Microsoft Word - v21n91-fnl.docx


 
Página web: http://epaa.asu.edu/ojs/  Artículo recibido: 01-12-2012 
Facebook: /EPAAA  Revisiones recibidas: 28-02-2013 
Twitter: @epaa_aape  Aceptado: 12-11-2013 

 

archivos analíticos de 
políticas educativas 
Revista académica evaluada por pares, independiente, 
de acceso abierto y multilingüe 
  
    

 
 
 

Arizona State University 
 

Volumen 21  Número 91  23 de diciembre 2013 ISSN 1068-2341 
 

 
Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la 

descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
Fanni Muñoz 

Pontificia Universidad Católica del Perú 
Perú 

 
Citación: Muñoz, F. (2013) Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la 
descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 21 
(91). Recuperado [date] http://epaa.asu.edu/ojs/article/view/1272 
 
Resumen: Este artículo, a través del análisis de dos municipalidades en el norte del Perú, examina el 
funcionamiento del gobierno local y el papel que asigna a la educación, en el marco de la 
descentralización. Este importante proceso de reforma del Estado se viene implementando hace 
once años y está posibilitando que gobiernos regionales y locales impulsen iniciativas de gestión 
descentralizada de la educación. Ello ocurre en un contexto global en el que los gobiernos 
latinoamericanos vienen promoviendo diferentes iniciativas para mejorar su calidad.  Se muestra 
cómo se organizan dos municipalidades de la Región Piura (Paita y Morropón) y cómo están 
desarrollando estrategias para asumir las nuevas competencias y responsabilidades en educación que 
les asigna la reforma estatal. Con este marco se analiza la existencia de diferentes lógicas, 
composición y capacidades en sus burocracias al asumir la educación como función en condiciones y 
entornos específicos. El estudio muestra que existen serias dificultades para instaurar el modelo de 
gestión gerencial, particularmente porque no se cuenta con una burocracia calificada. Los casos 
analizados evidencian que, si bien las municipalidades desarrollan acciones efectivas en educación, 
principalmente dirigidas a la infancia, la educación no constituye una prioridad de la gestión 
municipal. Estos estudios de casos permiten comprender la complejidad de los cambios en la gestión 
local en el contexto de descentralización. Las estrategias seguidas ofrecen pistas para la 
implementación de una gestión educativa descentralizada.  

aape epaa



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   2 

Palabras claves: descentralización; reforma del Estado y modernización; gestión pública; gestión 
educativa; gestión gerencial; burocracia; configuración burocrática; institucionalidad.  
 
A Look at Local Educational Management in the Context of Decentralization: The Case of 
Two Municipalities in Peru 
Abstract: Through the analysis of two municipalities in northern Peru, this paper examines the 
operation of local government and the role assigned to education in the context of decentralization.  
This important State reform process was implemented eleven years ago, and is enabling regional and 
local governments to encourage decentralized management initiatives in education. This occurs in a 
global context in which Latin American governments have been promoting various initiatives to 
improve its quality. It shows how two municipalities from Piura Region (Paita and Morropón) are 
organized and how they are developing strategies to assume the new competences and 
responsibilities about education assigned to them by the State reform. With this framework, we 
analyze the existence of different logics, composition and capabilities in their bureaucracies to take 
education as a function in specific environments and conditions. The study shows that there are 
serious difficulties to establish the managerial management model, particularly because there is no 
qualified bureaucracy. The cases analyzed demonstrate that, although municipalities develop 
effective actions in education, mainly focused on childhood, education is not a priority of municipal 
management. These case studies enable us to understand the complexity of the changes in local 
management in the context of decentralization. The strategies followed provide clues to the 
implementation of a decentralized educational management. 
Keywords: Decentralization; State Reform and Modernization; Public Management; Education 
Management; Managerial Administration; Bureaucracy; Bureaucratic Settings; Institutionality. 
 
Um olhar sobre a gestão educacional local, no contexto da descentralização. O caso de dois 
municípios do Peru 
Resumo: Este trabalho, através da análise de dois municipios no norte do Peru, analisa o 
funcionamento do governo local e do papel atribuído à educação no contexto da descentralização. 
Este importante processo de reforma do Estado está sendo implementado há onze anos e está 
permitindo que as iniciativas governamentais regionais e locais promover a gestão descentralizada da 
educação. Isso ocorre em um contexto global em que os governos latino-americanos têm vindo a 
promover várias iniciativas para melhorar a sua qualidade.. Ele mostra como dois municípios da 
Região Piura (Paita e Morropón) são organizadas, e como eles estão desenvolvendo estratégias  para 
assumir novas competências e responsabilidades na educação que lhes são atribuídas pela reforma 
do Estado.  Com este enquadramento, analisamos a existência de lógicas diferentes, a composição e 
as capacidades de suas burocracias para levar a educação como uma função em ambientes e 
condições específicas. O estudo mostra que há sérias dificuldades para estabelecer o modelo de 
gestão gerencial, especialmente porque não há nenhuma burocracia qualificada. Os estudos de caso 
mostram que, embora os municípios desenvolver ações efetivas na educação, principalmente 
destinadas às crianças, a educação não é uma prioridade da gestão municipal. Esses estudos nos 
permitem entender a complexidade das mudanças na gestão local, no contexto da descentralização.  
As estratégias utilizadas oferecem pistas para implementação de uma gestão educacional 
descentralizada. 
Palavras-chave: descentralização, reforma e modernização do Estado, gestão pública, gestão 
educacional, gestão empresarial, burocracia; configuração burocrática; institutionalidad. 
 
 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

3 

Introducción1 

La importancia y los retos de la descentralización en la educación 
Desde mediados de la década de 1990, el denominado Consenso de Washington define los 

modelos de neoliberalismo estadounidense y británico como la respuesta a los problemas globales. 
La agenda neoliberal del período puso el acento en las políticas económicas y específicamente en el 
control de la inflación y el saneamiento de las finanzas públicas. Sin embargo, los efectos 
devastadores de esta “primera ola” de reformas macroeconómicas, con un incremento de la 
desigualdad social, la degradación medioambiental y una espectacular concentración de poder y 
riqueza, en detrimento de la inversión en infraestructura básica y en la mejora de la producción y 
calidad de vida2, conllevaron a partir de los inicios del siglo XXI a un replanteamiento del modelo en 
su aspecto institucional. 

Como significativamente advierte Francis Fukuyama en su presentación para un balance de 
las políticas desarrolladas en América Latina, en el marco de la “segunda ola” neoliberal de reformas 
institucionales (Lora 2007), el consenso sobre la importancia de las instituciones suele ocultar varias 
incertidumbres relacionadas con sus funcionamientos e historias específicas y con los factores 
políticos que inciden en las capacidades institucionales de reforma. Así, en el marco de la última 
década se habría operado en América Latina “una revolución silenciosa”, de alcances aún por 
determinar, y en donde la descentralización del poder político asume formas organizativas y modelos 
de gobierno que involucran a las autoridades centrales, regionales y locales en el manejo compartido 
de responsabilidades y presupuestos. 

Cabe agregar que la descentralización no es un proceso político neutro. Por el contrario, al 
involucrar múltiples niveles de decisión con variadas formas de movilización política y social, 
congrega a actores y representaciones que cuestionan al Estado como aparato monolítico de 
modernización, involucrando de manera participativa a los ciudadanos como actores del desarrollo y 
abriendo con esto nuevas oportunidades para la localización de la política (lo que redefine a la 
municipalidad como gobierno local) y para la revaloración de la diferencia (identitaria y territorial) 
como recurso político (Huber 2008). 

En este complejo panorama, se insertan cambiantes formas y modelos de administrar y 
gestionar el Estado, con un sector público que tradicionalmente arrastra un conjunto de fallas de 
origen y de proceso, que no solo debilitan su eficacia, sino también su legitimidad. En la perspectiva 
de Casassus (2005), históricamente predomina en los países latinoamericanos una visión vertical y 
centralizada de la gestión educativa, que repercute en los alcances de las reformas. En el Perú, con la 
descentralización se estaría pasando a una reorganización administrativa y organizativa con nuevos 
modelos de gestión3 que atraviesan al conjunto del aparato estatal, por lo que la comprensión de un 
tema en apariencia sectorial, como la gestión de la educación, requiere incluir el análisis de los 
sistemas subnacionales de gobierno, que en el Perú corresponden a la región y a la municipalidad4. 

Teniendo en cuenta entonces el marco global de las reformas neoliberales, pero ubicándonos 
analíticamente ante el desafío de brindar una lectura lo más cercana posible al funcionamiento real 
de la gestión educativa local, este artículo muestra la forma como dos municipalidades entienden y 
llevan a cabo la gestión del servicio educativo, analizando en cada caso la lógica estructural de la 

                                                
1 Este artículo presenta una síntesis de mi investigación sociológica realizada los años 2010 y 2012 en el departamento de 
2 Para profundizar en esta perspectiva de la globalización y del neoliberalismo, véase Harvey (2009). 
3 Prats constata en las administraciones públicas el tránsito del predominio de un enfoque gerencialista a la construcción 
de modelos basados en prácticas de gobernanza (Prats 2005). 
4 Existen dos niveles de gobierno municipal: uno provincial y otro distrital. Un grupo de provincias conforma una región 
y un grupo de distritos conforma una provincia. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   4 

gestión propiamente municipal y la lógica estratégica de la gestión de la educación en dos escenarios 
locales diferenciados, correspondientes a los distritos de Paita y Morropón5. 

Por fines analíticos, podemos considerar dos divisiones en el Estado peruano: una división 
horizontal de poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y una división de niveles de gobierno 
(central, regional y local) en proceso de redefinición de la verticalidad estructural del nivel central. La 
descentralización en el Perú plantea que el gobierno nacional y los gobiernos descentralizados tienen 
responsabilidades establecidas y definidas. Así, replantea el rol y la capacidad de los gobiernos de 
asumir competencias que contribuyan al desarrollo de sus jurisdicciones. Pero, a una década de 
implementación del último proceso de descentralización en el Perú, sigue pendiente una evaluación 
integral6. Además, la descentralización peruana reciente es bastante tardía, pues se empezó a 
implementar tres décadas después de la mayoría de países latinoamericanos. 

Por otro lado, en el sector educativo hay consenso en apostar por un modelo 
intergubernamental de responsabilidad compartida (Di Gropello 2004); pero predomina la 
duplicidad de funciones entre gobiernos e instancias descentralizadas (Muñoz et al. 2007; Iguíñiz 
2008; Arregui y Valdivia 2009; Molina 2010) e impera la informalidad y la incompetencia al interior 
de la administración pública7.  

Bajo el supuesto de acercar la gestión a la comunidad, ha habido innovaciones importantes 
en las administraciones subnacionales8, pero muchos gobiernos regionales y locales no han podido 
asumirlas. Se han establecido críticas muy bien fundamentadas al modelo organizacional regional 
(Molina 2010), pero pocos estudios han abordado el análisis de la gestión municipal. En ese sentido, 
el estudio de Arregui y Valdivia (2009) aporta significativamente a la comprensión de lo que vienen 
haciendo las municipalidades peruanas en educación, atendiendo principalmente a tipificar su 
extrema heterogeneidad9.  

Cabe destacar que las municipalidades en Perú cumplen tres funciones: representar a una 
población determinada, prestar un conjunto de servicios públicos y promover el desarrollo local 
(Ríos 2008). El año 2003 había 3.692 municipalidades (Muñoz et al. 2007: 30) con distintos niveles 
de autonomía en la toma de decisiones. Ante este universo, la tipología de Arregui y Valdivia (2009), 
elaborada con una muestra de 26 gobiernos regionales, 74 municipalidades provinciales y 64 
municipalidades distritales, es muy útil para el análisis de la heterogeneidad municipal, ya que 
incorpora como criterios las necesidades educativas locales y los recursos municipales para gestionar 
la educación. 

En este artículo se muestra cómo se organizan las dos municipalidades mencionadas de la 
Región Piura y cómo vienen desarrollando estrategias para asumir las nuevas competencias y 
responsabilidades en educación que les asigna la reforma estatal. Con este marco, analizo y comparo 
la existencia de diferentes lógicas, composición y capacidades en sus burocracias al asumir la 
                                                
5 El caso de la Municipalidad Distrital de Las Lomas no fue considerado en este artículo porque la experiencia no fue 
continuada al cambiar el gobierno local debido a que el nuevo alcalde electo pertenecía a otro partido político. Este fue 
sin embargo un interesante modelo de gestión educativa que empezaba a construirse desde la gestión municipal. 
6 Véase los importantes balances al respecto, generales y/o específicos, de Usaid-Perú: Prodescentralización-Usaid 
(2010 y 2011) y Defensoría del Pueblo (2009). 
7 Sobre la descentralización educativa peruana, véase además: Díaz et al. (2006); Vásquez y Oliart (2007); González et al. 
(2010); Gargurevich (2010); Vargas (2010); Valdivia (2010). También los balances de Prodescentralización-Usaid (2011) y 
Chirinos (2012). 
8 Como el presupuesto participativo, el presupuesto por resultados, el programa de modernización municipal, el plan de 
incentivos y la transferencia de recursos para la prestación desconcentrada de servicios públicos. 
9 Por heterogeneidad nos referimos a la multiplicidad de entornos de acción (en los contextos locales y regionales) y de 
estructuras organizacionales (en las municipalidades o “gobiernos locales”) existentes en el país. Por ello, creemos 
importante establecer tipologías que permitan dar cuenta de cada realidad local y de las burocracias internas que existen 
en cada municipalidad. 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

5 

educación como función en condiciones y entornos específicos. Cabe destacar que, durante la 
investigación, Paita y Morropón se hallaban en tránsito a un modelo de gestión pública de tipo 
gerencial.  

La elección de estas municipalidades obedeció a tres criterios: primero, siguiendo la tipología 
de Arregui y Valdivia (2009), encontramos que Paita es una de tipo 1, rica en recursos, con un 
entorno urbano de bajos índices de pobreza y alta densidad poblacional. En contraste, Morropón es 
una municipalidad de tipo 2, con bajos recursos, menor cantidad de población, una situación 
económica intermedia y con falta de experiencia en administración. Segundo, en ambas 
municipalidades se ensayaron iniciativas diferentes para promover cambios en la gestión educativa 
en el contexto de la descentralización; gestión que se caracteriza por una organización con una 
estructura vertical, orientada a los procesos administrativos en detrimento de los pedagógicos y a la 
penalización del incumplimiento de las funciones. Así, en el caso de Paita, la municipalidad participó 
de un “Plan piloto de municipalización de la gestión educativa” en el año 2009, ejecutado por el 
gobierno central, en tanto que en Morropón se implementó un proyecto de inversión pública (PIP) 
diseñado por el Gobierno Regional de Piura10. Finalmente, un tercer criterio es que he venido 
investigando sobre el proceso de la descentralización educativa en Piura desde hace poco más de un 
lustro y considero a esta región como un espacio significativo para reflexionar sobre los cambios 
recientes operados en el país. 

Escogí como estrategia de investigación el estudio de caso, ya que permite adentrarse en una 
realidad específica y reconocer la singularidad del caso elegido (Stake 1998: 245). Mi hipótesis de 
partida fue que la heterogeneidad incidía en las posibilidades de las municipalidades para asumir 
competencias educativas y que las gestiones municipales con práctica participativa tendrían mejores 
condiciones de actuación. Durante el estudio, efectué entrevistas semiestructuradas a autoridades y 
funcionarios locales y regionales; también estudié estadísticas y observé la gestión municipal y sus 
instrumentos de gestión. El análisis e interpretación se basan en un enfoque que expongo a 
continuación. 

La sociología del Estado y el neoinstitucionalismo como enfoques de análisis 
Nuestro enfoque de la administración y la gestión municipal considera dos entradas: la 

sociología del Estado para el análisis de la burocracia y el neoinstitucionalismo para el análisis de las 
organizaciones. El análisis se centra en las estrategias que desarrollan las municipalidades para 
adecuar o renovar sus gestiones y sus intervenciones en educación, en el marco de los cambios en la 
descentralización y del tránsito a una administración pública de tipo gerencial.  

Desde este enfoque, entiendo por burocracia una forma racionalizada de dominación estatal 
(Weber 2008 [1922]) con un conjunto de aparatos administrativos y de estrategias y racionalidades 
organizativas (Crozier y Friedberg 1990); y, por descentralización, la institucionalidad que enmarca la 
actuación y organización gubernamental.  

Definidas las instituciones como reglas que estructuran la conducta social (North 1993), el 
neoinstitucionalismo estima que la legitimidad de cualquier institucionalidad se define como la forma 
de afrontar el cambio institucional (Powell y Dimaggio 2001). En el caso de la descentralización, la 
superposición y yuxtaposición de normas y estructuras organizativas (Molina 2010) dificultan el 
cumplimiento de las funciones de gobierno y uniformizan las decisiones desde un enfoque urbano 
del desarrollo (Muñoz 2005). Este mal funcionamiento, al cual se agrega la corrupción, deslegitima a 
los gobernantes, particularmente en los espacios locales, en donde varios de los contactos directos 
que experimenta la ciudadanía con la institucionalidad estatal ocurren en las municipalidades. 

                                                
10 Los PIP, de acuerdo al Ministerio de Economía y Finanzas, son intervenciones limitadas en el tiempo que utilizan 
recursos públicos con el fin de mejorar o recuperar la capacidad productora de bienes y servicios. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   6 

Los gobiernos subnacionales se componen a su vez de funcionarios heterogéneos, que 
operan rutinariamente y mantienen una autonomía relativa frente a las autoridades. En esta 
perspectiva, el concepto de “configuraciones burocráticas” (Zuvanic y Iacoviello 2005, 2010) 
relaciona diferentes tipos de empleo público con sus desempeños en las políticas públicas. Es decir, 
el estudio de las burocracias implica considerar diferentes tipos de burocracias, ya que los 
funcionarios estatales no presentan la misma configuración de autonomía y capacidad, pudiendo 
existir en un mismo país diferentes tipologías11. Así, los funcionarios de las municipalidades expresan 
una racionalidad administrativa, pero en entornos donde la formalidad compite con el predominio 
de reglas y espacios informales, sus comportamientos no se limitan a cumplir los fines 
organizacionales (Adler 2008).  

Un aspecto irresuelto en la gestión descentralizada peruana es cuántas y qué funciones 
pueden asumir efectivamente las municipalidades en educación. La legislación vigente les asigna 
competencias y funciones, definidas confusamente como “específicas compartidas”, que compiten 
usualmente con las funciones de las instancias descentralizadas del sector educativo. Además, la 
legislación de educación concentra la responsabilidad en las regiones, pero la legislación de 
descentralización encarga al gobierno local la gestión de las políticas sociales de educación y salud.  

Atendiendo a la experiencia de otros países latinoamericanos, se necesita contar con 
administradores en educación con competencias básicas (económicas, pedagógicas, políticas y 
culturales) para la organización y gestión institucional del sistema educativo, que estén orientados a 
la construcción de una gestión democrática y basada en la participación ciudadana y la calidad de 
vida humana (Sander 1996: 103). Por ello, estimo que un análisis cabal de la gestión educativa 
descentralizada requiere conocer cómo funcionan los diferentes niveles de gobierno, cuáles son sus 
capacidades institucionales y cómo definen y emplean sus recursos organizacionales.  

Comprender en este estudio cómo las municipalidades elaboran sus estrategias de adecuación 
a los cambios torna necesario conocer primero cómo se estructuran: “Concretamente, tenemos que 
saber cómo atraviesan las organizaciones los flujos de los procesos de trabajo, autoridad, 
información y decisión” (Mintzberg 1984: 41). 

Los territorios y las municipalidades estudiadas 
Como las municipalidades de Paita y Morropón se ubican en la Región Piura, conviene 

conocer algunos indicadores regionales básicos. Piura se encuentra en la costa norte peruana. 
Aunque constituye un territorio económicamente unificado alrededor de la extracción petrolera, 
manifiesta una producción diversificada, con inversiones en agroexportación y minería y con 
predominio empresarial en la política (Cotler et al. 2009).  

Con más de millón y medio de habitantes mayoritariamente urbanos, ocupa el puesto 13 en 
el índice nacional de desarrollo humano. Pero casi la mitad de su población es pobre y hay una alta 
tasa de analfabetismo, principalmente en las mujeres (Sanz et al. 2010). En esta región, algunos 
funcionarios del gobierno regional estiman que la descentralización ha avanzado poco12.  

Electoralmente, el APRA predomina en la costa13 y la izquierda en la sierra de Piura, aunque 
la preferencia partidaria por un candidato regional no siempre se corresponde con la elección de un 
                                                
11 Echebarría (2006) distingue cuatro tipos de burocracias en América Latina, combinadas en diferentes sectores: clásicas 
(de baja capacidad y alta autonomía), clientelares (de baja autonomía y baja capacidad), paralelas (de equipos técnicos y 
proyectos) y meritocráticas (de alta autonomía y capacidad). Perú tiene burocracias con bajo índice de mérito y 
capacidades funcionales, fuerte politización en la contratación de personal y alto recambio de funcionarios en cada 
cambio de administración (Zuvanic y Iacoviello 2005: 9).  
 
12 Entrevista al gerente regional de Desarrollo Social de Piura (16 de mayo de 2010). 
13 El APRA es una organización partidaria que históricamente tiene fuerte presencia en la costa norte peruana. Véase 
Klarén (1970). 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

7 

candidato local. En las elecciones de 2011, por ejemplo, el candidato local de la alianza ganadora en 
las elecciones regionales no logró ser reelegido como alcalde en Morropón. Tampoco lo logró el 
alcalde de Paita. 

En el plano educativo, la Región Piura tiene poco más de cinco mil instituciones educativa, 
mayoritariamente públicas, la mitad asentadas en zonas rurales (INEI 2011). Este departamento fue 
uno de los primeros en oficializar su “Proyecto educativo regional”. Cuenta con un amplio y 
dinámico tejido social departamental y con colectivos y organizaciones no gubernamentales que 
promueven el desarrollo educativo.  

Paita, capital de la provincia del mismo nombre, se ubica en una zona predominantemente 
urbano-costeña, con alta densidad poblacional; en tanto que Morropón es un distrito rural y uno de 
los más pequeños de la provincia de Morropón. La ciudad de Paita está entre las más dinámicas de la 
costa norte y su puerto es el más importante de Piura (Cotler et al. 2009). La mayor parte de su 
población económicamente activa (PEA) está ocupada en la pesca para exportación y consumo 
interno, manufacturas y comunicaciones, almacenamiento y transporte. En Morropón, en cambio, 
cerca de la mitad de su PEA se ocupa en la producción agropecuaria (INEI 2007) y el resto se 
distribuye en pequeños negocios, construcción e industrias manufactureras (Municipalidad Distrital 
de Morropón 2006).  

Para algunos funcionarios de Paita, el arribo de migrantes atraídos por la dinámica laboral ha 
desbordado la infraestructura citadina. La ciudad manifiesta desorden debido a la proliferación de 
pescadores que, en tiempo de veda, conducen vehículos de transporte (Municipalidad Provincial de 
Paita 2010). En Morropón se registra disminución poblacional por emigración juvenil.  

Hay más instituciones educativas en Morropón que en Paita, pero menor oferta privada. 
Paita registra 3% de analfabetismo adulto y Morropón 10,2%, tasa cercana al promedio regional 
(Minedu-Unidad de Medición de la Calidad Educativa 2011). Pese a estas diferencias, ambos 
distritos muestran bajos logros de aprendizajes suficientes, siendo más drástica la caída en 
Morropón, en comparación con lo alcanzado el año 2010, particularmente en comprensión lectora.  

Tabla 1 

Comparación de logros de aprendizaje suficiente en segundo grado de primaria, provincia de Paita y distrito de 
Morropón, 2010 y 2011 (en porcentajes) 
 

Comprensión lectora 
Año 

Matemáticas 
Año 

2010 2011 2010 2011 
Nacional 28,7 29,8 Nacional 13,8 13,2 

Región Piura 26,2 28,8 Región Piura 11,9 13,8 
Paita 33,5 30,7 Paita 17,5 11,8 

Morropón 39,1 27,3 Morropón 22,1 11,6 
Elaboración propia, en base a Minedu-Unidad de Medición de la Calidad Educativa (2011). 

 
 
 
 
 
 
 
 
 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   8 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 1. Logros de aprendizaje suficiente en comprensión lectora, provincia de Paita y distrito de 
Morropón, 2010 y 2011 (en porcentajes). Elaboración propia, en base a Minedu-Unidad de Medición 
de la Calidad Educativa (2011). 

 

 

Figura 2. Logros de aprendizaje suficiente en Matemáticas, provincia de Paita y distrito de 
Morropón, 2010 y 2011 (en porcentajes). Elaboración propia, en base a Minedu-Unidad de 
Medición de la Calidad Educativa (2011). 
 

La modernización administrativa en ambas municipalidades conllevó la creación de 
gerencias, la implementación de la gestión por resultados y la constitución de áreas como 
planeamiento, recaudación tributaria y mejora de servicio al usuario. Durante el trabajo de campo, se 
constató además que estas municipalidades estaban adecuándose al Programa de Modernización del 
Ministerio de Economía y Finanzas (Decreto de urgencia Nº 119-200914). Ambas se ajustaban 
estratégicamente a las normas, en tanto ello les permitía disponer de recursos y oportunidades de 
capacitación. En esa perspectiva, contrataron consultores externos para elaborar algunos 
instrumentos de gestión. 

Las municipalidades observadas se organizan actualmente cumpliendo los requerimientos del 
“Plan de modernización municipal” y se estructuran siguiendo una jerarquía por niveles (alta 
dirección, órganos de línea y variadas unidades dependientes) y por funciones administrativas 

                                                
14 Decreto supremo Nº 003-2010-EF, que aprueba los procedimientos para el cumplimiento de metas y la asignación de 
los recursos del plan de incentivos a la mejora de la gestión municipal. 

2011 2010 

2011 2010 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

9 

(gerencia municipal y oficinas de asesoramiento legal, planeamiento y presupuesto). La 
administración municipal planifica y distribuye cargos según la disponibilidad económica y los límites 
presupuestales asignados en el gasto corriente.  

Cabe resaltar que, aunque Paita y Morropón contaban con ya con una gerencia municipal, 
sus órganos de línea variaban. La Municipalidad de Paita asumió plenamente la modernización 
administrativa, con ocho gerencias y veintinueve subgerencias15, en tanto que Morropón mantuvo su 
estructura de dos direcciones (Desarrollo Urbano y Rural, y Servicios Sociales y Comunales) con un 
pequeño grupo dependiente de divisiones y unidades y un par de oficinas técnico-administrativas. 
Las gerencias de Paita trabajaban coordinadamente, con reuniones periódicas entre los gerentes y el 
gerente municipal; pero, aunque su estructura era gerencial, las decisiones no obedecían a criterios 
técnicos. La visión de los funcionarios técnicos en Paita es que prima el criterio político sobre el 
técnico16. Así, cada órgano presenta sus planes de trabajo, presupuestos y proyectos a las gerencias, y 
estas los envían a la oficina de planificación para que los apruebe. Pero solo las gerencias conocen 
los presupuestos y muchos planes de trabajo y presupuestos de las subgerencias no se aprueban ni se 
difunden. En Morropón, la apertura del alcalde a dialogar, el menor tamaño de la municipalidad y la 
necesidad de ganar en eficiencia por contar con menores recursos, impulsaron la promoción de la 
participación ciudadana en la toma de decisiones, pero esto a menudo también contradecía los 
criterios técnicos. Según una funcionaria de Morropón, su área planificaba los proyectos a ejecutar, 
pero al final terminaba atendiendo “necesidades más urgentes”, que eran priorizadas según los 
criterios del alcalde17.  

Teniendo lo antedicho en cuenta, quiero destacar dos aspectos significativos de la estructura 
organizacional de ambas municipalidades. Primero, aunque las decisiones las toman el Concejo 
Municipal y la Gerencia Municipal, para varios funcionarios, la decisión final le corresponde al 
alcalde. Por ello, conviene tener en cuenta el perfil y trayectoria de cada uno. El de Paita, de 
profesión químico-farmacéutico, es miembro de un partido socialdemócrata. Con ochenta años de 
edad, cumplía su tercera gestión de gobierno en el momento del estudio. En Morropón, el alcalde es 
profesor de Química y Biología, con estudios de Agronomía. Tiene cuarenta años, es miembro de 
una agrupación de izquierda y presidió la Red de Municipalidades Rurales de Piura. 

Segundo, aunque hasta el año 2008 ambas municipalidades desarrollaban actividades en 
educación, ninguna tenía un área estrictamente educativa. En Paita, las funciones en educación las 
cumplía parcialmente la subgerencia de educación, cultura y deportes (dependiente de la Gerencia de 
Desarrollo Social)18. Pero, al incorporarse al “Plan piloto de municipalización de la educación” en 
2009, Paita incluyó en su organigrama un Consejo Educativo Municipal (CEM). El secretario técnico 
de este organismo no solo dispuso la implementación apresurada de la municipalización, sino que 
incluso llegó a proponer la creación de una Gerencia de Educación, lo cual no se concretó. En 
Morropón, la municipalidad lideraba el Consejo Educativo Local y estaba concretándose en la 
localidad un importante PIP al respecto. Pero solo una regidora se encargaba de la Comisión de 
Educación. La funcionaria, de profesión profesora, indicó que preferiría trabajar en la Comisión de 
Infraestructura, por la poca prioridad dada al alcalde a la educación19.  

                                                
15 Según el “Reglamento de organización y funciones” aprobado por Ordenanza Municipal Nº 014.2008-CPP, 
“Educación, cultura y deportes” es una de cinco subgerencias dependientes estructuralmente de la Gerencia de 
Desarrollo Social. 
16 Entrevista a gerentes y subgerentes de Paita (4 de mayo del 2010). 
17 Entrevista a la jefa de Planeamiento y Presupuesto de Morropón (20 de mayo del 2010). 
18 De acuerdo al “Manual de organizaciones y funciones” (MOF), este órgano se encargaba de: “Desarrollar funciones 
ejecutivas especializadas de apoyo al desarrollo de la gestión educativa local; fomento del desarrollo cultural; y, 
promoción del desarrollo del deporte local” (Municipalidad Provincial de Paita 2009: 31). 
19 Entrevista a una regidora de Morropón (19 de mayo del 2010). 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   10 

A nivel de recursos humanos, y tomando como base el modelo de gestión integrada de 
Zuvanic y Iacoviello (2010), observamos débiles criterios meritocráticos en la Municipalidad de 
Paita, que registra una gran cantidad de empleados, sobre todo auxiliares y técnicos. En cambio, 
siendo una municipalidad más pequeña, Morropón tiene un mayor porcentaje de profesionales y 
técnicos. Comparativamente, el personal de ambas municipalidades tiene tres características en 
común: primero, predominan varones de procedencia provincial y local; segundo, no llegan a cubrir 
las plazas asignadas en el Cuadro de Asignación Personal20; y tercero, los profesionales calificados 
son insuficientes por circunstancias similares a las de otras municipalidades: precariedad 
presupuestal, déficit tributario e interferencia de intereses políticos en los procesos de contratación 
(Renamu 2009). 

Según los funcionarios, hay mayor politización en Paita, en donde gerencias como la de 
Desarrollo Urbano sirven para fines proselitistas, limitando la capacidad de gestión municipal21. Se 
trataría de una administración renuente a normas de desempeño y mérito –selección por “competen-
cia neutral”–, prefiriendo definirse por lealtades políticas22. Esto tiene un respaldo normativo, en la 
medida en que la legislación municipal contempla la contratación de gerentes, subgerentes y jefes de 
área bajo la figura de “cargo de confianza” y “designación directa”. A su vez, hay una marcada 
inercia institucional por parte de los funcionarios nombrados, que rechazan las evaluaciones e 
influyen en obstruir los cambios en la medida en que “tienen una garantía de permanencia 
prácticamente inquebrantable” (Trelles 2009: 70-71) “porque ya se ganó una estabilidad laboral”23. 

Sin embargo, lo cierto es que el sistema de contrataciones del sector público no solo 
amenaza la estabilidad laboral, sino que impide la continuidad y coherencia institucional. En 
términos de una subgerente: “Lo que avanzaste, lo dejaste allí. De repente el jefe que viene lo tomó, 
continuó, o si no, lo deja ahí”24. En este sentido, es particularmente perniciosa la alta rotación del 
personal de confianza, que se vincula a la falta de formación en gestión (la mayoría de funcionarios 
aprende empíricamente) y a la carencia de mecanismos de promoción de la carrera pública (con 
personal que asume funciones que por su trayectoria no deberían competerle). En Paita, por 
ejemplo, el cargo de gerente municipal había rotado siete veces entre 2007 y 201025, y quien ocupaba 
la Subgerencia de Educación había laborado previamente en la Oficina de Control Patrimonial y 
como secretario de Juntas Vecinales.  

Todo lo anterior se opone a lo que sería deseable, ya que la contratación requiere una 
formación especializada y las jefaturas deberían ser ocupadas por mérito por profesionales con 
experiencia en administración pública y autonomía política en las oficinas formuladoras de 
proyectos. Los requerimientos de capacitación evidencian la necesidad de contar con una burocracia 
meritocrática. Según Renamu (2009), la Municipalidad de Paita requería más capacitación que 

                                                
20 “Si veo el organigrama está muy bien, pero en realidad no está bien, porque todas las plazas no están cubiertas, por 
motivos presupuestales más que todo”. Entrevista a la jefa de Planeamiento y Presupuesto de la Municipalidad de 
Morropón (20 de mayo de 2010).  
21 Entrevista a gerentes y subgerentes de Paita (4 de mayo del 2010). 
22 Según Peters, “los criterios adscriptivos pueden ser importantes, en algunos casos, para alcanzar los propósitos de la 
organización” (Peters 1999: 182). En Paita, según uno de nuestros entrevistados, el partido político gobernante vigilaba 
las acciones de la municipalidad. Los dirigentes se reunían con el comité (dirigentes y plana menor) y discutían las 
decisiones tomadas, especialmente en educación. Luego, hacían llegar las opiniones al alcalde, quien decidía en última 
instancia. 
23 Entrevista al alcalde de Morropón (19 de mayo de 2010). 
24 Entrevista a la subgerente de Planeamiento y Presupuesto de la municipalidad de Paita (4 de mayo del 2010). 
25 Los cambios de personal, por presiones políticas o escándalos de corrupción, “impiden la formación de una memoria 
institucional y dificultan un proceso de aprendizaje que asegure una mejora continua de la organización” (“Ministerial 
teams change continuously, thus impeding the formation of an institutional memory and hindering a learning process which might guarantee 
some degree of incremental change” [Balarin 2005: 144]). 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

11 

Morropón e invirtió más dinero en el desarrollo de capacidades (425.000 soles el año 2007 y 100.000 
el 2008). Sin embargo, a menudo el mérito es más una formalización de la informalidad que una 
formalidad propiamente dicha.  

Balarin (2005) advierte que la falta de criterios formales para entrar o salir de un organismo 
estatal puede generar el predominio de relaciones clientelistas, convirtiendo a la burocracia en “un 
producto de pactos y alianzas temporales”26. En este escenario, un riesgo para la eficiencia es que 
altos funcionarios con poder de influencia construyan sus propias clientelas, interfiriendo en la 
capacidad efectiva del alcalde para manejar el municipio. Paita nuevamente es señalada como 
ejemplo de esta situación.  

“[El] señor alcalde era de [los que] siempre buscaba a otra persona que estaba a su 
lado para que le buscara los técnicos, le buscara los gerentes […]. El técnico que 
venía un poco, tenía cierta gratitud, si se puede utilizar el término, con la persona 
que lo trajo, mas no tenía un compromiso directo con el alcalde […]. Esto ocurría 
con los gerentes municipales: ‘yo te he traído y por lo tanto a mí me obedeces’”27. 
Lo anterior ilustra claramente lo que Balarin denomina “patrones feudales”. Según esta 

autora, en el modelo feudal, la competición para la obtención de favores o las luchas entre grupos 
feudales determinaban las decisiones dentro de una organización. En esta dinámica, las acciones 
pueden ser entendidas como “estrategias que los jugadores usan para defender o adelantar sus 
posiciones” (Balarin 2005: 150) antes que como medidas para la aplicación de políticas relevantes 
que mejoren las condiciones de vida de la población28. 

El año 2008, el recorte en las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales 
afectó a ambas municipalidades. Ante esto, en Morropón se dejaron sin efecto proyectos aprobados, 
lo que obligó a reformular las prioridades de gasto y a contratar técnicos para solicitar dinero al 
Fondo de Promoción a la Inversión Pública para el financiamiento de obras, como mejoras en el 
alcantarillado29.  

Además, como parte del “Plan de incentivo económico” del Ministerio de Economía y 
Finanzas, ambas municipalidades adoptaron medidas para mejorar su recaudación fiscal; entre ellas, 
el fortalecimiento del área de rentas y la implementación de sistemas informáticos. Como resultado, 
lograron aumentar el monto de impuestos recaudados entre los años 2007 y 2010. Morropón obtuvo 
95.000 soles y Paita, 3 millones. Ambos municipios tienen poblaciones de bajos ingresos30, 
problemas de recaudación y carecen de sistemas de fiscalización e información de los ingresos 
fiscales (Ciudadanos al Día 2004). Sin embargo, en 2010, Paita obtuvo casi diez veces más dinero 

                                                
26 “The lack of clear criteria for entering or leaving the educational administrative system, leads to the prevalence of clientelistic mechanisms 
which make the existing bureaucracy one of temporary pact and alliances […]” (Balarin 2005: 145). 
27 Entrevista al subgerente de Participación Ciudadana de la municipalidad de Paita (6 de mayo de 2010). En Paita se 
admite incluso que hay cargos ocupados: “por la experiencia de haber caminado con él [el alcalde], incluso antes de la 
campaña [electoral]” (entrevista al subgerente de Planeamiento y Presupuesto de la Municipalidad de Paita [4 de mayo de 
2010]). 
28 Cabe destacar que, en contextos donde la escala salarial es crucial para el uso de la burocracia como recurso político, 
las remuneraciones influyen en la expectativa de trabajar en el sector público como estrategia de movilidad social (Muñoz 
y Flores 2007: 236). Así, el promedio de ingresos en el sector público regional es de 1.329,20 soles, el segundo más alto 
después del grupo ocupacional de los empleadores (Ministerio de Trabajo 2009). En zonas rurales, un empleado público 
percibe cinco veces el salario de un trabajador independiente y en zonas urbanas, el doble (Cuánto 2011). Pero al interior 
de las municipalidades hay salarios diversificados. En Morropón, el salario más bajo es de 1.000 soles, el más alto 3.250 
soles (sueldo del alcalde) y las remuneraciones de los gerentes están entre 2.550 y 3.150 soles. 
29 Paita obtuvo nueve millones de soles de este fondo, pero el alcalde culpó al gerente regional de su falta de ejecución 
(Valdivia 2010: 58). 
30 Gobierno Regional de Piura (2010a) y Municipalidad Provincial de Paita (2010). 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   12 

que Morropón por concepto de canon y recaudación tributaria31. Con más de 60 millones de soles el 
año 2010 y cerca de 73 millones en 2011, Paita tuvo empero un menor avance de gasto que 
Morropón, que solo obtuvo 7 millones en los mismos años.  

Los mayores recursos de Paita no se traducen tampoco en un mejor nivel de ejecución de 
gasto en los recursos destinados a inversión. Así, entre 2010 y 2011, esta municipalidad destinó un 
mayor monto a las funciones de planeamiento y transporte, en tanto la Municipalidad de Morropón 
destinó el mayor monto a planeamiento y al tema agropecuario. El gasto en educación ocupó el 
sexto lugar en Paita y el séptimo en Morropón, estos porcentajes fueron, además de bajos, dispares 
en su ejecución. La Municipalidad Distrital de Morropón destinó y ejecutó un mayor porcentaje que 
la Municipalidad Provincial de Paita en educación, logrando un 100% de ejecución. Paita, con mayor 
cantidad de presupuesto, no llegó a ejecutar el 40% en el año 2010 y tampoco en el 2011.  

Tabla 2 

Comparación de presupuestos y ejecución de gasto en educación, municipalidades de Paita y Morropón, 
2010 y 2011 (en millones de soles) 
 

Presupuesto / ejecución de gasto 

Año 
2010 2011 

Municipalidad 
Paita Morropón Paita Morropón 

Presupuesto institucional 
modificado 

60.588.975 7.141.971 72.894.588 6.913.670 

Presupuesto en la función educación 4.441.724 154.294 4.264.371 352.908 
Monto ejecutado en educación 1.723.327 154.293 1.513.972 352.907 

Avance de ejecución de gasto en 
educación (%) 

38,8 100 35,5 100 

Elaboración propia, base de datos del SIAF (2010, 2011). 
 

 
Figura 3. Comparación de presupuestos y montos en educación, municipalidades de Paita y 
Morropón, 2010 y 2011 (en millones de soles). Elaboración propia, base de datos del SIAF (2010, 
2011). 

Otro factor que limita la ejecución presupuestal son las promesas electorales, ya que su 
eventual cumplimiento propicia la atomización del presupuesto. La reducción de fondos, la falta de 

                                                
31 Ministerio de Economía y Finanzas (2010). 

Presupuesto 
Institucional 
Modificado 

Monto en función 
Educación 

Monto ejecutado en 
Educación 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

13 

planificación en la priorización y la ejecución de obras bajo criterios politizados aparecen en la base 
de las demandas por fortalecer capacidades en el manejo de presupuestos. Así, algunos funcionarios 
intentan capacitarse en la formulación de proyectos y en la ejecución con eficacia de sus recursos de 
inversión, pero aún no desarrollan capacidades relacionadas con la implementación y el seguimiento 
de proyectos.  

Las lógicas de gestión municipal y su intervención en la educación local 
Para caracterizar las lógicas de gestión municipal, se consideran aquí las maneras de entender 

el gobierno municipal desde el punto de vista de los funcionarios municipales entrevistados. Por un 
lado, a nivel funcional, en Paita predomina un enfoque utilitarista de la gestión, que se define en el 
logro (la modernidad), desde un manejo basado en criterios de lealtad política y en la procura de 
establecer alianzas para un beneficio de la ciudad capital antes que de la población total del 
municipio. Mientras tanto, en Morropón parecen primar los criterios de mérito profesional y el hacer 
obras en beneficio público, con un enfoque de gestión orientado a la práctica, que se define en el 
quehacer (la productividad). Sin embargo, no podemos dejar de advertir que, en ambos casos y a 
nivel organizativo, la definición de las prioridades de gestión se explica desde criterios políticos que 
se anteponen a criterios estrictamente técnicos. En el despliegue de cada lógica, la clientela y el 
mérito parecen definirse dependiendo de la habilidad política y la experiencia administrativa de 
funcionarios que, en su movilidad ascendente, desarrollan estrategias para capturar cargos 
influyentes e importantes, escalar posiciones y “ganarse la confianza” de sus superiores o de la 
ciudadanía. 

Estas estrategias no operan libremente, más bien se hallan restringidas, ya sea por la 
obligación de manejar instrumentos de gestión o por el hecho de que no tienen la misma utilidad 
para todos los funcionarios. Además, las intervenciones de estos y los propósitos que orientan su 
accionar se establecen mientras las municipalidades adecúan su arquitectura organizacional y 
administrativa a un proceso de reforma del Estado y de descentralización en curso. En suma, la 
combinación de criterios clientelares y meritocráticos en la lógica organizacional constituye un 
“sistema de restricciones específicas” (Crozier y Friedberg 1990) que condiciona el accionar de los 
funcionarios. Es en este marco que los alcaldes elaboran sus discursos sobre la gestión, justificando 
sus prioridades de actuación. 

“Nuestra gestión está asociada al desarrollo, estamos tratando de ponernos al nivel 
moderno […]. En relación al desarrollo no tenemos nada que contar. No hay un 
buen hospital, no hay restaurantes, no hay lugares de recreación, en fin…”32. 

El alcalde de Paita define su gestión desde un enfoque normativo, jurídico, donde el 
desarrollo va de la mano con una concepción urbanista de modernidad, definida desde carencias que 
definen lo rural como pobre. En su visión no hay una elaboración conceptual sobre el desarrollo, ni 
una vinculación con el diseño de alternativas asociadas a las potencialidades de la localidad. Peor 
aun, el alcalde considera a la población migrante como causa de los problemas, a cuyos hijos 
“tenemos que atender, porque no se preocupan de sus niños”. Su discurso expresa una visión 
patriarcal de ciudadanía, que coexiste con su preocupación por mejorar la recaudación tributaria. Así, 
el proyecto “Ciudades educadoras” se plantea como un proceso de formar “ciudadanos con 
conciencia tributaria”.  

A contrapelo del paternalismo del alcalde, para los funcionarios técnicos de Paita las 
iniciativas de modernización municipal conviven con usos patrimonialistas y clientelares de los 
recursos públicos o sirven para ello33. En ese sentido, estiman que la participación se desvirtúa al ser 

                                                
32 Entrevista al alcalde de Paita (6 de mayo de 2010). 
33 Entrevista a la subgerente de Planeamiento y Presupuesto de la municipalidad de Paita (4 de mayo del 2010). 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   14 

atendida desde una relación tutelar34, en donde el clientelismo difiere del criterio técnico y se impone 
a él. Esto transcurre en un clima organizacional que ensalza el logro de la reorganización 
administrativa, pero no se preocupa por construir un sentido colectivo de la gestión. Además, la 
lógica del alcalde de Paita no se guía por reglas formales. Por ejemplo, es ilustrativa su falta de 
comunicación con el personal de planeamiento, debido a que no percibe a estos funcionarios como 
asesores, sino como un equipo operativo, capaz de hacer viables, técnicamente, sus decisiones. “Al 
final, el que decide es el alcalde”35. 

Esta dinámica decisional sobrecarga el trabajo del personal técnico, que debe dar viabilidad a 
las iniciativas del alcalde, pues en última instancia lo técnico “tiene que ejecutarse”, pero en la 
práctica se subordina al criterio de los políticos. Este funcionamiento organizacional es un 
inconveniente para planificar el desarrollo local, postergando la realización de objetivos para atender 
demandas específicas que reducen las capacidades de incidir eficaz y participativamente en la gestión. 
Y aunque desde el punto de vista del alcalde, de asesores y del gerente municipal –la burocracia 
política–, la modernización normativa y administrativa ya se había efectuado, para los funcionarios 
del área de planeamiento –la burocracia técnica–, el cambio recién se concretó desde 2010, con 
muchas dificultades. Ese año, la municipalidad implementó la Gerencia de Planeamiento y 
Presupuesto y comenzó a desarrollar el plan operativo, actualizando documentos que no se habían 
renovado desde el año 1993. Para estos funcionarios, la reforma administrativa fue difícil debido a la 
rotación del personal directivo y al hecho de que “no podemos hacer mucho porque los otros son 
cargos de confianza y tienen mayor decisión”36. 

Por otro lado, el conjunto de funcionarios de Paita manifestó conocer los problemas que les 
competía saber, así como la misión de la municipalidad. Pero, a excepción del gerente municipal y de 
los funcionarios de Planificación y Presupuesto, expresaron visiones fragmentadas sobre los 
problemas de Paita. Por ejemplo, al preguntarle al subgerente de educación cuáles eran los 
principales problemas de Paita, señaló: “Estos puntos se los podría responder el gerente municipal. 
Nosotros nos hemos abocado al trabajo en educación”. En consecuencia, no todos pueden explicar 
en qué consiste la gestión o el modelo de gestión que ejerce su municipalidad. Y desde la alcaldía no 
se previeron capacitaciones para ello37. 

En Morropón, el alcalde definió su gestión desde un enfoque que (sin definirse gerencialista) 
se guía por objetivos, se orienta hacia metas realistas y no plantea cambios drásticos en la 
organización municipal, sino en función de los recursos disponibles y de su uso para el logro del 
desarrollo rural y urbano. Así, entiende su gestión como alternativa y eficaz, al incentivar la 
concertación y participación de la población en la definición de las prioridades y el uso eficiente y 
transparente de los recursos. En ese sentido, promueve el desarrollo agropecuario no solo por su 
condición de productor local, sino desde un enfoque productivo y de revaloración integral de la 
localidad. “Nosotros priorizamos el tema de reconversión agraria y productiva […]. Luego 
priorizamos […] hacer atractiva a la ciudad”38. Esta visión de desarrollo es coherente con lo que 
indica el plan estratégico de la municipalidad, que plantea convertir el distrito en “centro comercial y 
de servicios para el Corredor Andino Central”, en el marco de una apuesta de desarrollo local, con 
servicios educativos y de salud regidos “por criterios de calidad, inclusión, integridad y equidad” y 

                                                
34 El tutelaje es una forma de definir a la población como “incapaz de representar adecuadamente sus intereses” (Nugent 
2010). 
35 Gerente de Planeamiento y Presupuesto de la Municipalidad de Paita (4 de mayo de 2010).  
36 Entrevista al gerente y subgerente de Planeamiento (4 de mayo del 2010). 
37 El enfoque de gestión bajo el cual se pretende modernizar la administración de la municipalidad se sustenta en un 
enfoque por resultados, comprendido básicamente por la burocracia técnica y caracterizado por articular la organización 
en procesos para llegar a alcanzar el resultado esperado. 
38 Entrevista al alcalde de Morropón (19 de mayo del 2010). 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

15 

donde un gobierno local “democrático, eficiente y transparente, garantiza la participación activa de 
los ciudadanos en la gestión local y en sus organizaciones”39. Para el alcalde de Morropón, 
participación y vigilancia son un logro definitivo e irreversible de la descentralización. Además, su 
apuesta por la participación se sustenta en una tradición participativa rural practicada localmente 
antes de que saliera el dispositivo nacional que la hace obligatoria40. 

Lo cierto es que, políticamente, ambas municipalidades manejan estrategias de actuación 
marcadamente diferenciadas y, aunque en cada caso encontramos burocracias híbridas, donde 
patrones feudales informales coexisten con patrones gerenciales procedimentales, es en la gestión del 
alcalde de Paita donde es más notoria la influencia partidaria en la implementación del modelo 
gerencial y en las estrategias de sus funcionarios. En el caso de Morropón, la actuación del alcalde se 
orienta por el pragmatismo en la gestión. En esta se establece una actitud crítica y de cierta distancia 
con el modelo gerencial, sentido como una imposición. Además, tal gestión mantiene una estructura 
organizacional sin mayores modificaciones, en función a un modelo propio que responde mejor, 
según su horizonte de expectativas, a las necesidades del desarrollo local. Asimismo, la apuesta del 
alcalde es desarrollar el agro y cumplir demandas citadinas básicas, resolviendo problemas vinculados 
a urbanización, electrificación y agua potable. 

Pero hay marcadas diferencias en el modo como cada gestión municipal entiende la relación 
entre desarrollo urbano y rural. Por ejemplo, Paita destinó 18,37% de su presupuesto a la 
construcción, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura vial. También invirtió en orden y 
seguridad pública y efectuó labores de construcción, mejoramiento y equipamiento de puestos de 
salud, apoyo en educación inicial y bibliotecas. Por su parte, Morropón distribuyó sus gastos en 
todas las funciones, pero destinó más presupuesto a los temas agropecuario, planeamiento y 
transporte (SIAF). La apuesta del alcalde en el desarrollo productivo se expresa organizacionalmente 
en el énfasis que tiene la reconversión de cultivos en el plan de desarrollo concertado y en los 
avances en planeamiento territorial y en la zonificación económica y ecológica41; en segundo plano 
estaba el proyecto de ludotecas, orientado a niños de educación inicial y surgido a partir del 
presupuesto participativo. La municipalidad brinda apoyo al proyecto, pero el trabajo lo ejercen 
grupos de interaprendizaje y población voluntaria debidamente capacitada. 

Las prioridades reseñadas implican diferentes capacidades técnicas de gestión. En Paita, al 
contar con mayor inversión privada y con más recursos, la urbanización es una opción prioritaria, sin 
mayor preocupación por la participación. En Morropón, mientras tanto, satisfacer servicios básicos 
va de la mano con el impulso al desarrollo productivo y participativo.  

Por otra parte, en la medida en que los presidentes regionales suelen presentar los proyectos 
como logros de la gestión regional, ambos alcaldes estiman que faltan mecanismos 
intergubernamentales de coordinación. También cuestionan la falta de claridad en la conducción de 
la descentralización por parte del gobierno central. Para los alcaldes y funcionarios entrevistados, sus 
iniciativas se ven limitadas por el control presupuestario del Ministerio de Economía y Finanzas. Es 
en este sentido que manifiestan dudas para asumir funciones como educación, ya que en su opinión 
no cuentan con recursos para ejecutarlas. 

En realidad, la educación no es precisamente un tema concebido como una función 
prioritaria y que requiera por ello un conocimiento más que superficial. Por ejemplo, tanto los 
alcaldes como la mayoría de los funcionarios entrevistados desconocían los resultados de los 
rendimientos alcanzados por los estudiantes locales en las pruebas aplicadas por el Ministerio de 
Educación del año en curso (2010). No obstante esto, las municipalidades asumen las funciones 

                                                
39 Municipalidad Distrital de Morropón (2009: 25). 
40 Entrevista al alcalde de Morropón (19 de mayo del 2010). 
41 Entrevista a la jefa del área de Planeamiento y Presupuesto de la municipalidad de Morropón (20 de mayo del 2010). 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   16 

normadas por la legislación municipal, como ejecutar obras de infraestructura en educación, así 
como tareas no estipuladas en la ley, pero asumidas desde hace mucho por varias municipalidades 
peruanas. No es casual por ello que la infancia fuera señalada por ambas gestiones como una 
prioridad para el desarrollo local. Paita contrataba promotoras para los Programas No Escolarizados 
de Inicial, en tanto Morropón fomentaba la creación de ludotecas y la estimulación temprana.  

En la Municipalidad de Paita, las funciones en educación son responsabilidad de la 
Subgerencia de Educación, Cultura y Deportes, cuyo objetivo es mejorar el nivel y la calidad del 
servicio educativo. Sus funciones consisten en apoyar celebraciones cívicas, alfabetización, educación 
inicial y bibliotecas municipales, mantener instituciones educativas mediante la construcción de aulas 
y cercos perimétricos, así como contratar docentes de secundaria42. Sin embargo, el año 2008, la 
Municipalidad de Paita solicitó a la Oficina de Coordinación Regional del Ministerio de Educación 
participar en el “Plan piloto de municipalización de la gestión de la educación”43. Esta fue una 
decisión del Concejo Municipal, influida por un asesor y amigo del alcalde con amplia trayectoria en 
el sector educativo y en la administración pública. Dicho asesor, nombrado secretario técnico del 
plan piloto, sostenía que la municipalización mejoraría la calidad del servicio educativo y lograría la 
autonomía administrativa de Paita, que dependía económicamente de la unidad ejecutora de 
Sullana44.  

La implementación de la municipalización de la gestión educativa en Paita, a través de la 
creación de un Consejo Educativo Municipal y una Secretaría Técnica, fue controvertida porque 
ponía en cuestión el papel de las instancias descentralizadas del sector educativo y la 
representatividad de los miembros del mencionado consejo. Pese al malestar, este se instaló el 13 de 
mayo de 2009, con miembros elegidos por el secretario técnico y no a través de las instancias 
educativas nominales de participación. El CEM estableció comisiones de trabajo en pedagogía, 
administración, planificación y desarrollo de capacidades, pero sus miembros no solo desconocían la 
finalidad y normatividad del plan piloto, sino incluso los desempeños escolares del distrito45. 
Además, varias de sus acciones atribuidas ya eran asumidas por la municipalidad, como la 
capacitación a promotoras de educación inicial; en tanto que la elaboración del proyecto educativo 
local (PEL) se intentó hacer con un consultor externo, antes que participativamente y en 
colaboración con la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) del Ministerio de Educación.  

En contraste, Morropón efectuó en educación una estrategia de gestión coherente con el 
plan estratégico de desarrollo de la municipalidad, que asignaba importancia a la revaloración cultural 
local mediante el fomento a la diversificación curricular46 y asumiendo como tarea dirigir y 
centralizar las acciones educativas de manera consensuada, a través de un proyecto educativo 
distrital. La presencia en el distrito del Programa de Mejoramiento de la Educación Básica (Promeb, 
presente en Piura desde el año 2003 con financiamiento de la cooperación canadiense) permitió que 
Morropón sea sede de un importante proyecto de inversión pública para mejorar los aprendizajes47, 
condicionando así que la educación sea un tema obligado de la agenda municipal. Sin embargo, el 
proyecto surgió por iniciativa del gobierno regional y no desde el diagnóstico de las necesidades 
educativas locales ni de las capacidades municipales.  

                                                
42 Valdivia ha analizado los presupuestos de estas actividades (2010: 58-60). 
43 Para conocer en detalle los orígenes y alcances del mencionado plan en Paita, véase Valdivia (2010). 
44 La unidad ejecutora se ubica en Sullana por ser tanto una capital provincial como una de las ciudades más dinámicas 
de la Región Piura. 
45 Entrevista grupal a los miembros del CEM Paita (5 de mayo del 2010). 
46 Municipalidad Distrital de Morropón (2009: 34). 
47 Se trata del PIP de Morropón denominado “Mejoramiento de los logros básicos de aprendizajes de los niños y niñas 
de los seis primeros ciclos de educación básica regular y primero y segundo de secundaria en las áreas de matemáticas y 
comunicación, en el distrito de Morropón”. 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

17 

Tal proyecto, que se ejecutaría en Morropón de 2009 a 2013, respondía a un modelo 
intergubernamental de gestión y participación. Con un presupuesto de poco más de cinco millones 
de soles, beneficiaría a 3.432 estudiantes y 185 docentes. Organizacionalmente, se planteó para su 
implementación la creación de una Gerencia Política, conformada por el presidente regional, el 
vicepresidente regional, el gerente de Desarrollo Social, el director regional de Educación y el alcalde 
distrital48. Sin embargo, a la larga, la Municipalidad de Morropón no tuvo participación ni decisión 
en el proyecto. 

Estas experiencias en gestión educativa significaron para ambas municipalidades afrontar 
varias trabas intergubernamentales. En Paita, el problema más difícil para implementar la 
denominada municipalización de la educación fue la lentitud de la transferencia administrativa 
(Defensoría del Pueblo 2009)49. De acuerdo al secretario técnico, los funcionarios intermedios del 
sector educación se resistían al cambio y el gobierno regional se retrasó en transferir el acervo de 
bienes y el archivo. Finalmente, en junio del 2010 se declaró apta a la municipalidad de Paita para 
asumir la transferencia y esto se programó para el año 2011, momento en el cual el gobierno central 
entrante canceló el plan piloto de municipalización50. De hecho, las desavenencias partidarias entre 
autoridades y funcionarios regionales, así como la falta de coordinación intergubernamental 
propiciada por el gobierno central, al negociar directamente con el gobierno local obviando al nivel 
regional de gobierno, condujeron al fracaso del plan piloto. 

En Morropón, la exclusión del alcalde de la Gerencia Política (pese a que la municipalidad se 
involucró desde el inicio del proyecto de inversión y brindó un local a su equipo técnico, compuesto 
por coordinadores y acompañantes pedagógicos) condujo a que se percibiera socialmente el 
proyecto como un instrumento del gobierno regional. Esta apreciación exteriorizaba de alguna 
forma la disconformidad de los funcionarios municipales. Así, para noviembre de 2011, el proyecto 
de inversión había avanzado apenas 36,6% (SIAF 2011), evidenciando baja capacidad de gestión, lo 
que fue justificado por el equipo técnico por la demora de más de un año entre la aprobación y la 
ejecución presupuestal, así como por la débil institucionalidad regional y la fuerte politización del 
sector educación. Con el cambio en el gobierno regional, el proyecto de inversión entró en 
reorganización después de las elecciones regionales de 2011. La administración regional entrante 
cambió a todo el equipo técnico, pero no estableció una transferencia ordenada con los nuevos 
integrantes51. Según el nuevo coordinador general, todos querían que el proyecto funcione, pero la 
presión por controlar los recursos incrementó los desfases entre el comité técnico y la unidad 
ejecutora de la subregión Morropón-Huancabamba52. 

Estas trabas y tensiones ponen en discusión el tema de las funciones y competencias que 
deben y que pueden asumir las municipalidades. Un nudo especialmente problemático en ambos 
casos, que evidencia los desfases entre la visión y la priorización de lo educativo, se encuentra en el 
cumplimiento de la función correspondiente al diseño e implementación del proyecto educativo 
local. En Paita, el secretario técnico del CEM señalaba en mayo de 2010 que requerían un experto 
                                                
48 Expediente ttécnico (Gobierno Regional de Piura 2010b). 
49 La UGEL Sullana concluyó la transferencia a Paita recién en julio de 2010.  
50 El “Plan piloto de municipalización de la gestión educativa” debía efectuarse en tres etapas (iniciación 2007-2008, 
expansión 2009-2010 y generalización 2011-2015). Para el año 2008, solo 46 municipalidades estaban incorporadas. En 
octubre de ese año se integró a los colegios de secundaria y a 134 municipalidades, y en febrero de 2010 se decretó la 
incorporación de 606 distritos del ámbito de intervención de un programa asistencial. Pero el plan de municipalización 
fue cancelado por el nuevo gobierno central (administración de Ollanta Humala) el 21 de diciembre de 2011. Entre 2006 
y 2011, 817 municipalidades habían participado en la experiencia, pero el gobierno central de ese período (administración 
de Alan García) solo había transferido recursos a 35. 
51 Entrevista al asesor de la vicepresidencia del Gobierno Regional de Piura (Piura, 7 de julio de 2011).  
52 En este caso, por depender Morropón de esta subregión como unidad ejecutora. Esta dependencia culminó 
recientemente por aceptar a la UGEL Morropón como unidad ejecutora. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   18 

externo para concluir su diagnóstico local. Sin embargo, en agosto de 2012 la municipalidad contaba 
en su web con un documento fechado en 2009 que contenía un diagnóstico a favor de la 
municipalización de la gestión educativa53. En Morropón, la instancia que por norma debía dirigir la 
construcción participativa del proyecto educativo local, el Consejo de Participación Local, no 
funcionaba. Por ello, la municipalidad conformó una Comisión de Elaboración del Proyecto 
Educativo Local asociada a su plan de desarrollo concertado54, pero la iniciativa no terminó de 
concretarse. Para el año 2011, la municipalidad retomó la elaboración del proyecto educativo local, 
contando con la participación del consejero regional de educación y la colaboración de un consultor 
externo. 

Queremos terminar esta comparación entre dos municipalidades con algunos hallazgos 
respecto a las redes educativas dependientes de las instancias descentralizadas locales del Ministerio 
de Educación. En Piura, las redes se implementaron desde 1992 y se estaban aplicando en 
Vichayán55, La Huaca y El Arenal. Estas redes crean equipos para trabajar en procesos de enseñanza 
aprendizaje, coordinan con varias organizaciones y se dice que han mejorado la atención en las 
escuelas. En opinión de un funcionario entrevistado, la conformación de redes contrasta con el 
modo como se designa en Paita a los funcionarios para cargos de confianza56. En Morropón había 
redes en Santo Domingo, Pacaitambo, Chalaco, Yamango, Salitral y Los Ranchos. Los 
coordinadores de red son estimados como una gran ayuda para desconcentrar el trabajo en los 
distritos. Según el director de una UGEL, las municipalidades suelen apoyar a las redes con 
movilidad, hospedaje, refrigerio o equipo multimedia. De esta forma “se buscan aliados para suplir 
las faltas, pero no es mucho, podría ser más”57. 

Conclusiones 

Este trabajo analizó dos municipalidades diferenciadas que transitan de una gestión 
burocrática tradicional a una gestión de tipo gerencial, en correspondencia con la nueva arquitectura 
institucional y organizativa exigida por la descentralización en el Perú. Sin embargo, la investigación 
evidenció que el modelo de administración burocrática aún no se ha consolidado y, en este contexto, 
se está promoviendo el cambio al modelo gerencial. Esto no proviene de las dinámicas y demandas 
locales, sino que es impuesto por el gobierno central de manera uniforme, como parte de una 
modernización y reforma institucional del Estado que es asumida por autoridades y funcionarios 
municipales con diferentes estrategias.  

En este proceso, con tensiones y negociaciones entre adecuarse al modelo central o 
mantener un margen de autonomía, la gestión pública es entendida por las burocracias analizadas 
como una secuencia que se inicia en la planeación estratégica y la formulación presupuestaria y 
concluye con la programación, ejecución, monitoreo y evaluación de las acciones públicas. Desde 
este repertorio común, cada alcalde comprende su propia gestión de gobierno en relación con el 
                                                
53 Este documento ya no está disponible en internet. Entre sus contenidos señala que la municipalidad debe brindar una 
educación que atienda las necesidades educativas de los estudiantes y las demandas de desarrollo de la población local 
(CEM Paita 2009: 24-25). 
54 Entrevista a un regidor de la Municipalidad de Morropón (miembro del equipo de elaboración del PEL; 13 de mayo 
del 2010). 
55 El director de la entidad descentralizada del Ministerio de Educación en Paita señaló que esta municipalidad destinaba 
70.000 soles anuales a la red para pago al personal, realización de olimpiadas escolares, entrega de útiles y mobiliario, 
construcción de aulas, cercos y lozas y capacitación a maestros (entrevista al director de la UGEL de Paita; 6 de mayo de 
2010). 
56 Entrevista al director de la UGEL Paita (6 de mayo de 2010).  
57 Entrevista al director de Gestión Institucional de la UGEL Morropón (17 de mayo de 2010). 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

19 

conjunto de oportunidades que les ofrecen sus entornos para ganar legitimidad social y fortalecerse 
como políticos. No obstante, ninguno de los dos alcaldes logró ser reelegido, por lo que las 
preferencias electorales podrían seguir una lógica distinta, sin relación aparente con las capacidades 
individuales de gestión. Es significativo además que las burocracias técnicas de cada municipalidad 
entiendan la política como una restricción para el desarrollo planificado, coherente y eficiente de la 
gestión, llegando incluso a cuestionar los alcances de políticas como el presupuesto participativo.  

Las repercusiones de la gestión municipal en la gestión educativa se hacen evidentes al 
observar los modos en que se relaciona el Estado (como gobierno municipal) con la población 
(como municipio), estableciendo en el marco de la descentralización política una relación de 
verticalidad con marcadas diferencias (que incluyen desde el tutelaje hasta la apertura al diálogo), 
pero que difícilmente pueden concebirse o plantearse en términos de una horizontalidad efectiva 
entre instituciones estatales e instituciones de tipo comunitario o social. Y en el marco de esta 
verticalidad, la participación termina siendo un recurso para la legitimación gubernamental más que 
un proceso de aprendizaje interinstitucional.  

Es importante por ello profundizar en tipologías como las efectuadas por Arregui y Valdivia 
(2009), que permitan una primera aproximación a los entornos organizacionales y a las lógicas 
municipales de gobierno, para a partir de allí establecer estudios comparados de casos diferenciados. 
Los casos analizados en este documento evidencian la realización efectiva de un conjunto de 
actividades en educación, principalmente dirigidas a la infancia. Pero la educación no constituye una 
prioridad de la gestión municipal, como se constata en su baja asignación y ejecución presupuestal 
frente al resto de funciones asignadas; aunque cabe destacar que Morropón destinó 
proporcionalmente más presupuesto en la función educación que Paita y que ese distrito llegó a 
ejecutar el 100% del monto destinado. Pero, la drástica caída en los desempeños escolares en apenas 
un año evidencia que la eficacia presupuestal no se expresa necesariamente en una mejora de la 
calidad educativa.  

El análisis revela también que las burocracias municipales afrontan dificultades para operar 
con burocracias paralelas, lo que exige un nivel de coordinación y articulación que excede a sus 
capacidades, como queda evidenciado en los resultados de las dos iniciativas de gestión educativa 
estudiadas: el plan piloto de municipalización en Paita y el proyecto de inversión pública en 
Morropón. En el primer caso, la voluntad explícita del secretario técnico era dirigir y ocupar una 
posición de poder cercana al alcalde, subordinando el logro de la municipalización a los objetivos de 
su propia agenda, por lo que no sería extraño que, ante la cancelación del plan piloto, haya 
encontrado otro espacio para rotar y mantenerse en el gobierno. En el segundo caso, se estableció 
un equipo de técnicos que podían aprovechar la experiencia de la cooperación internacional para 
formar personal que acompañara el proceso, pero esta oportunidad terminó viéndose aislada por las 
tensiones existentes entre los funcionarios regionales y locales, lo que al final repercutió en la no 
sostenibilidad del equipo técnico original y quizás incluso en la del proceso abierto por el proyecto 
cuando culmine su ejecución. 

Estas experiencias muestran lo complejo y problemático que puede resultar asumir la gestión 
educativa localmente, en forma particular desde el accionar de las municipalidades. La presencia de 
lógicas superpuestas y burocracias híbridas58 y la politización inherente a cualquier modelo de 
gestión, atraviesan, condicionan y restringen la coherencia y sostenibilidad de intervenciones 

                                                
58 En el sentido de que no corresponden totalmente a una configuración burocrática de “tipo ideal”, sino que están 
definidas por la yuxtaposición de modelos de administración y de gestión que no terminan de concretarse en un servicio 
civil profesionalizado. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   20 

municipales pertinentes en educación59. Habría que preguntar qué pueden hacer efectivamente las 
municipalidades para mejorar la educación en sus localidades, qué capacidades y recursos requieren, 
qué lugar ocupa lo avanzado por gestiones anteriores para las nuevas gestiones y cuáles son las 
condiciones mínimas para sostener políticas e iniciativas que tengan resultados efectivos en la mejora 
de los aprendizajes de los estudiantes. 
 En esta perspectiva, una tarea pendiente y urgente sería identificar y fortalecer a aquellas 
municipalidades que garanticen la sostenibilidad de proyectos de gestión educativa. Convendría tener 
en cuenta, además, que la participación no es espontánea, requiere incidencia política y condiciones 
de gobierno que aseguren una adecuada priorización de proyectos de desarrollo de mediano y largo 
alcance (Remy 2011). Esto implica descentralizar el poder decisorio del Ministerio de Economía y 
Finanzas, permitiendo una mayor autonomía financiera a los gobiernos subnacionales, así como 
posibilitando una articulación intergubernamental e intersectorial más efectiva.  
 Y aunque los casos presentados aquí no pretenden ser generalizables para el conjunto 
heterogéneo de municipalidades existentes en el Perú, nos han servido para sondear qué hacen las 
municipalidades, qué gestión efectivamente realizan y cómo conciben y ejecutan la educación dentro 
de sus prioridades, desde un enfoque que analiza las dimensiones institucionales, organizacionales y 
políticas de la descentralización y que buscó indagar qué ocurre con la gestión educativa local. En 
base a este conocimiento podemos sugerir qué tipo de experiencias locales pueden ser integradas a 
los procesos macro y meso de construcción de una institucionalidad descentralizada y democrática. 
En Piura, por ejemplo, casos como los de la Municipalidad Distrital de La Matanza60, nos permiten 
renovar la mirada sobre lo que las municipalidades pueden lograr al asumir la gestión local de la 
educación bajo condiciones adecuadas a sus posibilidades de gobierno.  
 En La Matanza encontramos que los desafíos que la globalización impone al desarrollo local 
son asumidos por los funcionarios y la autoridad municipal desde una diversidad de enfoques y 
estrategias, con una gestión municipal que busca por un lado incrementar la productividad local e 
invertir en el desarrollo de capacidades, mientras por el otro lado intenta alinearse eficazmente a las 
políticas de Estado. En la medida en que, en este caso, la gestión municipal es entendida de manera 
integral (en el marco de relaciones intergubernamentales e intersectoriales), la educación se 
promueve desde “alianzas estratégicas” que buscan articular a las instancias descentralizadas de la 
gestión regional y local con organizaciones y entidades públicas y privadas, siendo particularmente 
relevante la inserción activa de la municipalidad en proyectos inter y multisectoriales de escala 
regional. 

En suma, y considerando los desafíos que para las institucionalidades estatales suponen los 
nuevos paradigmas de gobierno y de apertura a la diversidad cultural, construir condiciones 
adecuadas para el manejo de la gestión municipal es una oportunidad de cambios positivos en la 
educación, en la medida en que se pueda establecer una agenda de investigación en torno a tres ejes: 
desarrollo y fortalecimiento de capacidades institucionales (liderazgo político, administración 
profesional y gestión legítima); identificación de puntos estratégicos de articulación entre Estado y 
sociedad (verticalmente, a través de relaciones intergubernamentales; horizontalmente, a través de 
relaciones intersectoriales); y validación de experiencias relevantes, desde el levantamiento y 
sistematización de bases de datos e informes de investigación que conduzcan a gestionar sistemas de 
conocimiento que permitan dar cuenta de las heterogeneidades municipales y de sus posibilidades 
reales para localizar la política revalorando la diversidad. 

                                                
59 En el caso de la Municipalidad Distrital de Las Lomas, también ubicada en la Región Piura, un interesante modelo de 
gestión educativa empezaba a construirse desde la gestión municipal, pero la experiencia no fue continuada, como se ha 
dicho, debido al cambio de gobierno local.  
60 Cuya experiencia tuvimos oportunidad de profundizar en el marco de otra investigación (Muñoz et al. 2013). 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

21 

 

Bibliografía 

Adler Lomnitz, L. (2008). Lo formal y lo informal en las sociedades contemporáneas. Santiago de Chile: 
Centro de Investigaciones Diego Barros Arana.  

Arregui, P. y Valdivia, N. (2009). Estudio sobre gobiernos subnacionales y gestión educativa. Informe final. 
Lima: Grade. 

Balarin, M. (2005). Radical Discontinuity. A Study of the Role of Education in the Peruvian State and of the 
Institutions and Cultures of Policy Making in Education. Tesis de doctorado. University of Bath. 

Casassus, J. (2005). La gestión educativa en América Latina. Problemas y paradigmas. En Cuenca, 
Ricardo; Gonzáles, Estela y Muñoz, Fanni (eds.) La democratización de la gestión educativa (pp. 
97-125). Lima: Proeduca-GTZ.  

Chirinos, L. (2012). Estado de las políticas de descentralización educativa. Documento de trabajo. Lima: 
Usaid / SUMA. 

Ciudadanos al día (2004). Eficiencia en la recaudación municipal: El caso de los SATs. Informe CAD, 
Nº 35.  

Cotler, J. et al. (2009). Poder y cambio en las regiones. Documento de trabajo Nº 154. Lima: IEP / 
PNUD.  

Crozier, M. y Friedberg, E. (1990). El actor y el sistema. Las restricciones de la acción colectiva. México: 
Alianza Editorial Mejicana. 

Cuánto (2011). Mercado laboral y trabajadores públicos. Boletín CAD. Ciudadanos al día, Nº 1. 
Defensoría del Pueblo (2009). Primera supervisión del “Plan de municipalización de la gestión educativa”: 

aportes para su implementación. Informe Nº 148. Lima: Defensoría del Pueblo. 
Di Gropello, E. (2004). La descentralización de la educación y las relaciones de rendición de cuentas en los países 

latinoamericanos. Washington: Preal. 
Díaz, H.; Valdivia, N. y Lajo, R. (2006). El rol de los niveles intermedios en el gobierno de las escuelas: su 

incidencia en el logro de la equidad. Informe de investigación. Lima: Grade. 
Echebarría, Koldo (2006). Caracterización empírica de las burocracias latinoamericanas: 

configuraciones y roles en el proceso de elaboración de políticas públicas. Revista del CLAD. 
Reforma y Democracia, Nº 34.  

Gargurevich, J. L. (2010). Innovaciones educativas + prácticas de gobernanza + modelo de gestión en el distrito de 
Cuñumbuqui = Una experiencia de descentralización local de la educación. Tesis de maestría. UAB. 

González, N.; Eguren, M. y De Belaunde, C. (2010). El Estado y la burocracia de los organismos 
intermedios del sector educación: un acercamiento desde los funcionarios. En El Estado de la 
educación. Estudios sobre políticas, programas y burocracias del sector (pp. 163-211). Lima: IEP. 

Harvey, D. (2009). Breve historia del neoliberalismo. Madrid: Ediciones Akal. 
Huber, L. (2008). La representación indígena en municipalidades peruanas. Tres estudios de caso. 

En Grompone, R. et al., Ejercicio de gobierno local en los ámbitos rurales: presupuesto, desarrollo e 
identidad (pp. 175-265). Lima: IEP. 

IEP (2013). Diez años de descentralización en el Perú. Revista Argumentos, Nº 7-2. 
<http://www.revistargumentos.org.pe/edicion_n__2_mayo_2013.html>.  

Iguíñiz, M. (2008). Descentralización del sistema educativo. Lima: Tarea. 
INEI (2007). XI Censo de población y VI de vivienda. Lima: INEI. 
INEI (2011). Piura. Compendio estadístico 2011. Piura: ODEI. 
Klarén, P. (1970). Formación de las haciendas azucareras y orígenes del APRA. Lima: IEP. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   22 

Lora, E. (ed.) (2007). El Estado de las reformas del Estado en América Latina. BM-BID / Mayol 
Ediciones. 

Minztberg, H. (1984). La estructuración de las organizaciones. Barcelona: Ariel. 
Molina, R. (2010). Experiencias de reforma institucional en gobiernos regionales. Estudio de casos. Lima: 

Prodescentralización-Usaid / Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos 
Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República. 

Muñoz, F.; Cuenca, R. y Andrade, P. (2007). Descentralización de la educación y municipalidades. Una 
mirada a lo actuado. Lima: Foro Educativo. 

Muñoz, F. y Flores, M. (2007). Notas para el estudio de la movilidad social y estratificación en el 
Perú: el caso de los funcionarios públicos del sector educación. En: Plaza, O. (coord.), Clases 
sociales en el Perú. Visiones y trayectorias (pp. 229- 256). Lima: PUCP-Cisepa. 

Muñoz, F.; Neyra, C. y Vargas, J. (2013). La gestión educativa municipal del distrito de La Matanza en Piura. 
Municipalidades apostando por la educación. Lima: CNE / PUCP. 
<http://www.cne.gob.pe/images/stories/cne-publicaciones/CasoLaMatanza.pdf>. 

Muñoz, P. (2005). El diseño institucional municipal 1980-2004 y sus implicancias para las zonas rurales. Lima: 
SER. 

North, D. C. (1993). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México: FCE.  
Nugent, G. (2010). El orden tutelar. Sobre las formas de autoridad en América Latina. Lima: Desco / 

Clacso. 
Peters, Guy (1999). La política de la burocracia. México: Fondo de Cultura Económica. 
Powell, W. W. y Dimaggio P. J. (comps.) (2001). El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional. 

México: FCE.  
Prats, J. (2005). De la burocracia al management, del management a la gobernanza. Las transformaciones de las 

administraciones públicas de nuestro tiempo. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública. 
Prodescentralización-Usaid (2010). Proceso de descentralización 2009. Balance y agenda crítica. Usaid. 
Prodescentralización-Usaid (2011). Proceso de descentralización. Balance y agenda a julio de 2011. Usaid. 
Remy, M. I. (2011). Participación ciudadana y gobiernos descentralizados. Cuadernos Descentralistas Nº 28. 

Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.  
Renamu (2009). Estadísticas municipales. Lima: INEI. 
Ríos Morales, N. (ed.) (2008). Cuadernos para la gestión municipal. Lima: IEP / FIP. 
Sander, B. (1996). Gestión educativa en América Latina. Construcción y reconstrucción del conocimiento. Buenos 

Aires: Troquel. 
Sanz, Pilar; Muñoz, Fanni y Canchaya, Claudia (2010). Indicadores educativos por departamento: Piura. 

Lima: ACDI. 
Stake, E. (1998). Investigación con estudio de casos. Madrid: Morata. 
Trelles, C. (2009). Razones burocráticas. ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano? Lima: PUCP-

Escuela de Gobierno y Políticas Públicas.  
Valdivia, N. (2010). La descentralización educativa en Piura. La experiencia de la municipalización de la 

educación en Paita. Lima: Foro Educativo. 
Vargas, J. (2010). En los intersticios de la política de descentralización. Direcciones regionales de 

educación y proyectos educativos regionales en Ayacucho y Huancavelica. En Tanaka, M. 
(ed.), El Estado, viejo desconocido. Visiones del Estado en el Perú (pp. 301-351). Lima: IEP. 

Vásquez, T. y Oliart, P. (2007). La descentralización educativa 1996-2001. Lima: IEP. 
Weber, M. (2008 [1922]). Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva. México: FCE. 
Zuvanic, L. y Iacoviello, M. (2005). El rol de la burocracia en el proceso de elaboración de políticas en América 

Latina. Washington: BID. Mimeo. 
Zuvanic, L. y Iacoviello, M. (2010). La burocracia en América Latina. ICAP, Revista Centroamericana de 

Administración Pública, Nº 9-41 (pp. 58-59). 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

23 

Normas legales y documentos de gestión 
CEM Paita (2009). Proyecto Educativo Local 2010-2015. Educación con calidad y participativa. 
Congreso de la República (2002). Ley de Bases de la Descentralización. Ley Nº 27783. 
Congreso de la República (2003a). Ley Orgánica de Municipalidades. Ley Nº 27972. 
Congreso de la República (2003b). Ley General de Educación. Ley Nº 28044. 
Gobierno Regional de Piura (2010a). Plan de Desarrollo Regional Concertado 2007-2011. 
Gobierno Regional de Piura (2010b). Expediente técnico del PIP Morropón: “Mejoramiento de los logros 

básicos de aprendizaje de los niños y niñas de los seis primeros ciclos de la educación básica regular en el 
distrito de Morropón”. 

Minedu-Unidad de Medición de la Calidad Educativa (2011). Resultados de la Evaluación Censal de 
Estudiantes. Lima: Ministerio de Educación. 

Ministerio de Economía y Finanzas (2010, 2011, 2012). Portal de Transparencia Económica. Seguimiento de 
la ejecución presupuestal. 
<http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=424&Itemid
=100931&lang=es>.  

Ministerio de Trabajo (2009). Programa de estadísticas y estudios laborales. 
Municipalidad Distrital de Morropón (2006). Plan de ordenamiento territorial 2006-2016. 
Municipalidad Distrital de Morropón (2009). Plan estratégico de desarrollo 2010-2018.  
Municipalidad Provincial de Paita (2009). Manual de organización y funciones de la Gerencia de Desarrollo 

Social. Libro XIV. 
Municipalidad Provincial de Paita (2010). Plan de desarrollo urbano. 
Municipalidad Provincial de Paita (s. f.). Plan estratégico de desarrollo de la provincia de Paita 2004-2012. 
SIAF (2010, 2011). Transparencia económica (consulta junio 2013). 

<http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx>. 
 
Siglas usadas 
APRA Alianza Popular Revolucionaria Americana 
CEM Consejo Educativo Municipal 
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática 
Minedu Ministerio de Educación 
PEA Población económicamente activa 
PEL Proyecto educativo local 
PIP Proyecto de inversión pública 
Promeb Programa de Mejoramiento de la Educación Básica 
PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú 
Renamu Registro Nacional de Municipalidades 
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera 
UGEL Unidad de Gestión Educativa Local 
Usaid Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional 

 
  



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   24 

Sobre la Autora 

Fanni Muñoz  
Pontificia Universidad Católica del Perú 
Correo electrónico: famunoz@pucp.edu.pe 
 
Doctora en Historia por El Colegio de México y licenciada en Sociología por la Pontificia 
Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesora principal del Departamento de Ciencias Sociales 
de la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde actualmente se desempeña como directora de 
la Maestría en Estudios de Género. Sus áreas de docencia e investigación son: políticas educativas, 
descentralización y gestión educativa, género y educación y estudios en el campo de la historia social 
y cultural. 
 

 
archivos analíticos de políticas educativas 

Volumen 21  Número 91  23 de diciembre 2013 ISSN 1068-2341 
 

 

 Los/as lectores/as pueden copiar, mostrar, y distribuir este articulo, siempre y cuando 
se de crédito y atribución al autor/es y a Archivos Analíticos de Políticas Educativas, se distribuya 
con propósitos no-comerciales, no se altere o transforme el trabajo original. Más detalles de la 
licencia de Creative Commons se encuentran en http://creativecommons.org/licenses/by-nc-
sa/3.0 Cualquier otro uso debe ser aprobado en conjunto por el autor/es, o AAPE/EPAA. 
AAPE/EPAA es publicada por el Mary Lou Fulton Teachers College, Arizona State University. Los 
artículos que aparecen en AAPE son indexados en CIRC (Clasificación Integrada de Revistas 
Científicas, España) DIALNET (España), Directory of Open Access Journals, EBSCO Education 
Research Complete, , ERIC, Education Full Text (H.W. Wilson), QUALIS A2 (Brasil), SCImago 
Journal Rank; SCOPUS, SOCOLAR (China) 
 
Contribuya con comentarios y sugerencias en http://epaa.info/wordpress/. Por errores y 
sugerencias contacte a Fischman@asu.edu. 

 
Síganos en EPAA’s Facebook comunidad at https://www.facebook.com/EPAAAAPE y en  
Twitter feed @epaa_aape. 

 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

25 

archivos analíticos de políticas educativas 
consejo editorial 

Editor:  Gustavo E. Fischman (Arizona State University) 
Editores. Asociados Alejandro Canales (UNAM) y Jesús Romero Morante  (Universidad de 

Cantabria) 
 

Armando Alcántara Santuario Instituto de 
Investigaciones sobre la Universidad y la 
Educación, UNAM  México 

Fanni Muñoz  Pontificia Universidad Católica 
de Perú 

Claudio Almonacid  Universidad 
Metropolitana de Ciencias de la Educación, 
Chile 

Imanol Ordorika   Instituto de Investigaciones 
Economicas – UNAM, México 

Pilar Arnaiz Sánchez Universidad de Murcia, 
España 

Maria Cristina Parra Sandoval Universidad 
de Zulia, Venezuela 

Xavier Besalú  Costa Universitat de Girona, 
España 

Miguel A. Pereyra Universidad de Granada, 
España   

Jose Joaquin Brunner  Universidad Diego 
Portales, Chile 

Monica Pini Universidad Nacional de San 
Martín, Argentina 

Damián Canales Sánchez  Instituto Nacional 
para la Evaluación de la Educación, México 

Paula Razquin UNESCO, Francia   

María Caridad García  Universidad Católica 
del Norte, Chile 

Ignacio Rivas Flores Universidad de Málaga, 
España      

Raimundo Cuesta Fernández  IES Fray Luis 
de León, España 

Daniel Schugurensky Arizona State 
University 

Marco Antonio Delgado Fuentes 
Universidad Iberoamericana, México 

Orlando Pulido Chaves Universidad 
Pedagógica Nacional, Colombia 

Inés Dussel  FLACSO, Argentina José Gregorio Rodríguez Universidad 
Nacional de Colombia   

Rafael Feito Alonso Universidad 
Complutense de Madrid. España 

Miriam Rodríguez Vargas Universidad 
Autónoma de Tamaulipas, México 

Pedro Flores Crespo Universidad 
Iberoamericana, México 

Mario Rueda Beltrán Instituto de 
Investigaciones sobre la Universidad y la 
Educación, UNAM  México   

Verónica García Martínez Universidad Juárez 
Autónoma de Tabasco, México 

José Luis San Fabián Maroto Universidad de 
Oviedo, España 

Francisco F. García Pérez Universidad de 
Sevilla, España 

Yengny Marisol Silva Laya Universidad 
Iberoamericana, México 

Edna Luna Serrano  Universidad Autónoma 
de Baja California, México 

Aida Terrón Bañuelos Universidad de 
Oviedo, España 

Alma Maldonado  Departamento de 
Investigaciones Educativas, Centro de 
Investigación y de Estudios Avanzados, 
México 

Jurjo Torres Santomé Universidad de la 
Coruña, España   

Alejandro Márquez Jiménez Instituto de 
Investigaciones sobre la Universidad y la 
Educación, UNAM  México 

Antoni Verger Planells University of 
Amsterdam, Holanda   

José Felipe Martínez Fernández  University 
of California Los Angeles, USA 

Mario Yapu Universidad Para la Investigación 
Estratégica, Bolivia   



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 91   26 

education policy analysis archives 
editorial board  

Editor Gustavo E. Fischman (Arizona State University) 
Rick Mintrop, (University of California, Berkeley) Jeanne M. Powers (Arizona State University) 

 
Jessica Allen University of Colorado, Boulder Christopher Lubienski University of Illinois, 

Urbana-Champaign 
Gary Anderson New York University  Sarah Lubienski University of Illinois, Urbana-

Champaign 
Michael W. Apple University of Wisconsin, 

Madison  
Samuel R. Lucas  University of California, 

Berkeley  
Angela Arzubiaga Arizona State University Maria Martinez-Coslo University of Texas, 

Arlington  
David C. Berliner  Arizona State University  William Mathis University of Colorado, Boulder 
Robert Bickel  Marshall University  Tristan McCowan  Institute of Education, 

London  
Henry Braun Boston College  Heinrich Mintrop University of California, 

Berkeley  
Eric Camburn  University of Wisconsin, Madison  Michele S. Moses University of Colorado, Boulder 
Wendy C. Chi* University of Colorado, Boulder Julianne Moss  University of Melbourne  
Casey Cobb  University of Connecticut  Sharon Nichols  University of Texas, San Antonio  
Arnold Danzig  Arizona State University  Noga O'Connor University of Iowa  
Antonia Darder  University of Illinois, Urbana-

Champaign 
João Paraskveva  University of Massachusetts, 

Dartmouth  
Linda Darling-Hammond Stanford University  Laurence Parker University of Illinois, Urbana-

Champaign 
Chad d'Entremont Strategies for Children Susan L. Robertson Bristol University 
John Diamond Harvard University  John Rogers University of California, Los Angeles 
Tara Donahue Learning Point Associates  A. G. Rud Purdue University 
Sherman Dorn University of South Florida  Felicia C. Sanders The Pennsylvania State 

University 
Christopher Joseph Frey Bowling Green State 

University  
Janelle Scott University of California, Berkeley  

Melissa Lynn Freeman* Adams State College Kimberly Scott Arizona State University  
Amy Garrett Dikkers University of Minnesota  Dorothy Shipps  Baruch College/CUNY  
Gene V Glass  Arizona State University  Maria Teresa Tatto Michigan State University  
Ronald Glass University of California, Santa Cruz  Larisa Warhol University of Connecticut  
Harvey Goldstein Bristol University  Cally Waite  Social Science Research Council  
Jacob P. K. Gross  Indiana University  John Weathers University of Colorado, Colorado 

Springs  
Eric M. Haas  WestEd  Kevin Welner University of Colorado, Boulder 
Kimberly Joy Howard* University of Southern 

California 
Ed Wiley  University of Colorado, Boulder 

Aimee Howley  Ohio University  Terrence G. Wiley Arizona State University  
Craig Howley  Ohio University  John Willinsky  Stanford University  
Steve Klees  University of Maryland  Kyo Yamashiro  University of California, Los 

Angeles 
Jaekyung Lee  SUNY Buffalo  * Members of the New Scholars Board 

 



Una mirada a la gestión educativa local en el marco de la descentralización. El caso de dos municipalidades en Perú 
  

27 

 
arquivos analíticos de políticas educativas 

conselho editorial 
Editor:  Gustavo E. Fischman (Arizona State University) 

Editores Associados: Rosa Maria Bueno Fisher e Luis A. Gandin  
(Universidade Federal do Rio Grande do Sul) 

 
Dalila Andrade de Oliveira Universidade 

Federal de Minas Gerais, Brasil 
Jefferson Mainardes Universidade Estadual de 

Ponta Grossa, Brasil 
Paulo Carrano Universidade Federal 

Fluminense, Brasil 
Luciano Mendes de Faria Filho 

Universidade Federal de Minas Gerais, 
Brasil 

Alicia Maria Catalano de Bonamino 
Pontificia Universidade Católica-Rio, Brasil 

Lia Raquel Moreira Oliveira Universidade do 
Minho, Portugal 

Fabiana de Amorim Marcello Universidade 
Luterana do Brasil, Canoas, Brasil 

Belmira Oliveira Bueno Universidade de São 
Paulo, Brasil 

Alexandre Fernandez Vaz Universidade 
Federal de Santa Catarina, Brasil 

António Teodoro Universidade Lusófona, 
Portugal 

Gaudêncio Frigotto Universidade do Estado 
do Rio de Janeiro, Brasil 

Pia L. Wong California State University 
Sacramento, U.S.A 

Alfredo M Gomes Universidade Federal de 
Pernambuco, Brasil 

Sandra Regina Sales Universidade Federal 
Rural do Rio de Janeiro, Brasil 

Petronilha Beatriz Gonçalves e Silva 
Universidade Federal de São Carlos, Brasil 

Elba Siqueira Sá Barreto Fundação Carlos 
Chagas, Brasil 

Nadja Herman Pontificia Universidade 
Católica –Rio Grande do Sul, Brasil 

Manuela Terrasêca Universidade do Porto, 
Portugal 

José Machado Pais Instituto de Ciências 
Sociais da Universidade de Lisboa, Portugal 

Robert Verhine Universidade Federal da 
Bahia, Brasil 

Wenceslao Machado de Oliveira Jr. 
Universidade Estadual de Campinas, Brasil 

Antônio A. S. Zuin Universidade Federal de 
São Carlos, Brasil