children­dead_n_917912.html.  Walker, P. (1989). Famine Early Warning Systems: Victims and  Destitution. London: Earthscan Publications.  World Concern. (2011). Horn of Africa famine worsens. Re­ trieved from http://www.worldconcern.org/crisis/.  World Food Programme. (2008). Vouchers and cash transfers as  food assistance instruments: Opportunities and challenges.  Retrieved from http://docustore.wfp.org/stellent/groups/ public/documents/communications/wfp200471.pdf.  World Food Programme. (2011). Update on implementation of  WFP’s policy on vouchers and cash transfers. Retrieved  from http://home.wfp.org/stellent/groups/public/ documents/eb/wfp234183.pdf.  World Food Programme. (2011, July 27). Understanding the dec­ laration of famine in Somalia. Retrieved from http:// usa.wfp.org/blog/understanding­declaration­famine­ somalia.  U.S. Fund for UNICEF. (2011). East Africa emergency. Re­ trieved from http://www.unicefusa.org/work/emergencies/ horn­of­africa/.