The construction of an imaginary on educational improvement: School justice and globalization


 

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  Número Especial 

Políticas de Inclusión y Extensión de la Obligatoriedad Escolar 
 
 

archivos analíticos de 
políticas educativas 
Revista académica evaluada por pares, independiente, 
de acceso abierto y multilingüe 
  
 
 
 
 

  

Volumen 27 Número 24  18 de marzo 2019 ISSN 1068-2341 

La Construcción de un Imaginario sobre la Mejora 
Educativa: Justicia Escolar y Globalización 

Carmen Rodríguez-Martínez 
Universidad de Málaga  

España 

Citación: Rodríguez-Martínez, C. (2019). La construcción de un imaginario sobre la mejora 
educativa: Justicia escolar y globalización. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 27(24). 
http://dx.doi.org/10.14507/epaa.27.3168  Este artículo forma parte del número especial, 
Políticas de Inclusión y Extensión de la Obligatoriedad Escolar, editado por Nora Gluz, Dalila Andrade 
Oliveira, y Cibele Rodrigues. 
 
Resumen: El propósito de este trabajo es analizar las formas que asumen los discursos sobre la 
mejora educativa y la justicia escolar y su relación en la conformación de una agenda educativa 
global, así como su influencia en reformas educativas que se desarrollan a partir de los años 
ochenta en diferentes partes del mundo. La base de este estudio es el análisis de documentos 
oficiales relevantes sobre educación de organismos gubernamentales, informes de evaluaciones 
internaciones y regionales, y discursos académicos apoyados en la teoría crítica y sociológica. La 
preocupación por una educación de calidad ha venido como consecuencia de la ampliación del 
tronco común de la educación obligatoria en Europa y especialmente en América Latina, además 
del interés por conseguir una economía competitiva a nivel mundial, mediante la educación. La 
mejora de la calidad educativa se ha reivindicado como lucha contra la exclusión y las 
desigualdades sociales y regionales, a través de una mayor formación y cohesión social. Las 
conclusiones del artículo son que se han agravado las desigualdades y la mejora educativa ha sido 
colonizada por el discurso económico a través de: políticas basadas en resultados medibles que 
constituyen un neocolonialismo; la simplificación de los contenidos como una estrategia de 
empleo e inversión; y la incorporación de mecanismos de gestión empresarial.  
Palabras clave: Calidad Educativa, Justicia Escolar, Globalización, Europa y América Latina, 
Organismos gubernamentales, Agenda Educativa Global, Análisis crítico del discurso 

http://epaa.asu.edu/ojs/
http://dx.doi.org/10.14507/epaa.27.3168


Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 2 

 

 

The construction of an imaginary on educational improvement: School justice and 
globalization 
Abstract: The purpose of this paper is to analyze the forms assumed by the discourses on 
educational improvement and school justice and their relationship in shaping a global 
educational agenda, as well as their influence on educational reforms that are developed in 
different parts of the world from the eighties onwards. The basis of this study is the analysis of 
relevant official documents about education made by government agencies, reports of 
international and regional evaluations, and academic discourses supported by critical and 
sociological theory. The concern about quality education has come as a result of the expansion 
of compulsory education in Europe and especially in Latin America, in addition to the interest to 
achieve a competitive economy worldwide, through education. The improvement of educational 
quality has been claimed as a fight against exclusion and social and regional inequalities, which is 
possible through greater training and social cohesion. The conclusions of the article point out 
that inequalities have worsened and educational improvement has been colonized by economic 
discourse through: policies based on measurable results that constitute a neocolonialism; 
simplification of contents as an employment and investment strategy; and the incorporation of 
business management mechanisms. 
Key words: Educational Quality; School Justice; Globalization; Europe and Latin America; 
Governmental Organizations; Global Education Agenda; Critical Discourse Analysis 
 
A construção de um imaginário sobre a melhoria educacional: Justiça escolar e 
globalização 
Resumo: O objetivo deste artigo é analisar as formas assumidas pelos discursos sobre melhoria 
educacional e justiça escolar e sua relação na formação de uma agenda educacional global, bem 
como sua influência nas reformas educacionais desenvolvidas a partir dos anos oitenta, em 
diferentes partes do mundo. A base deste estudo é o análise de documentos oficiais relevantes 
sobre educação de agências governamentais, relatórios de avaliações internacionais e regionais, e 
discursos acadêmicos apoiados por as teorias crítica e sociológica. A preocupação com uma 
educação de qualidade veio como resultado da expansão do tronco comum da educação 
obrigatória na Europa e especialmente na América Latina, além do interesse de alcançar uma 
economia competitiva em todo o mundo, através da educação. A melhoria da qualidade da 
educação tem sido reivindicada como uma luta contra a exclusão e as desigualdades sociais e 
regionais, através de uma maior formação e coesão social. As conclusões do artigo são de que as 
desigualdades se agravaram e a melhoria educacional foi colonizada pelo discurso econômico 
através de: políticas baseadas em resultados mensuráveis que constituem um neocolonialismo; a 
simplificação do conteúdo como estratégia de emprego e investimento; e a incorporação de 
mecanismos de gestão empresarial. 
Palavras-chave: Qualidade Educativa, Justiça Escolar, Globalização, Europa e América Latina, 
Organizações Governamentais, Agenda Educativa Global, Análise Crítica do Discurso 

Introducción 

La educación forma parte de una serie de programas que dan legitimidad moral a los 
estados en las sociedades democráticas, por los derechos que crean sobre sus ciudadanos y 
ciudadanas. Forman parte de las políticas de justicia social (redistribución) que ponen las 
condiciones para que no haya discriminación ni represión y todas las personas adquieran la 
posibilidad de formarse, tener conciencia, responsabilidad y poder disfrutar de la libertad. En 
educación no basta con la igualdad de oportunidades, porque ésta pone el énfasis en la igualdad 
de acceso y deja a la libre competencia y a la desigualdad económica y social la desigualdad de 
resultados. Por ello la justicia social no está garantizada con el acceso de toda la población a una 
plaza escolar, e implica a su vez un modelo de escuela determinada, científica, laica, gratuita, 



La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  3 

 

 

democrática y comprensiva (Gómez Llorente, 2000), que permita la incorporación plena a la 
sociedad, en el doble plano laboral y social, con autonomía para tomar decisiones y con 
solidaridad para vivir con otros y hacia los otros (Nussbaum, 2002; UNESCO, 2011). 

En las últimas décadas los programas nacionales de educación se han visto influidos por 
políticas internacionales que han buscado la convergencia entre países de diferentes regiones e 
incluso la interconexión a nivel mundial. La globalización económica, social, cultural y política 
es aupada por defensores del triunfante capitalismo global y denostada por quienes ven 
crecientes mecanismos de desigualdad y marginación que excluyen a una parte importante de la 
población. Los gobiernos nacionales están viendo recortada su autonomía por la influencia de 
una agenda común en políticas educativas que han hecho de la educación un instrumento para 
la mejora de la economía y la competitividad entre países.  

La nueva concepción global sobre la importancia de la educación como elemento central 
para la transformación hacia una sociedad más competitiva y con una mayor producción crea un 
imaginario social sobre la mejora educativa y sobre los instrumentos necesarios que van a 
permitir esa mejora social. Se transforman palabras habituales en otras con nuevos significados 
como “calidad de la educación” y “aprendizaje a lo largo de la vida”, que van estar vinculadas, 
tanto a parámetro cuantitativos, evaluaciones del desempeño comparativas, indicadores 
(benchmarks) y puntos de referencia, como a la necesidad de formar “capital humano” para el 
desarrollo económico. La educación deja de ser un programa social para formar a la ciudadanía 
y crear sociedades con cohesión social y una mejor vida, para responder a las necesidades de 
mano de obra de un mercado regulado por el poder económico y estratificado. Aunque, como 
veremos, los documentos gubernamentales plantean ambos objetivos para la educación, la 
calidad educativa y la equidad, las estrategias desarrolladas no van a propiciar esta última. 

Estas políticas educativas se extienden a partir de los años ochenta y sobre todo en los 
noventa en países latinoamericanos, y aunque la preocupación por la mejora de la educación se 
extiende una vez lograda la ampliación de los años de escolaridad, no ha supuesto una mejora 
en los resultados de aprendizaje y se han agravado las desigualdades sociales y regionales (Poggi, 
2010; Tenti Fanfani, 2007;). 

Esto coincide con la puesta en marcha desde el año 2000 de la “Estrategia de Lisboa”, 
con la pretensión de hacer converger a las políticas de los países de la Unión Europea, salvando 
las diferencias en relación a países latinoamericanos, de una mayor extensión y condiciones de 
escolarización. El resultado es que las políticas llevadas a cabo para la inclusión y la equidad no 
están teniendo resultados positivos (Novoa, 2010; Tedesco, 2009) 

La equidad, que significa dar a cada uno lo que le corresponde según su mérito y 
condición según Rawls (Gargarella, 1999), ha escorado hacia el mérito y ha considerado la 
condición de origen como una causa que también entorpece el mérito. Las condiciones sociales 
y económicas están sirviendo para justificar la diferencia de mérito, en el mejor de los casos, o 
para demostrar que no todo el mundo se merece el mismo nivel de educación. Se antepone la 
concepción hobbesiana de libertad individual, frente a la libertad civil de la concepción 
republicana, que combate primero la dependencia y vulnerabilidad para que las personas puedan 
decidir ser libres. 

La financiación eficaz y gestión eficiente son concomitantes a un nuevo modelo social 
competitivo y mercantilista que se basa en la racionalización y la tecnocracia, para controlar la 
educación, con una excesiva confianza en la ciencia de los datos y la técnica, aplicada a escuelas 
y sistemas educativos que difícilmente son comparables y fáciles de regular. 

En primer lugar vamos a analizar  la construcción de una política común europea, y su relación 
en la conformación de una agenda educativa global sobre:  la mejora de la calidad educativa, el gobierno de los 
datos y el aprendizaje a lo largo de la vida, en segundo lugar la tensión entre una agenda global y las políticas 
educativas de los estado-nación; para terminar con la justicia social desde el imaginario global de la mejora 
educativa, los mecanismos de segregación escolar que están funcionando y lo que está suponiendo una apuesta 
desmedida por la educación.  



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 4 

 

 

Metodología: El Análisis Crítico del Discurso (ACD) 

El análisis crítico del discurso es una de las prácticas sociales más condicionadas por la 
ideología y más aún en textos de política educativa que permiten indagar sobre la legitimidad 
que adoptan sus objetivos y propuestas, así como sus contradicciones (Pini, 2010). Si 
interpretamos que los discursos son una práctica social, es necesario situarlos en un contexto 
histórico y en relación a unas características sociales determinadas. Esto implica que hay que 
interpretarlos en un marco contextual, pero que a su vez contribuyen a construir y configurar lo 
social. 

Esto nos ha llevado a partir en nuestro análisis de una realidad más próxima, España y 
Europa y ampliar la interpretación hacia América Latina, acompañada de discursos académicos 
críticos y sociológicos que nos aseguraban no realizar interpretaciones que no estuvieran sujetas 
a un marco contextual. 

En el análisis crítico del discurso gran parte de las interpretaciones se realizan a partir de 
la intertextualidad y la relación que se establece entre unos textos y otros (Paulston, 2001). En 
política educativa el lenguaje ha sido colonizado por el discurso económico y por una 
racionalidad tecnocrática que se ha construido en torno al poder de los datos y las grandes 
comparaciones, que se han convertido en una auténtica religión. La tecnologización del discurso 
forma parte de la ingeniería del cambio social unido a las reformas educativas en las últimas 
décadas. 

Como indica Pini (2010), los discursos legales y políticos al carecer de marca de autor 
crean un efecto de verdad y objetividad, además de tener una intención retórica, en el sentido de 
procurar adhesión y cumplimiento, ocultando sus implicaciones ideológicas. Pueden crear lo 
que Calsamiglia y Tuson (2007) denominan una polarización, la estrategia de mencionar y 
enfatizar nuestros aspectos positivos y enfatizar sus aspectos negativos. En los discursos de 
organismos gubernamentales como el Consejo de la Unión Europa, utilizan la polarización en 
un sentido inverso, planteando los déficits de nuestros sistemas educativos para que no 
podamos negar la adhesión a las políticas educativas que nos proponen. Al final estamos 
bastante determinados por marcos regionales que nos aseguran la integración de nuestros 
países, con la asunción de las políticas comunes, que distarán unas de otras en sus 
interpretaciones, según la ideología de los gobiernos y el poder de los países dentro de las 
regiones. 

La base de este estudio es, por un lado, el análisis de documentos oficiales relevantes 
sobre educación de organismos gubernamentales: Consejo de la Unión Europea (CUE)1, el Consejo de 
Educación de Europa (CE)2, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), 
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Banco 
Mundial (BM), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y la Organización de 
Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI). Por otro lado, el análisis de 
informes de evaluaciones internaciones o regionales de educación: el Program for International 
Student Assessment (PISA) de la OCDE, Programa para la Evaluación Internacional de las competencias de 
Adultos (PIAAC), de la OCDE y el Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE) del 
Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) de la 
Unesco3. Y, finalmente informes y otros estudios sobre empleo, desigualdad y pobreza de 
ONGs como Oxfam Intermón, o el Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina 
(SITEAL), Save The Children o la Internacional de la Educación. 

                                                        
1 El Consejo de la Unión Europea es una institución que representa a los gobiernos de los estados 
miembros. 
2 Está formado por los Ministros de Educación, Cultura y Deporte de los países miembros. 
3 También hemos tenido en cuenta el estudio Competencias para el empleo y la productividad (STEP) del 
Banco Mundial, Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS) de la IEA y Progress in 
International Reading Literacy Study (PIRLS) de la IEA. 



La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  5 

 

 

La perspectiva utilizada es el análisis crítico del discurso (ACD) escrito, complementado 
con las aportaciones de discursos académicos apoyados en la teoría de la pedagógica crítica y la 
teoría sociológica. 

La Construcción de una Política Común Europea 

Veamos en primer lugar cómo se construye en Europa un espacio común de política 
educativa que progresivamente estará más regulado y va a influir de una forma determinante en 
todo los países miembros de la Comunidad Europea. 

La educación en Europa tiene un programa común a partir del “Tratado de Maastricht” 
(1992), que por primer vez sobrepasa el objetivo inicial económico y se establece como una 
unidad política. El pilar central comunitario seguirán siendo el mercado único, la unión 
económica y monetaria, fondos estructurales y de cohesión social… , mientras los nuevos pilares 
“laterales” no estarán bajo un poder supranacional, sino que construirán sus programas comunes  
apoyados en la cooperación entre los países. En estos programas laterales entra educación 
general y formación profesional (junto a política exterior y seguridad, justicia y asuntos de 
exterior…). 

Es una Unión económica que solo “colabora o coopera” en aspectos políticos y sociales, 
fundamentalmente, y que a partir del Consejo Europeo del año 2000, celebrado en Lisboa, se 
plantea dotar de una mayor competitividad económica y cohesión social a partir de una 
colaboración más intensa en asuntos educativos. 

La Agenda de Lisboa va a desarrollar las bases puestas por el tratado de Maastricht para 
que la intervención en educación sea decisiva para abordar los desafíos económicos, 
demográficos, medioambientales y tecnológicos. Tras el Consejo de Estocolmo (2001) y 
Barcelona (2002) se aprueba el documento Educación y Formación 2010 (ET2010) (CUE, 2004 y 
CUE, 2008), que será adoptado por la conferencia de Educación en España (MEC, 2007). Más 
que una política común plantea una convergencia entres las políticas de los Estados miembros 
en un marco común, donde lo más importante es reforzar la unión entre la educación y la 
formación y las políticas de empleo. Desde este momento las políticas educativas van a estar 
dirigidas a la producción de “capital humano” para una economía competitiva. El proceso de 
convergencia entre los países europeos consiste en: establecer objetivos cuantificables, establecer 
indicadores para calcular el progreso, realizar evaluaciones comparativas con otros países, crear 
“benchmarks”, puntos de referencia e intercambiar buenas prácticas (Hatcher, 2008). 

En este documento aparecen tres objetivos estratégicos: 1) Mejorar la calidad y 
eficiencia de los sistemas de educación y formación, con énfasis en el desarrollo de las 
competencias clave para la sociedad del conocimiento (ligadas al “aprender a aprender”, 
competencias sociales y espíritu emprendedor) (CE, 2006). 2) Facilitar el acceso a los 
sistemas de formación y educación que se traduce en la importancia del aprendizaje a lo largo 
de la vida (lifelong learning), en donde se relaciona de forma directa el empleo con la formación 
(introduce el concepto de empleabilidad) y el desempleo con la falta de cualificación (CUE, 
2008). 3) Abrir los sistemas de enseñanza y formación a la movilidad y al fortalecimiento 
de la dimensión Europea. La movilidad dentro del espacio europeo con programas como 
Bolonia para la enseñanza superior y la creación de la conciencia de la identidad europea. 

En España, igual que en otros países, las repercusiones son rápidas, ningún país de la 
Unión Europea puede estar al margen de sus mandatos. La Ley Orgánica de Educación (LOE) 
de 2006, elaborada por el Partido Socialista Obrero Español, ya realiza a juicio de Mónica Pini 
(2010) un diagnóstico con alusiones negativas para España en su comparación con Europa, 
orientado a legitimar las políticas que se están proponiendo en la Unión Europea (UE), una 
polarización negativa. Podemos considerar que la LOE ya viene cargada de Europa combinando 
objetivos comunes (indicadores y puntos de referencia), autonomía pedagógica y de gestión con 
mecanismos de evaluación y una dirección más profesionalizadora. El gobierno de España 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 6 

 

 

compromete su vínculo con Europa a su participación en una economía del conocimiento, con 
un compromiso decidido con los objetivos educativos planteados por la UE para lo próximos 
años, donde la educación es un instrumento para el crecimiento económico, el empleo y la 
educación social. En el artículo 4, dedicado a la evaluación, podemos leer cómo ésta se considera 
un elemento fundamental para la mejora de la educación. También la iniciativa privada queda 
considerada en el artículo 108 como parte del servicio público de educación, acentuando el 
carácter complementario de la red pública y la red privada con financiación pública. Sitúa ambos 
tipos de centros en un plano de igualdad a la hora de recibir recursos materiales y humanos.  

En el Consejo de la Unión Europea de 2009 se establecen los objetivos para la siguiente 
década en el documento Educación y Formación 2020 (ET 2020)4. Los cuatro objetivos estratégicos 
adoptados para 2020 (CUE, 2009) son: 1) El aprendizaje permanente y la movilidad, 2) 
Calidad y eficacia de la educación y formación, 3) promover la equidad, la cohesión social 
y la ciudadanía activa y 4) la innovación, con énfasis en el espíritu empresarial en todos los 
niveles de la educación. Se mantienen prácticamente los objetivos anteriores, aunque se 
introducen cuatro nuevos indicadores, dos de ellos relacionados con el mundo laboral; en el 
objetivo dos se utiliza como punto de referencia para su consecución la “empleabilidad” (la 
educación debe preparar para conseguir empleo) y en el objetivo cuatro se incluirá el espíritu 
emprendedor en todos los niveles de educación y formación, identificándose dicho espíritu con 
la creatividad y la innovación.  

También se refuerza el marco estratégico para la colaboración de los estados miembros 
constituyendo una política europea que compromete cada vez más a los países en su 
participación para que esta área sea más efectiva (CE, 2012). Desde 2012 se establecen ciclos de 
trabajo con áreas prioritarias, mandatos, calendarios y planes de resultados precisos. Los estados 
miembros adoptan medidas a escala nacional para alcanzar los indicadores de referencia 
europeos y desarrollar sus informes, con los cuales se elabora uno común. El último de ellos es 
el “Informe conjunto de 2015 del Consejo y la Comisión sobre la aplicación del marco estratégico para la 
cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación” (CE, 2015).  

En este informe los cuatro objetivos siguen siendo válidos, pero deben redefinirse ante la 
situación económica y de empleo actual, con procedimientos y fórmulas que se dirigen, más aún, 
a la mercantilización de la educación.  Los argumentos para mejorar la educación y la formación 
son económicos y solo buscan propiciar el crecimiento económico: 

1. Mejorar la cualificación y competencia para responder a las necesidades del 
mercado de trabajo. 

2. Mejorar el acceso a un aprendizaje permanente que permita prolongar la vida 
laboral. 

 
En resumen, rendimientos escolares evaluados y comparados, y competencias y 
conocimientos aplicados en función del mercado laboral. El método de trabajo se resume en 
la recopilación de conocimientos y datos para continuar con reformas que mejoren el 
rendimiento de los sistemas educativos, a pesar de que se haya demostrado que una mejor 
cualificación no mejora el mercado de trabajo. 

Hay un interés central en la educación y la formación que junto a la investigación e 
innovación pretenden conseguir una economía más dinámica y competitiva, donde el referente 
siempre es la formación para el empleo.   

                                                        
4 Los documentos del Marco estratégico Educación y Formación 2020 se pueden encontrar en el 
siguiente enlace: 
http://ec.europa.eu/education/policy/strategic-framework_es 
 
 

http://ec.europa.eu/education/policy/strategic-framework_es


La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  7 

 

 

La Conformación de una Agenda Educativa Global en Documentos de 
Organismos Gubernamentales y en las Políticas Educativas 

Cuando se habla de mejora educativa se relaciona con la extensión de la escolarización 
del alumnado para que permanezca y termine sus estudios, y con una lucha contra la exclusión y 
las desigualdades sociales y educativas. Esta proclama en los documentos gubernamentales se 
traduce en una serie de conceptos e ideas que siempre son recurrentes: el concepto de calidad 
educativa, las políticas basadas en parámetro cuantitativos (indicadores y rendimientos del 
alumnado) y la apuesta por “aprender a aprender”, el aprendizaje a lo largo de la vida. 

La Mejora de la Calidad Educativa 

La mejora de la calidad educativa responde a un interés global, la pregunta es desde 
dónde se fragua, quién la dirige, qué se entiende por calidad y cómo se desarrolla. 

El lenguaje de los documentos emanados de la OCDE (OCDE, 1992) va a insistir en la 
vinculación entre mejora de la calidad de la educación y el desarrollo económico, a la vez que 
mantienen la necesidad de reforzar la cohesión social para conseguir un desarrollo social 
sostenible y enriquecedor. 

El vuelco en la política internacional en la década de los noventa ha consistido en incluir 
en la agenda la mejora de la calidad educativa a través de mecanismos de evaluación del 
rendimiento del alumnado (accountability), acompañados de currículos y estándares de aprendizaje 
para estas evaluaciones que se han reducido a competencias básicas para los niveles obligatorios. 
Los datos serán proporcionados por las evaluaciones externas y regionales y comparando a los 
diferentes países: evaluación, comparación, indicadores y financiación basada en resultados.  

En el Foro Mundial de la educación celebrado en Dakar en el año 2000 se incluirá dentro 
de los seis objetivos a conseguir en educación, Mejorar la Calidad de la educación, que define de la 
siguiente forma (World Education Forum, 2000):  

Mejorar todos los aspectos cualitativos de la educación, garantizando los parámetros 
más elevados, para conseguir resultados de aprendizajes reconocidos y mensurables, 
especialmente en lectura, escritura, aritmética y competencias prácticas. 

 
Se plantean como una de sus metas las políticas basadas en resultados y las competencias básicas 
como los conocimientos esenciales para el aprendizaje del alumnado en los planes de estudio.  

Los parámetros o indicadores a los que se refieren coinciden para diferentes organismos: 
Las prioridades del Consejo de Educación de la Unión Europa están en la extensión de la 
escolarización en la primera infancia, niños y niñas menores de tres años, en la 
disminución del fracaso en secundaria y en la educación post-obligatoria, con 
medidas que reduzcan el abandono escolar, además de un sistema de educación 
superior que impulse la economía del conocimiento respondiendo a las necesidades 
de la sociedad y del mercado laboral (CE, 2015). 
 

El Informe de seguimiento de Educación para Todos de 2000 a 2015 (EPT, 2015) reconoce que el logro 
de la enseñanza primaria universal, también Objetivo del Desarrollo del Milenio de La 
Organización de Naciones Unidas (ONU) para 2015, ha restado atención a la calidad de la 
educación, a la Atención y Educación de la Primera infancia (AEPI) y a la alfabetización de 
adultos. Este informe identifica el acceso y aprendizaje equitativo como la mejora en los resultados de 
las evaluaciones nacionales, a pesar de que el mayor acceso del alumnado pueda representar que 
accede alumnado de familias menos alfabetizadas.  

El programa Metas educativas 2021 (OEI, 2010) establece los objetivos que la educación 
iberoamericana debe alcanzar para el año 2021. El logro de doce años de educación para todos 
los alumnos, universalizando la educación infantil, primaria y secundaria es el objetivo más 
ambicioso que este proyecto plantea, mejorando la calidad educativa y las competencias básicas 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 8 

 

 

en los currículos. El objetivo es que la región pueda competir con el mundo globalizado, 
objetivos que son comunes a los planteados por el CUE y la ONU, en cuanto a la apuesta por la 
calidad educativa, elevando las competencias básicas de todo el alumnado y universalizando las 
evaluaciones con currículos orientados a la adquisición de las mismas.  

En América Latina en la década de los noventa empieza la preocupación por la calidad 
de la educación junto con la necesidad de impulsar la formación de capital humano para el 
desarrollo económico y social. 

Siguiendo a Gorostiaga y Tello (2011) el BM (1999) va a ser el mayor exponente de una 
posición economicista para América Latina y el Caribe, proponiendo objetivos muy similares al 
Consejo de la Unión Europea, destacando la necesidad del desarrollo de capital humano. 
Conseguir una formación y capacitación flexible para el crecimiento económico sería el objetivo 
prioritario para lograr también los objetivos de cohesión social y reducción de las desigualdades y 
pobreza. Para ello utiliza también la inevitable comparación del rendimiento educativo entre la 
región y los países de la OCDE que, ante unos resultados bajos, convierte en necesaria la 
asunción de estas políticas, igual que en el caso de España y de países del Sur y Centro de 
Europa. 

El Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina (PREAL, 2001) 
justifica que hay que avanzar hacia las necesidades de la economía global, con metas de 
rendimiento y mecanismos de rendición de cuentas, instando a la participación en pruebas 
estandarizadas. Repitiendo también la importancia del fortalecimiento de la democracia y la 
equidad. Este Programa se reforzará con las Metas 2020 y la creación de programas nacionales 
de evaluación. 

Este discurso sobre la Calidad vuelve a repetirse en Organismos que también defenderán 
el respeto a la identidad cultural, como CEPAL y UNESCO (CEPAL/UNESCO, 1992 y 
CEPAL, 2002) que proponen la cobertura de la educación básica junto a una formación dirigida 
al crecimiento económico en un discurso que defiende la competitividad. CEPAL/OEI/CE 
(2004) intentan diferenciarse de una aproximación puramente economicista y critican las 
propuestas de privatización por parte de los organismos multilaterales de crédito. Pero 
defenderán que para la gobernabilidad del sistema educativo se requiere: mejorar la gestión, 
evaluar resultados de aprendizaje, descentralización territorial, democracia escolar y continuidad 
de las políticas (Gorostiaga & Tello, 2011). 

Aunque los cambios en las orientaciones políticas van a seguir diferentes caminos: desde 
continuidad en las políticas neoliberales en México, Perú, Costa Rica y Colombia, hasta rupturas 
hacia un modelo de recuperación del derecho social a la educación en Argentina, Brasil y Chile, 
que hoy han vuelto otra vez a una situación de frenada y retroceso. Otros países siguen 
avanzando en estas rupturas del modelo neoliberal, como Guatemala, Uruguay, Paraguay, 
Bolivia, Ecuador y Venezuela (Pulido, 2010).  

Son muchos los académicos y académicas que critican a estos organismos internacionales 
en su aceptación del discurso de la globalización, en el que ven una transformación estructural de 
la sociedad que acrecentará las desigualdades (Tedesco & Rivero, citado en Gorostiaga & Tello, 
2011) y reclaman una verdadera democratización de Naciones Unidas, para poner bajo su 
autoridad a Organizaciones nacidas desde su seno como el Banco Mundial y el Fondo Monetario 
y que se mantienen al servicio del capital y las finanzas internacionales. 

La descentralización territorial es otro de los ejes comunes en todo el mundo al hablar de 
la mejora de la calidad educativa. En su estudio “Gobernanza en Transición: Reformas en la 
gestión pública de los países de la OCDE (1995)”, promueve un modelo de gestión 
descentralizado dentro del sector público y orientado hacia los rendimientos. Se justifica en una 



La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  9 

 

 

mayor eficacia, para lo que crea entornos competitivos entre los centros y refuerza las 
capacidades estratégicas desde el centro y el enfoque clientelar5.   

En estos modelos las comunidades escolares pierden el poder de participación porque la 
gestión no sirve al objetivo de una mayor democratización o implicación de una comunidad, sino 
al objetivo de eficacia. Para ello necesitan un liderazgo fuerte y un proyecto en el que se implique 
el centro educativo pero de arriba abajo (top down). El Banco Mundial (2005) se alinea desde el 
primer momento con estos enfoques economicistas y de mera inserción laboral y donde el 
conocimiento se convierte en un bien productivo.  

Finalmente, otro eje repetido en todos los programas es la profesionalización docente 
que es continuidad del modelo de “gobernanza” defendido. Consiste en el apoyo a 
profesores/as, directores/as y formadores para garantizar el éxito del alumnado y la aplicación 
de las políticas educativas. Es mucha la confianza y la presión en el profesorado para la 
transformación de la educación desde un enfoque de gestión profesionalizadora y de gestión 
eficiente, apoyada en la formación, el incentivo y el desempeño docente, y no en la autonomía de 
decisión y profesional, que está conduciendo a un mayor desinterés por la carrera docente.  

El Gobierno de los Datos  

Novoa (2010) denomina a estas prácticas “gobernar sin gobierno” o como naturalizar las 
políticas educativas con datos, buenas prácticas y métodos. Los datos, la comparación y la 
evaluación al servicio de la transformación. 

Para la Unión Europea la investigación en educación debe tener como objeto intervenir 
en el cambio y en la política, no solo comprender la realidad y se construye a través de 
comparaciones y soluciones técnicas y homogéneas6. Las buenas prácticas para trasladarse a 
otros contextos suponen la construcción de mitos encarnados por personas o países, sin analizar 
las características de las sociedades y las culturas donde están inscritas. 

Un ejemplo de ello es la OCDE y PISA, como indica Carabaña (2015, p. 213), que 
aunque expresa con claridad que no puede hacer prescripciones políticas y su intención es no 
realizarlas, sino ser un recurso para la toma de decisiones, pasa a renglón seguido a hacerlas 
(OCDE, 2013d, IV, p. 190). Plantea la asociación entre resultados en competencias básicas y la 
información de los cuestionarios de contexto sobre “la disciplina en clase”, para asegurar que 
este es un clima positivo y aconseja llevarla a cabo atrayendo a los profesores con talento a las 
clases más difíciles. Seguirá realizando recomendaciones sobre el profesorado, su reclutamiento, 
formación… que al igual que la primera recomendación, no son producto de la información que 
proporciona el informe.  

PISA es una poderosa herramienta de control que actúa como un dispositivo tecnológico 
(Foucault,1979) para conseguir que estas políticas sean eficaces y supongan nuevas regulaciones 
en la formación, los currículos estandarizados y las evaluaciones externas. Construye no solo un 
conocimiento equivalente para países de la OCDE, que cuentan con sistemas educativos y 
características culturales específicas, sino que se introduce en las prácticas escolares que deben 
construir ese conocimiento práctico. Interviene en lo que alumnos y alumnas deberían conocer, 
cómo ese conocimiento se hace posible y el estudio de las prácticas escolares que lo hacen 
posible. Elabora toda una serie de narrativas sobre el conocimiento útil, el modelo de persona 
racional e individual que tiene como objetivo aprender a lo largo de toda la vida y en definitiva 
modelos de conducta que enfatizan las políticas neoliberales y los patrones culturales de las 
nuevas economías (Popkewitz, 2013). Podemos recordar el PISA financiero, recientemente 
aplicado y que ha obtenido unos resultados nefastos, a pesar de que se extienden asignaturas 
para conseguir competencias financieras en los sistemas educativos europeos.  

                                                        
5 En 2007, la Comisión Europea elaboró un libro Blanco sobre cuestiones de gobernanza con el objetivo 
de mejorar la gestión pública en esta dirección. 

6 No hay nada más que ver las propuesta de los programas de investigación de la UE Horizonte 2020. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 10 

 

 

Las prioridades sobre objetivos en políticas educativas en Europa y Metas educativas en 
Iberoamérica se traducen en parámetros cuantitativos que indican la situación de cada país 
comparativamente y dirigen las acciones.  

Desde el Foro de Dakar se ha pasado de 283 evaluaciones en la década de los noventa a 
1.167 en el periodo 2000-2013 (EpT, 2015). A pesar del aumento de escolarización los resultados 
no muestran un empeoramiento en los resultados. Son más numerosas las evaluaciones dirigidas 
por movimientos ciudadanos y se han utilizado para medir aprendizajes de primer grado. Los 
países se han unido cada vez más a las evaluaciones regionales e internacionales (no solo los 
países desarrollados) porque permiten evaluar componentes relacionados con el desempeño 
académico (contexto institucional, programa de estudios y medio familiar).  

Las Metas 2021 (OEI, 2010) se desglosan en indicadores y niveles de logro, conseguidos 
por el alumno en las competencias básicas, que serán evaluadas nacionalmente, además de 
participar en los sistemas de indicadores internacionales. Para ello crearán unidades estadísticas 
en los Ministerios de cada país en colaboración con instituciones y agencias de evaluación. El 
control y la regulación se asemeja bastante al que utiliza el Consejo de la Unión Europea con sus 
informes anuales e intermedios. 

Algunos de los indicadores que muestran son: 
a) Rendimientos del alumnado obtenidos a través de pruebas PISA (15 años) 

para secundaria, que no miden lo que hacen los niños/as en la escuela, 
porque son pruebas de aptitud (competencias), sino los contextos sociales y 
familiares del alumnado (Carabaña, 2015). PISA mide la literacia, como 
explica en sus propios informes, la capacidad de aplicar lo que se ha 
aprendido, un conocimiento operativo y práctico. 

b) La cualificación de adultos para el mercado de trabajo (PIAAC). En la Unión 
Europea uno de cada cuatro adultos tienen una escasa cualificación que le 
impide seguir formándose (CUE, 2015). Este es también uno de los 
Objetivos de la formación permanente para la UNESCO (EPT, 2015) y para 
las Metas 2021 (EOI, 2010) la educación y alfabetización a lo largo de la vida 
con el objetivo de “aprender a aprender” para insertarse en el mundo laboral 
de forma activa y creativa. 

c) El abandono escolar prematuro, referido a alumnado que ha terminado la 
secundaria inferior (con o sin título) y no cursan estudios ni formación,  
situado en 11,1%, en la Unión Europea, de los que el 60% permanece 
inactivo o desempleado. La permanencia escolar ha sido una de las 
preocupaciones de los Objetivos del milenio y de Metas Educativas 2021,  
unido a la universalización de la educación primaria y a la mejora de los 
resultados escolares. 

d) El número de titulados en educación superior en la Unión Europea, aunque  
ha subido a un 37,5%, su “empleabilidad” ha permanecido estancada, lo que 
muestra que una mejor formación no garantiza actualmente el acceso al 
empleo. 

 
Las reformas en toda Europa se suceden desde aspectos específicos, como eliminar la repetición 
de curso, a un cambio de paradigma en los sistemas educativos, antes orientados por la inversión 
de recursos (input) y ahora hacia el rendimiento verificable del alumnado (ouput), lo que se 
llamó la “nueva gobernanza” y es volver a mecanismos de “caja negra” para la evolución de los 
sistemas educativos. Implica estándares e instrumentos de evaluación (Austria), test basados en 
niveles (Suiza y Alemania) y el rediseño en todos los países del currículo, porque se considera 
que la individualización y la enseñanza orientada a la competencia dan mayor eficacia a la 
enseñanza y el aprendizaje (Fend, 2012). 

El Aprendizaje a lo Largo de la Vida (Livelong Learning) 



La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  11 

 

 

Otra línea común a la CUE, planteada en las Metas 2021 (2010), es la relación entre 
educación y empleo que debe ser fomentada, desde la educación secundaria con un papel clave 
para la incorporación al mundo laboral y en la formación específica técnico profesional.  
También en la alfabetización y educación a lo largo de la vida, con la máxima del “aprender a 
aprender” para insertarse en el mundo laboral.  

Las competencias se plantean como una forma de mejora de la calidad de la educación a 
lo largo de la vida, siempre como una estrategia de empleo, crecimiento e inversión 
(mercantilista)7. Permiten, además, la comparación internacional de los sistemas educativos que 
va a estar reforzada por la universalización cada vez mayor de las pruebas externas. La 
evaluación de los rendimientos del alumnado es el elemento unificador en la aplicación de 
reformas a nivel mundial.   

En la concepción de las competencias hay una transformación desde un significado 
creado desde el constructivismo a un uso instrumental para el mercado que sigue creando 
confusión en los discursos de académicos y académicas. Las competencias se identificaban con el 
viejo concepto pedagógico de “aprender a aprender” que se basa en la construcción del 
conocimiento, pero actualmente, son consecuencia de la nueva perspectiva economicista del 
pensamiento educacional, con la introducción de las teorías del capital humano, que medirán el 
valor de la educación por su contribución al crecimiento económico. Criticadas en los años 
sesenta (introducidas por empresas) volverán a través de las recomendaciones de agencias 
internacionales como la OCDE y el BM, con la perspectiva de que los que no son considerados 
capaces de un alto rendimiento solo tienen que aprender lo “básico” (Pini, 2010): una escuela 
que anticipa y reproduce las divisiones y jerarquías del mundo laboral. 

Las competencias plantean contenidos centrados en lo básico (new basics), para 
conseguir habilidades y capacidades instrumentales, demandadas por informes internacionales 
como PISA. O conocimientos cada vez más especializados, aplicados, más tecnológicos para la 
Formación Profesional y la Universidad. Saberes instrumentales que dejan atrás el acervo cultural 
y conducen a lo que se está denominando la “nueva cultura del capitalismo” que Tedesco (2008, 
2010) y autores de diversos campos8 caracterizan por el corto-placismo y la lógica de la demanda 
construyendo un déficit de sentido que deja en la incertidumbre a la educación, como 
consecuencia de la fuerte concentración en el presente y la ruptura con el pasado. El 
conocimiento se convierte en instrumento para renovar las economías nacionales y no en algo 
que tiene valor en sí mismo para decidir sobre nuestro futuro. Al poner el énfasis en la 
programación de competencias y en su evaluación, estandarizan la enseñanza, fragmentan los 
contenidos y los convierten en instrumentos (datos y conceptos). 

Constan de unas competencias básicas en lengua, matemáticas, ciencias…, recogidas a 
través de pruebas (PISA, TIMSS, LACCE, etc.), que permiten la comparación internacional de 
los sistemas educativos, con consecuencias para países europeos (y de otros continentes) que 
asumieron una vía de reforma sencilla, tomando los elementos de aquellos sistemas educativos 
que obtuvieran más éxito y que les harían subir en el ranking; aunque rápidamente se comprobó 
que esto no era viable, siguen reforzándose en el discurso los éxitos de Singapur, Corea del Sur y 
Finlandia (Thröler & Barbu, 2012).  

Las pruebas PISA se basan en competencias clave, igual que el resto de evaluaciones 
internacionales como PIAAS (OCDE), TIMSS (IEA)9, PIRLS (IEA), TERCE (LLECE), que 
están reformulando los currículos de los sistemas educativos, simplificando los aprendizajes a 
competencias básicas instrumentales y creando un sistema educativo que responde a los 
designios del mercado. Ello crea una sociedad de la ignorancia (Brey, 2009), preparada en 
saberes instrumentales aplicables y especializada en saberes productivos, todos ellos restringidos 

                                                        
7 Son una recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo.  
8 Richard Sennett, Anthoy Giddens, Ulrich Beck, etc. 
9 Aunque TIMSS evalúa conocimientos escolares. 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 12 

 

 

a campos específicos y adaptados a los intereses del mercado sin cuestionar los propios marcos 
que los sustentan. 

La educación es un acceso al saber, al conocimiento que nos han legado nuestros 
antepasados, en el que cobra sentido nuestra cultura, nuestros hábitos de pensamiento, 
concepciones del mundo, creencias, conocimientos científicos y expresiones artísticas como 
marco donde se construyen nuestras ideas. Solo a partir de situarnos podemos tomar decisiones 
sobre el mundo futuro y no solo tener la capacidad de aplicar un conocimiento determinado 
(competencia). La formación no puede desarrollarse en modelos deterministas o cerrados, esto 
es entrenamiento, pericia, la persona que hace pero no tiene sentido de la realidad (homo faber). 
Por eso se pierden disciplinas humanísticas, artísticas, … la reflexión y la creatividad. 

Una mejor educación y formación (cualificación y competencias) no deberá responder 
solo a las necesidades del mercado laboral, ni propiciará el crecimiento económico. Los 
defensores de la unión entre formación-educación y políticas de empleo creen que los países que 
dispongan de un capital humano mejor formado verán crecer sus tasas de productividad, 
explicación que se reitera en varios documentos de la UE, el Banco Mundial y la OCDE, 
recogida en España por la LOMCE (Ley Orgánica para la mejora de la calidad educativa de 
2013). Sin embargo, una mayor formación o disponer de un mayor “capital humano” no 
generarán más empleo a un país, como nos demuestra Hirtt (2013), aunque las personas mejor 
formadas tengan más posibilidad de conseguirlo. El empleo va a depender del tejido industrial 
desarrollado, las apuestas por la innovación y la ciencia y las inversiones de capital, que deben 
regularse por leyes internacionales para que no supongan el enriquecimiento sin límites de un 
pequeño porcentaje de la población, mientras el trabajo se degrada para hacernos más 
competitivos. De hecho nuestros jóvenes más preparados en España están emigrando, con 
investigaciones punteras y con carreras flamantes recién terminadas10. 

Feldfeber (2006) cuestiona a organismos internacionales como el BM y la CEPAL que en 
América Latina promueven la inserción en los procesos de globalización para que la educación 
sirva a los fines de una mayor capacitación económica y que posteriormente no impactan 
directamente en el empleo y en la competitividad económica. 

La Tensión entre una Agenda Global y las Políticas Educativas de los 
Estados-Nación 

Se ha desarrollado un debate académico sobre la existencia de una Agenda Global o 
programas de Organismos Internacionales que influyan en la educación a nivel internacional de 
forma estructurada. Siguiendo a Roger Dale (2004) en la teoría sobre la Agenda Global, esto 
supondría la representación de la globalización como un proceso inevitable de homogeneización 
cultural que volvería obsoletos a los Estados-nación.  

Sin negar que la globalización está afectando a prácticas educativas nacionales y que 
existe una influencia contrastada de diferentes organismos supranacionales en las políticas y 
prácticas de educación, este planteamiento significaría asumir desde una racionalidad técnica que 
la única opción en un sistema capitalista financiero es la deriva de la educación a los objetivos de 
las empresas y a la gestión tecnocrática de los sistemas educativos, que sería la hipótesis de 
trabajo de los defensores de las teorías del capital humano.  

Ni todos los organismos internacionales plantean las mismas ideas, ni todos los países las 
asumen de la misma forma, aunque organizaciones como la UNESCO, la OCDE, y el BANCO 
MUNDIAL tienen una influencia universal en la institucionalización de ideologías, estructuras y 
prácticas globales actuando como representantes de los valores globales y de la política mundial 
en educación. 

                                                        
10 El FMI calcula que para 2019 en España habría alrededor de 1,5 mill. menos de personas en edad de 
trabajar en España.  



La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  13 

 

 

Organismos como la UNESCO, OEI y CEPAL plantean diferencias con organizaciones 
como la OCDE, el BM, y el CUE, en cuanto a la apuesta que realizan los primeros por la 
educación pública en la Declaración Mundial de la Educación para Todos (2015), en los 
Objetivos de Milenio y en las Metas 2021 (OEI, 2010). Las Metas 2021 plantean también una 
colaboración activa con familias, municipios y barrios para mejorar la educación, y en el 
currículo destacan la importancia de la educación artística y la cultura. En cuanto a financiación 
hay una apuesta por la movilización de recursos nacionales y se propone la creación de un 
Fondo solidario para la cohesión educativa. Aunque no por ello se deja de mencionar el aumento 
de la eficacia y eficiencia en la captación de fondos.  

La Teoría de la Agenda común (AGE) plantea que existen mínimos comunes 
denominadores que se suelen repetir: 1) una estandarización de la educación, que supone una 
reducción de los contenidos a matemáticas y lengua materna, y una reducción de la complejidad 
educativa a aquello que se puede medir con pruebas, 2) mecanismos de evaluación internacional, 
como PISA, e indicadores cada vez más comunes, que actúan como un neocolonialismo cultural 
y 3) la incorporación de mecanismos de gestión empresarial en la educación (De Souza, 2016). 

Estos procesos, aunque se extienden en los documentos oficiales y gubernamentales, no 
dejan de tener resistencias para lograr la transformación de los sistemas educativos nacionales y 
los cambios no se plantean en todos como consecuencia de la influencia internacional. Por 
ejemplo, Brasil ya cuenta en su sistema educativo con una influencia de la teoría general de la 
administración. No podemos considerar que la influencia de una agenda similar entre distintos 
organismos internacionales nos lleve a evaluar la naturaleza de las fuerzas extranacionales, sin 
ignorar las fuerzas y resistencias internas. Esto significaría caer en un determinismo simplificador 
que nos indique que nuestro orden del día en política nacional está organizado por fuerzas 
supranacionales (De Souza, 2016). 

Oliveira (2005) considera que en América Latina hay una influencia de los organismos 
internacionales sobre las políticas educativas junto a elementos estructurales propios de cada 
país. Son nuevas formas de regulación social que impactan en lo educativo como reformas 
instrumentales y que se caracterizan por: la descentralización de la administración escolar, la 
ampliación de los exámenes nacionales, la evaluación institucional y de desempeño, y también 
mecanismos de gestión escolar propios que promueven la participación de la comunidad y la 
reestructuración del trabajo docente consiguiendo cohesión social y gestionando aspectos del 
trabajo y la pobreza en la región.  

Gorostiaga y Tello (2011) adoptan un enfoque sobre la globalización 
“transformacionalista”, en el que los países se están viendo forzados a aceptar la influencia de 
instancias internacionales que les limitan, sin abdicar completamente de su hegemonía y 
articulando diferentes propuestas en sus sistemas educativos. Ni se adhieren a una postura 
hiperglobalista, ni escéptica ante una mayor convergencia de las políticas educativas regionales 
(en este caso en América Latina). 

La opción que asume el Consejo de la Unión Europea de una educación mercantilista, 
basada en la eficacia de los rendimientos, en la comparación y estandarización, es una opción 
neoliberal, hacia la que empujan organismos internacionales y regionales, como la OCDE, el BM 
y la CEPAL (aunque con mayores resistencias ésta última, por ejemplo, a la privatización), y que 
sin duda no significa un aumento de la equidad. Tampoco lo supone la creencia en la capacidad 
transformadora y tecnocrática de los sistemas educativos que defienden las teorías del capital.  

Las actuaciones que se llevan a cabo en los países no son siempre idénticas e influye la 
coincidencia entre los dictados de los organismos internacionales y la interpretación que se 
realiza desde los propios estados nacionales. Un ejemplo es Singapur, un sistema muy 
centralizado y con una gran preocupación por la segregación del alumnado. La clave para su 
éxito está para Oon-Seng Tan, director del Instituto Nacional de Educación, en proporcionarles 
a cada alumno habilidades de cara al futuro, junto al gran reconocimiento que tiene el 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 14 

 

 

profesorado. Esto les ha llevado a un sistema preocupado por establecer estrategias de 
interdisciplinariedad, investigación y comprensividad (García-Ajofrín, 2016). 

España estaría en el polo opuesto con la Ley Orgánica para la Mejora de la Educación 
(LOMCE, 2013) que, con un gobierno conservador, intensificará estos procesos demandados 
por el CUE y añadirá selección, itinerarios, competitividad y algo de conservadurismo respecto al 
currículum, la religión evaluable y aceptando la segregación por sexos en centros educativos 
financiados. Es una ley fraguada por la élites en un sistema educativo que nunca ha sido 
comprensivo y ha realizado selecciones internas del alumnado (aunque no las detecten los 
informes internacionales), y empuja a la escuela privada, elitista y católica (financiada con dinero 
público) privilegiando a los padres con posibilidad de elegir y con mejores niveles culturales. 

Otra simplificación antagónica a la estandarización y simplificación del currículo nos la 
ofrece Finlandia, cuna de PISA, donde en su cuya nueva reforma del currículo nacional las 
disciplinas han desaparecido y han apostado por un aprendizaje más transversal y cooperativo 
(García-Ajofrín, 2016). El secreto son también modernas estrategias de innovación educativa, 
que deben arraigar en la propia cultura profesional del país, en este caso un país con un alto nivel 
de vida e igualdad y con una creencia y participación de toda la sociedad en la educación.  

La Justicia Social desde el Imaginario Global de Mejora Educativa 

…que ningún ciudadano sea tan opulento que pueda comprar a otro, ni ninguno 
tan pobre que se vea necesitado de venderse (Rousseau, 1996, p. 189). 

 
Para todos los países la exigencia de una mejora de la educación ha venido como consecuencia 
de lograr una escolarización obligatoria más larga de la tradicional (desde ocho a diez años o 
más), con el acceso universal a un nivel de educación secundaria inferior. Algunos investigadores 
como Filmus (1994) han reivindicado que la calidad era la única garantía en la lucha contra la 
exclusión, pues la misma duración con modelos de diferente calidad harían que la educación 
fuera una fuente de desigualdades. 

Garantizar el acceso a una formación de calidad, con el desarrollo de la igualdad, la no 
discriminación y las competencias cívicas, es una preocupación de los gobiernos, porque se ha 
comprobado que en los últimos treinta años se ha producido un gran aumento de la desigualdad, 
como queda recogido en la Declaración de Paris, de los ministros de educación europeos (2015)11 y 
el informe de la OCDE (2017).  

Este informe de la OCDE indica que la desigualdad de ingresos ha crecido en la mayoría 
de los países desde la década de los ochenta y, aunque observa que tiene un impacto negativo en 
el crecimiento económico, considera que la educación puede cambiar este ciclo. Está claro que 
hay sistemas mas equitativos que otros y alumnado que son resilientes a pesar de pertenecer a 
entornos socioeconómicos desfavorables.  

Para promover la equidad se proponen indicadores que son los mismos que promueven la 
calidad educativa, a partir de datos: rendimientos escolares en secundaria, reducción del 
abandono escolar, permanencia en los estudios, cualificación de adultos, incremento de 
alumnado en educación infantil y aumento del número de titulados en educación superior. 

Sin embargo, con la simple extensión de la educación secundaria obligatoria no es 
suficiente, aunque se considere un avance del derecho fundamental de la educación, puede 
convertirse en una barrera si en los centros hay una representación desigual según los niveles de 
renta, falta de atención educativa según necesidades (no demandas) y políticas mercantilistas en 
contra de la justicia social. Podemos afirmar que así ocurre y que a ello contribuye: la falta de 

                                                        
11http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/repository/education/news/2015/documents/citizenship-
education-declaration_en.pdf 
 

http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/repository/education/news/2015/documents/citizenship-education-declaration_en.pdf
http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/repository/education/news/2015/documents/citizenship-education-declaration_en.pdf


La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  15 

 

 

plazas públicas (y que éstas sean de calidad), la elección de las familias, el aumento de la 
privatización y diferentes prácticas de segregación escolar.  

En América Latina se ha logrado una mayor cobertura, pero con insuficiente calidad 
(CEPAL/ UNESCO, 2005). Los esfuerzos de los países han contribuido a mejorar el acceso y 
permanencia del alumnado, en el año 2003 el 90% de los niños y niñas de la región están 
cursando estudios de primaria y cerca del 70% de secundaria, si bien las tasas de permanencia 
son más bajas. 

Se ha realizado un aumento de la escolarización sin que se haya invertido en la mejora de 
la escuela pública, en cuanto a los recursos, al tiempo de aprendizaje, a la situación y formación 
del profesorado, un currículum que sea atractivo, a la insuficiente gestión y a los bajos resultados 
que recogen año tras año las evaluaciones. Hay un deterioro de una escuela pública gratuita y 
mayoritaria que atiende al alumnado de los sectores más populares y una escuela privada 
minoritaria que escolariza al alumnado de la clase media alta de la población. 

El modelo de justicia social ha cambiado como consecuencia del modelo global 
capitalista, que preocupado por la meritocracia, nos conduce a una aceptación pasiva del 
crecimiento de las desigualdades. En educación nos lleva a aceptar que los rendimientos 
escolares dependen del esfuerzo y del talento de cada estudiante y que las familias que se 
preocupan especialmente de la educación de sus hijos/as tienen derecho a tener mejores 
condiciones y escuelas. Admitimos la inevitabilidad de la reproducción social (equivalente 
moderno del privilegio) y que las diferencias se transmiten como destinos inexorables de 
generación en generación (Rosanvallon, 2012). 

Los factores que van en contra de la equidad según el informe de la OCDE (2017) son: la 
selección temprana de los estudiantes según sus habilidades (Austria y Alemania a los 10 años), el 
grado de repetición (Francia, Luxemburgo y España), no incluir estándares de aprendizaje muy 
elevados (varios estados de Alemania), flexibilidad en el cambio de agrupamientos de aprendizaje 
y desigualdades geográficas. La brecha urbana/rural, así como las disparidades entre distritos de 
la misma ciudad han hecho que se aumente la opción de las familias en la elección de centro. 

La Segregación Escolar en PISA 

Todos los informes PISA destacan la mayor o menor equidad del sistema educativo, al 
comparar los resultados de aprendizaje con el origen socioeconómico. Por ejemplo, España es 
un sistema educativo muy equitativo porque el peso del origen socioeconómico en los resultados 
educativos es parecido a la media de los países de la OCDE.   

El índice de equidad de PISA en realidad nos dice lo que ya sabemos, el contexto 
sociocultural afecta a los resultados. Ello nos permite afirmar que nuestra escuela pública es igual 
de buena que la concertada, porque si restamos el nivel socioeconómico de nuestro alumnado 
obtiene los mismos resultados. Pero lo importante no es que tengan unos resultados similares 
sino que los grupos de los que forman parte frenarán su progreso. 

Sin embargo, uno de los datos más interesantes del informe PISA, para demostrar la 
segregación, es el índice de inclusión social, que refleja que en la escuela conviven alumnos y 
alumnas plurales y diversos y cada escuela es una foto microscópica del conjunto de la sociedad. 
Así, los países nórdicos, Corea del Sur, Japón o Canadá tienen las escuelas más inclusivas, 
“donde cada escuela es un espejo de la sociedad”, mientras los países latinoamericanos o del este 
de Europa son escuelas muy homogéneas (Gortázar, 2017). 

En América Latina y el Caribe, como veíamos, las cifras netas de cobertura en la 
educación primaria son semejantes a las de países desarrollados y la asistencia escolar en la baja 
secundaria se ha elevado en el año 2005 a un 94%. El logro de estos niveles es reciente pero se 
aprecia una segmentación y segregación del servicio educativo, existe una clara diferenciación 
entre la experiencia escolar a la que acceden la mayoría y la que está reservada a las élites 
(SITEAL, 2007).  



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 16 

 

 

Como nos muestra García-Huidobro (2009), la segregación es evidente, los más ricos (el 
59% del cuartil más acomodado) asisten a establecimientos mejor dotados, en los que hay más 
recursos y separados del resto de la sociedad, sobre todo, de los más pobres (el 32% del cuartil 
menos acomodado, a 27 puntos de distancia). 

Los resultados utilizando los datos de origen socioeconómico del informe PISA 2006 
son que Brasil y Chile ocupan el segundo lugar después de Tailandia y el resto de los países sobre 
los que hay datos Uruguay, Colombia, Argentina y México también aparecen entre los países de 
mayor segregación. Uno de los factores que contribuye a esta segregación es la educación 
privada, que corresponde a un 17,1% de la matrícula latinoamericana en primaria y 19,3% en 
secundaria (Pereyra, 2008 citado en García-Huidobro, 2009), con situaciones polares como Chile 
donde supera la privada a la pública y Guatemala en la educación secundaria12, mientras México , 
Bolivia y Brasil poseen los menores porcentajes. 

En España el índice de inclusión del alumnado ha pasado de 74 puntos en 2012 a 69 en 
2015, ocupando la antepenúltima posición de los países de la OCDE en Europa y la quinta por 
la cola de toda la OCDE (Rogero, 2017). 

En el informe de la OCDE (2017) basado en el informe PISA 2015, aparece que España 
no segrega porque no tiene itinerarios en el nivel de educación secundaria inferior (aún no 
aplicados, aunque están previstos en la LOMCE). Estos informes de macroestudios observan 
solo factores declarados y no tanto la cultura escolar y la práctica, donde España segrega con 
otros factores: la distribución del territorio (Sur más pobre), la educación privada (tercer país en 
Europa con un 32%), clasificación interna en los centros de secundaria por niveles educativos, 
programas de bilingüismo y de Bachillerato de excelencia, que son nuevas formas de apartheid 
dentro de las mismas escuelas y, finalmente, con políticas de elección de centro. 

El problema, más que los rendimientos escolares, son las dificultades que se encuentran 
alumnos y alumnas para progresar cuando la fragmentación frena al sistema educativo en su 
conjunto, porque reúnen una excesiva proporción de estudiantes con dificultades económicas y 
académicas: hay bajas expectativas hacia los estudios, situaciones de vulnerabilidad y de bajo 
desempeño escolar, dificultades para el profesorado y baja motivación para el trabajo de los 
equipos docentes y para mantener su estabilidad en estos centros. 

La segregación social disminuye la capacidad del sistema educativo para enseñar, se 
inhibe el efecto de los pares (con quienes se aprende) y además tienen experiencias en escuelas 
con menores recursos y oportunidades. Las escuelas con mezcla social son más favorables como 
defiende Pisa (2015). El efecto principal de obtener menores logros educativos no proviene del 
origen social individual, sino de agregar estudiantes de similar origen social en la misma escuela 
(Ravela, 2007, citado en García-Huidobro, 2009).  

La extensión de la escolarización sin políticas de integración social solo significará nuevas 
desigualdades, ocultas bajo un mayor nivel de estudios, una escuela que servirá a la reproducción 
social mejor que nunca, porque tiene más peso económico para la inserción social y laboral. 

Repetición Escolar y Atención Educativa 

Los gobiernos a nivel mundial reclaman una mayor formación de toda la población, una 
“escuela para todos”, como un derecho básico de la población en informes internacionales de la 
UNESCO (“educación para todos”), de la OCDE, en los objetivos europeos (Educación y 
Formación 2010 y 2020), y en políticas nacionales que han lanzado diferentes lemas con este 
mensaje: en Inglaterra “cada niño importa”, en EEUU “que ningún niño se quede atrás”, o en 
Francia con la misión de la “escuela para todos” proyectada en su nueva reforma.  

En cuanto al grado de repetición hay mucha disparidad entre países: Francia, 
Luxemburgo, Portugal y España tienen un 35%, frente a Japón, Corea del Sur, Noruega y 

                                                        
12 Con situaciones muy diferentes porque la privada en Chile está apoyada por el Estado y en Guatemala 
hay una escasa iniciativa estatal. 



La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  17 

 

 

Finlandia, con solo un 2% (OCDE, 2017).  En España casi un tercio de los jóvenes de 15 años 
han repetido en primaria o secundaria (30%), cuando la media de la OCDE está en torno a un 
11% (PISA, 2015). Es digno de destacar cómo los alumnos de entornos desaventajados tienen 
muchas más posibilidades de haber repetido, 5,6 veces mas probabilidades13, frente a 1 para sus 
equivalentes de familias privilegiadas, incluso después de descontar posibles diferencias en 
competencias, llegando a ser nuestro país, líder entre los 70 países que participan en PISA. De 
ahí el interés de que todos estos datos se encuentren desagregados por origen socioeconómico. 

El informe de la OCDE (2017), confeccionado con datos de Pisa 2015, también incide 
en la relación inversa entre resultados escolares favorables y repetición. En países de la Unión 
Europea, en los que no existe la repetición (Dinamarca, Grecia, Irlanda, Chipre, Suecia, Reino 
Unido, Islandia, Liechtenstein y Noruega) los alumnos y alumnas pasan automáticamente al 
curso siguiente en la educación obligatoria, recibiendo apoyo complementario aquellos que 
tienen dificultades. La razón es que no existe evidencia empírica que muestre los beneficios de la 
repetición, por el contrario14: 

 “Los alumnos y alumnas repetidores muestran un rendimiento académico inferior, un 
auto-concepto más bajo y una actitud menos favorable a la escuela que los que promocionan al 
siguiente nivel” (Arregui et. al., 2009).   

Tampoco sería una buena idea promocionar automáticamente sin acompañar esta 
medida de una intervención temprana, unos currículos más comprensivos, escuelas plurales, 
modelos de enseñanza más atractivos y adecuados a las necesidades del alumnado, etc… 

Un sistema es más inclusivo, según todos los informes, si el alumnado ha cursado al 
menos un curso de educación inicial y si el grado de repetición es bajo. Lo que no puede 
llevarnos a extrapolar de forma directa que el nivel sube si no repite.  

La educación debe adaptarse a las peculiaridades y necesidades de cada alumno y alumna. 
La proliferación de estrategias de compensación, que suponen una separación del alumnado del 
grupo normal son las que más proliferan en España (diversificación curricular, planes de acción 
tutorial, diversos mecanismos de refuerzo escolar…) frente a países como Finlandia, Noruega, 
Dinamarca e Islandia, donde predominan los métodos de atención individualizada, apoyo del 
profesorado dentro del aula, prevención temprana de dificultades y la no separación del 
alumnado para lograr su integración (Save the Children, 2017).  

La ley Orgánica de la mejora Educativa de España (LOMCE) ha significado el aumento 
de medidas de inequidad, respondiendo al nuevo modelo mercantilista de justicia social, como 
es: la consolidación de itinerarios o ramas a edades cada vez más tempranas, cuando el alumnado 
puede cambiar todavía su afección por los estudios. Justifica la diferenciación de los estudiantes 
por sus “talentos”, lo que también se realiza a través de la admisión diferenciada por 
rendimientos15, o con la creación de centros especializados, propuestas contrarias incluso a la 
OCDE.  

Políticas Mercantilistas y Liberalizadoras Contrarias a la Equidad 

El modelo de educación de masas del capitalismo industrial sirvió para sancionar la 
meritocracia (Novoa, 2013), pero el nuevo modelo mercantilista de la educación va a clasificar y 
ordenar según las demandas sociales de empresas y familiares, reforzando la diferenciación de 
clase en un modelo competitivo y privatizador que busca la satisfacción de los clientes. Ni la 
misma OCDE apuesta por mecanismos de elección de centro y de mercado, aunque muchas de 
sus propuestas entren en contradicción: 

                                                        
13 Del quintil mas desfavorecido, el 20%. 
14 Véase el informe Eurydice (2011) La repetición de curso en la educación obligatoria en Europa: normativa y 
estadísticas. Somos el segundo país en repetición en secundaria después de Luxemburgo.  
 
15 Se reservan un 20% los centros especializados para el alumnado con mejores rendimientos. 

http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/126ES.pdf
http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/126ES.pdf


Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 18 

 

 

…la elección y los mecanismos de mercado asociado que no toman en cuenta 
las consideraciones de equidad pueden resultar en una mayor segregación de 
los estudiantes por habilidad, ingreso u origen étnico (Musset, en OCDE, 
2017, p. 9). 

  
Destaca este informe que las acciones afirmativas de las universidades brasileñas, reservando el 
50% de las plazas para estudiantes de las escuelas públicas con ingresos familiares bajos, 
mostraron un buen resultado en su progreso.  

La escuela sigue siendo una fiel aliada en la reproducción social. La meta de la educación 
hacia el mercado de trabajo convierte a la educación en un instrumento del sistema capitalista. El 
sistema educativo se estratifica en niveles de alfabetización instrumentales para la enseñanza 
básica, y especializada y aplicada para la Formación Profesional, para solo posteriormente 
proporcionar una conocimiento sobre la estructura de nuestro mundo y no en todos los casos. 

La Nueva gestión de los centros educativos está integrada por elementos como el control 
de la educación a través de la evaluación, modelos de gestión de empresas, una financiación 
según resultados, o la elección de centros, entre otros. 

La evaluación se convierte en un elemento clave para el control de los centros, los cuales 
obtendrán financiación en función de los resultados obtenidos y del número de alumnos que son 
captados por cada centro.  

Como indica Tedesco (2009), los procesos de gestión educativa (descentralización, 
autonomía, evaluación e información) transfirieron mayor poder a la demanda, para dar mayor 
capacidad a los actores locales, las familias y la definición de la oferta educativa. Pero la 
experiencia ha demostrado que es necesario distinguir entre demanda y necesidad. La demanda 
está desigualmente distribuida y los requerimientos de un grupo social rápidamente se 
transforman en necesidad. 

La Relación entre Educación, Formación y Empleo 

El informe PISA sirve para realizar pocos pronósticos, aunque en ocasiones la 
interpretación de los datos se realiza de forma un tanto aventurada y sin mucha base científica. 
La relación entre nivel educativo, empleo y equidad sirve como ejemplo de lo que decimos.  El 
informe de la OCDE (2017) sobre equidad educativa, señala el aumento de la desigualdad de 
ingresos en los últimos treinta años, y pronostica que probablemente tienda a seguir 
aumentando. Sin embargo, considera que la educación puede romper este ciclo, esto lo deduce a 
partir de la relación existente entre el bajo nivel educativo de una persona con su probabilidad de 
estar desempleado y con sus bajos salarios futuros. La conclusión de esta correlación es que 
debemos aumentar el rendimiento de todos los estudiantes, especialmente de los más 
desfavorecidos, porque conseguirán mejores empleos, mejores salarios y será beneficioso para la 
economía y la sociedad en su conjunto.  

Afirmar que tiene más probabilidad de empleo quien tiene más formación es admisible, 
pero si elevamos el nivel de educación de un mayor número de personas ¿se multiplicará en la 
misma proporción el empleo? ¿Habrá una mayor redistribución de los salarios? Definitivamente, 
sí todas las personas tenemos una alto nivel de formación ¿habrá empleo cualificado para todas? 

Podemos exponerlo a través de la situación de España. En España contamos con una 
tasa de sobre-cualificación, porcentaje de trabajadores en empleos que requieren menos 
cualificación de la recibida, y con una estructura del mercado laboral que también hace que haya 
mucha demanda de empleos poco cualificados y menos empleos para las personas formadas 
(Salve the Children, 2017).  

Ni contamos con políticas educativas que estén actuando con equidad en las escuelas, ni 
la educación es ya un ascensor social, marcando la diferencia el capital social y cultural y los 
recursos extras a la escuela. 



La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  19 

 

 

El fin de la movilidad social ascendente hará que la riqueza se herede aún más. En 2008 
el 28% de los jóvenes que abandonan prematuramente la educación en España provenían del 
20% más desfavorecido (primer quintil), mientras que en 2015 era del 33%. Hay políticas 
públicas que igualan las condiciones de partida, pero que igualmente están marcadas por las 
desigualdades (opus. cit.). 

El problema que se está produciendo con la segregación escolar como consecuencia del 
crecimiento de la escuelas privadas y de la elección de escuela por parte de las familias, tiene que 
ver con que la educación y la formación no representan una expectativa directa de inserción 
laboral. 

Esta lógica competitiva y de mercado para la escuela combina con los deseos de 
ambientes familiares y religiosos que pugnan por el individualismo y la elección de centros. Ya la 
escuela no es una promesa de futuro laboral o de diferenciación social, al menos para todos, y las 
clases medias y altas pugnan por mantener este objetivo para los suyos.  

Las familias sienten desconfianza en la educación por la masificación de los estudios de 
secundaria y superiores, junto a la exigencia de la economía de altos niveles de cualificación que 
ya no garantizan un puesto de trabajo para todo el mundo. Esta es la razón por la que buscan el 
“cierre social” (Van Zanen, 2008) y que sus hijos e hijas, sirviéndose de su capital cultural 
(información, relaciones...) y económico (posibilidades de residencia, desplazamientos, 
actividades suplementarias...) accedan a grupos homogéneos de élite y tengan más posibilidades 
de éxito. Con la elección de centro se recubre de derecho individual lo que es una selección 
social buscada por clases sociales altas y medias. 

Una “demanda” de las familias que es debidamente teledirigida por las políticas 
educativas. Para ello se realizan políticas de recortes en el sector público, desgravaciones fiscales 
para quienes llevan a sus hijos a colegios de pago, cierre de aulas o unidades escolares en centros 
públicos, apertura de privados financiados con suelo público, contratación temporal de personal 
docente al margen del procedimiento público, implantación del distrito único para la admisión 
de alumnado, evaluaciones con fines comparativos… (Viñao, 2014). 

Financiación Eficiente y Privatización  

Para el Banco Mundial (2005) la mejora de los sistemas educativos se hará con 
propuestas políticas que incluirán el uso eficiente de los recursos educativos y de la organización 
de los sistemas educativos. Ello se realizará a través de mecanismos de rendición de cuentas y 
modelos de gestión eficiente.  

La financiación sostenible, eficiente y de calidad dentro de los ámbitos prioritarios para 
el Consejo de Educación de Europea (2015) supone: a) modelos de financiación privada, b) 
políticas basadas en datos evaluados y con seguimiento para que conduzcan a una educación de 
calidad y eficiente y, c) inversión sostenible basada en los resultados y en el reparto de los costes 
cuando procede.  

La financiación sostenible y la gestión eficaz acaban con la igualdad, la inclusión, las 
metodologías innovadoras y la investigación. Las escuelas para mejorar sus resultados solo 
pueden seleccionar alumnado de alta literacia (aptitudes generadas en niveles socioeconómicos y 
culturales altos), como realizan los centros privados y cada vez más los públicos, para conseguir 
un buen desempeño docente en la dinámica competitiva que crean las evaluaciones. 

La equidad se formula a través de ideas democráticas y de igualdad, mientas se imponen 
metodologías instrumentales, ligadas a la calidad educativa, para satisfacer una ideología de 
mercado que reproduce las clases sociales y las jerarquías. La escuela fortalecerá la selección y 
clasificación por niveles socio-económicos. Ante la falta de financiación los resultados son una 
educación pública de bajo coste, con escasos recursos humanos y materiales y el aumento de la 
privatización. 

Llama la atención cómo en Europa se demanda estimular las inversiones en el sistema 
escolar, sobre todo las vinculadas a las prioridades del ET 2020 (CUE, 2015), mientras desde 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 20 

 

 

Bruselas (la Unión Europea) exigen pagar las deudas y la contención del gasto todos los años. 
Por ejemplo, el gasto en educación en España ha bajado desde un 4,9% del PIB en 2009, hasta 
un 3,9 % y debe bajar a un 3,7% del PIB para el año 2019, según acuerda el gobierno español y 
Europa. 

En el informe Educación para Todos (ETP, 2015) también se informa que desde el año 
2000 han aumentado los establecimientos de enseñanza privada, que logran mejores resultados 
probablemente porque vaya alumnado de medios sociales más favorecidos.  

Como indica el informe de Verger, Moschetti y Fondevila (2017), América Latina es la 
región del planeta donde ha avanzado la privatización de forma más pronunciada y constante en 
las últimas décadas. La privatización no consiste en pasar las escuela públicas a manos privadas, 
sino en una mixtura de procesos diversos de financiamiento y provisión entre agentes privados y 
servicios educativos que conducirán a la competencia entre escuelas y al aumento de la 
segregación escolar. La práctica habitual para ello es la selección del alumnado más favorecido 
académicamente y más disciplinado.  

Se apoyan en la creencia de que es más barato el contrato privado de servicios que antes 
eran suministrados por el gobierno, aunque sigan siendo financiados por el mismo, lo que se 
llama actualmente las alianzas público-privado (PPP en sus siglas en inglés “public-private-
partnerships”)16. Estas políticas son respaldadas por organismos internacionales que apoyan el 
proceso de globalización económico, entre los que destaca el Banco Mundial17. Para ello emplean 
fórmulas de privatización variadas: la financiación educativa a través de los cheques escolares, la 
externalización de servicios educativos, centros de titularidad privada pero financiados 
públicamente, acompañadas de medidas que redundan en la competitividad, como la publicación 
de resultados escolares y la eliminación de zonas escolares para facilitar la elección escolar 
(Lubienski, 2009). Primero fueron los EEUU en los años ochenta, después Reino Unido y cada 
vez se implantan más en países en vías de desarrollo como India y Haití, donde el Banco 
Mundial ha dado enormes cantidades de dinero para proyectos educativos con las alianzas 
público-privadas. 

Hoy día se llega a incluir como una obligación la financiación de centros privados en las 
mismas condiciones que la escuela pública, recogida tanto en leyes educativas de gobiernos 
(como la LOMCE en España), como en el nuevo tratado entre EEUU y Europa (TISA), que 
deberán responder a la demanda social (la elección de las familias), frente al derecho del niño a la 
igualdad y a una educación sin idearios particulares, con libertad de pensamiento, conciencia y 
religión.18  

La Apuesta Desmedida por la Educación para Lograr la Equidad 

En el Marco estratégico Educación y Formación 2020 (ET, 2020) la educación es la clave 
para evitar los grandes problemas de la UE con respecto a la violencia extremista, hacer frente a 
la pobreza y la exclusión social, e integrar a inmigrantes y a personas de diferentes orígenes.  

Una sociedad cada vez más desigual en cuanto a riqueza como muestra el informe de 
Oxfam Intermón (2017) que indica que nueve mil millonarios poseen la misma riqueza que la 
mitad más pobre del planeta (una de cada diez personas sobreviven con menos de dos dólares al 
día). Hace dos décadas ya denunció esta organización la trampa que supuso la “austeridad” para 

                                                        
16 Son relaciones contractuales entre el gobierno y el sector privado que pueden ir desde la 
subcontratación de plazas en escuela privadas para niños desfavorecidos, la gestión privada de centro 
públicos o fórmulas de financiación educativa pública que siguen la demanda para favorecer la elección 
de centros (Patrinos et al., 2009). 
17 Este organismo ha constituido el “Equipo de Expertos Global sobre PPP” y la Red Global de PPP del 
Banco Mundial”. Es también uno de sus temas prioritarios en la formación de técnicos y políticos 
(Verger & Bonal, 2012). 
18 Defendida en la Declaración de los Derechos del niño de 1959 y en la Convención de 1989. 



La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  21 

 

 

América Latina, el Este Asiático y África Subsahariana (Oxfam Intermón, 2012)19 y, actualmente, 
si continúan aplicando las mismas políticas, en 2020 casi el 40% de la población española estará 
en riesgo de exclusión (dos de cada cinco españoles serán pobres).  

A partir de la crisis económica de 2008, Europa mantiene una política de cierre de 
fronteras, medidas de austeridad y de competitividad, mientras depositan toda la confianza en la 
educación para conseguir la equidad. Las escuelas más igualitarias, al margen de declaraciones de 
ciudadanía europea, o del desarrollo de competencias cívicas, se desarrolla en los países más 
igualitarios socialmente, como han indicado autores como Dubet (2011) y Tedesco (2009).  

En la medida que se acrecientan las desigualdades sociales, las escuelas solo podrán 
aminorar, pero nunca transformar las desigualdades de origen, y con los nuevos mecanismos de 
segregación y mercantilización contribuirán a que la escuela reproduzca la desigualdad social.  

Como indica Dubet (2011), las políticas que contribuyen al fracaso escolar son: 1) la 
acreditación y diplomas para el empleo que se ofrecen bajo una competencia desigual, 2) la 
desigualdad escolar y la clasificación dentro de la propia escuela y 3) La segregación social que la 
escuela se encarga de prolongar. 

Según Néstor López (2009) en América Latina se ha producido un descenso de las 
desigualdades sociales en el acceso a la escuela y la expansión se ha producido entre sectores que 
estaban desvinculados de los sistemas educativos (pobreza, contextos rurales…). Sin embargo, 
actualmente, se está produciendo una desaceleración en el nivel de escolarización por las 
desigualdades educativas dentro de los países y entre los países de la región. En América Latina 
vemos niveles de integración educativa muy altos en países como Cuba, Chile o Argentina, 
frente a otros con dificultades para avanzar en la universalización de primaria como Guatemala o 
Nicaragua, o los bajos resultados en América Central donde uno de cada tres adolescentes son 
analfabetos (SITEAL, 2008). 

Para que un niño pueda permanecer en la escuela necesita tener un nivel aceptable de 
bienestar en su familia y que no recaigan sobre él responsabilidades ligadas a la supervivencia y al 
funcionamiento básico de su hogar. En América Latina solo tendrán oportunidad de insertarse 
en el mercado de trabajo dos tercios de la población. Existen muchas personas que participan en 
un mercado informal con formas precapitalistas de producción y circulación que con la 
desregulación han profundizado en la desigualdades estructurales y han dejado a los sectores más 
desprotegidos como perdedores de un mercado competitivo (SITEAL, 2007, citado en López, 
2009).   

Si observamos el origen social del alumnado des-escolarizado (SITEAL; 2008), mientras 
en los adolescentes solo el 50% es pobre, en primaria lo son la mayoría. 

Pero la falta de equidad no está solo en los países más retrasados en educación. Incluso 
en casos como Chile, en los que mejoraron los insumos, con una buena inversión en las escuelas, 
modificación del currículo y aumento del salario de docentes (130%), o en Francia donde 
también aumentaron la inversión y disminuyeron los alumnos por clase, los resultados no han 
mejorado. Solo será posible la expansión de la cobertura escolar, la mejora de los resultados de 
aprendizaje y las políticas de renovación escolar si van acompañadas de estrategias de 
crecimiento económico (Tedesco, 2009). Sin equidad social no puede haber un proceso 
educativo exitoso.  

El “nuevo capitalismo”, está teniendo un impacto profundo en la sociedad, por la 
concentración de ingresos, el aumento de la pobreza, el desempleo y la exclusión social, la 
fragmentación cultural y la erosión de los niveles de confianza de la democracia como sistema 
político.  

“En este contexto, si bien la educación es una condición necesaria para garantizar la 
competitividad, empleabilidad y desempeño ciudadano, existen cada vez más dificultades para 

                                                        
19 Véase en diferentes países europeos: 
http://www.oxfamintermon.org/es/documentos/11/09/13/trampa-de-austeridad 

http://www.oxfamintermon.org/es/documentos/11/09/13/trampa-de-austeridad


Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 22 

 

 

generar posibilidades de empleo e ingresos decentes para toda la población y para crear un clima 
de confianza en las instituciones y en los actores políticos de la democracia” (Opus. cit., p. 79). 

Conclusiones 

Después de analizar las formas que asumen los discursos sobre la mejora educativa y la 
justicia escolar y su relación en la conformación de una agenda educativa global, las conclusiones 
mas importante son las siguientes. 

En el discurso sobre política educativa, el lenguaje ha sido colonizado por el discurso 
económico y por una racionalidad tecnocrática que se ha construido en torno al poder de los 
datos y las grandes comparaciones, que se han convertido en una auténtica religión. La 
tecnologización del discurso forma parte de la ingeniería del cambio social unido a las reformas 
educativas en las últimas décadas. 

Para conseguir la mejora de la calidad educativa, tanto en la Unión Europea en sus 
documentos de Educación y Formación 2010 y 2020 (CUE, 2015), como en América Latina 
con el programa Metas educativas 2012 (OEI, 2010) plantean una convergencia entres las 
políticas de los Estados miembros en un marco común, donde lo más importante es reforzar la 
unión entre la educación, la formación y las políticas de empleo. Desde este momento las 
políticas educativas van a estar dirigidas a la producción de “capital humano” para una 
economía competitiva. El BM será el mayor exponente de una posición economicista, reforzada 
por la OCDE, CUE, y CEPAL. 

Los discursos que se crean sobre la mejora educativa desde los organismos 
internacionales plantean unos mínimos comunes: 1) reducción de la complejidad educativa a 
políticas basadas en resultados, en parámetros mensurables y medibles, y a competencias básicas 
(matemáticas y lengua materna) como los conocimientos esenciales para el aprendizaje del 
alumnado, 2) creaciones de agencias de evaluación y unidades estadísticas en los Ministerios de 
cada país, junto a evaluaciones internacionales, como PISA, que constituyen un nuevo 
neocolonialismo cultural, 3) incorporación de mecanismos de gestión empresarial, apoyados en 
la descentralización territorial y la profesionalización docente.  

Las competencias básicas se plantean como una forma de mejora de la calidad de la 
educación a lo largo de la vida, siempre como una estrategia de empleo, crecimiento e inversión 
(mercantilista). Son saberes instrumentales y aplicados que dejan atrás el acervo cultural y 
conducen a lo que se está denominando la “nueva cultura del capitalismo”, que se caracteriza 
por el corto-placismo y la lógica de la demanda, construyendo un déficit de sentido que deja en 
la incertidumbre a la educación. 

La globalización está afectando a prácticas educativas nacionales, pero no podemos 
asumir que la única opción en un sistema capitalista financiero sea la deriva de la educación a los 
objetivos de las empresas y a la gestión tecnocrática de los sistemas educativos, que sería la 
hipótesis de trabajo de los defensores de las teorías del capital humano. Ni todos los organismos 
internacionales plantean las mismas ideas, ni todos los países las asumen de la misma forma, 
aunque organizaciones como la UNESCO, la OCDE, y el BANCO MUNDIAL tienen una 
influencia universal en la institucionalización de ideologías, estructuras y prácticas globales 
actuando como representantes de los valores globales y de la política mundial en educación. 

Garantizar el acceso a una formación de calidad, con el desarrollo de la igualdad, la no 
discriminación y las competencias cívicas, es una preocupación de los gobiernos, porque se ha 
comprobado que en los últimos treinta años se ha producido un gran aumento de la 
desigualdad. Sin embargo, con la simple extensión de la educación secundaria obligatoria no es 
suficiente, ya que, aunque se considere un avance del derecho fundamental de la educación, 
puede convertirse en una barrera si en los centros hay una representación desigual según los 
niveles de renta, falta de atención educativa según necesidades (no demandas) y políticas 
mercantilistas en contra de la justicia social.  



La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  23 

 

 

EL índice de inclusión social de PISA, refleja que en la escuela conviven alumnos y 
alumnas plurales y diversos y cada escuela es un espejo de la sociedad. Cuando las escuelas no 
son inclusivas disminuye la capacidad del sistema educativo para enseñar, porque reúnen una 
excesiva proporción de estudiantes con dificultades económicas y académicas: bajas expectativas 
hacia los estudios, situaciones de vulnerabilidad y de bajo desempeño escolar, dificultades para 
el profesorado y baja motivación para el trabajo de los equipos docentes. El efecto principal de 
obtener menores logros educativos no proviene del origen social individual, sino de agregar 
estudiantes de similar origen social en la misma escuela. Latinoamérica y los países de Europa 
del Este son escuelas muy homogéneas frente a países nórdicos, Corea del Sur, Japón y Canadá 
que tienen las escuela más inclusivas. 

El informe de la OCDE (2017), confeccionado con datos de Pisa 2015, también incide 
en la relación inversa entre resultados escolares favorables y repetición. La razón es que no 
existe evidencia empírica que muestre los beneficios de la repetición, por el contrario, quienes 
repiten muestran un rendimiento académico inferior, un auto-concepto más bajo y una actitud 
menos favorable a la escuela. Tampoco sería una buena idea promocionar automáticamente sin 
acompañar esta medida de una intervención temprana, unos currículos más comprensivos, 
escuelas plurales, modelos de enseñanza más atractivos y adecuados a las necesidades del 
alumnado, etc… 

El nuevo modelo mercantilista de la educación va a clasificar y ordenar según las 
demandas sociales, reforzando la diferenciación de clase en un modelo competitivo y 
privatizador que busca la satisfacción de los clientes. Los procesos de gestión educativa 
(descentralización, autonomía, evaluación e información) transfirieron mayor poder a la 
demanda, para dar mayor capacidad a los actores locales, las familias y la definición de la oferta 
educativa. Pero la experiencia ha demostrado que es necesario distinguir entre demanda y 
necesidad. La demanda está desigualmente distribuida y los requerimientos de un grupo social 
rápidamente se transforman en necesidad. 

La relación entre nivel educativo, empleo y equidad se basa en la creencia de que 
aumentando el rendimiento de todos los estudiantes, especialmente de los más desfavorecidos, 
conseguirán mejores empleos, mejores salarios y será beneficioso para la economía y la sociedad 
en su conjunto. Pero va a depender del tejido industrial desarrollado, las apuestas por la 
innovación y la ciencia y las inversiones de capital, así como de la tasa de sobre-cualificación y la 
estructura del mercado cuando hay mucha demanda de empleos poco cualificados y menos 
empleos para las personas formadas. 

Las políticas basadas en la financiación sostenible y la gestión eficaz acaban con la 
igualdad, la inclusión, las metodologías innovadoras y la investigación. Las escuelas para mejorar 
sus resultados seleccionan alumnado de alta literacia (aptitudes generadas en niveles 
socioeconómicos y culturales altos), como realizan los centros privados y cada vez más los 
públicos, para conseguir un buen desempeño docente en la dinámica competitiva que crean las 
evaluaciones. La equidad se formula a través de ideas democráticas y de igualdad, mientas se 
imponen metodologías instrumentales, ligadas a la calidad educativa, para satisfacer una 
ideología de mercado que reproduce las clases sociales y las jerarquías. 

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Sobre la Autora 

Carmen Rodríguez-Martínez 
Universidad de Málaga (España) 
carmenrodri@uma.es 
Doctora en Educación por la Universidad de Málaga y Titular de Didáctica y Organización 
Escolar desde el año 2004. Sus líneas de investigación se desarrollan en formación del 
profesorado, evaluación, políticas educativas y la igualdad en educación. Ha participado en 16 
proyectos de investigación obtenidos en convocatorias públicas y competitivas, Coordinadora o 
investigadora principal en dos de los mismos, un proyecto I+D nacional y otro europeo. Ha sido 
Directora General de Innovación Educativa y Formación del Profesorado y Directora General 
de Ordenación y Evaluación Educativa en Andalucía. Pertenece a la Red Wera International 
Research Network, al Grupo de “Políticas educativas y derecho a la educación en América 
Latina y el Caribe” de Clacso (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales) y la Red Estrado 
(Red Latinoamericana de Estudios sobre trabajo docente. 

About the Guest Editors 
 
Nora Gluz 
Universidad de Buenos Aires 
Universidad Nacional de General Sarmiento 
gluzn@yahoo.com.ar 
Doctora en Educación por la Universidad de Buenos Aires, profesora e investigadora del Area 
de Educación de la Universidad Nacional de General Sarmiento y de la Universidad de Buenos 
Aires, dirige proyectos de investigación en temas de políticas educativas y desigualdades sociales. 
Co-cordinadora de Grupo de Trabajo de CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales) -
Políticas Educativas y Derecho a la educación  
  
Dalila Andrade Oliveira 
Universidad Federal de Minas Gerais 
dalilaufmg@yahoo.com.br  
Doctora en Educación por la Universidad de São Paulo, profesora de la Faculdad de Educación 
y del programa de Postgrado en  Educación de la Universidad Federal de Minas Gerais. 
Investigadora del Consejo Nacional de Investigación (CNPq), dirige y desarolla proyectos en 
temas de políticas educativas, gestión escolar y trabajo docente en  América Latina. Co-
cordinadora de las International Research Networks (IRNS/WERA) Education Policies e Restructuring 
of the Educational Profession Facing the Challenges of Globalization. Co-Chair de la  Sessión de Educación 
de la Latin American Studies Association (LASA).  Fue co-coordinadora del Grupo de Trabajo de 
CLACSO - Educación, política y movimientos sociales; vice-presidente y presidente de la 
Asociación Nacional de Postgrado e Investigación en Educación. (ANPED).  
 
Cibele Maria Lima Rodrigues 
Fundação Joaquim Nabuco 
cibele.rodrigues@fundaj.gov.br 
Doctora en Sociologia por la Universidad Federal de Pernambuco, investigadora de la 
Fundación  Joaquim Nabuco (Fundaj), profesora del Programa de Postgrado en Educación 
(programa asociado entre la Fundaj e la Universidad Federal Rural de Pernambuco), actualmente 
coordina el Centro de Estudios sobre Cultura, Identidad e Memória de la Fundaj, dirige y 
desarolla proyectos de investigación en temas de políticas educativas y movimientos sociales. Co-
cordinadora de Grupo de Trabajo de CLACSO - Políticas Educativas y Derecho a la educación 
  

mailto:carmenrodri@uma.es
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La construcción de un imaginario sobre la mejora educativa  29 

 

 

Número Especial 

Políticas de Inclusión y Extensión de la Obligatoriedad Escolar 
 

 

archivos analíticos de políticas educativas 
 

Volumen 27 Número 24  18 de marzo 2019 ISSN 1068-2341 

 

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Claudio Almonacid 
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California, Santa Cruz 

R. Anthony Rolle  
University of Houston 

Jeff Bale  
University of Toronto, Canada 

Jacob P. K. Gross   
University of Louisville 

A. G. Rud  
Washington State University  

Aaron Bevanot SUNY Albany Eric M. Haas WestEd Patricia Sánchez University of 
University of Texas, San Antonio 

David C. Berliner   
Arizona State University  

Julian Vasquez Heilig California 
State University, Sacramento 

Janelle Scott  University of 
California, Berkeley  

Henry Braun Boston College  Kimberly Kappler Hewitt University 
of North Carolina Greensboro 

Jack Schneider University of 
Massachusetts Lowell 

Casey Cobb   
University of Connecticut  

Aimee Howley  Ohio University Noah Sobe  Loyola University 

Arnold Danzig   
San Jose State University  

Steve Klees  University of Maryland 
Jaekyung Lee SUNY Buffalo  

Nelly P. Stromquist   
University of Maryland 

Linda Darling-Hammond  
Stanford University  

Jessica Nina Lester 
Indiana University 

Benjamin Superfine  
University of  Illinois, Chicago 

Elizabeth H. DeBray  
University of Georgia 

Amanda E. Lewis  University of 
Illinois, Chicago      

Adai Tefera  
Virginia Commonwealth University 

David E. DeMatthews 
 University of Texas at Austin 

Chad R. Lochmiller Indiana 
University 

A. Chris Torres 
Michigan State University 

Chad d'Entremont  Rennie Center 
for Education Research & Policy 

Christopher Lubienski  Indiana 
University  

Tina Trujillo     
University of California, Berkeley 

John Diamond  
University of Wisconsin, Madison 

Sarah Lubienski  Indiana University Federico R. Waitoller  
University of Illinois, Chicago 

Matthew Di Carlo  
Albert Shanker Institute 

William J. Mathis  
University of Colorado, Boulder 

Larisa Warhol  
University of Connecticut 

Sherman Dorn 
Arizona State University 

Michele S. Moses  
University of Colorado, Boulder 

John Weathers University of  
Colorado, Colorado Springs 

Michael J. Dumas  
University of California, Berkeley 

Julianne Moss   
Deakin University, Australia  

Kevin Welner  
University of Colorado, Boulder 

Kathy Escamilla   
University ofColorado, Boulder 

Sharon Nichols   
University of Texas, San Antonio  

Terrence G. Wiley  
Center for Applied Linguistics 

Yariv Feniger Ben-Gurion 
University of the Negev 

Eric Parsons  
University of Missouri-Columbia 

John Willinsky  Stanford University  

Melissa Lynn Freeman  
Adams State College 

Amanda U. Potterton 
University of Kentucky 

Jennifer R. Wolgemuth  
University of South Florida 

Rachael Gabriel 
University of Connecticut 

 Kyo Yamashiro  
Claremont Graduate University 

 



Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 24       SPECIAL ISSUE 32 

 

 

  

arquivos analíticos de políticas educativas 
conselho editorial 

Editor Consultor:  Gustavo E. Fischman (Arizona State University) 
Editoras Associadas: Kaizo Iwakami Beltrao, (Brazilian School of Public and Private Management - 

EBAPE/FGV, Brazil), Geovana Mendonça Lunardi Mendes (Universidade do Estado de Santa Catarina), 
Gilberto José Miranda, (Universidade Federal de Uberlândia, Brazil), Marcia Pletsch, Sandra Regina Sales 

(Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro) 
 

Almerindo Afonso 

Universidade do Minho  

Portugal 

 

Alexandre Fernandez Vaz  

Universidade Federal de Santa 

Catarina, Brasil 

José Augusto Pacheco 

Universidade do Minho, Portugal 

Rosanna Maria Barros Sá  

Universidade do Algarve 

Portugal 

 

Regina Célia Linhares Hostins 

Universidade do Vale do Itajaí, 

 Brasil 

Jane Paiva 

Universidade do Estado do Rio de 

Janeiro, Brasil 

Maria Helena Bonilla  

Universidade Federal da Bahia  

Brasil 

 

Alfredo Macedo Gomes  

Universidade Federal de Pernambuco 

Brasil 

Paulo Alberto Santos Vieira  

Universidade do Estado de Mato 

Grosso, Brasil 

Rosa Maria Bueno Fischer  

Universidade Federal do Rio Grande 

do Sul, Brasil 

 

Jefferson Mainardes  

Universidade Estadual de Ponta 

Grossa, Brasil 

Fabiany de Cássia Tavares Silva 

Universidade Federal do Mato 

Grosso do Sul, Brasil 

Alice Casimiro Lopes  

Universidade do Estado do Rio de 

Janeiro, Brasil 

Jader Janer Moreira Lopes  

Universidade Federal Fluminense e 

Universidade Federal de Juiz de Fora, 

Brasil 

António Teodoro  

Universidade Lusófona 

Portugal 

Suzana Feldens Schwertner 

Centro Universitário Univates  

Brasil 

 

 Debora Nunes 

 Universidade Federal do Rio Grande 

do Norte, Brasil 

Lílian do Valle 

Universidade do Estado do Rio de 

Janeiro, Brasil 

Flávia Miller Naethe Motta 

Universidade Federal Rural do Rio de 

Janeiro, Brasil 

 

Alda Junqueira Marin 

 Pontifícia Universidade Católica de 

São Paulo, Brasil 

Alfredo Veiga-Neto 

 Universidade Federal do Rio Grande 

do Sul, Brasil 

 Dalila Andrade Oliveira 

Universidade Federal de Minas 

Gerais, Brasil