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Página web: http://epaa.asu.edu/ojs/  Artigo recebido: 19/4/2013 
Facebook: /EPAAA  Revisões recebidas: 5/8/2013 
Twitter: @epaa_aape  Aceito: 6/8/2013 

DOSSIÊ	
  
 

EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS; APRENDIZAGEM NO SÉCULO 21 
arquivos analíticos de  
políticas educativas 
Revista acadêmica, avaliada por pares,  
independente, de acesso aberto, e multilíngüe 
  
 
 
 
 
  
 

 Arizona State University 
 

Volume 21  Número 71  23 de setembro 2013 ISSN 1068-2341 
 

 
Europeização das Políticas de Educação de Adultos: 

reflexões teóricas a partir dos casos de Espanha e Portugal 
Rosanna Barros 

Universidade do Algarve 
Portugal 

 
María R. Belando-Montoro 

Universidad Complutense de Madrid  
España 

 
Citação: Barros, R. e Belando-Montoro, M.R. (2013). Europeização das Políticas de Educação de 
Adultos: reflexões teóricas a partir dos Casos de Espanha e Portugal. Arquivos Analíticos de Políticas 
Educativas, 21(71) Recuperado [data]  http://epaa.asu.edu/ojs/article/view/1385  
Dossiê Educação de Jovens e Adultos. Editoras convidadas: Sandra Regina Sales & Jane Paiva 
 
Resumo: As atuais dinâmicas de europeização das políticas públicas nacionais estão inscritas no 
processo histórico da construção europeia, pelo que se impõe atender, numa perspetiva 
diacrónica, a alguns aspetos da relação entre a edificação deste bloco regional e a elaboração 
progressiva de um mandato europeu para a educação, em geral, e para a educação e formação de 
adultos (EFA), em particular. Para tal, necessitamos de observar, por um lado, que o campo 
educativo, enquanto campo de transnacionalização, é construído numa dinâmica fluída entre o 
internacional e o nacional, ao mesmo tempo que observamos, por outro lado, que o conceito de 
europeização designa um processo de articulação entre os sistemas políticos nacionais e o sistema 
político comunitário. Este artigo contextualiza o atual protagonismo da União Europeia (UE), 

aape epaa



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 2 
 

no âmbito da propagação do paradigma da aprendizagem ao longo da vida, num processo de 
europeização da educação que adquire uma importância central para interpretar as diacríticas das 
novas instituições e processos educativos emergentes na realidade espanhola e portuguesa atual 
da EFA. 
Palavras-chave: educação de adultos; política educativa; europeização; aprendizagem ao longo 
da vida. 
 
Europeinization of Adult Education Policies: theorethical reflections from the Spanish 
and Portuguese cases 
Abstract: The current processes of Europeanization of national public policies are recorded in the 
historical process of European construction, and to understand this process requires to pay attention 
to a dual perspective: the relationship between the construction of this regional bloc and the 
progressive development of a European mandate for education in general and for adult education 
and training (AET) in particular. To do this, we need to observe, first, that the educational field as a 
field of transnationalization, is a dynamic fluid construction between international and national 
dynamics, while we observe, moreover, that the concept of Europeanization designates a process 
among national political systems and the community political system. This article contextualizes the 
current role of the European Union in the expansion of the paradigm of lifelong learning. The 
process of Europeanization of education today takes on central importance in interpreting the 
diacritical new institutions and the emerging educational processes in current Spanish and 
Portuguese AET.  
Keywords: adult education; educational policy; Europeanization; lifelong learning. 
 
Europeización de la Política de Educación de Personas Adultas: Reflexiones Teóricas a 
partir de los Casos de España y Portugal 
Resumen: Las actuales dinámicas de europeización de las políticas públicas nacionales están 
inscritas en el proceso histórico de construcción europea, por lo que se impone atender, en una 
perspectiva diacrónica, a algunos aspectos de la relación entre la edificación de este bloque regional y 
la elaboración progresiva de un mandato europeo para la educación, en general, y para la educación y 
formación de adultos, en particular. Para ello necesitamos observar que el campo educativo, en 
cuanto campo de transnacionalización, está construido en una dinámica fluida entre las dinámicas 
internacionales y las dinámicas nacionales, al mismo tiempo que observamos que el concepto de 
europeización designa un proceso de entre los sistemas políticos nacionales y el sistema político 
comunitario. Este artículo contextualiza el actual protagonismo de la Unión Europea en el ámbito de 
expansión del paradigma de aprendizaje a lo largo de la vida, en un proceso de europeización de la 
educación que adquiere hoy una importancia central para interpretar las diacríticas de las nuevas 
instituciones y procesos educativos emergentes en la realidad española y portuguesa actual de la 
EFA. 
Palabras-clave: educación de adultos; política educativa; europeización; aprendizaje a lo largo de la 
vida. 

Introdução 

A Educação de Adultos é hoje, mais do que nunca, nas sociedades europeias que estão 
sofrendo uma forte crise de cariz económico, uma necessidade acutilante, sobretudo pelo que aporta 
na capacidade crítica de interpretar o atual momento histórico. As altas taxas de desemprego que 
afetam a jovens e adultos estão a provocar a preocupação e desespero de milhares de pessoas e são 
apresentadas como inevitáveis. No caso dos adultos desempregados detentores de larga experiência 



Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 71                                         3  
 

laboral observa-se o nascimento e multiplicação de iniciativas privadas destinadas a promover a 
formação para a empregabilidade e para o empreendedorismo, como se o desemprego fosse um 
problema conjuntural, ou mesmo individual, e não estrutural.  

De resto, têm vindo especialmente das administrações públicas os incentivos neste sentido, 
pelo que a metodologia de investigação usada para informar este artigo baseou-se numa combinação 
analítica, de racional crítico, entre a análise de conteúdo e a análise de discurso (Olssen, Codds & 
O’Neill, 2004) usadas para estudar numerosos documentos políticos quer da União Europeia quer 
de Espanha e Portugal. Selecionaram-se, para esta análise, todos os Documentos políticos oficiais 
das varias instâncias europeias e todos os Normativos nacionais dos países estudados que foram 
emitidos publicamente desde 1996 (declarado o ano europeu da aprendizagem ao longo da vida1) até 
à atualidade e que tenham servido, de modo direto ou indireto, para orientar e justificar alterações 
concretas efetuadas no campo da educação de adultos quer em Espanha quer em Portugal. Como 
seria de esperar, obteve-se um expressivo volume de informação e dados de pesquisa de tipo 
empírico-documental que veio a ser analisado com recurso a uma análise de conteúdo. No essencial, 
ao se operacionalizar a técnica da análise de conteúdo combinada com uma análise crítica do 
discurso (Bacchi, 2000), escolheu-se tratar a informação contida nas fontes escritas documentais 
recolhidas, cruzando a variante da análise temática categorial, que permitiu a determinação da 
frequência simples de ocorrências no conteúdo transversal dos textos políticos, com a variante da 
análise estrutural de co-ocorrência, que possibilitou examinar a associação de temas nas sequências 
da comunicação expressa pelo total das fontes escritas recolhidas (Grawitz, 1986; Vala, 1986). 

O trabalho analítico e de interpretação dos dados documentais, que aqui se apresenta para 
discussão, adota uma abordagem das políticas enquanto discurso, pelo que considera tanto as 
prescrições e orientações como os compromissos, as descontinuidades ou as omissões dos discursos 
estudados. Teve-se como fundo uma perspetiva crítica e humanista que, em educação de adultos, se 
rege pela ideia de desarticular a investigação e a ação para a rearticular posteriormente, assumindo 
como ponto de partida para o debate a existência de uma estreita ligação entre os conceitos de 
política e de poder. Igualmente, este trabalho procurou responder a seguinte questão: que 
prioridades políticas para a EFA foram destacadas nos documentos nacionais e europeus analisados 
e como poderiam ser estes elementos interpretados à luz do quadro conceptual que considera as 
dinâmicas recentes de europeização da educação de adultos? 

Ora, a educação de adultos, que tinha sido objeto de uma crescente atenção por parte dos 
responsáveis políticos em matéria educativa nos últimos cinquenta anos, estava no período áureo do 
Estado Providência  crescentemente a adquirir novas dimensões a nível europeu, como ressalta da 
revisão de literatura elaborada. Porém, o estudo constatou que a EFA, ao seguir as atuais 
recomendações derivadas das instituições europeias, volta agora rapidamente aos seus âmbitos mais 
restritos e seminais como são a alfabetização, a formação básica e a formação profissional, como 

                                                
1 Na perspetiva da aprendizagem ao longo da vida o destaque vai, sucintamente, para a educação de adultos 
como projecto de adaptação ao social, à luz de uma ideologia neoliberal e individualista, representada na visão 
de construir uma sociedade cognitiva, composta por organizações qualificantes autónomas e empenhadas na 
salvaguarda dos interesses privados. De referir que a perspetiva/paradigma da educação permanente e a 
perspetiva/paradigma da aprendizagem ao longo da vida possuem, ambas, uma matriz de entendimento 
muito concreto para definir o que é a educação de adultos, em função da intencionalidade, ou missão, que lhe 
é atribuída. Para saber mais acerca da distinção entre o paradigma da educação permanente e o paradigma da 
aprendizagem ao longo da vida e as suas implicações no campo da educação de adultos podem consultar-se 
entre outras obras, a seguinte: Barros, R. (2011b). Genealogia dos Conceitos em Educação de Adultos: Da 
Educação Permanente à Aprendizagem ao Longo da Vida – Um estudo sobre os fundamentos político-
pedagógicos da prática educacional. Lisboa: Chiado Editora. 



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 4 
 

atestam os casos espanhol e português aqui apresentados. Naturalmente, a alfabetização que hoje 
preocupa, e acerca da qual se incorre nos diversos documentos de política europeia analisados, é a 
alfabetização digital, vista como uma ferramenta fundamental para a empregabilidade e a 
competitividade no século XXI. Esta alfabetização que avança e se desenvolve a um ritmo notável é 
vista como parte essencial do campo da atual educação de adultos, bem como da formação 
profissional, apresentada discursivamente de modo instrumental: como o melhor meio para adquirir 
as competências necessárias para ter acesso a um trabalho remunerado e, paralelamente, se 
promover a empregabilidade na Europa.  

Todavia, há que problematizar e analisar estes conceitos políticos que são hoje “ditados” 
pelos organismos europeus na área da educação e que afetam todas as modalidades e todos os níveis 
educativos nos casos europeus aqui estudados. Na realidade, o objetivo último da competitividade, 
bem como de outros objetivos associados à nova economia, tais como o de mobilidade ou 
flexibilidade, impregnam hoje em dia a agenda política dos países europeus estudados, marcando os 
racionais internos das suas políticas sociais e educacionais. Neste âmbito o uso do conceito de 
governação pluriescalar (Barros, 2009) pretende captar as lógicas ambivalentes com que se jogam 
hoje interesses múltiplos e transnacionais na decisão política em educação. É uma categoria teórica 
para apreender as complexas dimensões da governação em contexto de globalização político-
económica neoliberal, particularmente em contexto europeu e desde a Agenda de Lisboa, 
privilegiando-se aqui uma abordagem sociológica. De acordo com Roger Dale a governação da 
educação é, na atualidade, um assunto pluriescalar quer porque “potencialmente tem lugar em várias 
escalas, e não apenas ao nível do Estado-nação” (Dale, 2005: 63), quer porque “não é internacional, 
com as suas implicações de múltiplas localizações (tipicamente Estados-nação) na mesma escala” 
(id., ibid.: 63). Nas palavras deste autor,  

O que estamos agora a testemunhar é não apenas um desvio do Estado, que assume 
a responsabilidade direta por todas as atividades, e da própria regra para o Estado 
que determina quem assumirá a responsabilidade por elas, mas que as combinações à 
escala nacional de atividades [financiamento, posse, fornecimento e regulação] e 
instituições [Estado, Mercado, Comunidade e Família] de governação têm de ser 
aumentadas pelo reconhecimento de que, potencialmente, qualquer uma ou todas 
estas atividades podem também ser geridas a uma escala diferente [supranacional, 
nacional e subnacional] (id., ibid.: 63). 

Neste texto discutimos alguns aspetos mais relacionados com o nível supranacional e nacional desta 
matriz de governação educacional pluriescalar. Como veremos seguidamente, tudo isto faz parte de 
um processo que se desenvolveu em três fases e que está a culminar, hoje em dia, na construção do 
ambicionado espaço europeu de educação e formação. 

As três fases da transnacionalização da educação                                               
no contexto comunitário europeu 

A transnacionalização da educação no contexto comunitário europeu tem vindo a decorrer 
numa sequência de etapas distintas que optámos por estruturar em três fases principais, na esteira de 
Etxeberria (2000), de Field (2001) e de Antunes (2004). Num primeiro momento, mais geral, de 
configuração da esfera política da educação, identificámos duas fases: uma que decorre entre 1971 e 
1986, em que se dá a institucionalização da educação como área de cooperação e ação comunitárias; 
e outra, que decorre a dois tempos, entre 1986 e 1992 e depois acentuando-se entre 1992 e 1998/9, 
em que tem lugar a intervenção política comunitária no domínio da educação. No segundo 
momento deste processo assistimos, numa terceira fase que ainda decorre, à edificação da articulação 



Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 71                                         5  
 

sistemática de políticas e do espaço europeu de educação e formação, cuja emergência representa, a nosso 
ver, uma verdadeira viragem na elaboração de políticas públicas para o sector (Belando-Montoro, 
2004) que, inovadoramente desde então, se inscrevem no âmbito de uma governação pluriescalar da 
educação (Barros, 2009) com lógicas diferentes para pontos diferentes do sistema da economia-mundo 
capitalista (Wallerstein, 1984, 1990), isto na medida em que a sua condução e orientação se realiza 
agora segundo uma agenda globalmente estruturada (Dale, 2005). 

Primeira Fase - Cooperação e Diversidade: os pilares cardinais da futura política educativa 
comunitária 

É apenas na década de setenta que encontramos os primeiros sinais de interesse e as 
primeiras iniciativas comunitárias no domínio da educação, sendo apenas vinte anos depois da 
assinatura do Tratado de Paris (1951), e catorze anos após o Tratado de Roma (1957), que surge o 
primeiro encontro dos Ministros da educação e a primeira reunião de trabalho para a futura criação 
de um comité de educação. O ano de 1971 demarca, por isso, o início da primeira fase de um 
processo2 em que a educação emerge progressivamente como campo de ação ao nível comunitário, 
sobressaindo, em 1976, a criação efetiva do Comité de educação com carácter permanente; a 
Resolução do terceiro encontro dos Ministros da educação, que prevê a realização de um conjunto 
de projetos-piloto lançados a nível comunitário ao longo dos subsequentes quatro anos; e o 
lançamento do primeiro Programa de Ação da Comunidade Europeia para a cooperação educativa, 
considerado a “pedra de toque da política educativa europeia” (Sobreira, 2004: 59), que previa no 
seu desenho geral, dando sequência à Resolução de 1974, por exemplo, a colaboração ao nível da 
formação profissional, da formação em alternância, da transição de jovens para a vida ativa, e da 
escolarização de trabalhadores imigrantes, e no qual, como destaca Etxeberria, “pela primeira vez 
surgem propostas para dar uma dimensão europeia à experiência dos professores e dos alunos” 
(Etxeberria, 2000: 24). Realizando-se o quarto encontro dos Ministros da educação no ano de 1980, 
a data destaca-se especialmente pelo lançamento da Rede EURYDICE, que possui a base de dados 
Eurydos relativa à informação e estatísticas-chave sobre educação, sendo que estas desempenham 
um silencioso e contínuo efeito de aproximação de discursos e de procedimentos, de eleição comum 
de prioridades e de definição comum de políticas (Azevedo, 2000). Posto isto, e sem pretensões de 
exaustividade, diríamos que, no essencial, se tratou de um período com carácter fundador cuja 
importância advém do facto, como defende Antunes, de ser nele que “paulatinamente, vão sendo 
adotadas formas de atuação e consolidados procedimentos que autorizam poder falar-se de 
institucionalização da educação como área de ação ao nível comunitário” (Antunes, 1999: 857). Ou 
seja, é o período em que se “definem entendimentos e assumem acordos de princípio para promover 
medidas genéricas e pontuais ou projetos-piloto, orientados para objetivos comuns estabelecidos 
pelos Estados-membros” (Antunes, 2004: 133). Esta fase caracteriza-se por estar assente em 
regulamentos comunitários operacionalizados a nível nacional por organismos nacionais, que 
mantêm a divisão preestabelecida de competências, áreas de intervenção e esferas de decisão. 

Segunda Fase – Desenvolver Competências: a pedra basilar das políticas comunitárias de 
formação vocacional 

A assinatura do Ato Único Europeu (1986) demarca a primeira fase aqui considerada, no 
âmbito do processo de configuração da esfera política da educação, da segunda, que decorreria, 

                                                
2 Em 1963 o Conselho adotou a primeira decisão relevante para a elaboração de uma política comum de 
formação profissional (Azevedo, 2000). Destaca-se também o Relatório Janne, do Ministro Belga Henri 
Janne, Pour une Politique Commune de L’ Education, elaborado em 1973, bem como a Resolução do segundo 
encontro dos Ministros da Educação sobre Cooperação no Sector Educativo, de 1974. 



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 6 
 

então, a dois tempos, primeiro entre 1986 e 1992, acentuando-se depois entre 1992 e 1998/9, 
inaugurando o que tem sido denominado como o período dos programas de ação comunitários na 
área da educação (Etxeberria, 2000). Com efeito, a primeira geração de Programas nasce a partir de 
meados da década de oitenta, num conjunto diversificado de iniciativas, marcadas transversalmente 
pelo novo ímpeto da valorização económica da educação (Clarke, 1996), resultante da ambição de 
aperfeiçoar o mercado único europeu (Todd, 1990; Gerbet, 1994; Fontaine, 1998). A título 
ilustrativo desta profícua produção podemos referir: os Programas COMETT e ERASMUS, 
lançados no ano de 1986; o Programa IRIS, que nasce no ano seguinte; e os Programas PETRA, 
DELTA e HELIOS que marcam o ano de 1988. No início da década de noventa, sobressaem, por 
seu turno: os Programas EUROFORM, FORCE, LINGUA e TEMPUS lançados em 1990; a rede 
NARYC e o LEADER no ano seguinte. A esta primeira geração de Programas de ação 
comunitários, seguir-se-ão outros de que sobressaem o EUROTECNET em 1993; e mais tarde, 
constituindo já uma nova geração de Programas, surge em 1995 os Programas LEONARDO, para a 
formação, e SÓCRATES-1, para a educação3 (cf. Fernández, 1997: 86-94; Azevedo, 2000: 171-172; 
Etxeberria, 2000: 27-51). Concomitantemente, iriam ser criados diversos organismos institucionais 
que ampliavam o efeito desta intervenção política comunitária assente em Programas de ação para o 
domínio, direto e indireto, da educação e formação. Entre estes organismos merecem destaque, pela 
sua influência, por exemplo: o Comité Consultivo para a Investigação e o Desenvolvimento 
Industrial (IRDAC), que valoriza a ligação da educação e formação com o desenvolvimento 
industrial e a competitividade e que emite pareceres e elabora relatórios que são difundidos em larga 
escala pela UE; e o Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional 
(CEDEFOP), que promove estudos de comparação entre os sistemas nacionais e elabora as bases 
dos sistemas de correspondência e comparabilidade de qualificações.  

Ora, o primeiro período desta fase que decorre entre 1986, ano da assinatura do Ato Único 
Europeu (no Luxemburgo), e 1992, ano da assinatura do Tratado da União Europeia (em 
Maastricht), representa um momento histórico decisivo, na medida em que nele se daria, de acordo 
com Sobreira, uma clara politização da educação em contexto comunitário, ensaiando-se neste 
período a nova linguagem do transnacionalismo para este domínio. Trata-se da altura em que pela 
primeira vez na sua história “a Comissão Europeia evidenciava o desejo de promover a educação 
como mecanismo de potestade da competitividade económica” (Sobreira, 2004: 70). Ao mesmo 
tempo nasce neste período, como sustenta Antunes, uma “agenda e política comunitárias para a 
educação assente em ações comunitárias e processos normativos (intensificados)” (Antunes, 2004: 
134). Constata-se a emergência de um processo político novo em educação, que institui, assim, as 
dinâmicas conducentes ao processo de europeização das políticas públicas no contexto da CEE/UE, 
e que se desenrola mediante uma lógica de intervenção política, segundo a qual, e de acordo com 
Antunes, o Conselho Europeu e os Ministros da educação reunidos no seio do Conselho e da 
Comissão Europeia assumem e promovem decisões relativas a Programas de ação, orientados para 
objetivos comuns assentes em regulamentos comunitários, operacionalizados aos níveis nacional e 
transnacional por organismos de coordenação e ligação entre os Estados-membros e a CEE/UE, de 
uma forma tal que potencia a diluição, sobreposição e ambiguidade entre competências, esferas de 
decisão e âmbitos de intervenção, isto segundo um processo que desafia a própria divisão de 
poderes entre os níveis nacional e comunitário (cf. Antunes, 2004: 133-134).  

Com efeito, toda esta alteração e complexificação do campo da intervenção política 
comunitária em educação, assim provocada, viria a ser ainda amplificada e intensificada no segundo 
                                                
3 O Programa Sócrates-1 tem especial significado para o sector da educação de adultos, na medida em que se 
trata do primeiro Programa de ação com uma linha de intervenção especialmente destinada a este campo 
educacional (Fronia, 2000).  



Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 71                                         7  
 

momento desta fase, que decorre entre 1992 e 1998/9, tornando-se evidente, a partir do Tratado da 
União Europeia, “o reconhecimento da Comissão à utilidade da educação, prenhe de qualidades para 
o câmbio político [...] crucial não só à produção de uma força laboral competitiva, mas à edificação e 
sustento de uma comunidade sociopsicológica” (Sobreira, 2004: 70). Verificando-se agora, 
sociopoliticamente, a consolidação da ideia da importância com que se revestiria a educação na 
construção da cidadania e coesão social europeias, pelo passo substancial de introduzir a educação 
na ordem jurídica supranacional do próprio direito comunitário. O Tratado da União Europeia4 
conferirá estatuto próprio à educação e formação como uma das áreas prioritárias na agenda de uma 
crescente cooperação europeia. Desta forma criaram-se as condições efetivas para ampliar a esfera 
de intervenção da UE na educação surgindo, desde então, uma vasta gama de atividades de 
cooperação política e iniciativas diversificadas de estreitamento das dinâmicas conducentes a uma 
progressiva europeização das políticas educacionais em geral, e destinadas ao sector da educação e 
formação de adultos em particular, de que destacamos, a par do lançamento de uma nova geração de 
Programas de ação já mencionados, principalmente: a elaboração de vários documentos de 
referência e orientação das políticas económicas e educativas, tais como: os Livros Brancos, primeiro 
(1994) sobre Crescimento, Competitividade e Emprego, e depois (1995) sobre Educação e Formação, Ensinar e 
Aprender – Rumo à Sociedade Cognitiva; ou o Livro Verde (1993) sobre a Dimensão Europeia da Educação, 
a realização, a partir de 1994, das Conferências Europeias de Educação de Adultos (CEEA); a 
declaração do ano de 1996 como o Ano Europeu da Aprendizagem ao Longo da Vida; ou ainda as 
Comunicações, de 1997, da Comissão, a primeira destas orientando Para uma Europa do Conhecimento5, 
e a outra esboçando um Plano de Ação para Aprender na Sociedade da Informação6.  

Terceira Fase – Coordenação e Competitividade: o leitmotiv para imaginar um espaço 
europeu de educação e formação 

Trata-se de um período que é o auge de um processo de produção de documentação política 
de apoio à edificação de uma articulação sistemática de políticas europeias que numa subsequente 
terceira fase iniciada, então, em 1998/99, e que ainda decorre, se viria a verificar. Chega-se, pois, às 
vésperas do lançamento da Agenda 2000 para a Europa, com uma crescente rede de cooperação em 
que se “tecem malhas de significados e de representações, poderosas interconexões de pensamento, 
em que os diversos intervenientes de diferentes países vão desenhando redes complexas de 
objetivos, planos e projetos, necessariamente interligados” (Azevedo, 2000: 174), de tal maneira que 
“há conceitos (como mobilidade, competitividade, coesão social) que lentamente se vão tornando 
conceitos políticos-chave, que informam e enformam as políticas comunitárias e nacionais” (id., 

                                                
4 A referência explícita à educação faz-se em dois dos seus artigos, pertencentes ao Capítulo III relativo à 
educação, formação profissional e juventude, nos seguintes moldes: no caso do artigo 126º, estipula-se no 
ponto 1 que “a Comunidade contribuirá para o desenvolvimento de uma educação de qualidade, incentivando 
a cooperação entre os Estados-membros e, se necessário, apoiando e completando a sua acção”, clarificando-
se os seis objectivos desta acção da Comunidade no ponto 2; e no caso do artigo 127º, especifica-se que “a 
Comunidade desenvolve uma política de formação profissional que apoie e complete a acção dos Estados-
membros”, clarificando-se igualmente os cinco objectivos desta acção da Comunidade no ponto 2 (cf. 
Tratado da UE, 1995: 119-121). Mantendo-se ambos sem alterações substanciais no âmbito do novo Tratado 
de Amesterdão, assinado a 2 de Outubro de 1997, agora sob os artigos 149º e 150º respectivamente. 
5 Comunicação da Comissão: COM (97) 563, Towards a Europe of Knowledge. De referir que aqui se estabelecem 
significativas “guidelines for future Community action in the areas of education, training and youth for the 
period 2000-2006”, que irão estruturar a chamada Agenda 2000.  
6 Comunicação da Comissão Europeia: Action Plan – Learning in the Information Society, for a European Education 
Iniciative (1996-98). É um plano mais focado numa orientação das intervenções de multimédia e de TIC nos 
domínios escolares, da escolaridade básica e secundária. 



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 8 
 

ibid.), num processo em que a educação e formação vão sendo crescentemente instrumentalizadas 
por uma agenda política centrada na promoção da competitividade da economia europeia, dando 
continuidade, embora agora num âmbito sectorial, à racionalidade economicista e instrumental das 
orientações da política comunitária mais geral7.  

Entre o Tratado de Amesterdão, de 1997, e o Tratado de Nice, de 2001, situa-se, no nosso 
entender, um curto momento histórico politicamente fundamental que, baseado no propósito geral 
de “assinalar uma nova fase no processo de integração europeia” (Tratado de Amesterdão, 1998: 17), 
irá representar uma verdadeira viragem nos moldes em que se vinha realizando em cada Estado-
membro a governação nacional da educação que, desde então, é reequacionada em termos 
completamente novos, permitindo a emergência de uma governação supranacional, com base na ideia de 
uma cooperação e coordenação reforçadas, de tal forma inovadora, sustentamos, que com a Agenda 
2000 se inicia uma viragem na relação de forças nos níveis da governação pluriescalar da educação 
(Barros, 2009; 2010), que representa uma nova e decisiva fase no reforço dos caminhos da 
europeização das políticas educativas e de formação. Em seguida iremos refletir acerca destas 
dinâmicas de europeização a partir do seu impacto na semiperiferia europeia, apresentando aspetos 
essenciais do caso espanhol e português circunscritos à esfera do campo da educação de adultos. 

Reflexões teóricas a partir do caso de Espanha 

Os objetivos europeus da perspetiva da aprendizagem ao longo da vida8 têm-se desenvolvido 
lenta, mas continuadamente, em Espanha através de normativas e iniciativas diversas. No entanto, 
há que reconhecer que a educação permanente9 e, especialmente, a educação de adultos, tem sido 
uma preocupação atendida em Espanha desde há mais de quatro décadas.  

Para melhor analisar a situação atual há que fazer uma aproximação histórica que nos ajude a 
entender a evolução que este âmbito educativo tem sofrido. Para tal, a primeira referência 
obrigatória é a Lei 14/1970, de 4 de Agosto, Lei Geral de Educação e financiamento da Reforma 
Educativa, pois nela aparecem diversas menções à educação permanente enquanto princípio básico 

                                                
7 De referir que a orientação da política europeia, no âmbito geral da educação, se inscreve no domínio maior 
da própria política social europeia, que tem vindo a sofrer sucessivos impasses no quadro da suposta falência 
do Estado-providência em que se dá, como sublinha Sousa Santos, um “avolumar das desigualdades sociais 
nos vários Estados-membros (…) embora o discurso político acentue o empenhamento na coesão económica 
e social, as políticas económicas praticadas têm um forte cariz neoliberal e revelam-se pouco sensíveis, se não 
mesmo hostis, ao objetivo da coesão social e da homogeneização social” (Sousa Santos, 1993: 52). 
8 Em meados de 2011 realizou-se uma avaliação intermédia do programa de aprendizagem ao longo da vida. 
Entre as suas recomendações está a de “tentar agir mais em consonância com as prioridades e os objetivos da 
Estratégia Europa 2020 e o Marco Estratégico de Cooperação Europeia no âmbito da Educação e Formação 
(ET 2020)” (Comissão Europeia, 2011a: 9). 
9 Assumimos aqui o entendimento que passa a ser dado ao conceito de educação permanente (sobretudo nas 
décadas de sessenta e de setenta) que vinca com muita clareza a dimensão política da educação, sendo 
associado à elaboração de projetos de transformação social de tipo emancipador. No essencial a sua missão 
passa por assegurar na idade adulta a manutenção da instrução recebida na escola, completando-a e 
prolongando-a através de uma educação global com dimensões intelectuais, mas também físicas e estéticas, 
possibilitando de igual forma, sempre que seja necessário, a reconversão profissional e a atualização de 
conhecimentos técnicos. Transversalmente, a educação permanente tem ainda a missão fundamental de 
facilitar a compreensão dos problemas nacionais, e do mundo, contribuindo para alargar e melhorar um 
sentido mais cosmopolita de cidadania, capaz de assegurar a todos o pleno usufruto do património da 
civilização, e o exercício da autonomia, da liberdade e da exigência de justiça social, inter-relacionando-se 
sempre a dimensão individual e a dimensão social da educação. 



Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 71                                         9  
 

do sistema educativo. Concretamente, no artigo 9.1 pode ler-se: “El sistema educativo asegurará la 
unidad del proceso de la educación y facilitará la continuidad del mismo a lo largo de la vida del 
hombre para satisfacer las exigencias de educación permanente que plantea la sociedad moderna”. 

Outra novidade desta Lei Geral é que a mesma supõe um marco legal estável no qual se 
começa a considerar a especificidade própria da educação de adultos, dedicando-lhe já um capítulo 
concreto, o IV, no qual lhe são atribuídos dois objetivos (art.44): 

1. Assegurar o ensino correspondente à educação básica, secundária e de formação 
profissional a quem não as pôde receber; 
2. O aperfeiçoamento, a atualização e a promoção profissional, bem como a extensão 
cultural em níveis diversificados. 

Não obstante, o elevado índice de analfabetos e o baixo nível geral de formação existente em 
Espanha naquela época, continuou-se a circunscrever a educação de adultos à uma função 
compensatória que já a havia caracterizado em épocas anteriores. 

Dando um salto no tempo, e antes de aludir às novidades introduzidas pela Lei Orgânica 
1/1990, de 3 de Outubro, a Lei de Ordenamento Geral do Sistema Educativo (Ley de Ordenación 
General del Sistema Educativo, LOGSE), há que destacar a importância de um documento 
publicado no ano de 1986, o Livro Branco da Educação de Adultos10 que, e apesar de não ter 
alcançado a categoria de lei, serviu como princípio inspirador na elaboração das futuras leis que 
foram sendo promulgadas por uma grande parte das Comunidades Autónomas que à época tinham 
competências em matéria educacional. 

Ora, apesar das intenções nebulosas do dito documento, inscritas nas orientações e 
propostas internacionais (da UNESCO e do Conselho Europeu), o modelo de educação de adultos 
que se foi construindo em Espanha respondeu a outras prioridades políticas e educativas. Assim, 
quatro anos depois, a nova reforma educativa não universitária irá implicar uma reestruturação total 
do sistema educativo formal. Por um lado, ampliou-se a idade da escolaridade obrigatória até aos 16 
anos. Por outro lado, o facto é que a reconfiguração da educação secundária obrigatória traria 
consigo um aumento do número de pessoas adultas que, à luz deste novo nível de ensino, viram os 
seus estudos tornarem-se obsoletos, ou seja, criou-se deste modo uma nova procura potencial de 
educação para a população adulta. Tudo isto à luz de um relevante desafio educativo, estabelecido 
no artigo 2.1: “El sistema educativo tendrá como principio básico la educación permanente ". Desta 
forma, garantiu-se o direito à educação para toda a população, independentemente da sua idade.  

O facto de que na LOGSE, se dedique um título específico à educação de adultos supõe 
também uma atenção diferenciada a este sector educacional. Mais relevante ainda é que, dando um 
passo à frente do que fora estabelecido na Lei Geral da Educação de 197011, a educação de adultos 
ficará situada fora dos limites do sistema educativo, isto é, sairá fora do ensino geral e especial. Ora, 
esta exclusão indica a superação da tradicional vinculação do sector ao escolar e a partir de então a 
educação de adultos vai ser ampliada a outros âmbitos, vindo a identificar-se com a lógica da 
educação cívica, cultural e de desenvolvimento pessoal. Isto mesmo se reflete no novo objetivo 

                                                
10 O Livro Branco determinou a necessidade de uma formação integral que partisse da bagagem de cada 
pessoa. O modelo integral de educação de adultos prevê assim quatro áreas essenciais: “a) Formación 
orientada al trabajo (actualización, reconversión y renovación de los conocimientos de tipo profesional); b) 
formación para el ejercicio de los derechos y responsabilidades cívicas (o para la participación social); c) 
formación para el desarrollo personal (creatividad, juicio crítico, participación en la vida cultural); d) como 
fundamento esencial a todas ellas, la formación general o de base, que, cuando no se consiguió en la edad 
apropiada, constituye un prerrequisito indispensable de tipo compensador” (MEC, 1986, p.21). 
11 Nela a denominada “educação permanente de adultos” aparecia no título I que versava sobre o sistema 
educativo. 



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 10 
 

traçado para o sector que se encaminha no sentido de contribuir para desenvolver a capacidade dos 
adultos para participarem ativamente na vida social, cultural, política e económica. Não obstante este 
discurso, na prática esta é a área menos atendida politicamente. 

Doze anos mais tarde seria aprovada a lei que teve menor vigência, a Lei Orgânica 10/2002, 
de 23 de Dezembro, sobre a Qualidade da Educação que, tal como as suas antecessoras, também 
sublinha o princípio da educação permanente como um princípio para a própria qualidade do 
sistema educativo (artigo 1). Daí que, ao analisar as diferentes necessidades que o sistema educativo 
apresentava à data, tais como: reduzir a taxa de abandono escolar do nível secundário; melhorar o 
nível médio de conhecimentos dos alunos; universalizar a educação e a atenção à primeira infância, 
bem como ampliar a atenção educativa dada à população adulta; se entenda que estes objetivos 
deveriam ser integrados na perspetiva de uma educação e formação ao longo da vida12. 

No respeitante à educação de adultos, e dando sequência ao que fora estabelecido na 
LOGSE, a grande novidade é a inclusão de um quarto objetivo: “desarrollar programas y cursos para 
responder a determinadas necesidades educativas específicas de grupos sociales desfavorecidos”. 
Pode-se deduzir que este novo objetivo esteja motivado, sobretudo, pelo aumento da população 
imigrante em Espanha, derivando daqui que no parágrafo 7 do artigo 52 se contemple a promoção 
de programas de língua castelhana e das outras línguas co-oficiais, bem como de elementos básicos 
da cultura que permitam facilitar a integração de imigrantes.  

Por último, no respeitante a habilitação para a docência há a assinalar diversas novidades 
relativamente à LOGSE, muito embora a formação de base exigida continue sendo aquela formação 
geral estabelecida para assegurar o ensino correspondente numa dada área. Mas se na LOGSE se fala 
em comprometer as administrações escolares no objetivo de facilitar aos professores o aceso a uma 
formação didática adequada às necessidades das pessoas adultas, na LOCE se fala em facilitar uma 
formação especializada. Insistindo-se na necessidade de desenvolver essa formação específica para 
os educadores de adultos.  

Da atual Lei Orgânica 2/2006, de 3 de Maio, sobre educação há a destacar duas novidades 
importantes. Em primeiro lugar, há um artigo específico dedicado à “aprendizagem ao longo da 
vida” (art.º 5) onde encontramos sucessivas referências a facilitar o acesso e promover este tipo de 
aprendizagem, que assim se constitui enquanto objetivo e enquanto consequência de uma educação 
secundária de carácter pós-obrigatório, ou equivalente, para toda a população. Em segundo lugar, há 
a incorporação de três novos objetivos para a educação de adultos: a) desenvolver as capacidades 
pessoais, nos âmbitos da expressão, da comunicação, das relações interpessoais e da construção do 
conhecimento; b) responder adequadamente aos desafios que pressupõe o envelhecimento 
progressivo da população, garantindo para os idosos a oportunidade de incrementar e atualizar as 
suas competências; e c) prever e resolver pacificamente os conflitos pessoais, familiares e sociais. 
Para tal fomentando a igualdade efetiva de direitos e oportunidades entre homens e mulheres, 
analisando e valorizando criticamente as desigualdades entre géneros. Ora, com estes novos 
objetivos se pretende dar resposta a alguns dos desafios com que se depara a sociedade espanhola do 
século XXI, e que exigem uma atuação específica desde o âmbito educacional.  

O primeiro objetivo que, numa primeira leitura, se poderia associar ao desenvolvimento 
educativo na infância e na adolescência, corresponde hoje ao reconhecimento da necessidade 
antropológica de conhecimento independentemente da idade ou de circunstâncias concretas. O 

                                                
12 Na apreciação que a Federação de Associações de Educação de Adultos realizou da LOCE assinala-se que a 
LOCE “se sitúa en un marco teórico y conceptual ajeno a los elementos sustanciales de un sistema de 
educación permanente y a los impulsos aprobados en la Resolución del Consejo de la Unión Europea, de 27 
de junio de 2002, sobre el aprendizaje permanente” (FAEA, 2003, p.1). No respeitante à educação de adultos 
sublinha-se que se continua a manter o modelo compensador de «deficits» no qual já se situava a LOGSE. 



Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 71                                         11  
 

segundo, por seu turno, alude ao fenómeno do envelhecimento da população espanhola. Nesta 
matéria é importante assinalar que Espanha é um dos vinte países mais envelhecidos do mundo, 
sendo a idade média da população de cerca de 40 anos em 2009 (Eurostat, 2011). A estes dados há 
que acrescentar a percentagem considerável de idosos ativos que detêm uma ampla gama de 
interesses, entre os quais o de continuar aprendendo. O terceiro objetivo coloca a tónica na 
necessária atenção a dar às questões de género, tanto no âmbito familiar como laboral, com destaque 
para o problema da violência.  

Ao analisarmos esta evolução da educação permanente em Espanha face às diretrizes 
europeias, encontramos resultados positivos, mas igualmente deficiências e desafios pendentes. Isto 
sobressai especialmente no Plano sobre a Aprendizagem de Adultos, que foi atualizado pelo 
Conselho Europeu estabelecendo-se cinco âmbitos prioritários para o período de 2012-2014, apesar 
do Plano possuir um espectro mais amplo, dando-se continuidade e complementando os objetivos já 
estabelecidos no Marco Estratégico de Cooperação Europeia no âmbito da Educação e Formação 
(ET 2020). No atual Plano acrescenta-se, aos objetivos da ET 2020, um quinto âmbito: “melhorar a 
base de conhecimentos sobre a aprendizagem dos adultos, bem como a supervisão do sector”. 

Tendo em conta estas prioridades, bem como os objetivos específicos que as enformam, 
destacaremos seguidamente, algumas das questões sobre as quais Espanha tem ainda um trabalho 
pendente mas também outras sobre as quais merece um reconhecimento pelo progresso alcançado 
até ao momento.  

O primeiro desafio continua a ser o da participação dos adultos em atividades de educação e 
formação. Espanha já avançou bastante neste âmbito, pois se os dados de 2001 colocavam o país 
entre os quatro países com níveis mais baixos de participação (4,9%), os últimos dados disponíveis 
mostram que Espanha está agora acima da média europeia (10,4%). Não obstante, continua longe da 
meta dos 15%.  

Mais dados nesta matéria provêm das Conclusões do Conselho Europeu sobre o papel da 
educação e formação na aplicação da Estratégia Europeia 2020. Neste documento alude-se a dois 
objetivos principais. Um deles é o de aumentar até aos 40% a proporção de adultos, com idade entre 
os 30 e os 34 anos, que tenham completado uma educação superior, ou equivalente. Sendo a 
finalidade a criação de emprego e o crescimento. Para isto são sugeridas medidas tais como a 
inovação, o financiamento eficaz e a criação de vínculos com o mundo externo à própria educação. 
Daqui advém que a preocupação máxima europeia, ao debruçar-se sobre a educação de adultos, 
continua a ser de índole económica. Sem dúvida que, no contexto da crise atual que estamos a 
atravessar na região, se torna fundamental tomar medidas que tenham um efeito positivo sobre o 
emprego, no entanto, nestes discursos a tendência é a de descurar a vinculação com outras áreas, 
também importantes, do desenvolvimento pessoal e social.  

Ao determo-nos neste objetivo concreto, os dados mostram que em 2010 a percentagem de 
adultos entre os 30 a 34 anos com formação superior ou equivalente atinge efetivamente os 40,6% 
(face a uma média europeia de 33,6%). Já os dados referentes à participação em atividades de 
aprendizagem ao longo da vida por parte da população ativa não traduzem uma evolução tão 
positiva: 10,8%. Portanto abaixo da meta europeia de 12,5%. Tratando-se de um valor 
expressivamente baixo quando comparado com o país europeu que lidera neste âmbito: a Dinamarca 
que alcançava, em 2010, os 32,8% (Comissão Europeia, 2011b). 

Nos termos desta preocupação, a Comissão Europeia (2012), face ao baixo índice de 
participação na educação de adultos na maioria dos estados Membros, sublinhou a importância de 
elaborar programas de qualidade que fomentem as aptidões básicas, especialmente através da 
aprendizagem em contexto de trabalho. Desconsiderando, com estas orientações, a formação dos 
adultos que, crescentemente, se encontram desempregados. 



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 12 
 

Uma segunda questão pendente é a da formação especializada para os educadores de adultos 
bem como o estabelecimento de ligações que permitam atingir uma maior eficácia na coordenação 
entre as políticas do sector e a atuação das administrações e demais entidades implicadas na 
educação e formação de adultos. Ora, em Espanha há muito que diversos atores tais como 
investigadores ou educadores, entre outros, defendem a necessidade de uma formação universitária 
para os educadores de adultos, muito embora existam diversos posicionamentos neste debate. Entre 
os quais merecem destaque, aquele que defende a introdução de uma “Mención en la Titulación de 
Grado de Educación Primaria” (à semelhança do que acontece com outras especialidades tais como 
a educação musical, a língua espanhola, a educação física ou as línguas estrangeiras), bem como 
aquele que defende a criação de um curso específico. Há ainda quem defenda que esta formação 
deveria ser oferecida através de um segundo ciclo (mestrado) específico, sendo este último talvez o 
caminho mais viável no panorama atual, embora fique pendente quer o seu desenho quer os termos 
da sua execução.  

De entre os resultados poderíamos destacar o Decreto Real 1224/2009, de 17 de Julho, 
através do qual se avaliam e acreditam as competências profissionais adquiridas através da 
experiência profissional ou da educação não formal com a finalidade de facilitar a obtenção de uma 
certificação profissional. Outro avanço importante, no contexto espanhol, é relativo ao acesso à 
aprendizagem de adultos por parte de imigrantes, âmbito no qual se têm desenvolvido uma miríade 
de iniciativas. De entre as quais caberá destacar as aulas de espanhol, para o conjunto da população 
imigrante, oferecidas com carácter permanente pela rede pública de centros do Ministério de 
Educação.  

Há ainda a referir que um dos campos nos quais se tem trabalhado mais intensivamente é o 
do envelhecimento da população espanhola. O aumento notável desta faixa etária pôs em relevo a 
necessidade de prestar uma maior atenção a este grupo em diversos âmbitos. Daqui resultou a 
elaboração do primeiro Plano Gerontológico Nacional, criado em 1990, a partir do qual são tomadas 
diversas iniciativas afins por parte das comunidades autónomas. Paralelamente, foram-se 
multiplicando por todo o território nacional os programas educativos dirigidos a idosos, levados à 
prática desde organismos e centros muito diversificados, tanto públicos como privados. Como 
exemplo, podemos referir o êxito alcançado pelos programas específicos para idosos desenvolvidos 
por parte das universidades espanholas desde o ano de 1993.  

Portanto, as propostas europeias têm tido, como vimos, um impacto assinalável na legislação 
educativa, no entanto, o problema principal reside na colocação em prática de alguns dos objetivos 
delineados. Uma análise mais exaustiva poderia nos conduzir ao estudo das possibilidades e dos 
obstáculos que Espanha enfrenta para levar a cabo as propostas europeias. Possivelmente num 
futuro próximo haverá mais elementos para isto já que, à semelhança do que têm feito os distintos 
governos democráticos (à exceção do primeiro) o novo governo espanhol está a elaborar uma nova 
lei de educação, a lei orgânica para a melhoria da qualidade educativa. Entre os objetivos desta nova 
lei há dois que assumem diretamente as solicitações europeias e que se relacionam com a formação 
profissional. Por um lado, esta lei tem o objetivo de diminuir o abandono escolar através da 
possibilidade dos alunos poderem optar pela formação profissional quando não desejam prosseguir 
os estudos tradicionais. Por outro lado, esta lei atendendo às solicitações europeias, vai também ao 
encontro de uma necessidade fulcral em Espanha, que é a alta taxa de desemprego, que na atualidade 
supera os 26%. Fá-lo através de uma aproximação da educação às necessidades das empresas. No 
presente momento não se conhecem as medidas que ao abrigo desta lei se irão tomar para a 
formação dos adultos desempregados. 

Reflexões teóricas a partir do caso de Portugal 



Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 71                                         13  
 

As dinâmicas de europeização nas políticas de educação de adultos tornam-se visíveis em 
Portugal com o aparecimento das ‘novas políticas nacionais de educação e formação de adultos’ 
(EFA). Estas foram implementadas (entre 1999 e 2002) pela Agência Nacional de Educação e 
Formação de Adultos (ANEFA), e deram seguimento nacional a uma nova estratégia de 
desenvolvimento económico e social13, operada no contexto comunitário com o total protagonismo 
da UE.  

Até então é necessário reconhecer que, em Portugal, a educação permanente e, em particular, 
a educação de adultos não constituiu uma preocupação política capaz de deixar em campo bases 
sólidas para desenvolver este sector educativo, segundo um fio condutor reconhecível entre as 
políticas educativas dos sucessivos governos constitucionais e seguindo uma tendência, pelo menos 
no que diz respeito à produção destas políticas, para a redução da heterogeneidade do campo da 
EFA a uma escolarização de segunda oportunidade ou formação profissional14. Se logo após a 
revolução de 25 de Abril de 1974, em que se institui a Democracia no país, é possível observar uma 
efervescência no âmbito da educação de adultos de tipo popular que mereceu algum apoio por parte 
do Estado15, a verdade é que pouco tempo depois a agenda política nacional para a educação era 
caracterizada pela opção geral de normalizar a vida política (Sousa Santos, 1990). As políticas sociais 
e educativas desenvolveram-se em direção aos requisitos de uma Democracia representativa, menos 
democrática nas bases decisórias, mas mais consonante com a norma europeia da modernização da 
educação. Visou-se assim, a nível nacional, alcançar uma gestão técnica da educação, operada desde 
os fundamentos das teorias da formação de capital humano. Este processo iria, de certo modo, 
culminar na criação da Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE) em 1986 (data da adesão dos 
países ibéricos à CEE/UE), no sentido de se instituir finalmente no cenário nacional um normativo 
legitimador da reforma educativa geral operacionalizada a nível nacional segundo aquele racional. 
Nesta Lei Geral a educação de adultos aparece como um apêndice do sistema educativo, sem 
identidade própria na medida em que o destaque vai para a criação de uma oferta assente na lógica 
da segunda oportunidade noturna da educação escolar já existente.  

O modelo de educação de adultos que se foi construindo, intermitentemente, em Portugal a 
partir da LBSE, fez a oferta existente convergir no ‘ensino recorrente de adultos’ (ERA), o que 
representou um afunilamento do sector agora visto, exclusivamente, enquanto subsistema do 
sistema educativo escolar. Ora, entre 1986 e 1996, as prioridades na política educativa (social-
democrata) não contemplaram este sector, que irá ressurgir a partir de 1996 como bandeira da 
política educativa de um novo ciclo (ou contraciclo) de governação política nacional (socialista). A 
reconsideração política da educação de adultos em Portugal irá acontecer partindo-se da dupla ideia 
de ampliar e expandir o sector, fazendo-o sair dos limites do sistema educativo em que fora 
colocado, senão mesmo aprisionado. 

Ora, desta forma nascem novas dinâmicas para impulsionar este campo, que implicaram a 
constituição de um grupo de trabalho incumbido de apresentar propostas capazes de o desenvolver. 

                                                
13 Contrariamente ao desenvolvimento que esta Agência acabou por asumir, e como já sustentámos noutro 
lugar (Barros, 2013c), o projeto inicial definido para a ANEFA pretendia uma “revalorização da lógica 
político-educativa da educação popular”, da educação de base de adultos e da educação cívica para o 
desenvolvimento” (Melo et al., 1998: 61). 
14 Outras iniciativas de cariz comunitário e associativo têm coexistido, mas com menor expressão e fraco 
apoio sobretudo nas produções políticas nacionais, com as iniciativas promovidas e reguladas pelo Governo 
Português. 
15 O destaque vai para a elaboração, em 1979, do Plano Nacional de Educação Básica de Adultos (PNAEBA) 
que ambicionava criar e consolidar, no espaço de uma década, um leque amplo de ofertas na área (inscritas 
nas orientações da UNESCO para o paradigma da educação permanente). 



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 14 
 

Seria com base num documento de estratégia, algo ambivalente, intitulado Uma Aposta Educativa na 
Participação de Todos, de 1998, que se dá em Portugal o ponto de viragem na educação de adultos. A 
referida ambivalência resulta, no nosso entender, da tentativa de conciliar na mesma agenda política 
as orientações supranacionais vindas por um lado, da UE e da OCDE no âmbito da celebração do 
‘ano europeu da aprendizagem ao longo da vida’ em 1996, e, por outro lado, da UNESCO no 
âmbito da V CONFINTEA realizada em 1997 em Hamburgo. 

O facto porém é que, a partir de então, a aposta portuguesa passou a ser a de elevar os níveis 
de qualificação dos adultos ativos para promover o desenvolvimento pessoal e a empregabilidade. 
Apesar do hibridismo que irá caracterizar este período no que diz respeito às orientações de política 
educativa para o sector, em que há uma perspetiva crítica nos discursos políticos paralela a uma 
perspetiva instrumental nas práticas, o Programa Nacional de Desenvolvimento e Expansão da Educação e 
Formação de Adultos (1999-2006), Programa S@ber +, de 1999, viria criar, efetivamente, uma 
diversificação no panorama da oferta pública do sector neste país, caracterizado, até então, mais pela 
ausência do que pela presença de políticas consequentes de educação de adultos (Barros, 2013).   

O ensino recorrente de adultos dará lugar a um conjunto de ofertas alicerçadas na ideia de 
conciliar os interesses da educação, mais consonantes com o desenvolvimento integral da pessoa, 
com os interesses da formação, mais consonantes com o desenvolvimento da competências técnicas, 
para fornecer aos 64% da população ativa portuguesa sem a escolaridade obrigatória (existentes em 
2001) a possibilidade de obter de maneira integrada uma dupla certificação: escolar e profissional. É 
nos termos desta evolução que no panorama nacional se destaca no arranque do século XXI, por um 
lado, os cursos de educação e formação de adultos (cursos EFA) e, por outro lado, os centros de 
reconhecimento de adquiridos experienciais (rede de centros do novo sistema nacional de 
reconhecimento, validação e certificação de competências, sistema RVCC).  

Ora, em contexto português e durante o curto interregno, que ocorreria entre 2002 e 2005, 
do ciclo de governação socialista, quer as tendências de europeização das políticas públicas quer as 
tendências de subordinação a lógicas vocacionalistas na governação educacional do sector da EFA, 
não só teriam ambas prossecução como seriam inclusivamente radicalizadas, sendo possível 
identificar um novo mandato abertamente vocacionalista para o domínio geral da educação, 
efetivado pelo Despacho 21 974/2002 de 25 de Setembro e pelo Decreto-lei 208/2002 de 17 de 
Outubro, para o sector particular da EFA, através dos quais se extingue a ANEFA e se integra as 
suas funções no âmbito de uma nova Direção Geral de Formação Vocacional (DGFV). Desde 
então, no essencial o sector perde, de novo, a parca autonomia e especificidade alcançadas na esfera 
pública estatal, cada vez mais interessada em promover o novo domínio tríplice da educação, 
formação e emprego16, sendo notório, como enfatiza Afonso, que estas novas estratégias que 
primam pela diversificação e hierarquização da oferta educativa pública, “não deixam também de 
poder contribuir para escamotear velhas fórmulas de indução discriminatória e classista, que 
                                                
16 A agenda política portuguesa para a EFA segue esta linha programática deixando de fora um amplo campo 
de atividades educativas típicas da educação de adultos, que como sublinha Licínio Lima, “é vastíssimo, muito 
longe de poder ser reduzido ao ensino recorrente, à educação de segunda oportunidade e à formação 
profissional, não obstante a importância destes, especialmente quando orientados segundo um projeto 
educativo que lhes confira unidade e sentido. A multiplicidade de áreas de intervenção em aberto revela o 
quanto continua a ser indispensável agir em domínios considerados tradicionais – a educação de base, a 
alfabetização, a consciencialização, o esclarecimento e a autonomia, a educação política e cívica, a educação 
comunitária, o mundo do trabalho, da economia, do emprego e das profissões, a cultura da paz e de 
solidariedade, etc. Mas, também as novas exigências, cuja emergência é mais recente, como a educação 
multicultural, as ‘literacias múltiplas’ (Kellner, 2002), a saúde e o meio ambiente, o acesso à informação e ao 
conhecimento e sua leitura crítica, a cooperação internacional, a população idosa, os imigrantes, a autonomia 
da mulher, a família, entre outras” (Lima, 2003: 142).  



Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 71                                         15  
 

parecem estar de novo a ser reintroduzidas no sistema educativo português, atribuindo 
exclusivamente à responsabilidade individual dos sujeitos as suas supostas escolhas e opções relativas 
aos seus percursos de escolarização e formação” (Afonso, 2003: 15).  

Efetivamente, constatamos que toda a retórica discursiva dos principais documentos de 
política educativa nacional e supranacional para o sector, produzidos neste período, inscrevem-se, de 
forma clara, nas perspetivas de modernização que são, no contexto deste padrão hegemónico de 
governação educacional, radicalizadas, como aponta Lima, “já não apenas numa lógica gerencial e 
eficientista, mas também na perspetiva mais ampla de uma reforma do Estado, numa lógica de 
mercado e de subordinação da educação a orientações pragmáticas, de empregabilidade, de emulação 
e competitividade económica” (Lima, 2005: 49). Com efeito, serão, por exemplo, iniciados nesta 
altura, e com este enquadramento, os procedimentos conducentes a uma nova revisão17 da LBSE, e 
a uma reforma do ensino recorrente de adultos18 (ERA), lançando-se para discussão pública, em 
2003, o Documento Orientador da Revisão Curricular do Ensino Secundário Recorrente, no qual se 
assume a valorização do sector “como contributo decisivo para a concretização do objetivo 
estratégico de qualificação dos portugueses, bem como a concretização do desígnio europeu de uma 
efetiva e generalizada aprendizagem ao longo da vida” (Ministério da Educação, 2003: 2), 
explicitando-se ainda que, no fundo, se trata de “proporcionar a todos o benefício da adaptação às 
exigências das mutações sociais e económicas” (id., ibid.: 8). Fomenta-se uma agenda nacional de 
políticas educacionais que se desenrola agora sempre em consonância com as dinâmicas 
supranacionais de europeização, como se pode deduzir, também, pela influência e centralidade quer 
do Relatório de Base de Portugal sobre a realização das estratégias de educação e formação ao longo 
da vida na Europa, realizado em 2003 pela Comissão Europeia, quer mesmo do Relatório de Base de 
Portugal sobre os sistemas de qualificação e o seu impacto na aprendizagem ao longo da vida, 
elaborado no mesmo ano pela OCDE. De ambos os Relatórios resulta clara a crescente 
concretização da regulação supranacional da EFA, tendencialmente baseada na avaliação de 
resultados economicamente significativos.  

A merecer destaque estão, igualmente, a valorização e incentivo das iniciativas orientadas 
pela ideia do retorno sobre o investimento em formação de adultos ativos, como são os referidos 
cursos EFA e o sistema RVCC. Aqui o essencial, a nosso ver, será compreender que se trata de uma 
inovação nacional claramente referenciável a uma “agenda globalmente estruturada” (Dale, 2005), 
não sendo por acaso que o relançamento do sector em Portugal se fará no âmbito dos Planos 
Nacionais de Emprego (PNE). E esta tendência será reforçada com o mais recente documento de 
estratégia educativa portuguesa intitulado Iniciativa Novas Oportunidades que, desde 2006 e até 2012, 
orientou a governação do sector. 

Naturalmente que analisando esta evolução da educação de adultos em Portugal, face à 
importância atual das diretrizes europeias, iremos encontrar aspetos positivos a par de deficiências e 
de desafios pendentes. O que mais se evidencia em termos positivos foi a grande visibilidade que o 
sector alcançou recentemente na esfera do debate público português. Com efeito, nunca se falou 
tanto em educação de adultos neste país que, como vimos aqui, não tem uma tradição consolidada 
neste campo. A efetiva diversidade da oferta obtida com a introdução dos novos dispositivos veio 
trazer a possibilidade real de cativar os adultos no sentido de se aproximarem destas iniciativas, 
elevando a sua participação em atividades do foro educacional. Porém a lógica de campanha (trata-se 

                                                
17 Que seria aprovada na legislatura seguinte, originando a Lei nº 49/2005 de 30 de Agosto. 
18 Note-se que o ensino recorrente secundário de adultos tinha já conhecido algumas inovações desde a 
alteração à LBSE de 1997 (Lei 115/97 de 19 de Setembro), consistindo, sinteticamente, na introdução: das 
unidades capitalizáveis em 1996/1997, dos blocos capitalizáveis em 1999/2000, pretendendo-se agora nesta 
reforma avançar, em 2004/2005, com os blocos de aprendizagem (cf. id., ibid.: 9-25).  



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 16 
 

de ofertas massificadas) e de programa que caracteriza a ‘nova EFA’ em Portugal (são ofertas 
sustentadas por fundos comunitários) dá já sinais de fragilidade neste contexto atual que exacerba a 
ideia de crise. A rede nacional dos 456 Centros Novas Oportunidades (CNO), criados durante a 
década compreendida entre 2001 e 2011 (nos quais se desenrolaram as práticas da educação e 
formação de adultos portuguesa) foram, durante 2012, progressivamente encerrados, tendo acabado 
agora de ser publicada, em 28 de março, a Portaria nº 135-A/2013 que regula a criação e o regime de 
organização e funcionamento dos Centros para a Qualificação e o Ensino Profissional (CQEP) que 
substituirão os anteriores CNO, isto no contexto do novo governo (social-democrata) que está a 
governar em simbiose plena (senão mesmo excessiva) com as orientações do Fundo Monetário 
Internacional (FMI) para a superação da crise económica diagnosticada ao país.  

Assim, os progressos alcançados em termos de diversidade e alcance das atividades do 
sector, todos com tradução estatística imediata, não parecem ter sido suficientes para equilibrar as 
questões de fundo que em Portugal continuam por resolver em termos da política pública de EFA 
(Barros, 2011a; 2013b). Quase nada foi feito, por exemplo, no que diz respeito à crónica inexistência 
de uma formação especializada que habilite os educadores de adultos, de maneira específica, para o 
seu desempenho profissional. Há igualmente muito por fazer para criar uma efetiva possibilidade de 
participação de todos os adultos na educação ao longo da vida, e não apenas dos adultos ativos 
como tem acontecido a nível nacional até aqui. Neste ponto chama especialmente a atenção, na 
sequência da recente celebração do ano europeu do envelhecimento ativo, a constatação real que os 
idosos estão simplesmente ausentes do sistema de EFA em Portugal. Continuam, portanto, a ser 
grandes os desafios para quem se propuser, neste país, a desenvolver uma educação de adultos 
entendida amplamente com valores e princípios humanistas (Barros, 2012), tanto em termos de 
emancipação pessoal como em termos de emancipação social. 

Interpretações sobre a estratégia europeia de construção                                   
da sociedade do conhecimento 

A ilustrar a introdução desta nova lógica de atuação política, que transcende amplamente o 
campo educacional mas que o afeta profundamente, estão os dois pilares da atual estratégia europeia 
de construção da sociedade do conhecimento: o Processo do Luxemburgo e a Agenda de Lisboa. 

É notório que, no arranque do século XXI, as políticas nacionais de educação e formação de 
adultos aparecem imbricadas num novo contexto europeu de políticas coordenadas, configurando 
uma matriz de políticas pluriescalar (Barros, 2009) cujas prioridades emanam, invariavelmente, da esfera 
económica. É, pois, no horizonte da união monetária, e dando sequência aos pressupostos do 
Tratado de Amesterdão, que irá então realizar-se, primeiro, a Cimeira do Luxemburgo, onde nasce 
um processo estratégico de supervisão multilateral e de cooperação no domínio das políticas 
europeias de emprego, a que será dada continuidade na Cimeira de Lisboa, convocando agora, mais 
estritamente, o domínio da educação e formação de adultos, que aparece inscrito nos pressupostos 
do paradigma da aprendizagem ao longo da vida (Barros, 2011b). Deste modo, nasce uma nova 
forma de elaboração de políticas públicas assente na nova Estratégia Europeia de Emprego19 (EEE), 

                                                
19 A Estratégia Europeia de Emprego (EEE) representa o ponto máximo do designado Processo do 
Luxemburgo que, no essencial, dá continuidade, embora aprofundando substantivamente os processos e 
explorando amplamente as implicações, a linhas de orientação política ensaiadas no âmbito da Cimeira de 
Essen, realizada em Dezembro de 1994, e inspiradas no Livro Branco sobre Crescimento, Competitividade e 
Emprego (COM (93) 900). Os grandes objetivos e princípios desta EEE estão orientados sobretudo para a 
generalização das políticas ativas de emprego, para a adoção de um novo paradigma de gestão pública por 
objetivos, para integrar domínios sectoriais numa mesma matriz política, como é o caso do novo domínio 



Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 71                                         17  
 

e materializada no novo Método Aberto de Coordenação (MAC), para estruturar o que se pretende 
agora que seja uma ação concertada em áreas definidas como prioritárias ao mais alto nível de 
governação (Conselho Europeu, 2000; Comissão Europeia, 2002). Vistas, desde o Memorando sobre 
Aprendizagem ao Longo da Vida, como estratégicas para a implementação das políticas nacionais de 
emprego assim delineadas, as novas políticas de educação e formação de adultos, quer em Espanha 
quer em Portugal, passam a enquadrar-se no âmbito mais geral de um paradigma político novo, cuja 
metodologia vincula voluntariamente, e numa mesma direção, uma rede de Estados-subscritores a 
cumprir diretrizes e orientações estratégicas da UE, para atingir resultados pré-definidos, com 
marcos temporais claramente fixados. Por outras palavras, com a Agenda/Estratégia de Lisboa 
emerge toda uma nova ordem educacional que tem nos grandes projetos estatísticos internacionais 
(como os promovidos pela OCDE/CERI) a tradução direta de um consenso cosmopolita sobre “a 
melhoria da qualidade da educação”20 (Torres, 2000: 138) que parece, atualmente, prevalecer entre as 
elites burocráticas e políticas que se movimentam em plataformas intergovernamentais, a nível 
europeu, com base na adesão a um novo paradigma de política baseada em números, no fundo, uma 
política para as estatísticas. 

O que parece estar a acontecer com a emergência do Estado regulador de pendor neoliberal, 
cuja estratégia de modernização é expressamente “baseada na formação e desenvolvimento das elites 
sociais” (Stoer, 1994: 19), é um estreitamento radical dos pressupostos humanistas que desenhavam 
as políticas educacionais como um direito social para ser democraticamente negociado nos fora 
nacionais dos Estados-providência, de tal modo que, desde a perspetiva em que nos situamos, o que 
predomina hoje como corolário principal do novo método aberto de coordenação europeu é, e ao 
invés do que é publicitado, “um estilo elitista de gestão pública” (Coraggio, 2000: 83) baseado numa 
“intelligentsia governamental” que faz acordos de cúpula com atores globais optando por realizar um 
“trabalho especial para legitimar ex post facto esses acordos” (id., ibid.). Ou seja, a nova política 
transeuropeia em que emergem novos atores, novas instituições e novos processos, envolve hoje, 
preocupantemente, como enfatiza Antunes, “formas acentuadas de défice democrático através das quais 
paulatinamente o campo de decisão política pública tem vindo a ser reconstruído” (Antunes, 2006: 
87).  

É, pois, neste cenário de fundo que nasce todo um novo contexto de desenvolvimento das 
políticas de educação e formação de adultos, em que, significativamente, os atores de EFA nacionais, 
por relação aos atores globais21, e os atores de EFA subnacionais, por relação aos atores nacionais, 

                                                                                                                                                       
tríplice da educação, formação e emprego (cf. Conclusões do Conselho Europeu Extraordinário do 
Luxemburgo – Emprego: Questão de Interesse Comum, 1998). 
20 Contrapondo o que designou como o discurso econômico, ao que denominou de discurso pedagógico, 
Rosa María Torres critica este paradigma político, de resto já largamente praticado pelo Banco Mundial em 
países da América Latina, sublinhando que “a virtual ausência do professorado na definição, discussão e 
tomada de decisões de política educativa termina por selar este discurso [da qualidade da educação] 
formulado por economicistas, para ser implementado por educadores” (Torres, 2000: 139). 
21 Juan Carlos Tedesco assinala como característica fundamental do que defende ser um novo pacto educativo 
em acelerada formação, o surgimento na cena supranacional de “sectores que tradicionalmente não se 
interessavam pela questão educativa, [e que] surgem hoje seriamente preocupados com as suas orientações e 
procedimentos” (Tedesco, 2000: 54). E sublinha ainda, neste particular, que “o contributo mais importante 
vem, sem dúvida alguma, dos empresários do sector, tecnologicamente, mais avançado da economia, e dos 
profissionais da comunicação” (id., ibid.). É, com efeito, claramente visível na miríade de instrumentos 
comuns da nova governação pluriescalar da educação em geral, e do sector de EFA em particular, o maior 
peso e influência dos atores globais afetos à esfera económica por oposição aos atores globais que se situam 
numa esfera contra-hegemónica, onde como sublinha John Field, “podemos aprender como resistir à 



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 18 
 

veem crescentemente reduzida a sua influência sociopolítica ao campo da mera execução das 
políticas22 que, por sua vez, parecem processar-se, cada vez mais, sob a forma de “vertiginosas 
mudanças em cascata” como lhes tem vindo recentemente a chamar Fátima Antunes (2006, 2007), 
para enfatizar que, em contexto de edificação deste novo espaço europeu de educação e formação, 
são dramáticas as transformações que ocorrem, sobretudo pelo “carácter discricionário dos critérios 
de participação e os problemas de transparência e de responsabilização e prestação de contas 
públicas” (Antunes, 2006: 87), num processo que vem evoluindo para uma tendencial “exclusão dos 
protagonistas e dos processos eventualmente fraturantes (…) expediente [que] se revela inteiramente 
eficaz na eliminação dos conflitos de interesses e no silenciamento das divergências” (Antunes, 2007: 
50). Sendo, quanto a nós, precisamente neste sentido que se pode interpretar a crescente redução do 
político ao técnico, verificável desde a Agenda de Lisboa que, decididamente, enterra o que ainda 
poderia se vislumbrar como reminiscência do paradigma da educação permanente para uma praxis 
no campo da educação de adultos, optando por instituir e consagrar os pressupostos do paradigma 
da aprendizagem ao longo da vida para uma performance no âmbito da nova EFA, tanto ao nível 
supranacional como nacional da governação educacional. Ou seja, a miríade de recomendações 
europeias que são apresentadas como uma receita técnica elaborada perante uma situação objetiva 
inevitável constituem hoje o triunfo do que Lenhardt e Offe tinham designado como o “equívoco 
tecnocrático” (Lenhardt e Offe, 1984: 48), e que, de resto, tem vindo a servir no âmbito da formação 
social espanhola e portuguesa, como na Europa, para legitimar a construção de uma nova ortodoxia 
educacional destinada a instituir uma nova lógica educacional, geral e transeuropeia, presente na 
edificação do novo Espaço Europeu de Educação e Formação, que se pretende ver consolidado até o ano 
de 2020. 

Conclusões 

Neste texto sublinhamos os aspetos essenciais que caracterizaram a emergência da 
transnacionalização da educação no contexto comunitário europeu. Tratou-se de um processo 
político, como vimos, com três fases principais que, se inicialmente permitiu a institucionalização da 
educação como área de cooperação e ação comunitárias, posteriormente viabilizou a edificação da 
articulação sistemática de políticas e do ambicionado espaço europeu de educação e formação, cuja 
emergência representa, a nosso ver, uma verdadeira viragem na elaboração de políticas públicas e de 
prioridades para o sector da educação de adultos. 

Do ponto de vista da governação da educação observa-se a evolução da elaboração de 
projetos-piloto de cooperação para a criação de bases estatísticas de apoio à governação pluriescalar, 
como a Rede EURYDICE, que desempenham um silencioso e continuo efeito de aproximação de 
discursos, de eleição comum de prioridades e de definição comum de uma agenda política 
transnacional e europeia sem precedentes na esfera educativa. O conjunto dos programas de ação 
comunitários na área da educação e a criação de diversos organismos institucionais, como o Comité 
Consultivo para a Investigação e o Desenvolvimento Industrial (IRDAC), e o Centro Europeu para 
o Desenvolvimento da Formação Profissional (CEDEFOP), antecedem a nova geração de 
Programas de ação suportada em vários documentos de referência, incontornáveis para 

                                                                                                                                                       
imposição de novas competências e ideias (…) e perceber criticamente o que os legisladores estão a fazer, 
porque o fazem, como o fazem, quem eles envolvem e com que consequências” (Field, 2002: x).  
22 As novas formas de representação de interesses na nova governação supranacional da educação tem vindo 
a mitigar ainda mais a capacidade real de intervir, com poder de influenciar efetivamente a decisão política, 
por parte de atores pedagógico-educacionais organizados em torno de interesses não-económicos, e 
sobretudo não-economicistas (Gelpi, 1983; Arruda, 2000). 



Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 21, No. 71                                         19  
 

compreender o racional neoliberal da governação pluriescalar da atual educação de adultos 
transeuropeia. 

Esta produção de documentação política de apoio à edificação de uma articulação sistemática 
de políticas europeias foi aqui analisada a partir dos casos de Espanha e de Portugal. No caso de 
Espanha, torna-se indispensável considerar que a educação de adultos tem sido uma preocupação 
política efetiva onde se constata uma atenção diferenciada dada a este sector educacional. Assim, os 
objetivos europeus da perspetiva da aprendizagem ao longo da vida têm-se desenvolvido lenta, mas 
continuadamente, em Espanha através de normativos e iniciativas diversas, com destaque para o 
atual Plano sobre a Aprendizagem de Adultos (2012-2014), que encara o desafio de alargar a 
participação dos adultos nas novas atividades de educação e formação. No caso de Espanha há ainda 
a sublinhar os resultados já alcançados, desde há mais de vinte anos, com a prática da acreditação de 
competências profissionais adquiridas através da experiência laboral, o aumento da formação dirigida 
aos imigrantes adultos e, especialmente, a significativa parcela de recursos dedicados aos idosos. No 
entanto, não obstante estes avanços, continua a ser necessário, como foi já assinalado há uma década 
(Belando-Montoro, 2004), investir mais quer na formação quer na investigação destas questões 
desde o trabalho das próprias instituições educativas, em especial desde as instituições de ensino 
superior nas quais continua a ser adiada a tarefa de ampliar a formação especializada dos educadores 
de adultos. E merece reparo que na nova lei da educação, a Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad 
Educativa, que aguarda trâmito legal, não se tenha incluído nada relativo a estas questões. 

No caso de Portugal, e ao contrário do que foi acontecendo em Espanha, a educação de 
adultos não constituiu uma preocupação política capaz de deixar em campo bases sólidas para 
desenvolver este sector educativo, pelo que as dinâmicas de europeização nas políticas de educação 
de adultos tornam-se visíveis em Portugal apenas com o aparecimento das ‘novas políticas nacionais 
de educação e formação de adultos’ (EFA), implementadas desde 1999. A parca oferta nacional 
pública existente no sector da educação de adultos, baseada sobretudo no ‘ensino recorrente de 
adultos’ (ERA), foi razoavelmente expandida valorizando-se fortemente o reconhecimento de 
adquiridos experienciais, não tanto das competências profissionais como em Espanha mas 
sobretudo das competências-chave de tipo elementar, e numa lógica subordinada a orientações 
pragmáticas, de empregabilidade e competitividade económica, baseada na avaliação de resultados 
economicamente significativos (Barros, 2013b). Porém, a lógica de campanha (trata-se de ofertas 
massificadas) e de programa que caracteriza a ‘nova EFA’ em Portugal (são ofertas sustentadas por 
fundos comunitários) confere ao cenário português uma maior fragilidade comparativamente ao 
cenário espanhol, esse claramente mais consolidado neste sector. Dito de outro modo, os progressos 
alcançados em termos de diversidade e alcance das atividades do sector, todos com tradução 
estatística imediata, não parecem ter sido suficientes para equilibrar as questões de fundo que em 
Portugal continuam por resolver em termos da política pública de EFA. 

A principal diferença nestes dois casos estudados reside, desde a nossa perspetiva, no tipo de 
mandato geral atribuído à educação de adultos em particular que se, no caso espanhol, obteve desde 
cedo um tratamento político-normativo diferenciado e constante ao longo do tempo, já no caso 
português torna-se legítimo considerar que este sector nunca logrou ir além do estatuto de apêndice 
do sistema educativo, em termos do agendamento político, sendo alvo constante de um tratamento 
político menor ao longo do tempo. Uma segunda diferença significativa preende-se com a atenção 
conferida aos idosos no caso espanhol que parece, basicamente, estar esquecida no caso português. 
Por outro lado, em ambos os contextos observa-se uma ausência de medidas de formação e de 
educação especializada para os educadores de adultos em exercício.  Em ambos os países, se observa 
também que a mais recente tendência na governação da educação e formação de adultos é muito 
semelhante em termos das lógicas gestionárias postas em curso que, em ambos os casos, têm 
operado uma crescente gestão técnica da educação que é avaliada em termos de resultados de curto 



Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 20 
 

prazo, sobretudo relacionados com qualificações profissionais e técnicas, o que não deixa de ser, aos 
nossos olhos, paradoxal, em se tratando de analisar resultados educacionais, que são, por definição, 
mais amplos e abrangentes. Portanto, a partir da análise documental elaborada e da revisão exaustiva 
de literatura, este texto pretendeu destacar aspetos da nova lógica de atuação política na educação de 
adultos, implementada a nível europeu desde o Processo do Luxemburgo e da Agenda de Lisboa. 
Verificamos que as prioridades políticas para a EFA advêm dos requisitos económico-financeiros 
num contexto de desemprego estrutural em que há que procurar manter os adultos desempregados 
ativos em contextos de educação e formação, responsabilizando-os pela aquisição de novas 
competências de empregabilidade e mantendo, indiretamente, a paz social. Esta é uma interpretação 
avançada neste artigo acerca da nova forma de elaboração de políticas públicas, que como vimos está 
assente na nova Estratégia Europeia de Emprego (EEE), e materializada no novo Método Aberto 
de Coordenação (MAC), para estruturar o que se pretende agora que seja uma ação concertada em 
áreas definidas como prioritárias ao mais alto nível de governação (Conselho Europeu, 2000; 
Comissão Europeia, 2002).  

As novas políticas de educação e formação de adultos, quer em Espanha quer em Portugal, 
passam a enquadrar-se no âmbito mais geral de um paradigma político novo, cuja metodologia 
vincula voluntariamente, e numa mesma direção, uma rede de Estados-subscritores a cumprir 
diretrizes e orientações estratégicas da UE, com vista a atingir resultados predefinidos, com metas 
temporais prefixadas. Porém, é para nós importante enfatizar que o novo método aberto de 
coordenação europeu possui um estilo elitista de gestão pública assente numa “intelligentsia 
governamental” que faz acordos de cúpula com atores económico-financeiro globais onde se 
excluem, expressivamente, os atores educacionais. Acreditamos que à luz do quadro conceptual que 
considera criticamente as dinâmicas recentes de europeização da educação de adultos, que envolvem, 
como sublinhamos, formas acentuadas de défice democrático, poder-se-á partir para outras pesquisas 
que incluam atores do campo dando-se corpo, a partir das linhas aqui tecidas, por exemplo, a uma 
investigação-ação, na qual se possam formular renovadas intervenções político-sociais que ousem 
reintroduzir  na agenda um novo espaço para, eventualmente, priorizar uma educação 
transformadora e já não apenas pragmática. Um espaço que ficou profundamente obliterado em 
contextos como o espanhol e o português, com a nova política transeuropeia de consolidação do 
Espaço Europeu de Educação e Formação. 

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Europeização das Políticas de Educação de Adultos      DOSSIE EJA 24 
 

Sobre as Autoras 

Rosanna Barros 
Professora Adjunta da Universidade do Algarve (Portugal)	
  
rmbarros@ualg.pt  
Membro da Comissão Coordenadora dos Mestrados em Educação Social e em Gerontologia Social da ESEC. 
Foi Coordenadora da Área Científica de Educação Social e Diretora do Curso de Educação Social da ESEC 
(Regime Diurno e Pós-laboral), entre 2010 e 2013. Possui licenciatura em Antropologia Social e Cultural 
(1998). Mestrado em Sociologia do Desenvolvimento e da Transformação Social (2002, orientação de 
Boaventura de Sousa Santos) ambos pela Universidade de Coimbra. É pós-graduada em Direitos Humanos e 
Democratização pela Universidade de Coimbra (2000) e em Educação de Adultos e Desenvolvimento 
Comunitário pela Universidade de Sevilha (2003). Tem Doutoramento em Educação pela Universidade do 
Minho (2009, orientação de Licínio Lima). Tem em curso alguns projetos de investigação avançada, 
pertencendo ao CIEd (Centro de Investigação em Educação da Universidade do Minho) e ao CIEO (Centro 
de Investigação em Espaço e Organizações da Universidade do Algarve). E tem diversos Livros e Artigos 
publicados. 
 
María R. Belando-Montoro 
Profesora de la Facultad de Educación, Universidad Complutense de Madrid (España) 
mbelando@edu.ucm.es  
Doctora en Ciencias de la Educación y Profesora Titular de Universidad en el Departamento de 
Teoría e Historia de la Educación de la Universidad Complutense de Madrid. Profesora visitante 
de diversas universidades europeas y americanas. Experto independiente de la Comisión 
Europea. Sus investigaciones y publicaciones están relacionadas con la Gerontología educativa, 
Educación a lo largo de la vida, Pedagogía Social y Teoría de la Educación. Desde el 2010 está 
dirigiendo varios Proyectos de Innovación en torno a la excelencia en la enseñanza universitaria. 
En la actualidad es partner de un proyecto de investigación europeo sobre aprendizaje 
intergeneracional. 

Sobre as Editoras Convidadas 

Sandra Regina Sales 
Professora do Programa de Pós-Graduação em Educação, Contextos Contemporâneos e 
Demandas Populares (PPGEduc) na linha de pesquisa Educação e Diversidades Étnico-Raciais e do 
Departamento Educação e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. 
sandrasales@ufrrj.br  
A editora é pesquisadora nos campos da Educação de Jovens e Adultos, Mídia e Educação e 
Políticas de Ação Afirmativa no Ensino Superior. Integra o Grupo de Pesquisa (CNPq) Políticas de 
trans-formação: pesquisas em educação e comunicação, do qual é líder, e o Laboratório de Estudos Afro-brasileiros 
– LEAFRO. Atualmente desenvolve as pesquisas A EJA e a diversidade na mídia: uma análise das 
representações dos sujeitos, dos atores e das políticas educacionais nas revistas semanais brasileiras e Que educação 
para que cidadão? Discursos influentes na Educação de Jovens e Adultos no Brasil (1995-2013). É co-
organizadora do livro Educação de Jovens e Adultos: políticas e práticas educativas (2011) e tem publicado 
artigos em revistas e capítulos de livros nas áreas de pesquisa nas quais atua. 
 
 



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Jane Paiva 
Professora do Programa de Pós-Graduação em Educação (ProPEd), na Linha de Pesquisa 
Educação Inclusiva e Processos Educacionais e do Curso de Pedagogia da Faculdade de Educação da 
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). 
janepaiva@terra.com.br  
A editora é pesquisadora no campo da educação de jovens e adultos, atuando na formação de 
pedagogos e de novos pesquisadores — mestres e doutores. É líder do Grupo de Pesquisa 
(CNPq) Aprendizados ao longo da vida: sujeitos, políticas e processos educativos. No momento desenvolve 
a pesquisa integrada (com a Universidade Estadual de Campinas e a Universidade Federal de 
Juiz de Fora) Diagnóstico da qualidade de ensino na educação de jovens e adultos: um estudo de caso nos 
municípios de Campinas, Juiz de Fora e Rio de Janeiro, financiada pelo Edital Observatório da 
Educação, da CAPES/INEP; e coordena as ações do projeto de pesquisa e extensão do Centro de 
Referência e Memória da Educação Popular e da Educação de Jovens e Adultos (CReMEJA). Autora de 
artigos em revistas e capítulos de livros no campo. 
 
 

DOSSIÊ 
 

EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS; APRENDIZAGEM NO SÉCULO 21 
arquivos analíticos de políticas educativas 

Volume 21  Número 71  23 de setembro 2013 ISSN 1068-2341 
 

 O Copyright e retido pelo/a o autor/a (ou primeiro co-autor) que outorga o 
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Institute Teachers College da Arizona State University . Os textos publicados em AAPE são indexados por 
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fischman@asu.edu. 
 
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arquivos analíticos de políticas educativas 
conselho editorial 

Editor:  Gustavo E. Fischman (Arizona State University) 
Editores Associados: Rosa Maria Bueno Fisher e Luis A. Gandin 

(Universidade Federal do Rio Grande do Sul) 
 
Dalila Andrade de Oliveira Universidade Federal de 

Minas Gerais, Brasil 
Jefferson Mainardes Universidade Estadual de Ponta 

Grossa, Brasil 
Paulo Carrano Universidade Federal Fluminense, Brasil Luciano Mendes de Faria Filho Universidade Federal 

de Minas Gerais, Brasil 
Alicia Maria Catalano de Bonamino Pontificia 

Universidade Católica-Rio, Brasil 
Lia Raquel Moreira Oliveira Universidade do Minho, 

Portugal 
Fabiana de Amorim Marcello Universidade Luterana 

do Brasil, Canoas, Brasil 
Belmira Oliveira Bueno Universidade de São Paulo, 

Brasil 
Alexandre Fernandez Vaz Universidade Federal de 

Santa Catarina, Brasil 
António Teodoro Universidade Lusófona, Portugal 

Gaudêncio Frigotto Universidade do Estado do Rio de 
Janeiro, Brasil 

Pia L. Wong California State University Sacramento, 
U.S.A 

Alfredo M Gomes Universidade Federal de 
Pernambuco, Brasil 

Sandra Regina Sales Universidade Federal Rural do Rio 
de Janeiro, Brasil 

Petronilha Beatriz Gonçalves e Silva Universidade 
Federal de São Carlos, Brasil 

Elba Siqueira Sá Barreto Fundação Carlos Chagas, 
Brasil 

Nadja Herman Pontificia Universidade Católica –Rio 
Grande do Sul, Brasil 

Manuela Terrasêca Universidade do Porto, Portugal 

José Machado Pais Instituto de Ciências Sociais da 
Universidade de Lisboa, Portugal 

Robert Verhine Universidade Federal da Bahia, Brasil 

Wenceslao Machado de Oliveira Jr. Universidade 
Estadual de Campinas, Brasil 

Antônio A. S. Zuin Universidade Federal de São Carlos, 
Brasil 

  
 
  



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education policy analysis archives 
editorial board 

Editor Gustavo E. Fischman (Arizona State University) 
Associate Editors: Audrey Amrein-Beardsley (Arizona State University), Rick Mintrop, (University of California, 

Jeanne M. Powers (Arizona State University) 
 

Jessica Allen University of Colorado, Boulder Christopher Lubienski University of Illinois, Urbana-
Champaign 

Gary Anderson New York University  Sarah Lubienski University of Illinois, Urbana-
Champaign 

Michael W. Apple University of Wisconsin, Madison  Samuel R. Lucas  University of California, Berkeley  
Angela Arzubiaga Arizona State University Maria Martinez-Coslo University of Texas, Arlington  
David C. Berliner  Arizona State University  William Mathis University of Colorado, Boulder 
Robert Bickel  Marshall University  Tristan McCowan  Institute of Education, London  
Henry Braun Boston College  Heinrich Mintrop University of California, Berkeley  
Eric Camburn  University of Wisconsin, Madison  Michele S. Moses University of Colorado, Boulder 
Wendy C. Chi* University of Colorado, Boulder Julianne Moss  University of Melbourne  
Casey Cobb  University of Connecticut  Sharon Nichols  University of Texas, San Antonio  
Arnold Danzig  Arizona State University  Noga O'Connor University of Iowa  
Antonia Darder  University of Illinois, Urbana-

Champaign 
João Paraskveva  University of Massachusetts, 

Dartmouth  
Linda Darling-Hammond Stanford University  Laurence Parker University of Illinois, Urbana-

Champaign 
Chad d'Entremont Strategies for Children Susan L. Robertson Bristol University 
John Diamond Harvard University  John Rogers University of California, Los Angeles 
Tara Donahue Learning Point Associates  A. G. Rud Purdue University 
Sherman Dorn University of South Florida  Felicia C. Sanders The Pennsylvania State University 
Christopher Joseph Frey Bowling Green State 

University  
Janelle Scott University of California, Berkeley  

Melissa Lynn Freeman* Adams State College Kimberly Scott Arizona State University  
Amy Garrett Dikkers University of Minnesota  Dorothy Shipps  Baruch College/CUNY  
Gene V Glass  Arizona State University  Maria Teresa Tatto Michigan State University  
Ronald Glass University of California, Santa Cruz  Larisa Warhol University of Connecticut  
Harvey Goldstein Bristol University  Cally Waite  Social Science Research Council  
Jacob P. K. Gross  Indiana University  John Weathers University of Colorado, Colorado 

Springs  
Eric M. Haas  WestEd  Kevin Welner University of Colorado, Boulder 
Kimberly Joy Howard* University of Southern 

California 
Ed Wiley  University of Colorado, Boulder 

Aimee Howley  Ohio University  Terrence G. Wiley Arizona State University  
Craig Howley  Ohio University  John Willinsky  Stanford University  
Steve Klees  University of Maryland  Kyo Yamashiro  University of California, Los Angeles 
Jaekyung Lee  SUNY Buffalo  * Members of the New Scholars Board 

 
 



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consejo editorial 

Editor:  Gustavo E. Fischman (Arizona State University) 
Editores. Asociados Alejandro Canales (UNAM) y Jesús Romero Morante  (Universidad de Cantabria) 

 
Armando Alcántara Santuario Instituto de 

Investigaciones sobre la Universidad y la Educación, 
UNAM  México 

Fanni Muñoz  Pontificia Universidad Católica de Perú 

Claudio Almonacid  Universidad Metropolitana de 
Ciencias de la Educación, Chile 

Imanol Ordorika   Instituto de Investigaciones 
Economicas – UNAM, México 

Pilar Arnaiz Sánchez Universidad de Murcia, España Maria Cristina Parra Sandoval Universidad de Zulia, 
Venezuela 

Xavier Besalú  Costa Universitat de Girona, España Miguel A. Pereyra Universidad de Granada, España   
Jose Joaquin Brunner  Universidad Diego Portales, 

Chile 
Monica Pini Universidad Nacional de San Martín, 

Argentina 
Damián Canales Sánchez  Instituto Nacional para la 

Evaluación de la Educación, México 
Paula Razquin UNESCO, Francia   

María Caridad García  Universidad Católica del Norte, 
Chile 

Ignacio Rivas Flores Universidad de Málaga, España      

Raimundo Cuesta Fernández  IES Fray Luis de León, 
España 

Daniel Schugurensky Arizona State University 

Marco Antonio Delgado Fuentes Universidad 
Iberoamericana, México 

Orlando Pulido Chaves Universidad Pedagógica 
Nacional, Colombia 

Inés Dussel  FLACSO, Argentina José Gregorio Rodríguez Universidad Nacional de 
Colombia   

Rafael Feito Alonso Universidad Complutense de 
Madrid, España 

Miriam Rodríguez Vargas Universidad Autónoma de 
Tamaulipas, México 

Pedro Flores Crespo Universidad Iberoamericana, 
México 

Mario Rueda Beltrán Instituto de Investigaciones sobre 
la Universidad y la Educación, UNAM  México   

Verónica García Martínez Universidad Juárez 
Autónoma de Tabasco, México 

José Luis San Fabián Maroto Universidad de Oviedo, 
España 

Francisco F. García Pérez Universidad de Sevilla, 
España 

Yengny Marisol Silva Laya Universidad 
Iberoamericana, México 

Edna Luna Serrano  Universidad Autónoma de Baja 
California, México 

Aida Terrón Bañuelos Universidad de Oviedo, España 

Alma Maldonado  Departamento de Investigaciones 
Educativas, Centro de Investigación y de Estudios 
Avanzados, México 

Jurjo Torres Santomé Universidad de la Coruña, 
España   

Alejandro Márquez Jiménez Instituto de 
Investigaciones sobre la Universidad y la Educación, 
UNAM  México 

Antoni Verger Planells University of Amsterdam, 
Holanda   

José Felipe Martínez Fernández  University of 
California Los Angeles, USA 

Mario Yapu Universidad Para la Investigación 
Estratégica, Bolivia