journal2012   9        Columbia Social Work Review, Volume III  A License to Abuse?  The Need for National Policy Reform of Kinship  Care Licensing Procedures    Amanda Prater    The last 20 to 30 years have seen a significant rise in the use of  kinship care as a formal out­of­home placement option for  abused or neglected children in the government’s custody. This  shift has generated debate concerning the benefits and risks of  kinship care, and thus far, research findings are largely inconclu­ sive. Notably, there has not been an accompanying formal and  holistic review and reformation of relevant child welfare policies.  One particularly critical legislative area that has been over­ looked by the existing literature is the process by which states  license kinship foster homes. Due to the lack of federal leadership  in setting universal safety standards for kinship care licensing  procedures, states’ policies may fail to protect children adequate­ ly. An overview of current federal policy is presented, and the  state of Indiana is used as a case study to provide a basis for un­ derstanding the significant gaps in states’ policies that necessi­ tate national policy reform. Federal mandates are necessary to  ensure that all states provide a consistent and proper level of  safety for vulnerable children. Finally, recommendations for ap­ propriate new policies are made.!     Over the last two to three decades, kinship care has be­ come an increasingly popular placement option for children who  were removed from their homes by the child welfare system fol­ lowing a report of parental abuse or neglect (Geen, 2004; U.S.  Department of Health and Human Services [US DHSS], 2000). In  the child welfare field, there is a consensus that placing children  with kin reduces the trauma of being removed from their home  and possibly leads to improved outcomes across a spectrum of  measures compared with children placed in traditional foster  homes (Gibbs & Müller, 2000; Rubin et al., 2008; Wilson, 1996;  Winokur, Crawford, Longobardi, & Valentine, 2008; Winokur,  Holtan, & Valentine, 2009). In response to these perceived bene­ Prater  Columbia Social Work Review, Volume II        10  fits, the Personal Responsibility and Work Opportunity Reconcili­ ation Act (P.L. 104­193) of 1996 prioritized placement with kin  over placement with nonkin foster parents, which led states to  increase their usage of kinship care (Allen, DeVooght, & Geen,  2008).   The movement toward kinship care, however, is based on  research that is insufficient in scientific rigor, scope, and depth  (Geen, 2004; Winokur et al., 2009), and for this reason, consider­ able debate exists regarding the balance between the benefits and  detriments of kinship care (Gibbs & Müller, 2000; Rubin et al.,  2008). Children placed in kinship care experience higher levels of  poverty; live with aging and less physically and mentally healthy  caregivers; and are exposed to physical safety hazards, violence,  and drug and alcohol use at a higher rate than children in nonkin  placements (Bartholet, 1999; Ehrle, Geen, & Clark, 2001; Geen,  2004; Koh, 2010; Pecora et al., 2009; Rubin et al., 2008; U.S.  DHSS, 2000). In one of the few longitudinal studies conducted on  the practice, kinship care was also shown to be associated with  higher levels of “unhappiness with life” and “the presence of pro­ longed anxiety” in adult women who lived in kinship care as chil­ dren (Carpenter & Clyman, 2004). Despite a greater need for ser­ vices due to the above risks, kinship caregivers continue to re­ ceive fewer services than traditional foster parents (Geen, 2004;  Rubin et al., 2008).  These concerns notwithstanding, the rapidly increasing  number of children in need of placement without a corresponding  increase in nonkin caregivers, as well as the observed benefits of  kinship care, underscore the necessity to continue providing kin­ ship care as a viable option (Geen, 2004; U.S. DHSS, 2000). In  light of contradictory research findings, however, national and  state policies should incorporate unambiguous precautions on the  use of kinship foster homes. Although the efficacy of kinship care  has been a primary focus of debate in the literature (Geen, 2004;  Gibbs & Müller, 2000), the role of licensing procedures in con­ tributing to the safety of kinship foster homes has been largely  overlooked. There is currently no federal law that cogently man­ dates national safety guidelines for states to follow when licens­ ing kinship foster homes, which results in unequal levels of pro­ A License to Abuse?  11        Columbia Social Work Review, Volume II  tection for vulnerable children across state lines. The practices  used by some states to approve kinship home licenses are danger­ ously lenient. Indiana is one of the worst culprits, and is used here  as a case study in order to better understand the crucial need for  improvements in federal­ and state­level policies. The following  analysis provides innovative approaches to improve existing fed­ eral and state kinship care licensing policies, and calls upon feder­ al and state legislatures to implement necessary amendments to  current relevant law.    Current Status of Federal Licensing Regulations    Although federal law regarding kinship foster home licen­ sure encourages certain licensing policies by restricting the avail­ ability of funds and reimbursements depending upon states’ laws,  there is no national standard that dictates that kinship care licens­ ing requirements ensure minimal assurance of a child’s safety (42  U.S.C. 671; Allen et al., 2008; Geen, 2004). The standards that  states typically require for licensing traditional foster parents in­ clude the completion of a home study assessment by a trained so­ cial worker, positive references from nonrelatives, space require­ ments in the home, completion of several hours of training on  how to care for abused and neglected children, income require­ ments, and clearance of criminal history and child abuse back­ ground checks (Allen et al., 2008). Federal law in Title IV­E of  the Social Security Act stipulates that standards of licensure for  kinship foster parents must match the nonkin standards in order  for the state to receive federal reimbursements for foster care pay­ ments made to such a family (42 U.S.C. 671; Allen et al., 2008;  Child Welfare Information Gateway, 2012; Geen, 2004). Thus,  the federal government encourages states to apply their nonkin  licensing standards equally to kinship caregivers by making such  a policy more fiscally beneficial than using a separate (often less  strict) process. Yet the federal law falls grievously short of mak­ ing this a requirement that states must follow.  Despite the government’s claim that the intended purpose  of this stipulation in Title IV­E is to ensure the safety of a foster  placement (Geen, 2004), logical inconsistencies indicate that fi­ Prater  Columbia Social Work Review, Volume II        12  nancial motivations eclipsed safety considerations in this policy  choice (Allen et al., 2008; Geen, 2004). If the denial of federal  funds to nonlicensed kinship foster families were truly about safe­ ty concerns, then the policy would prohibit nonlicensed place­ ments under all circumstances. On the other hand, if nonlicensed  kinship placements were deemed safe, then there would be no  reason for the government to deny funds in any case. The afore­ mentioned situations are mutually exclusive: it does not make  sense that the withholding of funds is due to safety concerns and  at the same time the government allows placements in unsafe  homes. Consequently, it holds that safety must not be the decid­ ing factor of whether or not to reimburse states (Allen et al.,  2008). Instead, it is probable that these Title IV­E provisions are  financially motivated as a convenient avenue for the federal gov­ ernment to curtail national spending on foster care.  It is imperative that the federal government embrace a  leadership role in ensuring that children’s safety is unquestiona­ bly the paramount concern of the child welfare system. The cur­ rent ambiguity in both the language and intention of the federal  law sets a precedent that leaves far too much room for states to  enact policies that do not ensure the safety of children above any  other considerations, monetary or otherwise. To provide a con­ vincing rationale for national policy reform regarding kinship fos­ ter home licensing, the following section will analyze the specific  adverse effects of the current gap in federal law on one state’s  policies.    Case Study: Indiana’s Kinship Care Licensing Policies      The state of Indiana was chosen for this case study be­ cause, although the state has some policies in place that regulate  the approval of kinship placements, they are fragmented and only  include minimal provisions for ensuring the safety of children  placed into such homes. The state’s policies are some of the most  dangerous in the country in regard to licensing kinship foster  homes, and the Indiana Department of Child Services (DCS) has  a documented track record of egregious and fatal failures in pro­ tecting the children in its care (Evans, 2012a; Evans, 2012b; Ev­ A License to Abuse?  13        Columbia Social Work Review, Volume II  ans, 2012c). Indiana presents an alarming warning of the potential  consequences that could occur in any state due to the lack federal  guidance in issues pertaining to child welfare. This analysis will  rely heavily on two sources: relevant legislation in the Indiana  Code, and the DCS Child Welfare Policy Manual. The policy  manual is based on the applicable laws in the Indiana Code and  outlines requisite procedures for state employees.   To begin, it is not clear in the DCS policy manual whether  licensing standards for potential kinship caregivers must mirror  the same process and standards as traditional foster parents, or if a  different process, which would not meet federal reimbursements  standards, pertains to potential kinship caregivers. The DCS poli­ cy manual does not include a section dedicated explicitly to li­ censing kinship caregivers, but rather there are fragmented poli­ cies included in various sections regarding licensure of traditional  foster homes. This haphazard approach could easily lead to im­ portant safeguards being overlooked by workers. It is quite possi­ ble that this disorganized method of kinship licensing could be  deliberate in order to allow Indiana to claim that they are licens­ ing kin through the same process as nonkin, and thus maintain  eligibility for federal reimbursement.   Secondly, whereas Indiana Code and DCS policies are in  harmony regarding the administration and evaluation of back­ ground checks for potential kinship foster parents, the guidelines  regarding license approval based on the results of those back­ ground checks are questionably lenient (IC 31­27­4­13; IC 31­34­ 4­2; Indiana DCS). Indiana law allows for the use of waivers to  place children with persons who have criminal or child abuse his­ tories, including felony charges such as battery, criminal confine­ ment, arson, and cases involving a weapon. Federal policy cur­ rently mandates that preference for placement with relatives only  applies when “the relative caregiver meets all relevant state child  protection standards” (P.L. 104­193). In addition, waivers of li­ censing standards for kin are only to be used for matters that do  not affect the safety of children, but the federal government al­ lows the state to define what constitutes a “non­safety” standard  (42 U.S.C. 671; Allen et al., 2008). The lack of clarity in these  federal policies regarding precisely what constitutes “matters af­ Prater  Columbia Social Work Review, Volume II        14  fecting the safety of children” and “non­safety standards” has per­ mitted Indiana to create policies that allow children to be placed  with a kinship caregiver even if s/he has a documented history of  criminal activity or child abuse.   Although stipulations exist in the administration of crimi­ nal history waivers that appear to protect the safety of the child,  there is no system of checks and balances to ensure that DCS em­ ployees comply with all of those caveats. Indeed, it is worth not­ ing that according to a manager of a highly esteemed Indiana non­ profit foster care agency, Indiana DCS workers frequently fail to  discuss the nature or context of criminal history charges with kin­ ship families before approving the placement (personal communi­ cation, November 3, 2011). Although the aforementioned policies  allow greater flexibility in promoting family preservation and are  beneficial in certain situations, such as when a potential kinship  caregiver had a past charge of neglect involving an abusive do­ mestic relationship that is no longer an issue, these policies are  overly inclusive to a dangerous degree. In fact, it is possible that  they are in violation of some of the federal policies of the Social  Security Act. Title IV­E, Section (a)(20)(A) of the Social Security  Act prohibits the apportioning of federal money to any foster  family that was convicted of certain felony charges at any time,  including a crime against children or a crime involving violence,  including rape, sexual assault, or homicide. The legislation also  prohibits a felony conviction for physical assault, battery, or a  drug­related offense within five years of application for foster  care licensure (42 U.S.C. 671). This contradiction between the  state and federal law points to the need for closer federal over­ sight of state policies.   Indiana’s lax and poorly enforced policies regarding crim­ inal and child abuse backgrounds endanger children through the  introduction of the possibility of continued abuse or neglect. Ex­ isting literature raises critical concerns that while in kinship care,  children may be more likely to be abused than in traditional foster  homes, unsupervised contact with abusive or neglectful parents is  more common, and intergenerational violent behavioral patterns  may emerge more readily and with greater frequency (Bartholet,  1999; Dubowitz, Feigelman, & Zuravin, 1993; Geen, 2004). The  A License to Abuse?  15        Columbia Social Work Review, Volume II  following questions are also provoked by critical inconsistencies  in policies regarding waivers: (1) If charges such as domestic bat­ tery are non­negotiable restrictions and automatically disqualify a  relative from becoming a kinship foster parent due to their violent  nature, then what explains the failure to include all violent charg­ es as non­negotiable disqualifiers? (2) If the guiding philosophy  of a given state refuses to acknowledge the potential for batterer  rehabilitation, on what basis does it believe that a person can be  rehabilitated from being guilty of child abuse or from other charg­ es relevant to the care of a child, such as criminal confinement? If  the state lacks clear scientific evidence or a logical protocol re­ garding which crimes endanger a child, then it should always err  on the side of safety. If such evidence exists, then only past  charges with clear indications that no continuing threats exist  should be eligible for a waiver. Indiana needs to make relevant  modifications to the Indiana Code and the DCS Child Welfare  Policy Manual to ensure that children are only placed with kin­ ship foster parents when the state can provide clear evidence that  those individuals are able to safely provide for that child’s needs.     Recommendations    The purpose of licensing a foster home is to provide an  avenue for assessing and verifying potential caregivers’ abilities  to provide for children’s needs safely and adequately. Therefore,  it is essential to consider the impact of national policies on the  integrity of the kinship licensing process in terms of ensuring that  a placement would be in the child’s best interest. Although no  studies were identified that contrasted the safety, permanency,  developmental, or other outcomes of children in kinship care to  the type of licensing process that their state utilizes, stricter li­ censing policies are more likely to ensure the physical and emo­ tional safety of a child. Legislation that mandates a full licensure  process for kinship care that mirrors standards for nonkin foster  homes would ensure the highest level of safety, assuming adequa­ cy in the state’s full licensing procedures.   The number of states that require kinship caregivers to  complete the same full licensure process as nonkin foster parents  Prater  Columbia Social Work Review, Volume II        16  has steadily increased over recent years, indicating a preference  for this practice and perhaps demonstrating recognition that this  practice best protects the safety and well­being of children in the  foster care system (Allen et al., 2008). In addition, the analysis  presented in this article is not the first sound argument in favor of  an overhaul of the federal policy regarding foster care. A report  by an office of the U.S. DHSS found that current licensing and  funding policies are outdated and do not lead to quality services,  and that reimbursement claims do not correlate to service quality  or outcomes (2005). This report confirms that merely tying feder­ al funding to those kinship foster homes that met the same stand­ ards as traditional foster homes is not an effective method to pro­ mote safety.  The limited knowledge on the effects of kinship care war­ rants special caution and additional federal policies to set a na­ tional standard for licensing kinship foster homes. The following  framework for federal legislators creates a clear and separate set  of laws regarding all kinship care placements, regardless of  whether they receive funds from the federal government. These  federal laws, which states would be subject to and which would  take precedence over any state laws, should:   (a) Clearly stipulate the standards that kinship caregiv­ ers must meet in order to be approved to care for a  child and outline the practices that workers must  follow in order to complete this process,   (b) Require the application of state standards for tradi­ tional foster care licensing to kinship foster parents  and require that standards (c) to (h) are included in  this process, even if they are not required by the  state’s traditional foster care licensing process,  (c) Explicitly state that under all circumstances, allow­ able waivers are to be on an individual basis and  only for standards which refer to the caregiver’s  age, income, and the space requirements of the  home,  (d) Explicitly require national fingerprint­based crimi­ nal history background checks and child abuse/ neglect registry checks for all states that the appli­ A License to Abuse?  17        Columbia Social Work Review, Volume II  cant has lived in since the age of 18,  (e) Explicitly state that no potential kinship foster par­ ent may be approved if they are shown to have a  history of a criminal offense as listed in Title IV­E,  Section(a)(20)(A) of the Social Security Act and  that waivers may not be used to circumvent this  standard,   (f)  Explicitly state that no potential kinship foster par­ ent may be approved as a caregiver if they are  shown to have had a substantiated case of child  abuse or neglect, unless the charge was due to cir­ cumstances that were out of the person’s control  and/or are no longer occurring (e.g., domestic vio­ lence), and that waivers may not be used to cir­ cumvent this standard,   (g) Demand that kinship foster homes undergo a thor­ ough home study and any other assessments  deemed necessary, which are to be completed by a  trained social worker,   (h) Demand a check of the state’s own child abuse/ neglect registry prior to placing a child in a home  even under “emergency” circumstances, and pro­ hibit such a placement if a substantiated case is  found,   (i) Institute a system of checks and balances to ensure  the proper, full, and ongoing implementation of the  new policies by requiring the naming and authori­ zation of a national office responsible for periodi­ cally verifying states’ adherence to the above poli­ cies and which would have authority to enact ap­ propriate penalties against the state if the standards  are not met.    The adoption of a portion of these proposals, particularly  (c) through (f), would considerably advance current policies in a  direction that ensures the child welfare system is not favoring fi­ nancial or other considerations to the great detriment of its stated  goal of promoting the safety of vulnerable children.    Prater  Columbia Social Work Review, Volume II        18  Conclusion      Given its documented benefits and the need for caregivers,  there is reason to continue the use of kinship care. Those benefits,  however, will only ensue when the safety of a kinship foster  home is carefully assessed before allowing the placement of a  child. Indiana’s child welfare policies demonstrate one example  of a state’s failure to provide necessary precautions to verify the  safety of a kinship foster home. The federal government must  acknowledge and rectify the deleterious impact of states’ danger­ ous policies through national reform of kinship foster home li­ censing procedures. The information presented in this study un­ derscores the necessity of restructuring federal policy to explicitly  demand certain safety standards and provide proper leadership.    References    42 U.S.C. 671. Title IV­E, Section 471 of the Social Security Act.  Retrieved from http://www.ssa.gov/OP_Home/ssact/ title04/0471.htm.  Allen, T., DeVooght, K., & Geen, R. (2008). State Kinship Care  Policies for Children that Come to the Attention of Child  Welfare Agencies: Findings from the 2007 Casey Kinship  Care Policy Survey. Retrieved from http:// www.childtrends.org/Files/Child_Trends­ 2009_02_24_FR_KinshipCare.pdf.  Bartholet, E. (1999). Nobody’s Children: Abuse and Neglect,  Foster Drift, and the Adoption Alternative. Boston: Bea­ con.  Carpenter, S., & Clyman, R. (2004). The long­term emotional and  physical wellbeing of women who have lived in kinship  care. Children and Youth Services Review, 26(7), 673– 686.  Child Welfare Information Gateway. (2012). Major Federal Leg­ islation Concerned with Child Protection, Child Welfare,  and Adoption. Retrieved from http:// www.childwelfare.gov/pubs/otherpubs/majorfedlegis.pdf.  Dubowitz, H., Feigelman, S., & Zuravin, S. (1993). A profile of  A License to Abuse?  19        Columbia Social Work Review, Volume II  kinship care. Child Welfare, 72(2), 153–169.  Ehrle, J., Geen, R., & Clark, R. (2001). Children cared for by rel­ atives: Who are they and how are they faring? New Feder­ alism: National Survey of America’s Families, Series B (B ­28). Washington, D.C.: The Urban Institute.   Evans, T. (2012a, January 22). Six months of suffering – and a  long history with DCS. The Indianapolis Star. Retrieved  from http://www.indystar.com/apps/pbcs.dll/article? AID=2012201220379&odyssey=mod%7Cdnmiss% 7Cumbrella%7C1.  Evans, T. (2012b, January 23). Interactive: Young victims. The  Indianapolis Star. Retrieved from http:// www.indystar.com/interactive/article/99999999/ MULTIMEDIA/120120025/Interactive­Young­victims.  Evans, T. (2012c, January 23). Star watch: Could deaths of Indi­ ana children have been prevented? The Indianapolis Star. Retrieved  from http://www.indystar.com/article/20120122/ NEWS14/301220011.  Geen, R. (2004). The evolution of kinship care policy and prac­ tice. Children, Families, and Foster Care, 14(1), 131– 149.   Gibb, P., & Müller, U. (2000). Kinship care moving to the main­ stream. Adoption Quarterly, 2(4), 57–87.  Indiana Department of Child Services. Child Welfare Policy  Manual. Indianapolis, Indiana. Retrieved from http:// www.in.gov/dcs/2354.htm.  IC 31­27­4­13. Retrieved from http://www.in.gov/legislative/ic/ code/title31/ar27/ch4.html.   IC 31­34­4­2. Retrieved from http://www.in.gov/legislative/ic/ code/title31/ar34/ch4.html.  Koh, E. (2010). Permanency outcomes of children in kinship and  non­kinship care: Testing the external validity of kinship  effects. Children and Youth Services Review, 32(3), 389– 398.   Pecora, P. J., Whittaker, J. K., Maluccio, A. N., Barth, R. P., De­ Panfilis,D., & Plotnick, R. D. (2009). The Child Welfare  Challenge: Policy, Practice, & Research (3rd ed.). Chapter  9, Family reunification and kinship care, pp. 219–244.  New Jersey: Transaction Publishers.  Prater  Columbia Social Work Review, Volume II        20  P.L. 104­193. Retrieved from http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi ­bin/getdoc.cgi? dbname=104_cong_public_laws&docid=f:publ193.104.pd f.  Rubin, D. M., Downes, K. J., O’Reilly, A. L. R., Mekonnen, R.,  Luan, X., & Localio, R. (2008). The impact of kinship  care on behavioral well­being for children in out­of­home  care. Archives of Pediatric Adolescent Medicine, 162(6),  550–556.  U.S. Department of Health and Human Services (DHHS). (2000).  Report to the congress on kinship care. Retrieved from  http://aspe.hhs.gov/hsp/kinr2c00/.   U.S. DHHS. (2005). Federal foster care financing: How and why  the current funding structure fails to meet the needs of the  child welfare field. ASPE Issue Brief.  Winokur, M., Crawford, G. A., Longobardi, R. C., & Valentine,  D. P. (2008). Matched comparison of children in kinship  care and foster care on child welfare outcomes. Families  in Society: The Journal of Contemporary Social Services,  89(3), 338–346.  Winokur, M., Holtan, A., & Valentine, D. (2009). Kinship care  for the safety, permanency, and well­being of children re­ moved from the home for maltreatment. Campbell Sys­ tematic Reviews, 1. The Campbell Collaboration.