Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda: A Implementação do Programa Oportunidades Página web: http://epaa.asu.edu/ojs/ Artigo recebido: 11/9/2017 Facebook: /EPAAA Revisões recebidas: 10/7/2018 Twitter: @epaa_aape Aceito: 28/11/2018 arquivos analíticos de políticas educativas Revista acadêmica, avaliada por pares, independente, de acesso aberto, e multilíngüe Arizona State University Volume 27 Número 71 10 de junho de 2019 ISSN 1068-2341 Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda: A Implementação do Programa Oportunidades no México Breynner Ricardo de Oliveira Universidade Federal de Ouro Preto Brasil & Maria do Carmo de Lacerda Peixoto Universidade Federal de Minas Gerais Brasil Citação: Oliveira, B. R., & Peixoto, M. C. L. (2019). Educação, pobreza e programas de transferência de renda: A implementação do Programa Oportunidades no México. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas, 27(71). https://doi.org/10.14507/epaa.27.3385 Resumo: Este artigo analisa a implementação do Programa Oportunidades no México a partir da perpectiva dos agentes de base vinculados a condicionalidade educacional. Ao adotar a abordagem bottom up para analisar a implementação, a formulação de Lipsky (1980) é o referencial que estrutura o estudo. Os profissionais da educação, os promotores comunitários e as representantes das titulares são os que correspondem à caracterização do autor nesse caso. Foram realizadas 47 entrevistas: nove com o corpo estratégico e gerencial nos níveis nacional e estadual; 38 com agentes locais (duas com profissionais da saúde; 14 com atores da escola, 10 com agentes vinculados ao acompanhamento das famílias e 12 com vocales. Os roteiros para as entrevistas foram adaptados conforme sua posição na hierarquia do programa, contemplando as categorias: desenho institucional e sua operação; percepções sobre o programa e o público -alvo; http://epaa.asu.edu/ojs/ https://doi.org/10.14507/epaa.27.3385 Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 2 impressões sobre a condicionalidade educacional e as exigências im postas aos agentes locais. Os dados revelam que a condicionalidade educacional mobilizou os agentes locais, apesar das dificuldades de cooperação institucional, das disputas políticas, das limitações orçamentárias, das oscilações na hierarquização das prioridades sociais e da tutela e dependência, evidenciando aspectos que estão diretamente ligados ao processo de formação do Estado e da sociedade mexicanos. Palavras-chave: Programa de Transferência de Renda com condicionalidades; Programa Oportunidades; street-level bureaucracy; pobreza; inclusão social Education, poverty and income transfer programs: The implementation of the Oportunidades Program in Mexico Abstract: This article analyzes the implementation of the Oportunidades Program in Mexico based on the perspective of the local agents linked to the educational conditionality. By adopting the bottom up approach to analyzing implementation, Lipsky's (1980) formulation is the main reference for the study. Education professionals, community promoters and the representatives of the holders are those that correspond to the characterization of the author in this case. Forty-seven interviews were conducted: 9 with the strategic and managerial body at the national and state levels; 38 with local agents (2 with health professionals, 14 with school actors, 10 with agents linked to family support, and 12 with vocales.) The guidelines for the interviews were adapted according to their position in the hierarchy of the program and covered the following dimensions: institutional conditions and operation, perceptions about the program and its targets, impressions on the educational conditionality and the demands placed on local actors. Data show that budget constraints, oscillations in the hierarchy of social priorities and political control and dependence reveal aspects that are directly linked to the formation of the Mexican State and society. Keywords: Income transfer programs with conditionalities; Oportunidades Program; Street - level bureaucracy; poverty; social inclusion Educación, pobreza y programas de transferencia de ingresos: La implementación del Programa Oportunidades en México Resumen: Este artículo analiza la implementación del Programa Oportunidades en México a partir de la perpectiva de los agentes de base vinculados a la condicionalidad educativa. Al adoptar el enfoque bottom up para analizar la implementación, la formulación de Lipsky (1980) es el referente que estructura el estudio. Los profesionales de la educación, los promotores comunitarios y las representantes de los titulares son los que corresponden a la caracterización del autor en ese caso. Se realizaron 47 entrevistas: nueve con el cuerpo estratégico y gerencial a nivel nacional y estatal; Con los agentes locales (dos con profesionales de la salud , 14 con actores de la escuela, 10 con agentes vinculados al acompañamiento de las familias y 12 con vocales. Los itinerarios para las entrevistas fueron adaptados según su posición en la jerarquía del programa, contemplando las categorías: diseño en el ma rco de la reforma agraria, en el marco de la reforma agraria y de la reforma agraria, de las limitaciones presupuestarias, de las oscilaciones en la jerarquización de las prioridades sociales y de la tutela y dependencia, evidenciando aspectos que están directamente ligados al proceso de formación del Estado y de la sociedad mexicanos. Palabras-clave: Programa de Transferencia de Ingresos con condicionalidades; Programa Oportunidades; street-level bureaucracy; pobreza; inclusión social Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 3 Introdução Criado em 2001 pelo governo federal do México a partir da experiência acumulada com os programas Solidariedad e Progresa, o programa Oportunidades foi uma política de garantia de renda mínima com condicionalidades (PTRC) voltada para a redução e o combate a pobreza no país. A existência de contrapartidas aumentava o vínculo das famílias ao programa, além de criar desincentivos à inércia dos beneficiários. Tais contrapartidas nas áreas de saúde e educação acionam uma complexa logística de provisão de bens e serviços sociais, envolvendo um grande número de agentes públicos que, na ponta, detém grande poder discricionário – ai incluídos os profissionais da educação, e que podem exercer papel decisivo na condução do programa em nível local. Em relação à condicionalidade educacional, PTRC articulavam-se com várias outras políticas, utilizando o aluno bolsista (e suas famílias) e a escola como elementos condicionantes do recebimento do recurso, ampliando seu caráter institucional no processo de implementação de políticas públicas. Do ponto de vista dos agentes públicos que integram esses (e outros) espaços e que estavam envolvidos no processo de operacionalização do Programa Oportunidades junto aos cidadãos, pode-se afirmar que esses sujeitos desempenham uma grande variedade de funções, nem sempre diretamente ligadas às suas atividades específicas1. Segundo Lipsky (1980), esses agentes detém algum poder discricionário e sofrem vários tipos de influências podendo, por isso, promover modificações no curso das ações e/ou resultados dos programas. Assim, ao tomar uma decisão, os agentes podem acabar criando novos meios de implementação da política ou, até mesmo, novos objetivos para o programa. Para Hill (1997), isso significa que o processo de implementação de políticas publicas deve ser entendido como um conjunto de interações entre os agentes implementadores e os destinatários dessas ações. Esse processo possibilita mudanças e aprendizagem no campo das políticas públicas através dos valores e ideias individuais de cada agente, que, ao atuar, acaba gerando algumas transformações no programa. É nessa linha de pensamento que Lipsky (1980) buscou desenvolver sua teoria, conhecida como Street-level Bureaucracy2, que trata da atuação dos agentes públicos locais no processo de implementação, principalmente dos agentes implementadores ou agentes públicos de base. Tal conceito diz respeito aos servidores públicos que interagem diretamente com os cidadãos no curso de seus empregos, e que têm critério substancial na execução de seus trabalhos. Para o autor, os típicos burocratas de rua seriam aqueles empregados públicos que concedem o acesso a programas do governo e fornecem serviços dentro desses programas. Professores, policiais, profissionais da saúde, assistentes sociais são alguns dos exemplos clássicos descritos em suas pesquisas. Em sua obra, Lipsky demonstra a importância do estudo desses agentes que, por serem fornecedores dos serviços e bens públicos, se tornam o foco da controvérsia política. Enquanto de um lado, são pressionados por seus bureaus para melhorar a efetividade, de outro, são pressionados por grupos de cidadãos para aumentar a eficiência e eficácia dos serviços públicos. Para o autor, é por meio desses agentes que a sociedade tem acesso às políticas públicas e seus benefícios e é através deles que a população consegue se conectar com a administração pública. O agente de base (ou burocrata de rua, na tradução da expressão cunhada por Lipsky) é caracterizado como um policy maker, um realizador das políticas visto que é ele quem lida com a realidade da política. 1 Professores, profissionais da educação e da saúde e promotores sociais são alguns dos atores que atuam nessa cadeia. 2 Burocracia no nível da rua, em uma tradução literal da expressão cunhada por Lipsky (1980, p. 3). Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 4 Na visão de Lipsky, a discricionariedade é uma característica central e estrutural da atuação do agente de base na organização de uma política pública. Para ele, esses agentes produzem grande impacto sobre a implementação das políticas públicas devido à sua autonomia ao exercerem a implementação. Essa autonomia torna-se possível e até mesmo necessária, uma vez que os contextos em que os burocratas estão inseridos são muito complexos e cheios de peculiaridades, exigindo tratamento específico e não padronizado para cada um desses contextos. É por isso que uma mesma política aplicada em realidades diferentes pode produzir resultados distintos. Em relação ao Oportunidades, a condicionalidade educacional vinculava, de alguma forma, todos os atores que integravam sua estrutura operativa, além de aproximá-los de outros agentes públicos externos a essa estrutura, que acabavam também envolvidos. No que se refere à implementação real, distinta da noção normativa e linear que parte das instâncias superiores sem se considerar o nível local, torna-se importante revelar as tensões, dificuldades e contradições existentes no trabalho cotidiano dos atores envolvidos com a operacionalização da política. Suas percepções, crenças e decisões informam como o processo de implementação efetivamente acontece, contribuindo para melhor compreensão do itinerário percorrido por essa política. Nesse sentido, pretende-se neste artigo apresentar resultados de pesquisa realizada com o objetivo de analisar o processo de implementação do Programa Oportunidades a partir da perspectiva dos agentes de base, vinculados à condicionalidade educacional. A fim de estruturar essa discussão, este artigo está organizado em cinco sessões além da introdução e das considerações finais. Na primeira, breve contextualização sobre os PTRC é realizada sob a perpectiva do combate à pobreza e redução da desigualdade social na América Latina. A seção seguinte problematiza a evolução dos PTRC no país até a criação do Oportunidades. A apresentação do percurso metodológico adotado para a realização da pesquisa é o objeto da seção três. As principais características dos programas são apresentadas na quarta seção, destacando-se as condicionalidades nas áreas de saúde, educação e nutrição. Nas duas seções seguintes são analisados os resultados do estudo, enfatizando as dificuldades, contradições e limitações do programa a partir da condicionalidade educacional. O artigo se encerra com a elaboração de considerações conclusivas sobre a pesquisa. Programa de Transferência de Renda com Condicionalidades na América Latina: Estratégias para a Promoção da Inclusão e Redução da Pobreza Os pobres da América Latina representavam, em 2015 37,9% do total da população, equivalente a quase 200 milhões de pessoas. Pouco mais de um terço (78 milhões de pessoas ou 13,5% dos habitantes da região) está abaixo da linha da extrema pobreza e é considerado indigente, segundo a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL, 2015). A pobreza, fruto da desigualdade e dos efeitos perversos da concentração de renda , é uma condição inaceitável. Para enfrentá-la, os governos podem lançar mão de políticas fiscais menos rígidas, incentivar a produção e o consumo, induzir a atividade econômica com gastos e investimentos públicos, estimular a geração de emprego, entre outras medidas. Na esfera social, diversas foram as ações colocadas em prática a fim de corrigir as assimetrias de renda originadas pelo mercado. Nessa direção, o início da década de 1990 inaugurou um novo paradigma na promoção da inclusão da população mais vulnerável, a fim de assegurar a efetivação de direitos sociais com o reordenamento das políticas de enfrentamento da pobreza e da desigualdade: os governos nacionais passaram a compreender que as ações de combate às assimetrias de renda deveriam ser articuladas e coordenadas com objetivos de longo prazo. Identificam-se, nessa época, diversos movimentos que partiam do poder público, nas esferas federal, estadual e municipal, no sentido de romper com o Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 5 círculo geracional de exclusão que historicamente se configurava para considerável parcela da população latino-americana. Em linhas gerais, foi reconfigurado o papel do Estado como promotor de políticas sociais para os mais vulneráveis no curto prazo, traduzidas em programas de combate à pobreza e à desigualdade com claras motivações econômicas. Em outras palavras: a luta contra a pobreza e a desigualdade emergiu como uma das condições para o atingimento de padrões consistentes de crescimento econômico que se traduziram em aumento do nível de emprego, escolaridade, produtividade da mão de obra e expectativa de vida. Dentre as ações colocadas em prática, destacaram-se os programas de transferência ou suplemento de renda para apoio financeiro aos mais pobres, os Programas de Transferência de Renda com Condicionalidades (PTRC), destoando ddaqueles que predominavam até então, largamente assentados em princípios assistencialistas de curto prazo. Ao contrário de tradições anteriores que privilegiavam a oferta de serviços de caráter majoritariamente assistencialista e/ou desarticulados entre si, os PTRC operam em rede pelo princípio de demanda subsidiada, realizado por transferências monetárias diretas às famílias com vistas a melhorar o consumo familiar e a facilitar o acesso das crianças e adolescentes aos serviços sociais básicos. É nesse contexto que PTRC vinculados à frequência escolar têm sido implementados em diversos países da América Latina e Caribe, com o objetivo de reverter o ciclo geracional de exclusão e pobreza, considerado como um dos principais impedimentos para o crescimento econômico sustentável de longo prazo. Nessa perspectiva, essas políticas têm dois grandes objetivos: (1) no curto prazo, combinar estratégias para alívio imediato da pobreza e (2) no longo prazo, promover a elevação do capital humano dos participantes pela articulação de uma rede de proteção social que abrange o investimento em nutrição, saúde e educação. Segundo Lavinas (1998, p. 9), essas políticas são “programas de governo que transferem recursos públicos em dinheiro para as famílias pobres, isto é, aquelas que não têm como garantir o atendimento de suas necessidades básicas de alimentação, vestuário, moradia, etc.”. Assim sendo, no que tange à questão da redistribuição da renda, podem ser uma saída eficiente para minimizar ou mesmo erradicar a grave situação de pobreza extrema enfrentada por vários países, porque, quando se confere renda mínima a uma parcela da população que se encontra abaixo da linha de pobreza, o gap de renda e miséria relativos entre ela e as que concentram mais riqueza é diminuído. Programas de Transferência de Combate à Pobreza no México: Solidariedad e Progresa A partir de 1988, sucederam-se grandes programas sociais que imprimiram novo perfil às políticas sociais mexicanas de enfrentamento da pobreza. As crises econômica e política da década de 1990 foram os pontos de inflexão nesse processo, período em que dois grandes programas de transferência de renda foram implementados: Solidariedad (1988-1994) e Progresa (1997-2000). O governo de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) pode ser considerado o primeiro que implementou programas estruturados de combate à pobreza vinculados ao arcabouço político- institucional descrito na seção anterior, com um modelo de política social baseado na participação social. O Programa Solidariedad (PS) foi criado a partir dos seguintes princípios norteadores, definidos por Sandoval (1993): maior efetividade das políticas econômicas no que se refere à eficiência do gasto público e, por conseguinte, ao orçamento social; elevação da produtividade da população atendida, especialmente a rural e a indígena; fortalecimento da capacidade organizativa da Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 6 população-alvo; inserção produtiva de mulheres e jovens e mobilização social pela corresponsabilidade dos sujeitos beneficiários. Esse último ponto é um indicador da intencionalidade do PS. Ao mobilizar beneficiários, o governo pretendia fazer com que as comunidades locais tomassem suas próprias decisões, além de assumir as funções de controle, fiscalização e avaliação. A participação comunitária assegurava que a aplicação dos recursos orçamentários seria acompanhada, evitando-se a corrupção, o clientelismo e a ineficiência. Ao firmar convênios com os estados e municípios, as decisões eram distribuídas entre os diversos níveis de gestão com vistas a induzir ações articuladas e conjuntas voltadas para a definição de critérios e prioridades para a execução dos gastos. A fim de otimizar a gestão do PS e articulá-lo em nível governamental, o governo federal criou, em maio de 1992, a Secretaria de Desenvolvimento Social (Sedesol), com subsecretaria em cada um dos estados da federação. Em todas as comunidades atendidas havia um Comité de Solidariedad para formular propostas locais e apresentá-las ao órgão executor de acompanhamento (municipal, estadual ou federal). As iniciativas eram analisadas pelos promotores, agentes públicos designados para acompanhar os órgãos executores ou pelos Conselhos Municipais de Solidariedad, que eram compostos por: presidente, representante do governo do estado, representante municipal, representante de obras do órgão executivo municipal e representante de cada Comité de Solidariedad. De acordo com Vara (2005), nos seis anos de vigência do PS, foram registrados 344 mil Comitês, dos quais 250 se mantiveram ativos. As principais críticas ao programa se concentraram em três vertentes. A primeira, de ordem política, afirmava ser o PS uma estratégia de controle social e político tutelado pelo governo federal, que esvaziava o poder dos dirigentes estaduais e municipais e ampliava o controle do Partido Revolucionário Institucional (PRI). A segunda, de ordem organizacional, enfatizava o caráter centralizador das ações e execuções orçamentárias pelo governo federal, pois com a existência de vários níveis de tomada de decisão, eram potencializados os efeitos da burocracia pública e reduzidos os ganhos de eficiência. A terceira crítica se concentrava no número de famílias atendidas e nos critérios de elegibilidade e focalização, afirmando que ao redefinir os critérios de pobreza, o governo havia deixado grande número de famílias em situação de pobreza sem cobertura. Essas críticas, associadas ao aprofundamento da crise econômica e social, contribuíram para ampla reforma do PS, implementada pelo governo seguinte. A experiência, na percepção tanto do governo quanto de organismos internacionais, mostrava que as ações de combate à pobreza não podiam concentrar-se majoritariamente em incentivos indiscriminados concedidos pela execução orçamentária. Era preciso aprimorar as estratégias de focalização e incorporar contrapartidas para as famílias beneficiárias a fim de criar incentivos seletivos à participação. Foi essa a direção que o governo mexicano seguinte tomou com o lançamento do Programa de Educação, Saúde e Alimentação (Progresa), que vigiu entre 1997 e 2000. Apesar dos avanços obtidos, os problemas relacionados ao uso político-eleitoral e às deficiências de focalização não podiam ser ignorados pelo governo de Ernesto Zedillo (1994-2000). Assim, a política de combate à pobreza foi mantida mas, para isso, buscou corrigir algumas distorções: focalizar mais as ações, definir claramente a população elegível, com parâmetros técnicos, e concentrar o PS na população rural abaixo da linha de pobreza. O foco foi colocado sobre a elevação do capital social das famílias em situação de pobreza extrema, mediante ampliação de acesso a bens e serviços e geração de oportunidades de qualificação para potencializar a inserção no mercado de trabalho. Assim, em 1997 o PS foi substituído pelo Progresa, cujos objetivos eram: (1) melhorar as condições de saúde, educação e alimentação das famílias por meio de transferências monetárias e pela ampliação dos serviços escolares e de saúde; (2) integrar as políticas sociais existentes para potencializar o atendimento às famílias; (3) induzir a Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 7 participação dos pais e membros da família e torná-los corresponsáveis por saúde, educação e desempenho alimentar dos filhos com adoção de contrapartidas ou condicionalidades. Em relação às bolsas, os valores transferidos às famílias aumentavam à medida que os filhos avançavam em anos de escolaridade, como forma de estimular a expansão da educação de nível médio. Além disso, as bolsas para as meninas eram ligeiramente maiores do que as dos meninos, uma estratégia para combater as elevadas taxas de evasão escolar de meninas no meio rural e reduzir a desigualdade de gênero, uma das marcas da herança étnica e cultural do país. De modo geral, os resultados indicam que o Progresa teve resultados positivos em alguns quesitos. O número de famílias incorporadas cresceu, as taxas de matrícula aumentaram, houve redução na incidência de doenças e afastamentos/licenças médicas, elevação da taxa média de crescimento de crianças e aumento da taxa de consumo calórico e redução da desnutrição. Segundo Vara (2005), as críticas ao programa incidiram sobre sua elevada focalização e sobre a quantidade de famílias atendidas que foi inferior à do programa anterior. Uma corrente de analistas o considerou assistencialista, populista e eleitoreiro. Finalmente, uma das críticas mais contundentes residiu no fato de as taxas de pobreza extrema terem aumentado no período, conforme dados do Consejo Nacional de Evaluacíon de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Metodologia Foram analisadas as publicações sobre o Programa Oportunidades, assim divididas: (1) documentos sobre o desenho institucional, reunidos a partir das bases de dados disponíveis, incluídos os sítios do governo mexicano e da Secretaria de Desenvolvimento Econômico (Sedesol)3; (2) avaliações quantitativas e qualitativas publicadas pela Sedesol e/ou por pesquisadores; (3) análise das Regras de Operação do programa contendo os procedimentos administrativos e o funcionamento do programa. Foram identificados três níveis operativos: estratégico nacional, estratégico estadual (Sedesol, coordenação estatal na Cidade do México e coordenadores estatais) e operacional da ponta (profissionais da educação, profissionais de saúde, coordenadores das unidades de gestão, agentes da SEDESOL e vocales). Foram realizadas 47 entrevistas, assim distribuídas: três com o corpo estratégico do PO no nível nacional; quatro com o corpo estratégico do PO no nível estadual; duas com o corpo gerencial do PO no nível estadual; duas com agentes públicos da ponta dos centros de saúde; 14 com agentes públicos da escola4; 10 com agentes públicos da ponta vinculados ao acompanhamento das famílias5 e 12 com vocales6. Para conhecer a organização e a atuação da Sedesol foram realizadas entrevistas com três agentes públicos que ocupavam posições no nível estratégico da Coordenação Nacional do programa, além de quatro agentes no nível estratégico estadual e com dois membros dos corpo gerencial. As dimensões abordadas no roteiro foram: desenho organizacional da Sedesol e da área de 3 No que se refere à organização administrativa, no nível nacional, a Sedesol é a Secretaria de Estado responsável pela política social no país. 4 Diretores e professores. 5 Conforme a descrição das funções, esses agentes eram chamados respnsables de atención (RA), promotores comunitários responsáveis pelo acompanhamento contidiano das famílias no nível do território. 6 Vocales eram as titulares locais beneficiárias do PO que atuavam como referência para os demais e para os RAs no nível local. Ainda que não fizessem parte da estrutura burocrática institucional do programa vez que não eram remuneradas pelo Estado para desempenharem suas funções, sua importância era decisiva na operação cotidiana do programa, razão pela qual foram incorporadas à pesquisa como agentes informais de base. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 8 coordenação do PO; apresentação e detalhamento do funcionamento e operação, marcos regulatórios e contexto de criação; características segundo o marco legal/lei de desenvolvimento social, regras de operação; identificação dos agentes operativos, detalhamento das ações desempenhadas por eles; verificação da ação dos atores operativos segundo descrito na literatura; relação dos agentes operativos com a burocracia pública e com outros atores locais e inserção e interlocução com as demais políticas da rede de proteção social no país. Os roteiros semiestruturados para as entrevistas com os agentes do nível local foram adaptados para os vários sujeitos conforme seu envolvimento e posição na hierarquia do PO. Neles foram contempladas as seguintes categorias: desenho institucional e operação do PO; percepções sobre o programa; valores e representações sobre o público-alvo; impressões sobre a educação e a relação com as políticas sociais; impressões sobre as condicionalidades do PO e as exigências para os agentes do nível local e ações e decisões desempenhadas pelos agentes no cotidiano da política. O Programa Oportunidades e sua Operação Em 2000, depois de 71 anos no poder, o PRI perdeu as eleições para o Partido da Ação Nacional (PAN), tendo sido eleito Vicente Fox. Com a mudança no governo o Progresa passou a se chamar Oportunidades (PO), tendo sido promovido substancial aumento no número de famílias atendidas, além da elevação dos recursos investidos. Para o governo as linhas gerais da política de enfrentamento da pobreza seriam preservadas por meio de uma segunda geração de programas de combate à pobreza. Segundo Vara (2005), o princípio das condicionalidades foi instituído na Lei de Desenvolvimento Social de 2004, que forneceu a estrutura legal e operacional da rede de proteção social do país. As mães recebiam a remuneração da família desde que satisfizessem um conjunto de condições estabelecidas pelos gestores: levar os filhos para realizar exames regulares de saúde nos equipamentos públicos locais, matricular os filhos e garantir a frequência mínima na escola, participar de encontros de promoção da saúde e da nutrição, além de contribuir compulsoriamente com uma quantidade definida de horas de trabalho para o PO, geralmente em atividades de limpeza dos espaços da vizinhança. O programa, que vigiu até 2014, concentrou esforços na elevação do capital social das famílias que se encontravam em situação de pobreza mediante ações intersetoriais: garantia e ampliação do acesso aos serviços de saúde, alimentação e educação; transferências monetárias condicionadas às famílias elegíveis; incentivos à escolarização de crianças e jovens, tanto na educação básica quanto na superior; atendimento à saúde e à nutrição das gestantes e acompanhamento nutricional de crianças de até três anos de idade e estímulos às atividades produtivas e à qualificação profissional. O público-alvo foi ampliado, com inclusão de famílias de regiões de alta vulnerabilidade social. Assim como o programa anterior, o PO fez transferências crescentes às famílias à medida que os filhos progrediam em anos de escolarização, incluindo a educação superior. De acordo com La Rocha & Escobar (2008), em 2014 o PO estava presente em todos os estados da federação, em mais de 2500 municípios e 8300 localidades, beneficiando mais de seis milhões de famílias, o que equivalia a mais de 30% da população do país. O PO tomou as famílias como unidades de intervenção e a mulher como a titular beneficiária, responsável pela recepção e gestão dos benefícios aportados. Do ponto de vista de conteúdos e componentes, orientou-se pela perspectiva de ações sociais integradas e dirigiu suas sinergias para o enfrentamento da pobreza e para a promoção da inclusão social. O governo federal criou, em 1997, o Conselho Nacional do Programa Oportunidades, com a finalidade de garantir a articulação entre a Sedesol, a Secretaria de Saúde (SSAP) e a de Educação (SEP), formalmente vinculadas ao Programa. Cada um dos estados da Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 9 federação e o Distrito Federal contavam com uma sede da Sedesol7. Cada sede ou escritório estadual, era chefiada por um delegado, gestor público que ocupava função de confiança. Cabia a essas representações, dentre outras funções, articular e operar o PO em cada um dos estados, reportando-se diretamente à Coordenação Nacional, sediada no Distrito Federal, que operava como um órgão autônomo em relação à Sedesol, contando com servidores e orçamento próprios. Cada um dos estados foi dividido por áreas ou territórios de atenção regional. Essas áreas eram cobertas por Unidades de Atenção Regional (UAR), que contavam com sede física e equipe administrativa próprias, devendo atender a um número específico de famílias, dependendo do número das cadastradas em cada estado. Cada UAR era encarregada de um conjunto de microzonas geográficas, que deviam ser acompanhadas, havendo em cada uma um coordenador da unidade, uma equipe administrativa e uma equipe de responsables de atención (RAs). Os agentes públicos que atuavam no nível local eram os enlaces e os RAs. Os enlaces eram os agentes que faziam a ponte entre o governo federal e os municípios/estados. De acordo com os entrevistados, a atuação prevista para esses sujeitos era limitada, restringindo-se a questões administrativas e de logística para as ações locais. Os RAs eram, na prática, os agentes operativos mais próximos das famílias beneficiárias, tendo atribuições de realizar os trâmites operativos com as famílias, sendo o elo entre elas e a Coordenação Nacional/sede estadual/UAR; realizar sessões bimestrais de orientação com as famílias8; entregar os recibos de pagamento dos benefícios a cada uma delas e coordenar o trabalhos das vocales. Grande parte do trabalho dos RAs concentrava-se na realização das sessões bimestrais, com grupos de até 100 titulares. Ao final de dois meses – o tempo entre uma sessão e outra – atendiam, em média, aproximadamente 3000 beneficiários. Vocales eram os titulares locais beneficiários do PO que atuavam como referência para os demais e para os RAs. Mulheres, em sua grande maioria, não recebiam remuneração adicional para exercerem essa função e eram eleitas pelas demais titulares, com mandato de dois anos. Cada vocal era responsável por um número definido de famílias. De modo geral, cada microzona UAR tinha seu RA e n grupos de quatro vocales, dependendo do número de beneficiários por território: uma de educação, uma de saúde, uma de nutrição e uma de controle social. Todas as vocales de uma microzona deveriam se reunir periodicamente nos Comitês de Promoção Comunitária, definidos como instâncias de participação, articulação e disseminação de ações no nível local. A Tabela 1 traz uma síntese do programa, no nível macro. Tabela 1 Síntese do Programa Oportunidades Bases Oportunidades Orçamento Centralizado no governo federal Gestão estratégica Centralizada no governo federal com estímulos à participação de estados e municípios 7 Delegación Estatal del Programa Oportunidades ou Sede Regional do Programa. 8 De acordo com as regras de operação, tais sessões eram chamadas Mesas de Atención de Promoción de Oportunidades (MAPOs). Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 10 Tabela 1 (Cont.) Síntese do Programa Oportunidades Estrutura organizacional Profissional e insulada Controles e Avaliações Acrescenta-se que o Legislativo deve aprovar anualmente o programa e seu orçamento Repasses orçamentários para estados e municípios Para a Secretaria de Saúde em nível federal Intersetorialidade no nível local Centralizada no governo federal pela Sedesol Órgãos e setores locais Coordenação Estatal – Sedesol Equipamentos do nível local UAR, centros de saúde e escolas Agentes de base Responsáveis de Atenção (RA), vocales, enlaces, profissionais de Educação e Saúde Acompanhamento dos beneficiários Sistematizada pela UAR. Atendimento predominantemente coletivo nas MAPO, de caráter administrativo, informativo e motivacional. Foco no titular. Controle de frequência escolar. Controle do cartão de presença às atividades de Saúde. Condicionalidade predominante Saúde Instâncias locais de articulação dos beneficiários Comitês de Promoção Comunitária Intersetorialidade nos três níveis Frágil e fragmentada. Tensões entre Sedesol e SEP. Blindagem em relação à adesão dos estados e municípios. Dimensão política Ativo político e eleitoral Processos administrativos e instrumentos de controle Complexos. Ausência de cadastro unificado. Processos rígidos. Controles rigorosos. Sistemas informatizados. Profusão de formulários e trâmites. Dificuldades/dilemas/ desafios Envolvimento dos estados e municípios. Portas de saída. Frequência X desempenho escolar. Articulação com os outros programas em todas as esferas de governo. Ausência de política de reajuste. Atendimento à população indígena e rural. Uso político. ´Fonte: Elaboração própria. Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 11 Em relação às ações educacionais empreendidas pelo programa, buscou-se aumentar as matrículas escolares e diminuir a evasão escolar dos membros das famílias beneficiadas. Paralelamente a isso, a oferta de serviços educacionais nas zonas de atendimento foi reforçada, sendo os estabelecimentos estimulados a participar de outras ações oferecidas pelos órgãos do setor educacional voltadas para a melhoria do ensino. No que se refere ao cumprimento da condicionalidade educacional, a escola era responsável por atestar a frequência do aluno beneficiário, enviando para os setores competentes na Sedesol apenas o formulário dos que não cumpriram com a frequência bimestral. De acordo com um dos entrevistados, havia em cada escola um funcionário responsável pelas planilhas de frequência dos alunos bolsistas. Caso algum filho em idade escolar não tivesse a frequência bimestral exigida, o benefício era suspenso e, sendo reincidente, era desligado do PO. A titular do benefício podia justificar o não cumprimento da agenda nesse período, devendo a equipe da escola validar, ou não, seu pedido e, caso algum dos alunos beneficiários descumprisse apenas a condicionalidade educação, a bolsa do bimestre seria a soma do apoio alimentar e do componente saúde, uma vez que o componente educação não seria pago. A Implementação do Programa sob a Ótica dos Agentes Locais Vinculados à Condicionalidade Educacional Para Wilson (1989) e Muscheno (2005), o processo de implementação a partir da perspectiva dos agentes de base é notadamente marcado pela discricionariedade. Dessa forma, para se compreender tal dinâmica é preciso analisar como as tarefas são executadas; o contexto da tomada de decisão; as pressões da carga de trabalho; a cultura da organização; as regras e os constrangimentos e o ambiente externo da organização, além das tensões, contradições e dificuldades encontradas no cotidiano da operação. A questão, portanto, é olhar para o ambiente institucional e relacional dentro do qual a burocracia opera, objeto dessa seção. A Perspectiva dos Agentes de Base Vinculados à Educação e das Vocales Os diretores e professores. O baixo grau de articulação entre as Secretarias de Educação e a de Desenvolvimento Social foi percebido pelos profissionais da escola. Dadas as características do programa no México e a forma como a Sedesol o coordenava, as falas das entrevistas se caracterizavam pela ênfase na ausência de cooperação. Os profissionais da educação tinham uma relação mais distante e bem mais específica com o programa, pois eles apenas preenchiam e assinavam a lista de freqüência que era encaminhada pela SEP à Sedesol. Elo entre a escola (setor educativo) e o programa (Sedesol), os diretores e os professores eram os que validavam as informações a serem enviadas. Nas entrevistas ficou claro que seu vínculo com Oportunidades era burocrático; apenas atestavam a frequência, como mostra o depoimento de uma diretora. Diretora Escola C: Desde las instituciones gubernamentales [referindo-se às Secretarias de Educação e Desenvolvimento Social] está determinado a cada una a que le toca hasta llegar a hasta la base. Si el alumno es parte de la escuela, donde estan la dirección y los maestros, pero todo esto se canaliza así, [Oportunidades] nos mencionan lo que hacen, pero no nos dicen cual es el objetivo, la metodología, cual es la finalidad, cual es la intención. Lo que hacen, cual es el perfil que presentan las personas que llevan las platicas, los talleres, lo desconozco porque definitivamente Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 12 nosotros no tenemos injerencia en este tipo de administración. Yo no puedo decir nada porque no tengo nada que ver con el programa. Foi possível perceber, assim, que havia uma fronteira de atuação perfeitamente demarcada no programa, o que contribuiu para reforçar o caráter fragmentado e insular apresentado anteriormente. Por outro lado, o fato de identificarem tais limites não impediu que defendessem a intersetorialidade na gestão do programa, vista como uma forma de serem inseridos em sua operação, conforme destacou o professor: Professor Escola B: La relación entre aquella institución [Sedesol] y nosotros es nada mas de carácter burocrático, o sea administrativo. Sería bueno ese vinculo, sería importante. No ha habido que nos convoquen o digan “vamos a ir a su institución, a darles una plática, o una reunión, una mesa de trabajo que permita ver hasta donde esta permeando la cuestión del apoyo de la beca de los jóvenes en Oportunidades y como esta permeando la situación de disciplina y mejoramiento académico”, que es lo que tenemos que hacer ya las dos instituciones juntas, no lo hay, y no estaría mal implementarlo. A compartimentação existente entre os setores levou os professores a demonstrarem pouco interesse pelo programa. A indiferença e o distanciamento foram as atitudes predominantes encontradas, talvez em função da percepção que tinham sobre como o setor educativo estava vinculado ao programa e ao escopo da condicionalidade, assim como devido às especificidades de seu trabalho e da rotina da escola e em relação ao orçamento a ela destinado. Esse argumento é reforçado nas falas das professoras: Professora escola B: Yo como institución solamente me dedico a decir el alumno si está en la escuela o no está en la escuela, nada más. Professora escola C: Nunca nos hemos intercambiado ni experiencias ni comentários, ni nada, porque la SEDESOL trabaja a nivel estado así como la Secretaria de Educación Pública. Yo pienso que no podrían trabajar juntas porque habría dos instituciones que podrían entrar en conflicto, porque el compromiso de una es uno y el compromiso de otra es otro. Professora escola C: No incluye en lo absoluto el programa con la docência. Ni los maestros saben que niño tiene el programa, no lo saben, de hecho no tendrían porque saberlo, la educación es igual para todos. Em relação às especificidades de seu trabalho, os diretores e professores dizem que estão sobrecarregados e que a dinâmica peculiar e tão própria da escola lhes consome muito tempo, o que seria um elemento que poderia explicar o desinteresse em relação ao programa. Dois excertos ilustram esse argumento, mostrando que, entre dedicar-se às políticas educacionais que já fazem parte da rotina da escola e o programa Oportunidades, prefeririam permanecer com o que lhes cabe por dever de ofício. Diretora escola C: Tengo problemas de indisciplina, entonces yo me enfoque a solucionar esas problemáticas. Jamás por mi mente ha pasado, y te soy franca, contactarme en los ámbitos con otras personas que se relacionan con Oportunidades. Hay de todo: un maestro que esporádicamente falte, problemas de indisciplina o de administración de recursos materiales, la falla del drenaje en el sanitário... Yo tengo Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 13 que estar al pendiente de todo eso, entonces jamás por mi mente ha pasado salir a contactarme con otros ámbitos de Oportunidades. Professora escola C: Es mucho trabajo. Tengo un niño que acaba de agredir a outro. Hay que hacerle un reporte y conjuntamente llamar a los papas y ya tengo otro problema que ver. Hay de todo. Os professores eram, de modo geral, indiferentes ou distantes porque não reconheciam o programa como uma política que lhes dizia respeito. Foi possível perceber que havia certo ressentimento nessa relação, isto é, porque não receberam informações sobre o funcionamento do programa, decidiram não perguntar; porque não participaram (como categoria profissional e parte interessada, supõe-se) de seu desenho, tornaram-se passivos e burocráticos; porque eram vistos como agentes que serviam apenas para preencher e assinar formulários de freqüência, decidiram ignorar o programa. Nesse sentido, Oportunidades não existia para a escola. Segundo Canário (1995), os profissionais da educação são, de modo geral, voltados para dentro da escola. Não estão acostumados; não reconhecem que seu trabalho pode extrapolar os muros da escola e que outras pontes ou redes intersetoriais são possíveis e desejáveis, especialmente quando certas políticas têm, em sua concepção, esse componente. As vocales. No caso do programa Oportunidades, as vocales tinham um papel impotante porque ajudavam a mobilizar o grupo de titulares, repassavam informações em seus territórios e executavam alguns procedimentos administrativos de menor complexidade. Elas eram sujeitos-chave porque conheciam as pessoas em suas comunidades e eram por elas reconhecidas. Para a operação do programa, disseminavam informação, serviam de ligação entre o RA e a comunidade/território, monitoravam as outras titulares no cumprimento de suas condicionalidades, serviam de vínculo entre o programa e os outros equipamentos públicos envolvidos (escola e centros de saúde), através de seus profissionais e apoiavam os RAs durante a realização das atividades nas comunidades Nos quatro trechos de entrevistas a seguir são apresentadas algumas das suas funções e atividades desempenhadas: RA 1: Ser vocal es el representar a la colonia con el programa oportunidades, brindando un servicio gratuito y de manera voluntaria. No reciben nada más que el puro orgullo de decir “ yo soy la vocal de aquí y brinde un servicio y gracias a ese servicio hay más beneficiados en mi colonia o se beneficiaron con alguna información que yo les proporcione”. Vocal 2: La [vocal] de salud avisales a las titulares y estar al pendiente de ellas. Hay titulares que a veces no llevan a todos sus integrantes al centro de salud y hay que estar al pendiente. En los talleres pasan lista y yo regojo las tarjetas de todas y yo las checo. Tienen que estar al pendiente con el doctor y yo las reviso. Cuando hay una jornada de vacunación y el doctor nos dice que hay que avisarles, las enfermeras nos dicen que va a ver campaña de vacunación, hay que convocar para las vacunas a los que tengan niños chiquitos. Vocal 3: Hay personas que nos les gusta participar de las MAPO y, como somos 44, hay algunas que se ponen hasta atrás y se están durmiendo y no ponen atención. Todas esas personas que se van hacia a tras las pusimos adelante para que escuchen lo que uno o el promotor o la vocal les está explicando. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 14 Vocal 4: Como yo soy de educación, tenemos que vigilar en las escuelas que las señoras le compren todos sus útiles y sus cuadernos, el uniforme que lo lleven bien, los zapatos que vayan bien. Eso nos toca a nosotros vigilar. Do ponto de vista objetivo, trabalhavam para o programa, mas não recebiam nenhuma remuneração adicional pelo serviço prestado. A existência de agentes como as vocales não é recente. Conforme destacado anteriormente, é uma herança de outros programas de combate à pobreza que as utilizavam como estratégia da co-responsabilização das pessoas atendidas, através de Comitês voltados à prestação de serviços comunitários e, segundo Porras (2012), assegurar canal direto entre o governo federal e o território, sem passar pelo poder local. Apesar de não ser uma contrapartida institucionalmente requerida pelo programa, conforme disposto em suas regras de operação, esperava-se que as vocales coordenassem e assumissem localmente, juntamente com as outras titulares de seu grupo, a prestação de serviços comunitários – as faenas, tarefas informalmente atribuídas às mulheres do programa, mas com o status de obrigação. Nesse sentido, elas eram responsáveis por organizar grupos de beneficiárias que, dentre outras tarefas, varriam ruas, limpavam as escolas e os centros de saúde em suas comunidades. Muitas vocales eram comprometidas com o programa, mobilizavam as pessoas, acumulavam funções e eram referência para as outras titulares. No outro extremo, havia outras que exerciam seu papel de maneira autoritária e/ou burocrática, agindo quase como fiscais do governo, localmente. Casos de corrupção e de obtenção de vantagens políticas também eram possíveis, conforme as entrevistas com RA e professores revelaram. Duas passagens são ilustrativas desses pontos. RA 3: Las vocales llegan a desarrollar un liderazgo muy grande. Ha habido gentes que están en la política y han aprovechado, que desocupan a la vocal para hacer política. Una vocal de educación luego por ahí empeza a revisar con las madres, con la titulares la asistencia de los niños, ha habido quien se le ha ocurrido ir a la escuela y pararse “vino fulanito?” Entonces dice “bueno mañana nos vemos, mañana regreso” [risas]. Llegan con el maestro y le dicen “présteme la lista de asistencia maestro, quiero revisar si vinieron los muchachos”. Nesse depoimento de um RA pode-se perceber como o exercício da discricionariedade das vocales poderia ultrapassar o que foi desenhado para elas. O agente afirma que havia situações em que essas titulares confundiam seus papéis e intrometiam-se em espaços ou rotinas que não lhes diziam respeito, configurando um clássico exemplo de como a interpretação das regras do jogo por parte dos agentes que estão na ponta pode ser decisiva no processo de implementação de políticas. A segunda passagem é de uma professora: Professora Escola C: Pero muchas veces están muy viciadas. Tienen un poder de decisión muy fuerte. Incluso en las campañas políticas se les toma en cuenta a esas mujeres porque son líderes y porque manejan mucha gente que de alguna manera puedes tener control de las demás. A professora demonstra preocupação em relação ao poder atribuído às vocales e/ou à interpretação delas sobre esse poder no exercício cotidiano da função. Segundo essa agente, algumas práticas adotadas por vocales de educação eram inadequadas, elas exerciam o poder que lhes foi conferido de maneira arbitrária, podendo manipular politicamente as demais beneficiárias. É interessante notar, no entanto, que inexistia um detalhamento institucional dessas atribuições. As regras de operação do programa não descreviam exatamente o significado de “cumprir a condicionalidade educacional”, cabendo aos agentes de implementação em nível local Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 15 interpretar, decidir e criar seus próprios entendimentos sobre como agir e como essas funções serão desempenhadas. Apesar de o trabalho em nível local daqueles atores (e dos outros em geral) ser bem mais fragmentado e isolado, a própria dinâmica das atividades realizadas permitia que algumas regras tácitas fossem definidas, influenciando a forma como as vocales de educação agiam. As entrevistas apontaram alguns critérios por elas adotados, tais como: verificar se as titulares estavam destinando os recursos que recebiam para a compra de materiais escolares, motivar as mães a acompanhar a vida escolar de seus filhos, inspecionar, in loco, se as crianças estavam freqüentando a escola, se estavam limpas, uniformizadas, com as unhas e cabelos cortados, calçadas e com o material escolar completo. Essa forma de atuar foi explicitada no depoimento de uma vocal de educação, quando falou sobre seu trabalho na escola, revelando como se relacionava com os demais agentes naquele espaço: Vocal educação: La comunicación en la escuela es con el maestro o el director. Nos interesa saber como van los niños, si están cumpliendo con su material que les piden, si los papas están correspondiendo. La maestra nos dice que materiales hacen falta a los niños. Hay que hablar con la mama, llamarle la atención de que esté mas al pendiente y que acuda cuando la llamen. Hemos apoyado a la maestra y si hemos hablado con las titulares que no apoyan a la maestra, que no apoyan al director, o que no apoyan a sus hijos. Todas as entrevistas realizadas com as vocales (não somente as de educação) indicam que, como, como analisado por Lipsky (1980), o exercício da discricionariedade era recorrente, tendo em vista que as regras eram frouxas e difusas as estratégias de interação, possibilitando que essas agentes atuassem com um grau elevado de liberdade. Uma vez que os RAs não as acompanham regularmente e a comunicação entre eles era, também, assentada na informalidade, as condições de monitoramento do trabalho por elas realizado ficava comprometido. Os fluxos de comunicação eram desconexos, ampliando os riscos de disfunções na distribuição e disseminação das informações. A combinação desses elementos produzia um cenário de grande fragilidade, com grande diversidade de comportamentos. Esse fato, de certa forma, tornava o exercício da função interessante para algumas titulares. Havia localidades em que as eleições para essa função eram disputadas; casos de vocales que se candidataram a cargos eletivos localmente em função de sua influência e poder local; denúncias de vocales que cobravam algum tipo de taxa para tramitar localmente os processos das famílias; casos em que as vocales atuavam como “cabo eleitoral” no período de eleições, dentre outros. Esses relatos tão intrinsecamente diluídos no cotidiano do programa no nível micro (micropolítica) não estavam dissociados de um componente político em nível macro. Dizendo de outra maneira, é bastante possível que esses comportamentos fossem micro-representações do exercício do poder e da macropolítica que, ao longo das décadas, é exercida no país e que, de maneira mais ampla, refletem características presentes no cenário dos países latino-americanos: corrupção, patronato, clientelismo, localismo, fisiologismo, populismo e personalismo. A Implementação do Programa e sua Relação com as Condicionalidades Educacionais As entrevistas com os profissionais da educação revelaram que, de modo geral, o orçamento da SEP era insuficiente para custear a compra de equipamentos e material de consumo e reformas e manutenção dos prédios, obrigando a comunidade escolar a assumir parte das despesas sob a forma Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 16 de cooperaciones, anuidades voluntariamente pagas pelas famílias diretamente às escolas a fim de contribuir para a manutenção das mesmas9. Para duas diretoras entrevistadas, o fato de as famílias receberem um benefício “carimbado” (o componente educação é uma das parcelas pagas pelo governo) dava a elas o direito de exigir que as anuidades fossem pagas pelas titulares, obrigatoriamente. Para essas profissionais, como as escolas enfrentam sérios problemas de custeio, a bolsa tornou-se um ativo monetário importante. Nesse sentido, uma pergunta emerge: as diretoras estariam de fato comprometidas com os novos alunos que poderiam receber e com o trabalho que seria desenvolvido ou estariam agindo utilitariamente, interessadas na receita complementar que essas matrículas lhes iriam proporcionar? Os trechos destacados a seguir sugerem que as duas hipóteses são verdadeiras. Porque precisavam garantir que a escola seguisse funcionando (e, assim, cumprir com seu papel educacional), a geração de receita tornou-se uma meta central. Para esses diretores, era impossível separar essas dimensões. Diretora escola C: [referindo-se ao pagamento da anuidade] Entonces como lo vas a solucionar? Como vas a convencer al padre? Corriendo al alumno? Exigiéndole al padre? Como le vas a exigir? Yo tengo que ir a buscar con la sociedad de padres de familia para gestionar. Diretora escola C: El beneficio que tu estas teniendo y que según la escuela no lo estás dando, es para que lo des acá una parte. Pero si no, como le digo al padre de familia “es Guadalupe10 la que tiene Oportunidades?”, si le pregunto (...) Diretora escola C: Si no lo quieren dar porque la educación es gratuita; no, la educación no es gratuita. El edifício es gratuito porque te lo construyeron, pero si no hay água en el baño, quien se los va a dar, la Secretaria? Yo se los dije: el padre se mete en cosas que no debe y lo que debe hacer no lo hace. Viene y exige: “porque no está el aseo?” Yo les dijo: “perfecto señores, mañana les aviso a quien le toca venir a limpiar, pero no hay jabón, no hay trapeador, no hay para pagar. Ustedes dijeron que van a pagar porque el aseo del baño, que necesita empezando desde água, porque aquí la pagamos, no hay drenaje, no hay en las instalaciones y hay que pagarla. La Secretaria no se lo da. Os professores e diretores tinham opiniões diversas sobre o programa. Alguns entrevistados reconheceram que Oportunidades contribuiu para a elevação da freqüência dos alunos bolsistas e acreditavam que o trabalho realizado pelas vocales foi importante para a melhoria do desempenho dos discentes. Outros, porém, nada sabiam sobre sua operação. Pode-se supor que a baixa adesão ou o desinteresse deva-se não somente aos motivos apresentados anteriormente, mas também à condicionalidade da freqüência escolar. Como o programa não tinha regras rígidas ou contrapartidas mais severas em relação ao desempenho dos bolsistas, isto é, não havia diferenciação entre a frequência mínima entre os bolsistas e os não- bolsitas e/ou a exigência de desempenho, para uma dos professores entrevistados essa condicionalidade não qualificava o programa e, portanto, não agregava valor à educação e à escola. 9 Este ponto será aprofundado na seção 5.3. 10 Referindo-se a N. Senhora de Guadalupe que é, para os católicos, padroeira do México. Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 17 Nessa direção, ela questionava porque outros alunos que recebiam bolsa do governo11 deveriam ter desempenho mínimo, não se exigindo a mesma coisa para os que eram atendidos pelo Oportunidades: Professora escola B: El programa no pide promedio para el alumno, como otras becas, que exigen un cierto tipo de promedio. En eso si cuestiono el programa. De que me sirve que yo tenga mas de 230 alumnos con el programa, si de esos solo 10 tienen el compromiso de unas buenas calificaciones? Prefiero tener a los otros 250, pero que realmente vienen a estudiar, que realmente quieren la escuela y que vienen por otro tipo de becas donde si tienen promedio. Yo lo cuestiono, lo que si no pido como otras becas que piden promedio de 8 hacia arriba, pero si mínimo que no vayas a reprobar una sola vez, ya no te pido que tengas el diez. Realmente el programa los creadores y ejecutores del programa lo determinan así y no hay problema, tienes 5, tienes 3, el chiste es que el alumno está en la escuela. Ao dizer que el chiste esta en la escuela12 a professora sugeriu que o fato de Oportunidades não exigir desempenho mínimo não era, em si, um problema para o programa. Mas, como havia a vinculação com a escola via condicionalidades, havia a expectativa de que o programa estivesse articulado com as ações desenvolvidas nesses espaços. Ao defender notas mínimas, a professora considerava que os alunos bolsistas terem de cumprir apenas a freqüência não seria suficiente para justificar o recebimento do recurso e, portanto, sua permanência na escola. Havia que se exigir outra contra- partida, mais objetiva, que justificasse o pagamento de uma bolsa. Para a professora, o mérito também deveria ser critério para a concessão, vinculado a algum tipo de seleção. Para ela, a exigência de notas mínimas faria com que apenas os “bons” alunos fossem matriculados, eliminando os mais fracos e, muito provavelmente, os mais carentes. Ao excluir perversamente os mais vulneráveis, a docente também parecia defender a ideia de que o programa poderia estimular que os melhores alunos dentre os mais pobres permanecessem na escola, de modo que esses sujeitos pudessem contribuir para produzir uma externalidade positiva nas salas-de-aula: esses alunos poderiam elevar os índices de suas escolas e estimular os não beneficiários a estudar mais, favorecendo todo o grupo. De todo modo, tal percepção claramente revela uma visão conservadora, elitista e excludente acerca do papel da escola e dos efeitos da condicionalidade educacional, reforçando a tese de que a escola reproduz desigualdades. Os trechos das entrevistas que tratavam dessa questão revelaram que a transferência de renda atrelada ao cumprimento de condicionalidades é uma estratégia complexa e controversa. Os argumentos da chamada corrente liberal são conhecidos: a bolsa pode estimular a indolência e a vadiagem, como já sugeria Adam Smith em A Riqueza das Nações13. Por outro lado, a bolsa pode elevar os estoques de capital humano e social, emancipando as famílias. Entre esses extremos, as possibilidades são diversas. Ao exigir que os alunos cumpr issem com a condicionalidade educacional, o programa partia do princípio de que a educação é uma das principais variáveis para aumentar os estoques de capital humano/capital social e, ao longo de um ciclo longo (o ciclo escolar), reverter a tendência de reproduzir a pobreza entre as gerações. 11 Referindo-se às bolsas pagas por organismos internacionais (fundações e organizações não governamentais) que apóiam crianças em situações de pobreza. 12 Algo como o “fato é que o aluno está na escola”. 13 Ainda que não seja uma pesquisa sobre o programa mexicano, estudo de Oliveira e Soares (2013) sobre o Bolsa-Família no Brasil refuta essa tese. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 18 Dificuldades, Desafios e Dilemas Cotidianos Enfrentados pelos Profissionais da Educação Vinculados ao Programa Segundo Rockwell (1995), um dos principais desafios para os profissionais que atuam nas escolas mexicanas é mantê-las funcionando. Os entrevistados são claros: os repasses da SEP eram insuficientes para que a escola funcionasse. Não havia recursos para material de consumo, custeio e manutenção, sendo comum – e esperado! – que professores contribuissem com parte de seus salários na compra de insumos (Aguilar, 1995; Mercado, 1995). De acordo com Mercado (1995), cabe à comunidade escolar mexicana desenvolver estratégias para a geração de receitas para as escolas, assim como se espera que os professores também participem. Festas, sessões de cinema, cantinas e rifas são algumas das formas encontradas para suprir a falta de verbas destinadas às escolas. Para Aguilar (1995, p. 123): El trabajo extraenseñanza se presenta em el panorama escolar cotidiano de las escuelas estudiadas como uma multitud de actividades dispersas y aparentemente irrelevantes. La lista es interminable, pero se puedem mencionar las siguientes: vigilar la entrada de los niños, dar los toques de timbre, (...) revisar el aseo de los salones, recoger y registrar el ahorro de los niños (...). Estas actividades se encuentran integradas de tal modo al trabajo de los maestros y de la escuela que aparecen solo como pequeñas tareas icuestionablemente pertenecientes a la rutina escolar. Outra prática muito comum nas escolas mexicanas é que as associações de pais são responsáveis pela cobrança de cooperaciones – anuidades escolares –, ainda que as escolas sejam públicas. Dois trechos de entrevistas com uma professora e com uma mãe-titular dão a real dimensão dessa estratégia, pois com a afirmação de que a escola é dependente das aportações compulsórias feitas pelos pais dos alunos, as duas entrevistadas deixam claro que há um grave problema na educação Mexicana, que antecede as questões pedagógicas: Professora escola C: En el mes de agosto se conforma la asociación de padres de família. Hay una asamblea y dicen cuánto van a pagar de cuota, por decir, en el jardín 400 pesos por persona por padres de família, si tiene otro niño se le cobra 200 pesos. La escuela es publica pero hay que cobrar para tener recursos para comprar papel de baño, para comprar trapos para limpiar, para comprar fabuloso, para comprar aceite, agua, comprar material... En las necesidades educativas de material para exponer en clase no alcanza lo suficiente y el maestro lo tiene que absorber, el maestro lo paga. Entonces hay de maestros a maestros [risas].. Unos maestros si le dedican y otros maestros, nada. La cuestión educativa en México es muy difícil. El gobierno no nos da los recursos para eso. Y la asociación de padres de familia con el curso de las cuotas tambien aporta. No es obligatorio, pero hay autoridades! El juez, el comissariado, ellos hablan con la persona, el director de la escuela va y habla con la persona y la trata de convencer de que aporte el recurso. Mãe aluno escola B: nosotros damos una cuota y esa cuota es supuestamente para papelería de la escuela y jabones y eso pero cuando se va a arreglar alguna pared o algo así pues tenemos que dar más cooperación para que se haga eso aparte. Casi siempre se hace por que el gobierno no da lo que se necesita si necesitamos algo tenemos que cooperar. Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 19 Como garantir educação de qualidade e desempenho escolar satisfatório se os profissionais da escola são obrigados a dividir seus esforços com outras demandas que tiram o foco daquilo que seria o objetivo prioritário desses espaços e de seu trabalho? Ao serem, ao longo dos anos, pressionados pelo Estado a assumir o papel de promotores de fundos escolares, professores e diretores têm sido prejudicados na realização de seu trabalho. A escola pública, por sua vez, encontra-se fragilizada e refém das questões orçamentárias. Em relação ao depoimento da mãe, uma pergunta emerge: e se as famílias (beneficiárias ou não) recusarem-se a pagar as anuidades, ou porque não dispõem de dinheiro ou porque simplesmente não concordam com isso? Essa parece ser uma questão delicada e complexa. A lei as desobriga, mas a prática está cultural e institucionalmente disseminada. Distintos setores estatais “fazem vista grossa”, induzindo o pagamento. Se exigirem que a lei seja cumprida, correm riscos reais de sofrerem diversas sanções. Serão consideradas oportunistas e descomprometidas com a escola, seus filhos podem ser discriminados pelos professores e pelos outros colegas e as vagas e matrículas podem ser suspensas naquela e/ou em outras escolas, dentre outras. A mesma pergunta poderia ser feita para o caso de as famílias não quererem pagar, ainda que possam assumir tal despesa. As respostas tendem a ser as mesmas. O problema é ainda mais delicado quando analisado sob a perspectiva das famílias atendidas pelo programa. Querendo ou não, tendo ou não o dinheiro, tem-se a impressão de que essa alternativa não existia. Como o componente educacional é parte da bolsa, todos os agentes públicos em nível local entendiam – e defendiam – que as anuidades deveriam ser pagas, obrigatoriamente. Como todos os entrevistados afirmaram que esse é um componente histórico na prestação de serviços públicos no México, isto é, há décadas as famílias pagam por eles através de cooperaciones, a questão não é exclusivamente decorrente de uma perspectiva de ordem neoliberal. Dizendo de outra forma, tal prática é anterior à onda liberal, largamente difundida pelos governos mexicanos desde os anos 1980, em que tanto a descentralização orçamentária quanto a privatização dos bens públicos foram ingredientes centrais da reforma do Estado. De todo modo, é certo que as ondas reformistas implementadas pelos diversos governos nesse período agravaram esse problema no país, não apenas na educação, mas também nas demais esferas de proteção social. Oportunidades e a Dimensão da Renda Condicionada à Educação: Promoção da Inclusão ou Reprodução da Tutela Estatal? Segundo Castillo (2000), o governo mexicano tem se pautado pela lógica liberal da desresponsabilização, acentuada pela crise fiscal dos anos 1980 e 1990, que culmin ou na reforma do estado. Ao redefinir seus papéis, o autor afirma que a noção de público também foi redimensionada. Iniciada com a privatização dos serviços públicos, a reconfiguração das arenas pública e privada tornou essas fronteiras mais fluidas e obscurecidas, ao misturarem-se as concepções do benefício público e da solidariedade coletiva com benefícios privados e as ideias de competência individual. Como os RAs não tinham contato direto com as famílias individualmente, toda a articulação em nível comunitário entre os agentes públicos de base e as demais titulares deveria ser feita por meio das vocales. Ao assumirem o papel de agentes comunitárias, elas passaram a integrar a estrutura operativa do programa como trabalhadoras, ainda que não recebessem remuneração adicional por isso. Na verdade, trabalhavam duas vezes, dado que eram também titulares e deveriam cumprir com as corresponsabilidades definidas. Quando perguntadas por que assumiram essas funções, muitas mulheres responderam que deveriam retribuir a ajuda que recebiam do governo, como se estivessem pagando um favor. A dimensão do direito é, portanto, invertida. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 20 Dessa forma, segundo Castillo (2000), a solidariedade tem sido privatizada, contribuindo para que o tecido social seja desestruturado e a desigualdade, reproduzida e aprofundada. Uma análise mais aprofundada sobre o trabalho dessas mulheres remete -nos para a noção de salário, sob a ótica do indivíduo. Ao receber uma bolsa, o governo compra de algumas mulheres horas de seu tempo para prestarem serviços ao programa, além das horas já contratadas para o atendimento das condicionalidades. Ao fazer isso, o governo cria uma categoria de agentes públicos que lhe confere grande poder de penetração em nível local, com um custo muito baixo. Como têm várias tarefas a desempenhar para o programa, essas titulares aceitam uma condição de exploração que muito se aproxima da descrição de Marx sobre a natureza do trabalho do operário não especializado, aquele que, segundo Rowthorn (1980), por ocupar as posições mais inferiores no processo de produção, têm um custo de existência tão baixo que faz com que sua hora de trabalho tenha quase nenhum valor. Por outro lado, algumas vocales podem valer-se dessa estrutura oportunisticamente, tornando-se lideranças políticas locais. Ao perceberem utilitariamente a capilaridade dessa estrutura, decidem tirar proveito dela em benefício próprio, quer seja cooptando as beneficiárias para determinado partido político, auferindo renda sobre o ganho das outras ou ingressando na máquina pública através de cargos comissionados. É claro que há, também, relatos de vocales que se tornaram líderes comunitárias, lutavam por suas comunidades, brigavam por direitos e procuravam articular os demais cidadãos. Nesses casos, o programa cumpriu com seus objetivos, no sentido de empoderar e ampliar as redes de interação dessas mulheres. Houve relatos de vocales afirmando que, por causa das atividades que deveriam desempenhar, acabavam conhecendo como a máquina estatal funcionava, tomando conhecimento de outros programas ou passaram a demandar mais. Foram introduzidas, de uma forma ou de outra, a esse universo antes distante e inacessível. Ao inteirarem-se das ações realizadas pelo governo, tornou-se possível a elas confrontar sua posição e entender que a dimensão dos direitos é possível. Em relação ao investimento público em educação, a falta de recursos financeiros para custeio e melhorias nas escolas foi uma questão importante evidenciada pela pesquisa. Diretores e professores assumiram o papel de geradores de receita, dando ao componente educacional que compunha o pagamento da bolsa uma dimensão associada à obrigação e ao controle. Há diversos trechos nas entrevistas realizadas com os professores e diretores em que tais atores defendiam que os recursos fossem gastos de acordo com o respectivo componente. Em outras palavras, se o programa concedia uma bolsa que era constituída pela soma de três componentes – saúde, educação e alimentação –, entendiam os profissionais da educação que a parcela destinada à educação deveria ser, obrigatoriamente, utilizada para essa finalidade. Há aqui, portanto, um impasse: as titulares poderiam alocar os recursos recebidos da forma que melhor lhes conviesse ou deveriam ser impelidas a gastar o benefício em determinadas rubricas? No que se refere à execução do gasto, não havia, nas regras de operação do programa, nenhuma determinação de que os recursos destinados à educação fossem consumidos com bens e serviços educacionais. Pelo contrário, nelas restava claro que as famílias poderiam distribuir os recursos livremente. A prática, contudo, revelou o contrário: as entrevistas com diversos agentes públicos mostraram que as famílias eram induzidas a utilizar o dinheiro obedecendo à sua finalidade específica. Professores e Responsables de Atención defendiam essa tese e as vocales, como uns dos elos de monitoramento do programa, também o faziam. Nesse caso, é pertinente questionar: a liberalidade no gasto não seria configurada como um direito? Impor um padrão de gasto não poderia ser entendido como uma estratégia de controle e dominação, o que seria exatamente contrário à noção de direitos e de promoção da cidadania? Ainda que os graves problemas orçamentários enfrentados pelos setores de saúde e educação do país repercutam diretamente nas escolas e nos centros de saúde locais, obrigando seus agentes Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 21 públicos e usuários-cidadãos a desenvolverem estratégias diversas de custeio, é preocupante notar que nenhum dos entrevistados, nos diversos níveis, utilizou as palavras “direito” e “cidadania” em suas respostas, quer seja referindo-se a renda, a educação ou a saúde, componentes reais e concretos do programa. Ao contrário, os entrevistados focalizaram a dimensão do favor, da obrigação, do dever, dos controles administrativos e da tutela. Esses elementos estavam presentes no discurso dos entrevistados, independentemente da posição ocupada, indicando como eles foram internalizados pela equipe, até a base. Segundo Canivez (1990), a cidadania define o pertencimento ao Estado, dando ao indivíduo status jurídico. Em outras palavras, um padrão de cidadania – ou sua garantia – está intrinsecamente vinculado a aspectos teóricos acerca de suas funções e alcance, materializados através dos direitos sociais. Se o Estado for tomado como instituição fundamental para a correção das desigualdades, assimetrias e imperfeições geradas pelo mercado, delega-se à ele o papel de prover aos indivíduos uma série de direitos e garantias que os tornariam socialmente reconhecidos e incluídos como cidadãos. Dessa forma, como destaca Marshall (1967), reconhecer que o cidadão é um sujeito de direitos e deveres que não se limita apenas às suas obrigações e garantias civis e políticas, mas contempla, também, sua dimensão social. Esta questão tem uma profunda relação com o mundo pós-moderno onde o direito é, antes de tudo, o reconhecimento dos conflitos que são legitimamente balizados pelo Estado. Fazendo uso da análise desenvolvida por Telles (1998), os direitos são práticas, discursos e valores que afetam o modo como desigualdades e diferenças são figuradas no cenário público; como os interesses se expressam e os conflitos se realizam. É exatamente por isso que, há muito, os direitos não dizem respeito unicamente às garantias formais inscritas nas leis ou legitimadas pelas instituições, mas, sobretudo, ao modo como as relações sociais se estruturam. Sendo assim, cabe perguntar: qual seria o entendimento do governo mexicano sobre direitos e garantias cidadãs, quando seus gestores em posição estratégica em nenhum momento das entrevistas utilizaram essas palavras? Ao formularem e implementarem um programa de transferência de renda com condicionalidades sociais, evidenciando que a situação de pobreza extrema aliada aos baixos índices de escolaridade e saúde é u m problema relevante, reconhece o governo que a pobreza usurpa destes indivíduos uma série de direitos que estão instituídos, mas não estão concretamente estabelecidos? Reconhece o Estado a defasagem entre a lei e a realidade de exclusão que vigora na sociedade mexicana? Em relação à tutela na execução do gasto, tal concepção, disseminada entre os agentes de base vinculados à condicionalidade educacional, reflete a força do discurso baseado na dependência e na sujeição, que é historicamente reproduzido e reforçado pelo governo mexicano. O poder público reconhece a pobreza como um problema social, resultado de profundas desigualdades no que tange à distribuição da renda, cabendo ao Estado a responsabilidade de assegurar que essas assimetrias sejam reduzidas? O Estado reconhece que os cidadãos devem ser socialmente incluídos como sujeitos plenos de direitos? A liberalidade no gasto, que deveria ser incentivada ao invés de desestimulada, significa assegurar às famílias atendidas um novo status social, alçando seus integrantes à posição de cidadãos. Nesta perspectiva, a renda deve ser vista como um dos elementos estruturantes das relações sociais na medida em que inclui o indivíduo socialmente, sendo fator decisivo para a constituição e consolidação da cidadania. Em uma sociedade onde todo e qualquer acesso a bens e serviços passa, formalmente, pela troca destes por moeda e vice-versa, percebe-se que este componente tem uma dimensão ampliada no cotidiano das pessoas. Como as relações de consumo e de garantia de bem-estar são determinadas pela posse de moeda, a ausência ou um nível de renda muito abaixo do Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 22 socialmente aceitável pode ser um fator preponderante para que as relações do indivíduo com a sociedade e o mercado fiquem cada vez mais fragilizadas, contribui ndo para que ele seja futuramente excluído deste cenário de interações que vêm se consolidando em função do dinheiro. Tutelar o gasto é, portanto, uma forma perversa de restringir direitos. Considerações Finais Os PTRC parecem ter se rendido à sugestão da tese smithniana de que, sem incentivos para cooperar, os indivíduos tendem a desertar ou podem acomodar -se. Em outras palavras, essa parece ser a saída que os programas sociais encontraram para resolver o velho problema do assistencialismo, largamente criticado, sem ignorar o imediatismo e a legitimidade das necessidades dos mais pobres, sob a forma de um liberalismo social (Brachet -Márquez, 2010). Se a pobreza é fruto da reprodução das assimetrias entre as gerações em uma mesma família, uma das formas de interromper o círculo vicioso é aumentar as possibilidades de elas famílias ativarem suas potencialidades, de modo que, no tempo, dependam cada vez menos dos recursos transferidos. Nessa vertente, o comportamento dos atores analisados não foi tão linear assim. Os indivíduos podem desenvolver estratégias auto-interessadas, ainda que aparentemente irracionais, como ter mais filhos; mudar de residência de tempos em tempos; controlar os ganhos esperados, a fim de manterem-se nos programas; mentir sobre dimensões da vida familiar; cobrar propinas; utilizar o programa para fins eleitorais, dentre outras ações. Estes desvios de rota são esperados e previsíveis, especialmente em programas dessa natureza. Em outras palavras, externalidades negativas fazem parte dessa s políticas. Visão oposta, ancorada na perspectiva do Estado como promotor de bem -estar coletivo, afirma que a pobreza é uma questão estrutural; é uma das assimetrias produzidas pelo mercado . Sendo assim, o Estado, na medida em que formula um programa de transferência de renda vinculado à freqüência à escola, assume uma de suas funções clássicas, que é corrigir as falhas de mercado. Nessa perpectiva, as políticas sociais têm a função de produzir e estimular as externalidades positivas e reduzir as negativas. Assim, os PTRC são o reconhecimento de que a situação de pobreza extrema, aliada ao trabalho infantil ou do jovem na economia informal , usurpa destes indivíduos uma série de direitos que estão instituídos, mas não estão concretamente estabelecidos. Agindo desta forma, o Estado reconhece a perversidade que a exclusão causa na coletividade. Em relação à educação, a bolsa reafirma o direito à educação, que é anterior ao recebimento do benefício. Nessa perspectiva, um programa dessa natureza parte do princ ípio de que aluno é um sujeito pleno, que deve ter acesso aos mesmos bens e serviços disponíveis para outros indivíduos na sociedade, não podendo, portanto, tornar -se refém de uma condicionalidade perversa definida pela suficiência ou de não de desempenho escolar. A adoção dessa condicionalidade reforçaria a desigualdade e fragilizaria o papel do Estado como garantidor da consolidação dos direitos do cidadão mais pobre, exatamente o que se pretende combater. A implementação do Programa Oportunidades sob a ótica dos agentes de base revela como tais relações, no nível local são profundamente afetadas pelas dificuldades de cooperação institucional, pelas disputas políticas, pelas questões orçamentárias, pelas oscilações na hierarquização das prioridades sociais e pela tutela e dependência, aspectos essas que marcaram o processo de formação do Estado e da sociedade mexicanos. Todas essas questões recaem sobre os agentes que operacionalizam o programa na base, nos diversos territórios e espaços do seu cotidiano. Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 23 Tais elementos impõem limitações ao programa, produzindo outros e distintos cursos de ação para essa política, desconhecidos ou secundarizados pelos formuladores. Ao descrever sua operação no nível das interações com os demais agentes de base e das instituições envolvidas, vem à tona o processo decisório e o trabalho cotidiano desses sujeitos, muitas vezes considerados invisíveis pelos que ocupam posições estratégicas, reforçando o papel central que desempenham. A condicionalidade educacional foi a “porta de entrada” para compreender esse universo. Ao vincular distintos atores, rotinas, interesses e percepções, a inserção do bolsista e sua família na escola e os desdobramentos que advieram desse processo revelaram as tensões, contradições, limites e possibilidades que programas dessa natureza apresentam, aproximando-os ou afastando-os da consecução de seus objetivos tais como definidos em seus documentos oficiais. As divergências relativas ao controle de frequência, à exigência de notas mínimas, a liberalidade do gasto do componente educacional e o papel residual que os profissionais da educação têm em relação ao programa são aspectos a indicar que, no nível da micropolítica, a promoção da inclusão e o combate à pobreza através dessa condicionalidade requerem mais atenção por parte dos governos em suas diversas esferas, ainda que as evidências informem que tais estratégias têm sido exitosas no nível macro. Afinal, conforme destacaram Lipsky (1980), Wilson (1989) e Muscheno (2005), é no nível local e na ação cotidiana dos atores vinculados à operação das políticas públicas que efetivamente se consegue perceber o Estado em ação. Referências Aguilar, C. (1995). El trabajo extraenseñanza e la construcción de la escula. In: E. Rockwell (Coord.), La Escuela Cotidiana. México: FCE. Algebaile, E. (2009). Escola pública e pobreza no Brasil: A ampliação para menos. Rio de Janeiro: Lamparina. 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Maria do Carmo de Lacerda Peixoto Universidade Federal de Minas Gerais mcarmolp@gmail.com ORCID: http://orcid.org/0000-0001-9960-707X Doutora em Educação. Professora Titular da Universidade Federal de Minas Gerais. Professora do Programa de Pós-Graduação em Educação. arquivos analíticos de políticas educativas Volume 27 Número 71 10 de junho 2019 ISSN 1068-2341 O Copyright e retido pelo/a o autor/a (ou primeiro co-autor) que outorga o direito da primeira publicação à revista Arquivos Analíticos de Políticas Educativas. Más informação da licença de Creative Commons encontram-se em http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5. Qualquer outro uso deve ser aprovado em conjunto pelo/s autor/es e por AAPE/EPAA. AAPE/EPAA é publicada por Mary Lou Fulton Institute Teachers College da Arizona State University . 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Fischman (Arizona State University) Editoras Associadas: Kaizo Iwakami Beltrao, (Brazilian School of Public and Private Management - EBAPE/FGV, Brazil), Geovana Mendonça Lunardi Mendes (Universidade do Estado de Santa Catarina), Gilberto José Miranda, (Universidade Federal de Uberlândia, Brazil), Marcia Pletsch, Sandra Regina Sales (Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro) Almerindo Afonso Universidade do Minho Portugal Alexandre Fernandez Vaz Universidade Federal de Santa Catarina, Brasil José Augusto Pacheco Universidade do Minho, Portugal Rosanna Maria Barros Sá Universidade do Algarve Portugal Regina Célia Linhares Hostins Universidade do Vale do Itajaí, Brasil Jane Paiva Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Brasil Maria Helena Bonilla Universidade Federal da Bahia Brasil Alfredo Macedo Gomes Universidade Federal de Pernambuco Brasil Paulo Alberto Santos Vieira Universidade do Estado de Mato Grosso, Brasil Rosa Maria Bueno Fischer Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil Jefferson Mainardes Universidade Estadual de Ponta Grossa, Brasil Fabiany de Cássia Tavares Silva Universidade Federal do Mato Grosso do Sul, Brasil Alice Casimiro Lopes Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Brasil Jader Janer Moreira Lopes Universidade Federal Fluminense e Universidade Federal de Juiz de Fora, Brasil António Teodoro Universidade Lusófona Portugal Suzana Feldens Schwertner Centro Universitário Univates Brasil Debora Nunes Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Brasil Lílian do Valle Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Brasil Flávia Miller Naethe Motta Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Brasil Alda Junqueira Marin Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, Brasil Alfredo Veiga-Neto Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil Dalila Andrade Oliveira Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 27, No. 71 28 archivos analíticos de políticas educativas consejo editorial Editor Consultor: Gustavo E. Fischman (Arizona State University) Editores Asociados: Armando Alcántara Santuario (Universidad Nacional Autónoma de México), Angelica Buendia, (Metropolitan Autonomous University), Alejandra Falabella (Universidad Alberto Hurtado, Chile), Antonio Luzon, (Universidad de Granada), José Luis Ramírez, (Universidad de Sonora), Paula Razquin (Universidad de San Andrés), Maria Alejandra Tejada-Gómez (Pontificia Universidad Javeriana, Colombia) Claudio Almonacid Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, Chile Ana María García de Fanelli Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) CONICET, Argentina Miriam Rodríguez Vargas Universidad Autónoma de Tamaulipas, México Miguel Ángel Arias Ortega Universidad Autónoma de la Ciudad de México Juan Carlos González Faraco Universidad de Huelva, España José Gregorio Rodríguez Universidad Nacional de Colombia, Colombia Xavier Besalú Costa Universitat de Girona, España María Clemente Linuesa Universidad de Salamanca, España Mario Rueda Beltrán Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación, UNAM, México Xavier Bonal Sarro Universidad Autónoma de Barcelona, España Jaume Martínez Bonafé Universitat de València, España José Luis San Fabián Maroto Universidad de Oviedo, España Antonio Bolívar Boitia Universidad de Granada, España Alejandro Márquez Jiménez Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación, UNAM, México Jurjo Torres Santomé, Universidad de la Coruña, España José Joaquín Brunner Universidad Diego Portales, Chile María Guadalupe Olivier Tellez, Universidad Pedagógica Nacional, México Yengny Marisol Silva Laya Universidad Iberoamericana, México Damián Canales Sánchez Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, México Miguel Pereyra Universidad de Granada, España Ernesto Treviño Ronzón Universidad Veracruzana, México Gabriela de la Cruz Flores Universidad Nacional Autónoma de México Mónica Pini Universidad Nacional de San Martín, Argentina Ernesto Treviño Villarreal Universidad Diego Portales Santiago, Chile Marco Antonio Delgado Fuentes Universidad Iberoamericana, México Omar Orlando Pulido Chaves Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico (IDEP) Antoni Verger Planells Universidad Autónoma de Barcelona, España Inés Dussel, DIE- CINVESTAV, México José Ignacio Rivas Flores Universidad de Málaga, España Catalina Wainerman Universidad de San Andrés, Argentina Pedro Flores Crespo Universidad Iberoamericana, México Juan Carlos Yáñez Velazco Universidad de Colima, México javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/816') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/819') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/820') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/4276') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/1609') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/825') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/797') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/823') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/798') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/555') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/814') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/2703') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/801') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/801') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/826') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/802') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/3264') javascript:openRTWindow('http://epaa.asu.edu/ojs/about/editorialTeamBio/804') Educação, Pobreza e Programas de Transferência de Renda 29 education policy analysis archives editorial board Lead Editor: Audrey Amrein-Beardsley (Arizona State University) Editor Consultor: Gustavo E. 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