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archivos analíticos de 
políticas educativas 
Revista académica evaluada por pares, 
independiente, de acceso abierto y 
multilingüe 
  
 
 
 
 
  
Universidad de San Andrés y Arizona State University 

 
Volumen 23  Número 71  3 de Agosto de 2015 ISSN 1068-2341 

 
 

Legitimidad en el Gobierno Universitario:  
Una Nueva Tipología 

 

Andrés Bernasconi 
& 

Paula Clasing 
Pontificia Universidad Católica de Chile 

Chile 
 
Citación: Bernasconi, A., & Clasing, P. (2015). Legitimidad en el gobierno universitario: Una 
nueva tipología. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 23(71). 
http://dx.doi.org/10.14507/epaa.v23.2001 
 
Resumen: Presentamos una tipología de formas de legitimidad de la autoridad universitaria, 
basada en la conocida clasificación de Max Weber de los tipos de autoridad política de acuerdo a 
la clase de legitimidad típicamente invocada por el que posee autoridad. Ella se adapta y expande 
al ámbito del gobierno universitario tomando como referencia la literatura especializada sobre 
modelos de gobierno universitario, con el apoyo además de los datos obtenidos de entrevistas a 
ex directivos universitarios a quienes interrogamos acerca de sus experiencias en sus cargos de 
autoridad. Nuestra tipología reconoce seis formas de legitimidad de la autoridad universitaria: la 
tradicional, que se divide en dos formas, académica y administrativa, la racional burocrática, que 
también tiene dos modalidades, la gerencial y la legalista, y luego las formas política y carismática. 
Para reforzar las distinciones entre los tipos de legitimidad propuestos, y ensayar una posible 
traducción de ellos en diseños susceptibles de investigación empírica, presentamos también un 
ejercicio de operacionalización de la tipología en variables e hipótesis. 
Palabras clave: Gobierno universitario; gestión de la educación superior; modelos; tipos ideales; 
gobernanza de la educación superior; poder; justificación; organizaciones 
 
Legitimacy in University Government: A New Typology 
Abstract: We propose a typology of forms of legitimacy of authority in the university, based on 
the well-known classification by Max Weber of the forms of political authority based on the 
types to legitimacy typically invoked by those in a position of authority. This framework is 

aape epaa



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adapted and expanded to the field of university governance taking into consideration the 
specialized literature on models of governance in higher education, and with the aid of data 
obtained from interviews of former university leaders with whom we discussed their experiences 
as university officials. Our typology consists of six forms of legitimacy: traditional, which 
distinguishes two forms, academic and administrative; rational-bureaucratic, which also has two 
modalities, managerial and legalistic, and finally, the political and charismatic forms. To stress the 
differences across these types of legitimacy, and try out a possible translation of them into 
designs amenable to empirical research, we also present an operationalization of the typology 
into variables and hypotheses. 
Key words: Governance in higher education; higher education management; models; ideal types; 
university government; power; justification; organizations 
 
Legitimidade no Governo da Universidade: A Nova Tipologia 
Resumo: Nós apresentamos uma tipologia das formas de legitimidade da autoridade 
universitária, com base na conhecida classificação de Max Weber de tipos de autoridade política 
de acordo com o tipo de legitimidade tipicamente invocado por aqueles em uma posição de 
autoridade. Ela se adapta e se expande a o campo de governança universitária com referência à 
literatura sobre modelos de governança das universidades, e com o apoio dos dados obtidos a 
partir de entrevistas com ex-líderes universitários interrogados sobre as suas experiências em seus 
cargos de autoridade universitária. Nossa tipologia reconhece seis formas de legitimação da 
autoridade da universidade: tradicional, que é dividido em duas formas, acadêmica e 
administrativa, burocráticas racional, que também tem dois modos, de gerencia e legalista e, em 
seguida, as formas política e carismática. Para reforçar as distinções entre tipos de legitimidade 
propostos, e testar uma possível tradução deles passíveis de projetos de pesquisa empírica, 
apresentamos também um exercício de operacionalização da tipologia em variáveis e hipóteses. 
Palavras-chave: Governança no ensino superior; gestão da educação superior; modelos; tipos 
ideais; governo da universidade; poder; justificação; organizações 

Introducción1 

El gobierno de las instituciones de educación superior ha sido ya por medio siglo uno de 
los temas favoritos de investigación en el campo de los estudios de educación superior. Hay 
buenas razones para ello: por una parte, evidentemente, la conducción de las instituciones tiene 
gran incidencia en la trayectoria de las instituciones mismas y de los sistemas de que forman 
parte, y esas trayectorias son de sumo interés político, social y académico. Por otro lado, como 
ha dicho Birnbaum (1988) el tema del gobierno es el que “mejor refleja las formas en que las 
instituciones de educación superior difieren de otras organizaciones” (p. 4), de tal suerte que 
entender el gobierno en la educación superior ayuda a entender mejor la educación superior en 
general, y además, por este carácter excepcional de la educación superior, el estudio de su 
gobierno tiene una relevancia que trasciende la educación superior y se proyecta hacia el ámbito 
de los estudios organizacionales, enriqueciéndolos con nuevas perspectivas. Tanto es así, que el 
estudio de las universidades ha dado pie a significativos avances en el análisis y comprensión de 
las organizaciones. No es exageración lo que señala Bastedo (2012), en el sentido que “la 
moderna teoría de las organizaciones está construida sobre el estudio de las universidades” (p. 3).  
 Hablar de gobierno es, desde luego, hablar de poder, es decir, de la capacidad de 
conseguir que otro haga lo que uno quiere. Esto incluye medios de obtener obediencia como la 
fuerza o la intimidación, que no son de especial interés para el estudio de la educación superior, 
de modo que para abordar con provecho el problema del poder en la universidad es menester 

                                                
1 La investigación en que se basa este artículo fue posible gracias al apoyo del proyecto 1130613 del 
programa Fondecyt del Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica de Chile, CONICYT. 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

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acotar el concepto de poder a su forma o modalidad legítima, esto es, aquella que invoca o 
reclama para sí un derecho o un título para mandar y obtener obediencia como resultado 
(Uphoff, 1989; Weber, 1978, pp. 212-254). 

La pregunta que nos interesa es, entonces, ¿En qué podría basarse la autoridad que 
reclaman para sí los directivos universitarios en la universidad contemporánea? ¿Cuáles son las 
posibles fuentes de legitimidad que justificarían el poder ejercido por juntas directivas, senados o 
consejos académicos, rectores o presidentes y sus equipos ejecutivos, decanos y otros jefes de 
unidades académicas? ¿Es su fundamento la primacía o distinción académica, el principio 
democrático, la capacidad de gestión, el compromiso con el diálogo y el consenso, algún otro 
elemento de justificación, o una mezcla de todos o algunos de los anteriores? 
 Estas preguntas pueden, por supuesto, investigarse en el dominio de lo empírico, pero 
para ello es necesario, primero, refinar nuestra comprensión del concepto de legitimidad, en el 
cual se asienta la idea de autoridad. Ese es el propósito de este artículo: desarrollar un concepto 
de legitimidad y una tipología de formas de legitimidad de la autoridad en la universidad, que con 
buen fundamento teórico, pueda orientar la investigación de cómo opera el gobierno 
universitario en la práctica. 
 En lo que sigue, justificaremos primero la relevancia y actualidad del problema del 
gobierno universitario en el contexto de los cambios que ha experimentado la gobernanza de los 
sistemas de educación superior a través del mundo. Luego, revisaremos los aportes que la 
literatura sobre gobierno en la educación superior nos entrega para abordar el concepto de 
legitimidad y distinguir sus modalidades. A continuación, propondremos un concepto de 
legitimidad que pueda servir de base a una clasificación de tipos de legitimidad de la autoridad 
universitaria, luego de lo cual ofreceremos una tipología de formas de legitimidad, y ensayaremos 
su operacionalización en variables e hipótesis que puedan servir de base al despliegue de esta 
tipología con fines de investigación empírica. 
 Antes de continuar, debemos hacer presente que el foco de este trabajo está puesto en el 
gobierno de las instituciones de educación superior, y no en la gobernanza de los sistemas de 
educación superior. Nos interesa lo que sucede al interior de las universidades, no la relación 
entre éstas y el Estado o las otras fuerzas que inciden en su devenir. La gobernanza de los 
sistemas, es, desde luego, de la mayor importancia para la educación superior, pero la cuestión de 
su legitimidad remite a discusiones de economía política y de filosofía política que están más allá 
del ámbito de este trabajo.  

Además, debemos precisar que, para evitar reiteraciones cansadoras, usamos como 
sinónimos los conceptos de universidad e institución de educación superior, no obstante que 
estamos conscientes de que la educación superior está compuesta por otro tipo de instituciones 
además de las universidades. Sin embargo, como se podrá apreciar a medida que lo 
desarrollemos, el tratamiento que ofreceremos de la cuestión de la legitimidad se aplica mejor a la 
universidad que a las instituciones no universitarias de educación superior. 

Por último, es indudable que desde el punto de vista de su gobierno, las universidades 
difieren considerablemente de un país a otro, y dentro de un país, según su tamaño, la amplitud 
de sus funciones, su carácter estatal o privado, y muchos otros factores. Sin embargo, en este 
trabajo aspiramos a desarrollar conceptos abstractos y generales que puedan servir para analizar 
todo tipo de universidades, y encontrar a partir de ellos como en la práctica la legitimidad varía 
según las características de cada universidad o sistema de educación superior.  

Si bien la perspectiva e intención de este artículo son teóricas, para el desarrollo de la 
tipología nos hemos apoyado en 18 entrevistas semi estructuradas y cara a cara a ex directivos de 
universidades de Chile (lugar de residencia de los autores), entre los que se incluyen personas que 
fueron miembros de juntas directivas, rectores, vicerrectores y decanos, tanto de universidades 
estatales como privadas, de la capital Santiago y de regiones distintas a la Región Metropolitana, y 
de diversos niveles entre ellas de desarrollo de la función de investigación. Optamos por recurrir 



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a ex directivos porque pensamos que podían hablar con mayor libertad de sus experiencias que 
los directivos en ejercicio. La identificación de posibles entrevistados se hizo por conveniencia 
entre ex directivos conocidos de los autores, o a quienes se pudiese tener acceso a través de la 
intermediación de personas cercanas a los investigadores. Las entrevistas, que duraron 50 
minutos en promedio, y fueron audiograbadas y transcritas, nos ayudaron a descubrir, para 
diversos tipos de universidades y cargos desempeñados en ellas, lo que a juicio de los 
entrevistados fueron los componentes centrales de sus vivencias en el ejercicio de la autoridad, y 
a identificar ejemplos de la vida real de los tipos ideales que construimos, lo cual fue útil para la 
operacionalización de la tipología que más adelante propondremos. El levantamiento de datos a 
partir de estas entrevistas se hizo mediante la codificación independiente de las entrevistas por 
los coautores, y la subsecuente comparación y refinamiento de los códigos resultantes. Donde 
resulta apropiado, ilustraremos nuestra discusión teórica con citas extraídas de estas entrevistas. 

 
Desafíos al Gobierno Universitario en el Contexto de los Cambios en 

la Educación Superior 
 

A riesgo de generalizar quizás excesivamente y pasar por encima de diferencias regionales 
y nacionales, puede sin embargo afirmarse que en las últimas décadas a través del mundo se han 
verificado transformaciones en la economía política de la educación superior que han dado lugar 
a significativas reformas a la gobernanza de los sistemas, así como al gobierno de las instituciones 
que los componen. Por una parte, la reticencia de los gobiernos a financiar la totalidad de los 
crecientes costos de la educación superior ha dado lugar a crecientes demandas sobre las 
instituciones de diversificar sus fuentes de ingresos, haciendo a las instituciones parcialmente 
independientes de los gobiernos en materia financiera, pero sujetándolas a la vez a los intereses 
de clientes que pagan por los servicios que ellas prestan. Luego, el incremento del ámbito de la 
autonomía de gestión de las universidades, especialmente en Europa y Asia, ha transferido a sus 
directivos mayor autoridad y responsabilidad sobre la conducción estratégica de las instituciones, 
acompañadas al mismo tiempo de cada vez mayores exigencias de rendición de cuentas 
(Christensen, 2011; Dobbins, Knill, y Vögtle, 2011). 

Además, especialmente en los países de la Commonwealth británica, desde la década de 
1980 se aprecia la influencia de las ideas de la “Nueva Administración Pública”, una doctrina de 
reforma de la gestión del Estado que abraza estrategias de descentralización, uso de mecanismos 
de mercado o de tipo mercado para obtener bienes públicos, énfasis en la gestión por objetivos, 
mayor autonomía de los servicios públicos, alianzas con el sector privado, evaluación del 
cometido y convenios de desempeño, que no sólo cambian la forma de operar de las burocracias 
estales sino que aspiran a extenderse a las universidades públicas como parte integrante que son 
de las administraciones del Estado. Así, la Nueva Administración Pública proporciona un marco 
de principios tanto a la reforma del Estado como a la propia educación superior, y a las 
interacciones entre uno y otra (Tahar y Boutellier, 2013). 

En EE.UU., por citar un caso nacional bien estudiado, la gobernanza de los sistemas 
estatales describe primero un movimiento de descentralización del poder desde los estados hacia 
las universidades estatales, y luego uno de recentralización de vuelta hacia los estados (Birnbaum, 
1998; Ehrenberg, 2004; Tierney, 2008), mientras al mismo tiempo crece la influencia de la cada 
vez más aguda competencia por recursos sobre las formas de gobierno de las instituciones 
(Tierney, 2004), lo que se expresa en el “gerencialismo” como “confianza en la gestión como 
teoría y experiencia” (Burgan, 2004, p. viii). Ambas tendencias se compatibilizan en el uso por 
parte de los estados de mecanismos de mercado para gobernar los sistemas de educación 
superior (Bargh, Bocock, Scott, & Smith, 2000), bajo principios de la Nueva Administración 
Pública, en lo que Bargh y sus coautores llaman “planificación encubierta” (Bargh et al., 2000, p. 
5). A la vez, las instituciones mismas se centralizan para poder gestionarse mejor, aunque puedan 
permanecer los valores y las prácticas colegiales (Bargh et al., 2000). 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

5 

Con matices y excepciones que provienen de las particulares características de sistemas 
educación superior que están fuertemente arraigados en tradiciones nacionales, tendencias 
similares a estas han sido descritas en general para Europa Occidental (Capano, 2011; Dobbins, 
Knill y Vögtle, 2011; Paradeise, Reale, Bleiklie y Ferlie, 2009), y específicamente para Francia e 
Italia (Boffo, Dubois, y Moscati, 2008), Suiza (Baschung, Goastellec, y Leresche, 2011), Holanda 
y Noruega (Maasen, Moen y Stensaker, 2011), e Inglaterra, Suecia y Noruega (Kogan, Bauer, 
Bleiklie y Henkel, 2000). También han sido destacadas en el ámbito del mundo angloparlante 
(Trakman, 2008) y, dentro de él, para los casos de Australia (Carnegie y Tuck, 2010) y EE.UU 
(Tierney, 2004). Tendencias similares se registran en China (Cai, 2010), Singapur y Malasia (Mok, 
2010) y en América Latina (Brunner 2011; Ordorika, Martínez, y Ramírez, 2012). 

Si bien la educación superior ha experimentado grandes transformaciones en el mundo 
entero, ¿Cuánta incidencia tiene ello en el gobierno de las instituciones? Probablemente mucha, 
si, como sugieren Bleiklie y Kogan (2007), existe hoy “un rol mucho más fuerte de las 
autoridades centrales en la determinación de los objetivos de las universidades y sus modalidades 
de trabajo” (p. 479). Ello habría erosionado la idea de gobierno colegiado de los académicos, en 
virtud del cual las decisiones procedían de la base de la universidad hacia arriba, por medio de 
una secuencia de cuerpos colegiados de creciente alcance jurisdiccional, que en cada nivel de la 
organización están conformados por delegados provenientes del nivel inferior (por ejemplo, 
representantes de los departamentos en un consejo de facultad). En su reemplazo, total o parcial, 
surge el modelo “de arriba hacia abajo” de ejecutivos (por ejemplo, un decano) nombrados para 
ejecutar las políticas definidas por otros directivos (por ejemplo, el rector) en el escalón superior. 
Así, Bleiklie y Kogan (2007) constatan “un desplazamiento del poder tal que líderes 
institucionales – rectores, presidentes o vicecancilleres – que solían actuar como primi inter pares 
están ahora más cerca del rol de ejecutivos en jefe administrando una corporación” (p. 479). 
Además, en muchos países los senados o consejos académicos han cedido atribuciones en 
beneficio de juntas o consejos directivos (“boards of trustees”) en que predominan nombramientos 
políticos, o personalidades del mundo de los negocios, de las profesiones o del tercer sector. 

La noción de que las universidades deben ser gobernadas por consejos directivos con 
mayoría de miembros externos a la universidad, por largo tiempo una peculiaridad de EE.UU y 
Escocia, ya se ha implementado como política nacional en países con tradiciones de educación 
superior tan diversas como Australia, Dinamarca, Eslovaquia, Holanda, Irlanda, Italia, Nueva 
Zelanda, Reino Unido, República Checa, Suecia y Tanzania (de Boer y File, 2009). A parejas con 
lo anterior, en varios países europeos los rectores, antes elegidos por el profesorado, son ahora 
nombrados por la junta directiva de la universidad.  

Así, se observa en muchos países una tendencia a fortalecer la autoridad de los rectores y 
sus equipos ejecutivos, y la de los decanos en el ámbito de las facultades, en perjuicio de la 
autoridad colegiada de los académicos reunidos en senados y consejos (Larsen, Maassen y 
Stensaker, 2009). Esta transformación es particularmente notable en Europa Continental y en 
Asia, donde el poder tradicionalmente se repartía entre los académicos, en la base del sistema y 
los ministerios de la jurisdicción nacional o estatal, en la cúspide (Sporn, 2006). Pero el 
incremento del poder ejecutivo también se detecta en EE.UU. (Altbach, Gumport y Berdahl, 
2011), en el Reino Unido (Shattock, 2013), Irlanda (Dowling-Hetherington, 2013), Australia 
(Rowlands, 2013, 2014), y México (Acosta Silva, 2009; López-Zarate, González-Cuevas, 
Mendoza, y Pérez, 2009).  

Tenemos, entonces, que las estructuras de poder al interior de las universidades han 
experimentado cambios bien profundos. Pero todavía cabe preguntarse si estas transformaciones 
han modificado también la manera en que quienes ejercen cargos directivos en las universidades 
comprenden y justifican los fundamentos de su autoridad. Por ejemplo, podría hipotetizarse que 
la legitimidad académica, basada en la autoridad del saber reconocida por los pares, y la 
legitimidad política, proveniente del voto, habrían debido ceder su lugar de preeminencia ante la 



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legitimidad burocrática asociada a la capacidad de gestión y de control de grandes organizaciones 
y al manejo de los intereses de los actores externos a la universidad, pero interesados en ella, tales 
como el sector empresarial, el ámbito político, la sociedad civil, o los representantes de la cultura.  

No obstante, también podría ocurrir que, no obstante las nuevas modalidades de 
gobierno y control, y los cambios en la forma como se generan las autoridades, subsistiesen 
arraigadas convicciones entre los dirigentes universitarios sobre los fundamentos de la 
legitimidad en que se asienta la autoridad en la universidad. Esta persistencia podrá parecer en 
principio poco probable, o exhibir una tendencia a decaer con el paso del tiempo, pero debe 
considerarse la bien documentada tendencia de la cultura organizacional – especialmente en 
establecimientos educacionales (Meyer y Rowan, 2006) – a permanecer no obstante cambios en 
la estructura, como también, la posibilidad de que esta persistencia de que hablamos fuese 
resultado de una cierta rebeldía al interior de la universidad frente a nuevos modelos de toma de 
decisiones impuestos por los gobiernos con escaso apoyo de las universidades. 

Así, por ejemplo, Bargh y sus colegas encuentran que los cambios en la cultura de 
gobierno en la educación superior en el Reino Unido son menos dramáticos que lo que podría 
haberse esperado de la expansión del sistema y la transformación de las instituciones (Bargh et 
al., 2000), especialmente en lo que concierne a la forma como los rectores (vicecancilleres) 
conciben su función. La base empírica de este hallazgo alcanza también a Suecia, Holanda y 
algunos de los estados de EE.UU., como California y Georgia. En el contexto de América 
Latina, Ordorika, Martínez y Ramírez (2012) subrayan que no obstante los cambios en la 
gobernanza de la educación superior mexicana en las últimas dos décadas derivados de la 
intensificación de las políticas públicas dirigidas por el gobierno federal hacia las universidades, 
éstas mantienen las estructuras y prácticas de gobierno autoritarias provenientes de épocas 
anteriores. 

Esta cuestión es, desde luego, un problema que reclama una exploración empírica, pero 
para abordar una tal investigación es conveniente, primero, examinar lo que entenderemos por 
legitimidad, y luego, contar con un mapa lo más extenso posible de las formas que podría asumir 
la legitimidad del poder en el entorno de la universidad, de modo de saber de antemano con qué 
nos podríamos encontrar en terreno al estudiar el fundamento de la autoridad en la universidad. 
A estos asuntos tornamos ahora nuestra atención. En lo que sigue, revisaremos primero lo que la 
literatura sobre gobierno universitario nos entrega sobre el concepto y las formas de la 
legitimidad. Constataremos que el aporte que podemos obtener de esas fuentes es insuficiente 
para nuestros propósitos, y que es necesario complementarlo para dar con un concepto preciso 
de legitimidad, y para a partir de él, desarrollar una tipología original que pueda guiar estudios de 
campo. 

 
Aproximaciones a la Noción de Legitimidad en los Estudios Sobre 

Gobierno en la Educación Superior 
 

El problema de la autoridad y la legitimidad está siempre implícito en la discusión sobre 
el gobierno universitario, pero no es frecuente que se discuta explícitamente. Cuando se escribe 
de modelos de gobierno universitario, típicamente los autores no se detienen a examinar las 
fuentes de la autoridad de cada una de las formas de gobierno que proponen (por ejemplo, en 
Trakman, 2008 o Rytmeister, 2009). Mucha de la literatura tiene un propósito descriptivo-
comparativo de los cambios recientes (por ejemplo, Baschung, Goastellec, y Leresche, 2011; 
Christensen, 2011; Hamilton, 2004; Maasen, Moen y Stensaker, 2011; Marginson, 2004; Tierney, 
2004) o una intención prescriptiva respecto de qué hacer frente a estos cambios (Brown, 2011; 
Duderstadt, 2004; Keller, 2004), o ambos fines combinados (Collins, 2004; Ordorika, Martínez, y 
Ramírez, 2012; Shattock, 2012). 

En otros casos, se discuten los cambios en el gobierno de los sistemas universitarios, 
como problemas de economía política o de política pública (es el caso, por ejemplo, de los 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

7 

trabajos de Brunner, 2011; Capano, 2011; de Boer, Enders, y Leisyte, 2007; Dobbins, Knill, y 
Vögtle, 2011; Ferlie, Musselin, y Andresani, 2009; Hamilton, 2004; Maasen, Moen, y Stensaker, 
2011, entre otros), pero no se profundiza en la forma cómo las instituciones de educación 
superior viven esos cambios al interior de sus estructuras de autoridad. 

Quizás a estas omisiones alude Tierney cuando reclama por la pobreza teórica de la 
literatura sobre gobierno en la educación superior, aunque el mismo autor reconoce que con 
frecuencia se usan, implícitamente, los enfoques burocrático y académico colegiado para discutir 
los cambios en el gobierno universitario (Tierney, 2008).  

Entonces, si bien la legitimidad del gobierno universitario ha sido poco estudiada como 
objeto principal de análisis, sí se encuentra tácita en la literatura sobre el poder en la educación 
superior. En su pionero e influyente estudio sobre las universidades en cuanto organizaciones, 
Birnbaum (1988) no habla de legitimidad pero sí de autoridad, aunque el eje de su análisis está en 
las estructuras y procesos de la organización, y la noción de autoridad es a veces usada por él 
como sinónimo de poder legal, o jurisdicción (por ejemplo, en la autoridad para establecer un 
college, [Birnbaum, 1988, p. 4]). Su preocupación central, como la de la mayor parte de la literatura 
sobre gobierno en la educación superior, es quién controla la universidad, o quién está a cargo de 
ella, no el fundamento de ese poder. Los candidatos en pugna son las juntas directivas y los 
administradores como delegados de ella, versus los profesores. Pero sí reconoce Birnbaum que 
administradores y académicos tienen “sistemas de autoridad diferentes” (Birnbaum, 1988, pp. 9-
10): la autoridad jerárquica que deriva de una posición en un organigrama, y la autoridad experta 
de un profesional autónomo. Birnbaum explica que si en las empresas prima la decisión del 
administrador superior por sobre la del experto, en las organizaciones profesionales, como la 
universidad, la administración está al servicio de los expertos para que puedan llevar a cabo sus 
funciones. Tierney ofrece una perspectiva similar, explicando cómo la universidad, en cuanto 
burocracia profesional, permite hacer compatibles la burocracia con la organización profesional 
(Tierney, 2008), donde hay a la vez afiliación a una profesión que dicta reglas de trabajo, y 
afiliación a una organización que hace lo mismo. También Bargh y sus coautores (2000, p. 9) se 
refieren a la universidad como organización profesional, no industrial, caracterizada por 
relaciones “colegial-jerárquicas”, idea que también se encuentra en Gumport (2012). 

En un sentido similar al de los “sistemas de autoridad” de Birnbaum, Bargh y sus 
coautores hablan de “cultura organizacional” para aludir a los valores y creencias de los 
directivos universitarios (Bargh et al., 2000, p. 8). También se refieren a “teorías implícitas de 
liderazgo y gestión” (Bargh et al., 2000, p. 128). Así, explican que existen formas “tradicionales” 
de autoridad, gobierno y administración (Bargh et al., 2000, p. 9), en que la reputación académica 
es tan importante como la competencia de gestión, así como existe liderazgo basado en 
competencias operacionales (Bargh et al., 2000, pp. 15-17). 

También en ocasiones aparece la noción de legitimidad como un atributo de las políticas 
de educación superior de los estados en el ámbito de la gobernanza de los sistemas (Brunner, 
2011; Pusser y Marginson, 2012). Aquí legitimidad es usada como sinónimo de aceptabilidad o 
validez técnica o democrática de las políticas públicas.  

Donde la referencia a la legitimidad no es implícita, sino constituyente de la teoría, es en 
el nuevo institucionalismo, una de las más influyentes teorías contemporáneas sobre estructura 
organizacional, con estrechos vínculos al análisis de las organizaciones educacionales. No es este 
el lugar para dar cuenta del nuevo institucionalismo (una revisión de sus principales aspectos, en 
español, puede encontrarse en Fernández y Bernasconi, 2014). Baste decir aquí que en el nuevo 
institucionalismo la legitimidad se entiende como el reconocimiento, en su ambiente relevante, 
del derecho de una organización a existir y desarrollarse, y que la búsqueda de legitimidad es algo 
que compromete a la organización como un todo, y no a las diversas partes que componen su 
gobierno (DiMaggio y Powell, 1983; Meyer y Rowan, 1977). Así, por ejemplo, recurriendo al 
neoinstitucionalismo organizacional como marco de análisis, Toma (2012) explica cómo la 



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procura de mayor legitimidad (equivalente aquí a prestigio) influye en las decisiones estratégicas 
de las instituciones de educación superior. 
 La forma preferida en que los estudiosos de la educación superior han abordado la 
cuestión del poder en la universidad es por la vía de articular modelos o configuraciones del 
gobierno que, al modo de tipologías, funcionan como “orientaciones conceptuales para guiar las 
interpretaciones y conductas” de quienes están interesados en ejercer influencia constructiva 
sobre universidades (Birnbaum, 1988, pp. 29, 83). De modo análogo, Hearn y McLendon (2012, 
p. 47) hablan de los modelos como “lentes” con los cuales se puede examinar la realidad del 
gobierno universitario.  

Para estos efectos, podemos entender el gobierno como la manera en que una institución 
se organiza y opera para alcanzar los objetivos y la misión propuestos por la organización 
(Brunner, 2011). De este modo, el gobierno se relaciona con la forma en que se ejerce el poder 
en la asignación y gestión de los recursos en una organización para alcanzar los fines propuestos 
(Carnegie y Tuck 2010). El conocer el tipo de gobierno de una universidad ayuda a entender el 
tipo de relaciones que se originan entre los integrantes de la organización, cómo es la definición 
de roles o cómo se ejerce el control dentro de la organización (Bleiklie y Kogan, 2007; 
Hendrickson, Lane, Harris, & Dorman, 2013). 

Dentro de la literatura sobre gobiernos universitarios, los autores tienden a clasificar los 
distintos regímenes según criterios como la organización interna de la universidad, la estructura 
de toma de decisiones, el tipo de gestión que poseen, el tipo de liderazgo ejercido, o las 
relaciones con actores externos (Acosta Silva, 2009; Bess y Dee, 2008; Birnbaum, 1988; Bleiklie y 
Kogan, 2007; Brunner, 2011). Así, por ejemplo, Birnbaum (1988) distingue cuatro modelos de 
instituciones universitarias – colegiado, burocrático, político y anárquico – según su organización 
interna, sus patrones de interacción y su tipo de liderazgo efectivo. Por otro lado, Brunner (2011) 
distingue otros cuatro tipos – burocrático, colegial, de partes interesadas y emprendedor – 
basándose en la legitimidad (gobierno interno/externo) y la efectividad del gobierno (gestión 
burocrática/emprendedora); mientras que Bess y Dee (2008) se basan en dos tipos – 
racional/burocrática y política – , según su estructura de toma de decisiones. Desde el punto de 
vista más específico del rol de los rectores, Acosta Silva (2009)distingue el rol político, el rol 
burocrático, y el rol gerencial. Las distintas clasificaciones se podrían agrupar en los siguientes 
tipos de gobierno: 
Colegiado o Académico 

En este modelo, la universidad es gobernada por el staff académico (Chan y Richardson, 
2012) y puede ser vista como una comunidad donde los académicos comparten los mismos 
valores, son autónomos, libres de interferencias exteriores y se preocupan del bien público 
(Brunner, 2011; Hendrickson et al., 2013). El gobierno académico se ocupa primeramente de las 
actividades de enseñanza aprendizaje, así como de las actividades de investigación de la 
universidad (Carnegie y Tuck, 2010). El líder es un primus inter pares, pertenece al grupo de los 
académicos, y su liderazgo se basa en que representa y actúa conforme a las normas de la 
comunidad, y en que tiene una experticia en actividades que son importantes para el grupo, ya 
que representa el prestigio del saber académico y la distinción científica (Birnbaum, 1988; Bleiklie 
y Kogan, 2007; Hendrickson et al., 2013; Marginson, 2004).  
Corporativo 

Este modelo apela a un gobierno compartido donde la toma de decisiones se divide entre 
distintos líderes: la junta directiva toma las grandes decisiones, la administración sigue los 
lineamientos de la junta y toma las decisiones del día a día (Bleiklie y Kogan, 2007; Brunner, 
2011; Carnegie y Tuck, 2010; Marginson, 2004; Rytmeister, 2009) y los asuntos académicos 
permanecen dentro del ámbito de decisión de los académicos como en el sistema colegiado. Aquí 
los intereses académicos son uno de los focos de atención, pero no el único, ni el más 
importante necesariamente. El modelo enfatiza las estrategias, la creación de valor, y la 
utilización de los recursos (Carnegie y Tuck, 2010). La gestión se organiza bajo los principios de 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

9 

la Nueva Administración Pública, es decir, se pone el foco en los resultados y su impacto, la 
protección de los recursos de la institución, la utilización de estándares e indicadores de 
desempeño, énfasis en la calidad del servicio y orientación hacia el consumidor, colaboración 
público-privada y con el tercer sector, prioridad de los valores de eficiencia e individualismo, y 
preocupación por la rendición de cuentas. Por ende, se busca un líder que sea profesional en la 
administración y que sea capaz de formular estrategias según los requerimientos de las partes 
interesadas, de motivar una administración eficiente y de dar direcciones al equipo académico 
para inducirlo a lograr las metas estratégicas propuestas (Bleiklie y Kogan, 2007; Chan y 
Richardson, 2012).  
Administrativa, Racional/Burocrática o de Negocios 

Es un sistema jerárquico de roles y de líneas de mando definidas, todas orientadas a 
conseguir las metas propuestas. Las funciones de cada oficina están codificadas en reglas y 
regulaciones que le permiten ser eficaz y efectiva; los funcionarios responden de acuerdo a sus 
roles; el trabajo se coordina a través de directivos y superiores, se necesita entrenamiento para el 
cargo y hay especialización de funciones (Bess y Dee, 2008; Birnbaum, 1988; Brunner, 2011; 
Hendrickson et al., 2013). En este tipo de gobierno, la autoridad administrativa es superior a la 
académica y su poder se legitima porque se basa en reglas y entendimientos previos acerca de lo 
que debe hacer como líder y cómo debe comportarse y por su experticia en el análisis racional de 
los medios más eficientes para alcanzar las metas (Birnbaum, 1988; Brunner, 2011; Carnegie y 
Tuck, 2010; de Boer, Enders y Leisyte, 2007; Marginson, 2004; Zürn y Stephen, 2010).  
Político 

En este modelo existen distintos grupos de interés al interior de la universidad, cada uno 
con distinto grados de influencia, que compiten y negocian en la toma de decisiones, por lo que 
siempre hay un conflicto inherente entre los grupos (Bess y Dee, 2008; Birnbaum, 1988; 
Hendrickson et al., 2013). En este sentido, la política es parte del proceso de resolución de 
conflictos democráticamente en una comunidad que involucra personas y unidades con 
diferentes objetivos e intereses. En este tipo de gobierno, el líder debe ser persuasivo y 
diplomático. Su rol es ayudar a la comunidad a manejar sus asuntos, asistir al proceso por el cual 
se toman las decisiones y tomar las acciones necesarias para implementar las decisiones. El líder 
se legitima por su capacidad de encontrar puntos en común entre los distintos grupos de interés 
y su capacidad para diseñar programas plausibles que resalten y clarifiquen los valores 
institucionales. Si bien este modelo aparece como en la discusión europea o de EE.UU. (una 
excepción es Olsen, 2007), y nunca ha sido una configuración con mucho correlato empírico, 
salvo en las reformas de 1968 (Dobbins, Knill y Vögtle, 2011), es una fuente tradicional de 
comprensión de la universidad como institución en el discurso universitario latinoamericano 
(Brunner, 1990; Cox y Courard, 1990; Ordorika, 1996). 

Es fácil advertir cómo en estos modelos algún concepto de legitimidad se encuentra 
presente. En el modelo colegiado académico, la base del poder es el prestigio académico, en el 
modelo corporativo y burocrático ocupa ese lugar la capacidad de gestión, y en el político, el 
fundamento del poder es el respaldo mayoritario de los diversos grupos de interés en la 
organización y fuera de ella. Así, estas categorías de análisis son útiles para aproximarse a la idea 
de justificación o fundamento de la autoridad, ya que pueden ser adaptados y desarrollados para 
responder a la pregunta que aquí nos interesa. 

A continuación, presentaremos nuestro concepto de legitimidad, el que, como se verá, 
recupera mucho de lo que nos aporta la literatura arriba reseñada, pero avanza respecto a ella en 
precisión tanto conceptual como en acotar el alcance de los fenómenos que pretende cubrir, lo 
que permitiría un más fructífero despliegue de estas categorías teóricas en el análisis empírico del 
gobierno universitario.  



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 23, No. 71  

 
 

10 

La Legitimidad del Gobierno Universitario: Conceptos 

Los conceptos de autoridad y legitimidad son categorías de la mayor importancia y han 
sido ampliamente debatidas en las ciencias sociales, y no pretendemos aquí una discusión 
completa de ellos. Sí esperamos, en lo que sigue, desarrollar un marco conceptual adecuado para 
el problema de la autoridad en las universidades. 

Un buen punto de partida son los escritos de Max Weber sobre las ideas de autoridad y 
legitimidad (Weber, 1978, pp. 212-254). ¿Por qué Weber? Porque su tratamiento de estos 
conceptos sigue siendo, después de un siglo, formidable en precisión y potencia analítica, y 
porque tomaremos como punto de partida de nuestra tipología su célebre clasificación de los 
tipos de autoridad política de acuerdo a la clase de legitimidad típicamente invocado por cada 
uno. Compartimos con Gumport que Weber permanece como base de la comprensión de 
instituciones sociales tales como la autoridad y la legitimidad (Gumport, 2012). 

Como la interpretación de la enorme obra de Weber ha dado lugar a mucha literatura 
especializada (Whimster y Lasch, 1987, por citar sólo un volumen imprescindible), y no existe 
consenso sobre algunas de sus ideas sobre la legitimidad entre sus estudiosos, hemos optado por 
recurrir a un especialista, Norman Uphoff (1989), para elucidar los escritos de Max Weber sobre 
las ideas de autoridad y legitimidad. Nos parece que la exégesis que hace Uphoff del pensamiento 
de Weber en estos asuntos saca el mejor provecho de las ideas de Weber para los efectos de este 
trabajo, e introduce una distinción fundamental para nosotros, frecuentemente inadvertida, entre 
la legitimidad como un atributo que reclama para sí la autoridad, y la legitimidad como creencia 
de los gobernados en el derecho de la autoridad a gobernar. 

Uphoff (1989) empieza por recordar la definición de poder que Weber ofrece: “la 
probabilidad que un actor en una relación social se encontrará en la posición de lograr hacer su 
voluntad no obstante la resistencia que pueda existir, cualquiera sea la base sobre que descansa 
esa probabilidad (p. 299)”. El concepto de poder es muy amplio, e incluye toda forma de 
dominio o influencia sobre la conducta de otros. El poder puede resultar eficaz – obtener 
obediencia – por razones muy diversas, por ejemplo, por fuerza, hábito, temor, conveniencia, o 
en palabras de Weber: por “simple habitualidad”, o “cálculo racional de ventajas”, o “lazos 
afectivos” (Weber, 1978, p. 212). Pero habitualmente, dice Weber, existe además la creencia en la 
legitimidad como base de la subordinación. Para Weber, la legitimidad es “la convicción de las 
personas sujetas a autoridad de que es correcto y apropiado obedecer, y que por lo tanto están de 
algún modo obligados a hacerlo, cualquiera sea la base de esa creencia” (Uphoff, 1989, p. 301). 
La aceptación del poder de otro es más que la mera aquiescencia: los que obedecen reconocen un 
derecho o título a mandar en el que emite un comando.  

Pero no es la sola creencia de los gobernados en el derecho a mandar del gobernante lo 
que genera legitimidad, sino el que la creencia de gobernantes y gobernados se base en un título o 
fuente externa a ambos: el poder se somete a una regla o principio (Tyler, 2006), ya sea el 
derecho divino de los reyes, la realización de la voluntad de la mayoría, o la interpretación del 
destino de una nación. Como explica Freund, Weber (1969) entiende que la legitimidad 
“transforma la disciplina en adhesión a la verdad que representa” (p. 229).  

Hasta aquí, los estudiosos de Weber en general coinciden. También concuerdan en que la 
autoridad es una forma de poder. ¿Pero qué es lo que distingue a la autoridad del poder? Aquí es 
donde la visión de Uphoff (1989) se aparta de la de varios distinguidos colegas suyos, como 
Lasswell, Parsons y Dahrendorf, que piensan que la autoridad es “poder legítimo”, y ven, 
entonces, a la legitimidad como un atributo definitorio de la autoridad (pp. 298-299).  

Según esta concepción, de la que Uphoff (1989) se aparta, no hay autoridad si se logra 
obediencia sin adhesión de quienes obedecen a un principio justificatorio. Entonces, la autoridad 
supone aceptación de los gobernados. Uphoff (1989), en cambio, explica que la famosa 
clasificación de Weber de tipos ideales de autoridad sobre la base de clases de legitimidad 
(tradicional, racional, y carismática) es el origen de una confusión entre legitimidad y autoridad. 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

11 

Para Uphoff (1989),  Weber distinguía claramente entre la legitimidad vista desde la perspectiva 
del que manda, y la legitimidad desde el punto de vista del que obedece, como convicciones que 
podrían coincidir o no. Mientras la autoridad implica una reclamación de aquiescencia, la 
legitimidad es la aceptación de esa reivindicación. La autoridad y los sujetos de ella se encuentran 
en los polos de una relación. Si el que manda invoca el título que cree tener para ello, y el que 
obedece lo hace sin aceptar dicho título (es decir, sin legitimar el comando), por ejemplo, por 
miedo, o por interés material, podemos tener obediencia sin legitimidad, de lo cual se sigue que 
puede haber autoridad sin legitimidad: el que se considera a sí mismo en una posición de 
autoridad emite un comando invocándola, y obtiene cumplimiento de parte del destinatario de la 
orden, pero la disposición subjetiva del obediente nunca llega a encontrarse (a coincidir) con la 
del reclamante. Uno cree tener título para lo que consiguió, el otro no se lo reconoce, pero le da 
lo que pide no obstante ello. 

Los que se encuentran en una posición de autoridad, enfatiza Uphoff, típicamente 
reclaman que tienen el derecho de demandar cosas de sus subordinados, y que lo que piden es 
plenamente legítimo. Sin embargo, los subordinados pueden obedecer porque reconocen ese 
título, o por temor a las sanciones, o por interés, o por múltiples diferentes razones. Por eso, 
sostiene Uphoff (1989, pp. 301-302, 325), la clasificación de tipos de autoridad de Weber se basa 
en las fuentes de legitimidad que típicamente reclama o invoca la autoridad, las reconozcan o no 
los gobernados. En consecuencia, no puede sostenerse que la autoridad sea poder legítimo, en el 
sentido de poder legitimado por los gobernados, porque son analíticamente independientes el 
título o derecho a mandar que invoca el que manda, y la creencia en la validez de ese título por 
parte de los gobernados. La autoridad y la legitimidad son conceptos relacionados, pero 
distinguibles, en tanto que la primera es una demanda de obediencia justificada en un título para 
mandar, y la otra es la aceptación de esa demanda en razón del reconocimiento del título en 
virtud del cual se exige (Uphoff, 1989). Por supuesto, ambos polos se encuentran estrechamente 
relacionados, en el sentido que la creencia en la legitimidad del comando por parte de los 
gobernados es un sostén importante de la autoridad del que gobierna, y que la completa falta de 
legitimidad de la autoridad es una amenaza a su continuidad.  
 La distinción es fina, pero importante metodológicamente para nosotros, toda vez que 
esta importante distinción está usualmente ausente del análisis del gobierno que hemos revisado 
arriba. Lo habitual es que exista cierta vaguedad respecto de quiénes son los sujetos de los tipos 
de gobierno: en general pareciera que se alude a los atributos de quienes ejercen los cargos de 
autoridad, especialmente cuando se trata de los modelos corporativo y burocrático, pero las 
formas académica y política remiten más bien a la necesidad de una validación por los 
gobernados del título que invoca el que gobierna. Esta ambigüedad no debiera llamar la atención 
dado que, como se ha dicho, la preocupación central de esta literatura no está puesta en el 
estudio de la legitimidad, sino en el análisis de la forma como se distribuye y ejerce el poder en la 
universidad. Pero si ha de emprenderse una investigación empírica de la legitimidad del gobierno 
universitario, nos parece, por las razones expuestas, que debiese siempre distinguirse entre lo que 
toca a la legitimidad en cuanto creencias de los que ejercen los cargos de autoridad, y la 
legitimidad en cuando experimentada por los que están en una posición de subordinación a esos 
cargos. 

Concordantemente con lo anterior, nuestro objetivo aquí es tipificar la legitimidad que la 
autoridad universitaria invoca como título o derecho para gobernar, y no la legitimidad que le 
conceden a la autoridad universitaria los gobernados. En otras palabras, abordaremos las 
justificaciones que las autoridades universitarias podrían mantienen como fundamento de la 
legitimidad de su autoridad como directivo universitario, dejando de lado el juicio de legitimidad 
de los gobernados sobre la autoridad de los que gobiernan. Sin embargo, es probable que la 
validez que los gobernados confieren al título que se invoca para el mando modela o condiciona 
la idea de legitimidad que tiene la autoridad de sí misma, y de esa forma derivada o secundaria, la 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 23, No. 71  

 
 

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captura del punto de vista de la autoridad puede recoger también la perspectiva de los 
gobernados. 

¿Por qué, entonces, restringir de esta forma el alcance de nuestras pretensiones? Porque 
es posible que los elementos de la legitimidad en uno y otro polo no sean simétricos, y si bien 
estamos razonablemente confiados en que nuestro mapa de la legitimidad como título que 
invoca la autoridad universitaria agota las posibles configuraciones que se podrían encontrar en la 
práctica del ejercicio del gobierno, ignoramos si podemos sostener esa misma pretensión 
respecto de los fundamentos de la aquiescencia de las comunidades universitarias, cuestión a la 
que volveremos en las conclusiones. Además, el apoyo empírico que obtuvimos de esta 
propuesta, a través de entrevistas, sólo levantó las experiencias de los entrevistados en el ejercicio 
de cargos de dirección universitaria. 

Por último, conviene hacer presente que el recurso a Weber no conlleva, para efectos de 
nuestro problema de investigación, postular una determinada trayectoria histórica en los tipos de 
legitimidad, como lo hace Weber, interesado como estaba en explicar procesos históricos de 
larga duración. Es decir, no sostendremos como parte de nuestra exploración teórica que algunos 
tipos de legitimidad del gobierno universitario están siendo reemplazados por otros, por más 
razonable que parezca como hipótesis una dinámica de esa índole, por cuanto esa es una 
cuestión empírica que supera las pretensiones de este artículo. 

Aclarada la perspectiva y el alcance de nuestra propuesta, podemos a continuación 
avanzar en las definiciones que conforman la tipología, y en una propuesta de operacionalización 
de dicha tipología.  

La Legitimidad del Gobierno Universitario: Tipología 

 Como se ha dicho arriba, nuestra tipología combina la clasificación tripartita de Weber de 
los tipos de autoridad política de acuerdo a la clase de legitimidad típicamente invocada, que 
distingue entre legitimidad tradicional, legitimidad racional-burocrática, y legitimidad carismática, 
con las tipologías de formas de gobierno universitario que hemos presentado más arriba. Nuestra 
aspiración es que la tipología sea exhaustiva, en el sentido de que toda posible forma de 
legitimidad de la autoridad universitaria esté incluida, así si se trate de formas infrecuentes, 
arcaicas o “de laboratorio”. 
 Para efectos de nuestra tipología, entenderemos por autoridad la facultad de obtener el 
consentimiento de otro que se encuentra formalmente subordinado en una estructura jerárquica. 
En efecto, adaptar al ámbito de la universidad el concepto general de autoridad exige reconocer 
que la universidad es una organización formal, y que en toda organización formal la autoridad 
presupone una estructura jerárquica. La dominación de la voluntad de otro fuera de una 
estructura es influencia, no autoridad. 

Autoridad legítima es la que invoca un título, norma o fuente extrínseca a la sola voluntad 
del que ejerce la autoridad. El jefe entiende que hay un derecho suyo a mandar, que se basa en un 
título o prerrogativa, sobre cuya base es razonable esperar la aquiescencia del subordinado. La 
legitimidad puede hacer referencia a tres momentos: al pasado, cuando se basa en la forma de 
acceso al cargo (legitimidad de origen); al presente, cuando se basa en la forma de desempeño del 
cargo (legitimidad de ejercicio); y al futuro, cuando se basa en una promesa de lo que el ejercicio 
del cargo conseguirá para la organización (legitimidad de la visión). 

Nuestra tipología reconoce seis formas de legitimidad de la autoridad universitaria: la 
tradicional, que se divide en dos formas, académica y administrativa, la racional burocrática, que 
también tiene dos modalidades, la gerencial y la legalista, y luego las formas política y carismática.  
Legitimidad Tradicional 

Se basa en la convicción de que los académicos deben primar en el gobierno de la 
universidad, de lo cual se sigue el estilo colegiado de toma de decisiones. El énfasis está puesto 
en la universidad como institución, no como organización. Los cargos se ven como de 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

13 

representación más que como de gestión. La administración es una función menor dentro de la 
universidad, y está subordinada a la academia. El prestigio académico de la autoridad es el 
fundamento de su legitimidad.  

En la siguiente cita, proveniente de una entrevista a un ex vicerrector académico, 
encontramos una ilustración de este tipo de legitimidad: 

la estrategia para lidiar con estos conflictos fue tratar de socializar, socializar lo 
más posible las ideas para ponerlas en discusión. Esa es al menos la intención, 
generar un número no menor de reuniones con los departamentos y en el 
Consejo Académico, porque todas estas políticas tienen que ser aprobadas por el 
Consejo Académico, por lo tanto el Consejo era actor fundamental para debatir 
todos estos planes, al igual que los departamentos mismos. Por último el Consejo 
Superior es el que finalmente tiene que aprobar o rechazar las proposiciones que 
el Consejo Académico le hace llegar. No se puede hacer ninguna cosa si es que 
no se convence al Consejo Académico y sin un apoyo general de los profesores. 
(Entrevistado N° 13, p. 3) 

La legitimidad tradicional tiene dos vertientes: en la legitimidad tradicional académica, los cargos 
directivos son una proyección de la posición del académico en la organización. Su esfera de 
legitimidad viene dada por la fidelidad a criterios académicos en la toma de decisiones. Hay una 
agenda y una gestión, ambas supeditadas a los intereses y perspectivas de los académicos. El líder 
entiende que genera compromiso cuando los miembros de la organización valoran su saber y le 
conceden, con base en él, un ámbito dentro del cual le obedecen. El conocimiento relevante no 
es el de las herramientas para el cargo, sino el de la disciplina académica a que el líder pertenece. 
El líder es típicamente elegido, como representante de la comunidad, mediante voto de los 
miembros de la comunidad académica sobre la cual se ejercerá la autoridad. O bien es nombrado, 
pero con la anuencia de los líderes académicos de la unidad. Un ex decano lo explica de este 
modo: 

Las decisiones, la mayoría de las decisiones se tomaban en forma colectiva, o sea 
[…] es el equipo de facultad con reuniones periódicas todas las semanas, en que 
está el decano, el prodecano, el secretario académico, los directores de escuela y 
de ahí salen las propuestas, los programas de trabajo y estos son presentados al 
consejo de facultad que es el que resuelve. Los sistemas son bien participativos, 
aunque estatutariamente el consejo de facultad es un consejo asesor para las 
materias que el decano le consulte, pero en la realidad y en la práctica en nuestro 
caso y en el mío en particular las decisiones más o menos fundamentales de 
organización, de cambio en algún reglamento, en un plan de estudio, en algo que 
atañe digamos, a la estructura y funcionamiento de la facultad son discutidas en el 
consejo de facultad, que está integrado por los directores de los institutos, más 
este equipo directivo que ya mencioné, normalmente los directores de instituto 
toman nota y lo consultan a su vez y lo discuten en su instituto con los 
académicos, entonces eso hace que la cosa sea participativa pero que también sea 
lenta en muchos aspectos. (Entrevistado N° 3, p. 2) 

En la legitimidad tradicional administrativa los cargos se ocupan porque “alguien tiene que hacerlo”, 
siempre que sea un académico, pero no se espera que se haga mucho desde allí. Se firman 
papeles, se dan audiencias, se presiden ceremonias, pero no hay agenda o proyecto. No se cree 
en los cargos de autoridad como motor de cambio, porque las cosas siempre se han hecho de 
una determinada manera y se seguirán haciendo así. Se evita resolver los problemas, o se los 
deriva a otra autoridad para resolución. El cargo puede ser elegido o nombrado, pero más bien se 
rota entre los académicos. Un ex rector ilustra este concepto con la siguiente reflexión: 

El tercer problema de gobernanza que ha ido creciendo es que las autoridades 
suelen tenerle miedo a tomar decisiones […] mis sucesores y los decanos […] 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 23, No. 71  

 
 

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tienen miedo de exigirles a los académicos que cumplan con su responsabilidades. 
No es un problema legal, la legalidad existe para que los directores de 
departamento sancionen o reconvengan o hagan presente a la gente lo que ellos 
exigen, pero nunca he entendido muy bien si por razones de miedo o porque 
querían ser re-elegidos y temían que el ambiente político no les fuera favorable 
para una re-elección o porque su tradición les decía que eso no se hacía. Eso es 
una desgracia en la gobernanza porque es difícil gobernar si usted no está 
dispuesto a mejorar. (Entrevistado N° 5 p. 3) 

Racionalidad Burocrática 
Referencia a la adhesión a procedimientos y a la técnica de gestión como fuente de 

legitimidad. Se enfoca en la universidad como organización: interesan las normas, las estructuras 
organizacionales, las estrategias, los planes y los recursos. Se necesita entrenamiento 
especializado para los cargos y hay profesionalización de las funciones de dirección y gestión. Se 
valora la experticia en el análisis racional de los medios prescritos para alcanzar las metas.  

La racionalidad burocrática también tiene dos modalidades, según la gestión ponga el 
foco principal en las jerarquías organizacionales y en los procedimientos (versión legalista) o en 
los resultados y su impacto (versión gerencial). 
Racionalidad Burocrática Legalista 

La organización es vista como un sistema jerárquico de roles y de líneas de mando 
definidas. Las funciones de cada oficina están codificadas en reglas y regulaciones que le 
permiten ser eficaz y efectiva; los funcionarios responden de acuerdo a sus roles; el trabajo se 
coordina a través de procedimientos. La autoridad se legitima porque se basa en reglas y 
procedimientos. Un ex rector, en el testimonio que sigue, alude a la importancia de las reglas y 
procedimientos para ordenar su universidad: 

Yo diría que el principal eje articulador de lo que fue mi gestión fue el del 
proyecto académico de mejorar las instituciones de jerarquización y de 
calificación académica. Había mucha falta de credibilidad de lo que era la 
jerarquía de un profesor. Los procesos de calificación que se usaban también para 
tomarse venganza, o tomarse desquite, “ahora me toca calificarte a mí”. Esta era 
una universidad que tenía muchos conflictos, un clima enrarecido en término de 
relaciones humanas. De allí que una preocupación estratégica es ordenar el caso 
con criterios académicos, por ejemplo, meter dentro de los comités de 
calificación gente que no fuera de la facultad ni del departamento, de otros 
ámbitos, o como protocolarizar mejor también lo que se evalúa en términos de 
un compromiso de desempeño de cada académico […] Lo otro también fue 
reordenar la estructura de jerarquización académica, incluso llevando el proceso 
de la titularidad a una evaluación externa para la universidad, de manera tal que el 
que salta hacia la titularidad fuera un tema incluso reconocido internamente 
como una cuestión que tenía validación externa. Y eso también ligado a la 
reestructuración del modelo de renta […] intentando hacerlo con mucha 
transparencia, en términos que no lo decida ni el rector ni nadie, sino que había 
un comité, presidido por el vicerrector académico, pero era un comité de tres o 
cuatro académicos, con los académicos más reconocidos dentro de la 
universidad. (Entrevistado N° 11, p. 1) 

Racionalidad Burocrática Gerencial 
El directivo es un profesional en la administración, capaz de formular estrategias según 

los requerimientos de las partes interesadas, de ejecutar lo planificado, de motivar una 
administración eficiente y de dar direcciones al equipo académico para inducirlos a lograr las 
metas estratégicas propuestas. El líder es estratégico y altamente orientado a las metas, con 
herramientas de gestión que proveen de guías para el crecimiento y desarrollo de la organización. 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

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Se legitima porque su saber experto permite que la organización avance hacia sus objetivos 
estratégicos. La siguiente cita, de un ex vicerrector de administración, representa esta visión: 

Personalmente yo no creo en una administración muy democrática, yo creo que 
las personas que tienen toda la información en general son muy pocas dentro de 
la institución. Creo en una planificación súper participativa y que nos respetemos, 
cada uno debe tener su parte y sus espacios de participación, y de ahí con 
diferentes instrumentos, condiciones y organizaciones ir tomando decisiones. Yo 
creo que hay académicos que sí respetan los lugares de participación que tienen. 
Los decanos deberían ser súper participativos en ver cuáles son los proyectos que 
plantean sus académicos, donde quieren que esté la facultad en 10 años más. Pero 
cuando tú preguntas eso, y para ser bastante realista, los aportes importantes 
vienen de muy poca gente, en general lo que te plantean es más de lo mismo. Por 
eso uno tiene que tener una dirección superior que esté mirando a 10 años plazo. 
(Entrevistado N° 8, p. 4) 

Otra manifestación de esta forma de legitimidad se advierte en lo que relata un ex rector: 
Ese plan de desarrollo era no solamente expresar cual eran los ejes estratégicos de 
la Universidad, sino que además las acciones. Pero lo más importante era que 
para cada objetivo estratégico se colocaban indicadores a lograr, con qué línea se 
partía y qué queríamos lograr cada año de esos cuatro años del plan de desarrollo. 
De tal manera que sea un elemento que también le permita ver la gestión del 
rector ¿está cumpliendo usted Rector o no está cumpliendo? … Entonces yo me 
autoimpuse, ¿quieren medirme? aquí está, con estos indicadores estamos 
actuando, con eso mídanme. Déjenme hacer gestión y luego me miden con estos 
indicadores. (Entrevistado N° 9, p. 3) 

Legitimidad Política 
Ve la universidad como un campo de pugna de múltiples grupos de interés, 

principalmente internos, pero también externos, cada uno con distintos grados de influencia que 
compiten y negocian en la toma de decisiones por lo que siempre hay un conflicto inherente 
entre los grupos. Las bases de la legitimidad de la autoridad están en la capacidad para negociar y 
llegar a consenso, repartir beneficios, y satisfacer las expectativas de los contendientes. Aparece 
esta modalidad en el siguiente fragmento de una entrevista a un ex decano: 

Lo primero es ser transparente, permitir la discusión de todos en sesiones de 
discusión donde se socializaba el tema. Cuando hay conflictos, lo más importante 
es permitir la discusión de todos. En general, cada uno es un reyecito dentro de 
su unidad y si les dices que se va a cambiar la unidad, queda el desparramo. 
Entonces hay que actuar muchas veces como mediador de los conflictos, 
tratando de solucionar el conflicto, tratando de que no sea tan grande. 
(Entrevistado N° 1, p. 1) 

En otra entrevista, esta vez a un ex rector, preguntado por aspectos de su experiencia que 
describiría como falencias, obtuvimos la siguiente respuesta: 

A ver, yo creo que más visibilidad política, yo soy bastante político, pero creo que 
me faltó más visibilidad política en términos de haber reconocido algunos grupos 
de poder, con los internos, con los que creo que debería haber armado alianza, y 
no confiar, en que un proyecto a largo plazo, es decir, creo que el proyecto a 
largo plazo requiere ceder parte de tus soberanías, y haber pactado algunas 
alianzas con algunos grupos que yo creo que después se sintieron poco 
reconocidos. Si a ese sector se le hubiera hecho algún tipo de reconocimiento o 
alianza, probablemente habría tenido yo una fortaleza política mucho mayor, que 
habrían dado más solidez al trabajo que me tocó hacer. (Entrevistado N° 11, p. 5) 

Legitimidad Carismática 



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Se basa en atributos de personalidad del directivo universitario como líder. El líder 
aparece como conectado con un saber superior, una visión sólo accesible a él. Establece un 
puente entre la universidad y su misión o sentido trascendente. Espera generar seguidores, 
personas que hacen lo que el líder indica porque confían en que el líder posee una “intuición” 
especial. Es la más personal y menos organizacional de todas las fuentes de legitimidad. El líder 
propone un sentido de propósito claro que puede ser motivador para los subordinados. Recurre 
a la admiración que concita, y espera la confianza de sus subordinados aunque ellos no conozcan 
o entiendan bien las razones de su actuar. En el fragmento de entrevista que sigue se pueden 
reconocer elementos de esta forma de legitimidad, en la perspectiva de un ex rector: 

Por lo tanto, el principal rol que uno juega como rector es definir y llevar a 
instancias pertinentes, en este caso al Consejo Superior, cuales son los 
lineamientos y el tipo de Universidad que quiere ser uno. Entonces, yo tenía que 
llevar proyectos y decía mire: yo creo que a la [nombre de la universidad] 
queremos llevarla en tal dirección, para eso significa esta misión de la 
Universidad, esta visión y vamos a tener este plan de desarrollo para avanzar 
desde aquí hasta allá y con esta estrategia, con estas políticas y vamos a medirlo 
con estos indicadores. Y después de aprobado todo eso el rector es el 
responsable de que se materialice todo eso ¿te das cuenta? De tal manera que si 
bien hay vicerrectores, hay directores de distintas unidades, el Rector es el 
constructor de que eso se vaya materializando en la Universidad. (Entrevistado 
N° 9, p. 2) 

Desde luego, estos seis modos de legitimidad son tipos ideales, que se presentarán en la práctica 
en diversos grados de intensidad y en variadas combinaciones, dependiendo de las características 
de la universidad, el cargo de que se trate, el perfil de la persona que lo ocupa, entre otras 
variables.  
 Por último, para reforzar las distinciones entre los tipos de legitimidad precedentes, y 
ensayar una posible traducción de ellos en diseños susceptibles de investigación empírica, 
presentamos un ejercicio de operacionalización de la tipología en variables e hipótesis. No 
pretendemos que esta malla de variables e hipótesis sea la única posible, ni siquiera la mejor que 
se pueda concebir (aunque fue discutida y validada con un panel de seis expertos en estudios de 
educación superior), sino tan solo sugerir, con un ejemplo concreto, la capacidad de esta 
tipología de guiar investigaciones empíricas. 
 La matriz que sigue (Cuadro 1) identifica tres variables principales que definen las 
características de un cargo de dirección universitaria, a saber, la forma de acceso de una persona 
al cargo, la forma en que se ejerce el cargo, y la promesa de futuro que el cargo conlleva, los que 
corresponden a los tres momentos de la legitimidad arriba identificados: legitimidad de origen 
(referencia al pasado), legitimidad de ejercicio (referencia al presente) y legitimidad de visión 
(futuro). Adicionalmente, proponemos dos variables secundarias: las cualificaciones para el 
cargo, y la percepción que tiene la autoridad de la importancia del cargo para el bienestar de la 
organización. 
 Estas cinco variables se combinan con las seis formas de legitimidad dando origen a 
hipótesis de cómo se manifestarían en el hecho las diversas formas de legitimidad respecto de 
estas cinco variables que representan los atributos o características de los cargos en la 
organización universitaria. Las hipótesis, además, extienden y desarrollan los conceptos con los 
cuales más arriba dimos contenido a los tipos de legitimidad, y en este sentido, apoyan también la 
presentación teórica de los modelos. 
 
 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

17 

Cuadro 1 
Operacionalización de Conceptos en Variables e Hipótesis 

  

 VARIABLES CENTRALES: Concepto del cargo VARIABLES SECUNDARIAS 

 Forma de acceso al cargo 
Forma de ejercicio del 

cargo 
Promesa de futuro 

Cualificaciones 
personales para el cargo 

Percepción de la 
importancia del cargo 
para el bienestar de la 

organización 

T r a d i c i o n a l  
a c a d é m i c a  

Elección por los pares o 
nombramiento que refleja la 
preferencia de los pares. La 
persona viene de dentro de 

la Universidad 

Deferencia a la opinión 
de los pares, hay 

consulta, discusión, y 
búsqueda de consenso, 
pero toma decisiones. 

Conservación de los 
valores de la academia 

y la primacía de los 
profesores en el 

gobierno 

Mérito académico 
especialmente relevante. 

También tener una 
trayectoria dentro de la 

universidad para conocer la 
cultura organizacional 

Mediana. Representa la 
tradición. Cree que el 

cambio viene generalmente 
desde afuera, pero en 

ocasiones puede generarse 
desde dentro de la 

universidad. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 23, No. 71  

 
 

18 

Cuadro 1 (Cont’d.) 
Operacionalización de Conceptos en Variables e Hipótesis 

 VARIABLES CENTRALES: Concepto del cargo VARIABLES SECUNDARIAS 

 Forma de acceso al cargo 
Forma de ejercicio del 

cargo 
Promesa de futuro 

Cualificaciones 
personales para el cargo 

Percepción de la 
importancia del cargo 
para el bienestar de la 

organización 

T r a d i c i o n a l  
A d m i n i s t r a t i v a  

Elección por los pares o 
nombramiento que sigue un 

patrón más bien rotativo. 
La persona viene de dentro 

de la Universidad. 

La autoridad actúa como 
delegado o portavoz de 
los profesores. Arbitra 

disputas. No toma 
decisiones. Se pliega al 

consenso. No se enfoca 
en desempeño. 

Ninguna. 
Capacidad de representar a 
los profesores. El prestigio 

académico no es crucial. 

Baja. El cargo de autoridad 
no es un motor de cambio, 
ya que las cosas siempre se 

han hecho de una 
determinada manera y se 
seguirán haciendo así. El 
cambio sólo puede venir 

desde afuera 

B u r o c r á t i c a  
g e r e n c i a l  

Comité de búsqueda o 
concurso o designación. 
Puede ser un externo a la 

organización 

Apego a los 
instrumentos propios de 

la gestión de 
organizaciones. Crea o 

adapta normas y 
procedimientos para 

cumplir sus metas. Hace 
planes estratégicos, 

define metas y se orienta 
al desempeño. 

Crecimiento, 
desarrollo, eficiencia, 

mayor prestigio 

Capacidad y conocimientos 
de administración y gestión 

Alta. Se ve a la autoridad 
como visionaria y altamente 

orientada a cumplir las 
metas mediante su manejo 

de la organización. Es 
activo en mover a la 

organización. 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

19 

Cuadro 1 (Cont’d.) 
Operacionalización de Conceptos en Variables e Hipótesis 

 VARIABLES CENTRALES: Concepto del cargo VARIABLES SECUNDARIAS 

 Forma de acceso al cargo 
Forma de ejercicio del 

cargo 
Promesa de futuro 

Cualificaciones 
personales para el cargo 

Percepción de la 
importancia del cargo 
para el bienestar de la 

organización 

B u r o c r á t i c a  
l e g a l i s t a  

Comité de búsqueda o 
concurso o nombramiento. 
No debería ser un externo a 

la organización 

Apego a las normas y 
procedimientos 

Orden y seguridad en 
las operaciones que 
permiten el normal 

funcionamiento. 
Énfasis en el control. 

Conocimiento exhaustivo 
de la organización en 
cuanto a sus normas y 

procedimientos y jerarquías. 

Mediana. La autoridad debe 
cumplir las metas 

acordadas, sin embargo no 
es visionaria. 

P o l í t i c a  

Elección directa según el 
principio democrático que 

prevalezca en la 
organización. Existen 

candidaturas que debaten y 
ofrecen planes de gobierno. 
Mientras más estamentos se 
consideren, más política será 

la forma de cargo. 

Negociación de intereses 

Distribución de 
beneficios y ventajas 

que satisfacen los 
intereses del mayor 

número de los 
constituyentes 

Capacidad de generar 
coaliciones y dar 

gobernabilidad. Capacidad 
para diseñar acciones 
compatibles con los 

diversos valores e intereses 
existentes en la institución. 

Mediana. La autoridad 
facilita la toma de decisiones 
dentro de la universidad al 
aunar voluntades dentro de 

los distintos grupos de 
interés en pugna. Al tener 
que conciliar intereses, su 

impacto disminuye. 

C a r i s m á t i c a  

Elección, o al menos 
aceptación muy mayoritaria 

de la comunidad. Por lo 
general ha hecho algo 

extraordinario fuera de la 
universidad. 

Idiosincrático, personalista, 
inspiracional. No administra, 
sino que delega. Las normas y 

los procedimientos pueden 
dejarse de lado si es necesario 

para realizar la visión. 

La realización de la 
visión del líder 

Poder interpretar como 
nadie los signos de los 

tiempos y lo que demandan 
de la organización 

Muy alta. El líder es el que 
motiva y adquiere la 

confianza de los 
subordinados. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 23, No. 71                                          
   

 
 

20 

Conclusiones 
 

En este trabajo hemos presentado una tipología de formas de legitimidad de la autoridad 
universitaria que, esperamos, pueda ser útil para avanzar en la elaboración teórica del problema del 
gobierno universitario y, a la vez, guiar exploraciones empíricas del ejercicio de la autoridad al 
interior de las universidades. 

Nuestra tipología toma como base la clásica clasificación de Weber de los tipos de autoridad 
política de acuerdo a la clase de legitimidad típicamente invocada por el que posee autoridad, que 
distingue entre legitimidad tradicional, legitimidad racional-burocrática, y legitimidad carismática. 
Ella se adapta y expande al ámbito del gobierno universitario tomando como referencia la literatura 
especializada sobre modelos de gobierno universitario, con el apoyo además de los datos obtenidos 
de entrevistas a ex directivos universitarios a quienes interrogamos acerca de sus experiencias en sus 
cargos de autoridad. 

Además de servir para organizar la exploración del gobierno universitario en estudios de 
campo, nuestra tipología invita adicionales reflexiones teóricas, de las cuales sólo daremos dos 
muestras. Primero, pareciera posible distinguir entre modos de legitimidad interna o endógena, 
como son la autoridad tradicional y la política, y modos de legitimidad exógenos, representados por 
la instalación en la universidad de las técnicas de gestión propias de las empresas, que nosotros 
asociamos a la legitimidad gerencial. El que pueda configurarse como legítimo un modelo exógeno, 
uno que, además, a juzgar por la literatura, tiene hoy enorme influencia en la universidad, aparece 
como una paradoja digna de atención. 

En segundo lugar, los diferentes tipos de legitimidad se ubican en diferentes posiciones en 
cuanto al factor tiempo. La legitimidad académica se basa en el capital acumulado en el ejercicio de 
la vocación científica. Su fuente está, así, en la referencia al pasado. La legitimidad política, por su 
parte, expresa la presente configuración de los respaldos, alianzas y compromisos entre grupos. Su 
validez se confirma o refuta en un constante tiempo presente. Ni en una ni en otra forma de 
legitimidad es la referencia a un plan de acción, o sea, al futuro, el criterio de adhesión que se 
reclama. En cambio, en la legitimidad gerencial el futuro es el catalizador por excelencia de la 
aquiescencia que se reclama. Cabe preguntarse, así, cómo influye en la identidad de la universidad 
este posible desplazamiento que estaría ocurriendo en las últimas décadas desde legitimidades 
ancladas al pasado, o continuamente renovadas en el momento presente, a legitimidades que se 
proyectan al futuro.  

Hemos defendido y aplicado en nuestra propuesta la proposición de que para analizar 
apropiadamente la legitimidad, debe distinguirse en las preguntas y en el diseño de una investigación 
entre la legitimidad como atributo que una autoridad reclama para sus mandatos, y la legitimidad 
como reconocimiento de la validez de ese atributo por parte de los llamados a obedecer. Por esta 
razón, nuestra tipología – como la de Weber – sólo abarca el primer sentido en que puede mirarse la 
legitimidad, esto es, como título que invoca el que emite un comando.  

Sobre las convicciones que poseen sobre la autoridad los destinatarios de esos comandos 
hemos dicho que no podemos dar por sentado de que sean simétricas con las de la autoridad, es 
decir, que para cada tipo de legitimidad desde el punto de vista del gobernante haya un correlativo 
tipo de legitimidad desde la perspectiva del gobernado. En principio, parece de sentido común que 
unos y otros no pueden ser muy distintos, ya que la legitimidad, como hemos explicado, existe 
cuando tanto gobernantes como gobernados creen en la existencia de un título o fuente externa a 
ambos que justifica tanto la orden como su observancia. Sin embargo, también hemos advertido que 
el que manda y el que obedece pueden tener en vista títulos o fuentes diferentes para una misma 
relación orden-cumplimiento. Una autoridad universitaria puede ejercer su rol directivo amparado en 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

21 

lo que entiende es su estatura académica, y sus dirigidos pueden hacerle caso más bien por 
conveniencia política.  

Pero además de desacoples de este tipo, no podemos descartar que haya un elenco de tipos 
de legitimidad distinto al que hemos desarrollado aquí, cuando la autoridad se mira “desde abajo”. 
De hecho, si tomamos como referencia la discusión de esta cuestión en el ámbito de la filosofía 
política, encontraremos perspectivas algo diferentes a las que hemos manejado hasta aquí. En efecto, 
la pregunta de filosofía política busca identificar el principio moral en que se funda la obligación de 
obedecer al Estado y aceptar el imperio de la ley (por ejemplo, Del Mar, 2011, p. 18; Nathanson, 
2001, p. 14; van der Vossen, 2011, p. 234). En respuesta a esta pregunta, se han dado diversas 
propuestas que se pueden agrupar en teorías contractualistas o del consentimiento expreso, y en 
teorías del beneficio o consecuencialistas. 

Las teorías contractualistas o del consentimiento expreso (preferencia del estado social sobre 
el estado de naturaleza) o implícito (participar en las reglas del juego) miran hacia un pasado 
histórico o mítico en el que se establece el contrato social (van der Vossen, 2011, pp. 237-242). Aquí 
la legitimidad del Estado depende del consentimiento dado alguna vez por los gobernados, o de un 
beneficio ya concedido a ellos, o a las características de una comunidad que vive bajo el mismo 
régimen político (una nación, por ejemplo). El consentimiento puede ser voluntario (como en 
Locke), en cuyo caso la legitimidad es bilateral, o involuntario o presunto cuando depende de un 
beneficio ya concedido a ellos, o a las características de una comunidad que vive bajo el mismo 
régimen político (como en Hobbes). 

En las teorías del beneficio, o consecuencialistas, o instrumentales, el Estado se justifica en la 
medida que produce los bienes públicos que la ciudadanía demanda, o en cuanto respeta los 
derechos fundamentales. El Estado tiene el derecho a gobernar si consigue cierta clase de resultados, 
colocándose así como un instrumento de algún otro fin social. 

De lo dicho en esta apretada síntesis parecen surgir elementos de legitimación en parte 
novedosos respecto de los que hemos considerado en este trabajo. Hay aquí, pareciera, una fructífera 
avenida para futuros desarrollos teóricos en el campo del gobierno universitario.  

Antes de cerrar, debemos abordar las limitaciones de este trabajo. La primera deriva de la 
distinción que podría hacerse entre la legitimidad del gobierno y la legitimidad de la administración. 
Nosotros hemos tratado a la administración como parte del gobierno, en circunstancias que el 
gobierno es la respuesta a la pregunta de quién y cómo toma las decisiones en la universidad, o la 
función de “establecer los propósitos y fines de la organización y las estructuras, políticas y 
programas para procurarlos” (Hearn & McLendon, 2012, p. 46), mientras que la administración 
implementa las decisiones del gobierno (Bargh et al., 2000, p. 20; Collins, 2004, p. 35). Así, se podría 
decir que nuestra legitimidad gerencial no es otra cosa que el saber hacer profesional que se 
reconoce a los administradores. Sin embargo, como sabe todo el que ha ejercido el gobierno, la 
diferencia entre gobierno y administración es empíricamente difusa, ya que los líderes pasan la mayor 
parte de su tiempo no en el diseño de estrategia y el diseño organizacional, sino en la administración 
de rutina y resolviendo crisis, y por otra parte, los implementadores van, por la sedimentación de las 
medidas que adoptan, creando una cultura que va configurando los escenarios de la toma de 
decisiones (Bargh et al., 2000, p. 20). Creemos, en consecuencia, que es mejor tratar a la 
administración como parte del gobierno de la universidad, como lo hemos hecho aquí. Pero 
admitimos que el punto es controvertible. 

Otra línea de exploración teórica que no abordamos aquí es la de la relación entre legitimidad 
y liderazgo. La literatura sobre liderazgo es vasta – especialmente pertinentes son los trabajos de 
Bolman y Deal (1984, 1991) y Bass y Avolio (1993, 1994) – y sin duda ofrece interesantes 
posibilidades de conexión con nuestro tema, pero no es el foco de nuestro estudio, por ahora. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 23, No. 71                                          
   

 
 

22 

Luego, reconocemos que distintos ámbitos de dirección evocan distintas formas de 
legitimidad, así como sucede con formas las de liderazgo, como Bargh y sus asociados han 
encontrado empíricamente (Bargh et al., 2000, p. 129). Evidentemente, la legitimidad tradicional 
puede ser mucho más relevante para un vicerrector académico que para un director de finanzas, y es 
poco probable que el carisma sea un componente importante del liderazgo de un director de 
departamento. Nosotros, en cambio, hemos tratado los diferentes tipos de cargo como un bloque 
homogéneo. En consecuencia, sería posible refinar nuestro modelo de legitimidad asociando cada 
tipo con una o más capas jerárquicas o funciones dentro de las burocracias universitarias, labor que 
no hemos abordado aquí, y que quedará pendiente para futuros trabajos. 

También queda pendiente dilucidar cómo la legitimidad se podría decantar teóricamente de 
modos distintos según si se trata de una universidad privada o pública, o una universidad de 
investigación, en contraste con una docente, o una institución grande multi campus en comparación 
con una pequeña y concentrada territorialmente, entre otros muchos atributos de una institución que 
pueden causar diferencias sistemáticas en la legitimidad en que se sostienen sus autoridades. 
 

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Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 23, No. 71                                          
   

 
 

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Sobre los Autores 

Andrés Bernasconi 
Pontificia Universidad Católica de Chile 
abernasconi@uc.cl 
Andrés Bernasconi es profesor asociado y Vicedecano en la Facultad de Educación de la Pontificia 
Universidad Católica de Chile, donde dirige también el Centro de Estudios de Políticas y Prácticas 
en Educación CEPPE. Sus áreas de investigación son los estudios organizacionales sobre 
la Universidad, el desarrollo de la profesión académica en América Latina, y la regulación de los 
sistemas de educación superior. Sus trabajos han sido publicados en las revistas Archivos Analíticos de 
Políticas Educativas, Studies in Higher Education, Higher Education, Comparative Education Review, Journal of 
Education, Journal of Education Policy, ESE-Estudios sobre Educación, Journal of Comparative Policy Analysis, y 
Journal of Interamerican Studies and World Affairs. Ha sido consultor en política y gestión de la educación 
superior en una decena de países de América, Europa y Asia, para el BID, la UNESCO, el Banco 
Mundial, la USAID y la Comisión Europea. Es Abogado, Licenciado en Derecho por la Pontificia 
Universidad Católica de Chile, Máster en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard, y Doctor 
en Sociología de Organizaciones por la Universidad de Boston. 
 
Paula Clasing 
Pontificia Universidad Católica de Chile 
peclasin@uc.cl 
Paula Clasing es investigadora adjunta del Centro de Estudios de Políticas y Prácticas en Educación, 
CEPPE, de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Sus áreas de investigación son el gobierno 
universitario, las políticas en educación superior y el análisis institucional en instituciones de 
educación superior. Es Socióloga, Licenciada en Sociología por la Pontificia Universidad Católica de 
Chile y Máster en Metodologías de Investigación en Ciencias Sociales y Estadísticas por la 
Universidad de Manchester. 
 

 

archivos analíticos de políticas 
educativas 
ISSN 1068-2341 
 

Volumen 23  Número 71  3 de Agosto de 2015 ISSN 1068-2341 

 

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sección en español para Sud América de AAPE/EPAA es publicada por el Mary Lou Fulton 
Teachers College, Arizona State University y la Universidad de San Andrés de Argentina. Los artículos que 
aparecen en AAPE son indexados en CIRC (Clasificación Integrada de Revistas Científicas, España) 



Legitimidad en el Gobierno Universitario: Una Nueva Tipología 

 
 
 
 

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consejo editorial 

Editores:  Gustavo E. Fischman (Arizona State University), Jason Beech (Universidad de San Andrés), Alejandro 
Canales (UNAM) y Jesús Romero Morante  (Universidad de Cantabria) 

 
Armando Alcántara Santuario IISUE, UNAM   
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California Los Angeles, Estados Unidos 

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Estratégica, Bolivia   

 



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Editor Gustavo E. Fischman (Arizona State University) 
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Urbana-Champaign 
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Editor:  Gustavo E. Fischman (Arizona State University) 
Editores Associados: Rosa Maria Bueno Fisher e Luis A. Gandin 

(Universidade Federal do Rio Grande do Sul) 
 
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