Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis: Transformaciones y continuidades del sistema universitario entre la Dictadura Cívico-Militar y la Postdictadura (1981-2018) Página web: http://epaa.asu.edu/ojs/ Artículo recibido: 8-2-22021 Facebook: /EPAAA Revisiones recibidas: 28-8-2021 Twitter: @epaa_aape Aceptado: 30-8-2021 Número Especial Educación Superior en América Latina en Tiempos de Crisis archivos analíticos de políticas educativas Revista académica evaluada por pares, independiente, de acceso abierto y multilingüe Arizona State University Volumen 30 Número 38 15 de marzo 2022 ISSN 1068-2341 Políticas Públicas de Educación Superior en Chile en Contextos de Crisis: Transformaciones y Continuidades del Sistema Universitario entre la Dictadura Cívico-Militar y la Postdictadura (1981-2018)1 Felipe Zurita Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación Chile Citación: Zurita, F. (2022). Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis: Transformaciones y continuidades del sistema universitario entre la Dictadura Cívico- Militar y la Postdictadura (1981-2018). Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 30(38). https://doi.org/10.14507/epaa.30.6575 Este artículo es parte del número especial, Educación Superior en América Latina en Tiempos de Crisis, editado por Suzana dos Santos Gomes, Savana Diniz Gomes Melo y Felipe Andres Zurita Garrido. Resumen: El objetivo de este artículo es analizar la política pública universitaria construida e implementada entre la Dictadura Cívico-Militar y la Postdictadura en Chile, con el especial interés de identificar y analizar las transformaciones y continuidades desarrolladas sobre este problema en dicho periodo. Para alcanzar este objetivo, se definió una metodología de estudio historiográfico organizada en torno a la recopilación y análisis de fuentes jurídicas y de documentos estratégicos del Estado. Los resultados del estudio permitieron identificar visibles 1 Este trabajo fue desarrollado gracias al financiamiento del Proyecto FONDECYT de Iniciación en Investigación Nº 11200265 titulado: “Intelectuales en la construcción e implementación de la política educacional de la Dictadura Cívico-Militar en Chile (1973-1990): Trayectorias biográficas de Ministros de Educación, Subsecretarios de Educación y Directores del CPEIP”. http://epaa.asu.edu/ojs/ https://doi.org/10.14507/epaa.30.6575 Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 2 tendencias de continuidad en la política pública universitaria entre estos periodos históricos, escenario que comienzan a ser interpelado por la irrupción del movimiento estudiantil en la discusión pública sobre la configuración del sistema universitario en las primeras décadas del siglo XXI, abriendo paso a complejos desafíos para el presente y futuro de dicho sistema. Palabras clave: política educacional; sistema universitario; Chile Public policies of higher education in Chile in crisis contexts: Transformations and continuities of the university system between the Civil-Military Dictatorship and the Post-Dictatorship (1981-2018) Abstract: The objective of this article is to analyze the university public policy built and implemented between the Civil-Military Dictatorship and the Post-Dictatorship in Chile, with the special interest of identifying and analyzing the transformations and continuities developed on this problem in said period. To achieve this objective, a methodology of historiographic study organized around the collection and analysis of legal sources and strategic documents of the state was defined. The results of the study made it possible to identify visible trends of continuity in university public policy between these historical periods, a scenario that began to be challenged by the eruption of the student movement in public discussions about the configuration of the university system in the first decades of the 21st century, opening the way to complex challenges for the present and future of this system. Keywords: educational policy; university system; Chile Políticas públicas de educação superior no Chile em contextos de crise: Transformações e continuidades do sistema universitário entre a Ditadura Civil-Militar e a Pós-ditadura (1981-2018) Resumo: O objetivo deste artigo é analisar a política pública universitária construída e implementada entre a Ditadura Civil-Militar e a Pós-ditadura no Chile, com o interesse especial de identificar e analisar as transformações e continuidades desenvolvidas sobre este problema no referido período. Para atingir esse objetivo, foi definida uma metodologia de estudo historiográfico organizado em torno da coleta e análise de fontes jurídicas e documentos estratégicos do Estado. Os resultados do estudo permitiram identificar tendências visíveis de continuidade das políticas públicas universitárias entre esses períodos históricos, cenário que passou a ser desafiado pela irrupção do movimento estudantil na discussão pública sobre a configuração do sistema universitário nas primeiras décadas do século 21, abrindo caminho para desafios complexos para o presente e futuro deste sistema. Palavras-chave: política educacional; sistema universitário; Chile Políticas Públicas de Educación Superior en Chile en Contextos de Crisis: Transformaciones y Continuidades del Sistema Universitario entre la Dictadura Cívico-Militar y la Postdictadura (1981-2018) El problema que se pretende estudiar en este escrito es la configuración del sistema de educación superior universitario en la historia reciente de Chile2. En dicho contexto histórico la 2 Actualmente el sistema de educación superior en Chile está constituido por diferentes instituciones, a saber: Universidades, Institutos Profesionales, Centros de Formación Técnica y Establecimientos de Educación Superior de las Fuerzas Armadas y de Orden. Estas instituciones tienen diferentes finalidades y estructura Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 3 sociedad chilena ha enfrentado profundos y complejos procesos de crisis, destacando la crisis desarrollada en el plano del cuestionamiento a la legitimidad del orden político y económico neoliberal construido e implementado durante la Dictadura Cívico-Militar3 a través de imposiciones autoritarias y mantenido durante la Postdictadura4 debido a la incapacidad transformacional de un espacio democrático reducido (Moulian, 2002). De esta forma, el objetivo a alcanzar en este escrito es analizar las diversas transformaciones y continuidades de la política pública de educación superior desarrollada en Chile, específicamente aquella referida al sistema universitario, entre la Dictadura Cívico-Militar y la Postdictadura (1981-2018). Si bien estos procesos históricos son de mayor duración cronológica5, aquí se ha optado por resaltar los años de 1981 y 2018 debido a que en éstos se han publicado las principales políticas públicas orientadas a regular al sistema universitario en todo este periodo. El estudio de este problema es relevante de desarrollar debido a que en el contexto político y académico chileno se ha tendido a naturalizar la existencia del modelo universitario contemporáneo volcado a satisfacer las necesidades de mercado impuesto durante la Dictadura Cívico-Militar y perfeccionado durante la Postdictadura. Desnaturalizar la configuración del sistema universitario chileno en el contexto de su historia reciente podría facilitar la identificación y creación de nuevas perspectivas en torno a cómo organizar el sistema universitario, con miras a hacerlo más pertinente de cara a los desafíos contemporáneos que enfrenta la sociedad chilena. Este artículo pretende ser un aporte en este sentido. El problema de estudio que aquí se busca abordar ya ha sido visitado por otros investigadores, quienes han elaborado interesantes y relevantes aproximaciones desde diferentes campos teóricos y disciplinares (Brunner, 2015; Rifo, 2016, 2017; Salazar y Leihy, 2013). En relación a estos estudios, el presente escrito presenta algunas distinciones importantes de destacar: a) pone a jurídica, al mismo tiempo que en su conjunto desarrollan las actividades formativas de nivel de pregrado y posgrado en la medida que cumplan con los procesos de reconocimiento del Estado. Esta composición fue establecida en la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza N° 18.962 (Chile, 1990) a inicios de la última década del siglo XX y no ha sufrido transformaciones relevantes hasta ahora. En este artículo se abordarán las políticas públicas de educación superior específicamente referidas a las Universidades que componen el sistema de educación superior universitario. 3 En este escrito se utilizará la noción de “Dictadura Cívico-Militar” para señalar genéricamente al Gobierno de facto integrado por actores civiles y militares que dirigió a Chile entre el 11 de septiembre de 1973 y el 11 de marzo de 1990. La composición más amplia de dicho Gobierno es aquella que incluye a la Junta Militar de Gobierno, las fuerzas armadas y de orden, organismos de inteligencia y policía secreta (DINA – CNI), sectores del empresariado nacional, de la derecha política, de la intelectualidad conservadora y de la sociedad civil. De esta forma, con la noción de “Dictadura Cívico-Militar” queda de manifiesto la participación de actores y grupos civiles en la instalación, desarrollo y término de dicho Gobierno, descartando así la idea de que la Dictadura sólo tuvo integrantes y apoyo dentro del mundo militar. 4 En este escrito se utiliza la noción de “Postdictadura” para señalar genéricamente al periodo histórico ubicado temporalmente después de la “Dictadura Cívico-Militar” en Chile. Con la utilización del prefijo “Post” se busca resaltar tanto la idea de avance cronológico (ubicado después de) como así también la idea de continuidad (desarrollado de forma similar a lo anterior) que se expresa entre la “Dictadura Cívico-Militar” y la “Postdictadura”, especialmente en la continuidad de la fuerza del mercado en tanto instancia organizadora de la vida política y social, al mismo tiempo de la supresión de la política y su lenguaje como instancias potencialmente transformacionales de lo existente, favoreciendo así que el proyecto de la Dictadura Cívico- Militar sea exitoso y duradero más allá de su existencia factual (Follegati, 2019; Thayer, 1996). 5 la Dictadura Cívico-Militar comienza el 11 de septiembre de 1973 y finaliza el 11 de marzo de 1990 y la Postdictadura comienza el 11 de marzo de 1990 y no tiene una fecha de término bien definida aún, debido fundamentalmente a la supervivencia del proyecto político y económico de la Dictadura Cívico-Militar en el presente. Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 4 disposición una perspectiva actualizada temporalmente que incluye transformaciones relevantes recientes en la política educativa dirigida al campo universitario y b) se desarrolla específicamente desde el campo historiográfico. Teniendo en consideración lo señalado anteriormente, el presente escrito se propone como un aporte al campo de investigación de la educación superior en Chile, específicamente al estudio de la educación superior universitaria, fundamentalmente en la medida que busca poner a disposición de la comunidad de investigadoras e investigadores un marco de antecedentes y análisis organizado y documentado sobre las más relevantes transformaciones y continuidades en la política universitaria de la historia reciente de Chile. Contar con este marco de antecedentes y análisis en una escala temporal amplia es relevante para el campo de investigación sobre educación superior universitaria en Chile, puesto que de esta forma se favorece el desarrollo de miradas articulas entre investigaciones que aborden temas y problemas particulares y generales de diferentes temporalidades del mismo campo. Por otra parte, se afirma que este artículo es una contribución original, tanto porque aborda políticas universitarias de reciente creación no abordadas por otras investigaciones tal como ya fue señalado, al mismo tiempo de que es original en la perspectiva más específica del abordaje historiográfico que busca identificar transformaciones y continuidades en periodos de tiempo más amplios, apoyándose en fuentes históricas de diferente naturaleza. La aproximación historiográfica es relevante para el campo de la investigación sobre educación superior universitaria en particular, como así también para el campo de la investigación educacional en general, puesto que facilita el desarrollo de estudios donde la experiencia de diversos actores desarrollada en el tiempo es adecuadamente considerada mediante el análisis de evidencia empírica posible de ser interrogada de forma sistemática. De esta forma, la aproximación historiográfica busca ayudar a ampliar la comprensión sobre los procesos de construcción del sistema de educación superior universitario, poniendo la atención en el estudio de actores y procesos a través del análisis empírico posible de ser desarrollado mediante el análisis de fuentes históricas concretas, complementando así los estudios centrados en aproximaciones focalizadas en el tiempo presente y predominantemente teóricas. Como ya fue señalado, el estudio es de carácter historiográfico y se basa en un análisis temático comparativo de fuentes primarias y secundarias referidas a la política pública sobre el sistema universitario chileno producidas en el periodo antes mencionado. De esta forma, se ha privilegiado un tipo de trabajo de carácter historiográfico de orientación empírica, desarrollado a través del análisis de diferentes tipologías de fuentes que han permitido identificar y analizar acciones y argumentaciones relevantes para el problema de estudio, evitando así la opción de utilización de herramientas teóricas que plantean definiciones preestablecidas y modélicas sobre la realidad a estudiar (Thompson, 1981). En el caso de las fuentes primarias son consideradas aquellas de carácter jurídico, especialmente leyes y decretos generados en el entorno de la esfera estatal legislativa, como así también, aquellas fuentes primarias referidas a documentos estatales estratégicos donde se plantean y desarrollan las ideas que sostienen a la política pública. Este tipo de fuentes son apropiadas para un trabajo como el que aquí se presenta, que busca analizar las transformaciones y continuidades de la política pública referida al sistema universitario, puesto que es finalmente la acción y pensamiento del Estado sobre el sistema universitario lo que se busca captar y analizar, entendiendo a la política pública como aquella toma de partido en base a acciones y omisiones desarrolladas por parte del Estado sobre un fenómeno específico en base a la acción de diferentes actores políticos que ejercen presión desde dentro y desde fuera del aparato estatal para que dichas acciones u omisiones sean ejercidas según su visión de mundo (Oszlak y O´Donnell, 1981). Estas fuentes de carácter jurídico y estratégico serán diferenciadas según el contexto histórico en que fueron producidas, pudiendo identificar variaciones en su forma de construcción y comunicación entre la Dictadura Cívico-Militar y la Postdictadura. En el caso de las fuentes secundarias, se ha Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 5 optado por trabajar con documentos académicos que permiten contextualizar el estudio, al mismo tiempo de complementar la información encontrada en las fuentes primarias. Con la intención de alcanzar el objetivo señalado se ha organizado el escrito en cuatro secciones. En la primera sección se presenta un breve panorama de la universidad en Chile con anterioridad al golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973. En la segunda sección se presentan y analizan las principales políticas públicas referidas al sistema universitario desarrolladas e implementadas en el periodo de la Dictadura Cívico-Militar. En la tercera sección se presentan y analizan las políticas públicas referidas al sistema universitario desarrolladas e implementadas durante la Postdictadura. En la cuarta y última sección se presentan y fundamentan las conclusiones del análisis desarrollado. La Universidad en Chile hasta 1973 Hasta el año 1973 la universidad en Chile era una institución con una dilatada presencia en el paisaje del sistema educacional. Existía un par de universidades públicas que tenían presencia nacional a través de numerosas sedes regionales que permitían poner a disposición de diferentes comunidades el acceso a los estudios superiores. Tanto las universidades públicas como privadas contaban con un financiamiento público que les permitía llevar adelante sus actividades y ofrecer el acceso a estudios superiores gratuitos a la población. Tabla 1 Universidades Públicas y Privadas Periodo 1842-1973 Propiedad Origen Nombre Fundación Pública Estatal Universidad de Chile Universidad Técnica del Estado 1842 1947 Privada Iglesia Católica Pontificia Universidad Católica de Chile Pontificia Universidad Católica de Valparaíso Universidad Católica del Norte 1888 1925 1956 Sociedad Civil Universidad de Concepción Universidad Técnica Federico Santa María Universidad Austral de Chile 1919 1931 1954 Fuente: elaboración propia a partir de PIIE (1984). Estas universidades se encontraban organizadas bajo el alero del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH), organismo público independiente y colegiado fundado en 1954 con la misión de establecer lineamientos en torno a la investigación científica desarrollada al interior de estas instituciones (Brunner, 2015). Desde el punto de vista de la relación de las universidades con la sociedad chilena es posible afirmar que en este periodo se venía gestando un cierto malestar en torno a cómo vincular estas instituciones a las necesidades y transformaciones que estaba experimentando la sociedad chilena. Las universidades en este periodo, siguiendo la perspectiva de Brunner (2015), se organizarían en un Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 6 modelo de carácter elitista, en tanto que dicho sector del sistema educacional atendía a una matrícula reducida y recibía del Estado un alto nivel de financiamiento en comparación a los otros niveles del sistema educativo. Tabla 2 Matrícula y Financiamiento Público Universidades 1960-1973 Año Matricula Universidades Públicas Matrícula Universidades Privadas Matrícula Total % del Gasto Público en Educación en relación al PGB6 % del Gasto Público en Educación en relación al Gasto Público Total % del Gasto Público en Educación Superior en relación al Gasto Público en Educación Total 1960 15.494 9.368 24.862 2,86 13,3 22,5 1961 16.204 10.030 26.234 3,08 14,7 23,2 1962 16.832 10.854 27.686 3,41 14,9 21,2 1963 18.232 11.722 29.954 2,97 14,9 23,6 1964 21.203 13.014 34.217 2,97 16,1 30,7 1965 24.098 15.199 39.297 3,52 14,6 30,0 1966 31.080 18.205 49.285 3,74 15,7 28,9 1967 40.996 21.248 62.244 3,85 17,1 27,5 1968 46.197 23.875 70.072 4,07 17,9 28,2 1969 50.750 26.045 76.795 3,96 16,2 30,4 1970 67.843 28.715 96.558 4,18 15,6 30,8 1971 86.862 39.968 126.830 5,28 17,3 31,6 1972 98.118 48.333 146.451 5,72 18,8 36,0 1973 96.471 48.390 144.861 4,29 10,1 39,7 Fuente: elaboración propia a partir de Arriagada (1989) y Díaz, Lüders y Wagner (2016). Como es posible observar en la Tabla 2, a partir del año 1964 este carácter elitista comienza a ser puesto en cuestionamiento, a partir del aumento constante de la matrícula en las universidades, con un claro liderazgo de aquellas públicas. Para favorecer aquello el Estado hizo esfuerzos por aumentar el gasto público total en educación, como así también aquel gasto público específicamente dirigido a la educación superior, demostrando así que los Gobiernos reformista y revolucionario de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende Gossens respectivamente, más allá de las especificidades y diferencias en sus proyectos políticos y económicos, visualizaban a la universidad como una institucionalidad relevante en relación a las transformaciones que buscaban instalar. Por su parte, las mismas comunidades universitarias procesarían de formas específicas este malestar con respecto al rol de las universidades en el contexto de transformaciones que vivía Chile. En este sentido, el proceso de reforma universitaria desarrollado entre los años 1967-1968 es ejemplificador, puesto que correspondió a un proceso de impugnación al funcionamiento tradicional de las universidades por parte de sectores de estudiantes, académicos y funcionarios. Si bien el foco 6 Producto Geográfico Bruto. Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 7 central del movimiento de reforma universitaria se vinculaba con la democratización de la universidad y con el fortalecimiento de la vinculación de la misma con respecto a las necesidades de la sociedad chilena, en términos más específicos se avanzó en experiencias de organización triestamental, en la modernización de la organización académica, en un fortalecimiento de la docencia, en la ampliación del acceso para sectores históricamente excluidos, entre otros, con niveles de avance y especificidad diferenciados según cada institución (Agüero, 1987; Allard, 2002; Berchenko, 1983; Casali, 2011; Cifuentes, 1997; Cox, 1987; Huneeus, 1988; Ireland y Rivera, 2016; Kirberg, 1981; Rifo, 2019). Los antecedentes anteriormente presentados permiten sostener que la universidad en Chile a inicios de la década de 1970 se encontraba experimentando novedosos procesos de transformación en la medida de que se intentaba sacudir de formas de funcionamiento tradicionales y excluyentes, abriéndose a experiencias de democratización en el acceso y funcionamiento institucional. Estas experiencias tendrían consecuencias profundas en el proceso político que se abría en el futuro inmediato. La Universidad en Chile durante la Dictadura Cívico-Militar (1973 – 1990) En esta sección se presentan y analizan las principales políticas públicas referidas al sistema universitario desarrolladas e implementadas en el periodo de la Dictadura Cívico-Militar, con destaque de aquellas políticas orientadas a: reprimir a actores de la comunidad universitaria, socavar la estructura pública del sistema universitaria y proyectar el modelo de universidad privatizada hacia el futuro. La Violencia y la Vigilancia como Política Una vez consumado el golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973 la Dictadura Cívico- Militar llevó adelante un rápido y agresivo proceso de desarticulación y articulación institucional con el objetivo de asegurarse un amplio poder político mediante el uso abusivo e inconsulto de los diferentes espacios de decisión y representación democráticos. Una tarea paralela a esta dimensión institucional fue la de buscar destruir militarmente a los diferentes actores y grupos visualizados como potenciales opositores, y de paso, amedrentar al conjunto de la sociedad en los mismos términos, intentando con esto inhibir cualquier emergencia de posiciones de resistencia o cuestionamiento desde el interior de aquella. De manera paradojal, para llevar adelante parte de esta tarea, la Dictadura Cívico-Militar utilizó la vía institucional, al diseñar e implementar una vasta legislación represiva7 que tuvo como gran objetivo legitimar jurídicamente la persecución y el castigo dirigido hacia opositores, generando un espacio de nuevas posibilidades de represión dentro de la estructura jurídica nacional, las que facilitaron la ampliación de la violencia estatal en un contexto de profunda degradación de los equilibrios democráticos y amplia impunidad. La nueva legislación represiva abrió la puerta a un vendaval de violencia estatal contra enemigos políticos específicos y contra la sociedad chilena en su conjunto, haciendo que la violencia estatal asumiera una dimensión profundamente protagónica en la administración de las acciones y conflictos del régimen, ya sea en sus medios, finalidades y fundamentos. Esto puede observarse en el 7 Declaración del Estado de Sitio (Decreto Ley Nº 3 18.09.1973); declaración del Estado de Emergencia (Decreto Ley Nº 4 18.09.1973); legislación que establece la pena de exilio y la prohibición de retornar al país (Decreto Ley Nº 81 06.11.1973 y Decreto Ley Nº 604 10.08.1974); modificaciones a la Ley de Seguridad del Estado (Decreto Nº 890 26.08.1975); modificaciones a la Ley de Control de Armas (Decreto Nº 400 13.04.1978); dictación de la Ley de Amnistía (Decreto Ley Nº 2.191 19.04.1978); dictación de la Ley Antiterrorista (Ley Nº 18.314 17.05.1984); entre otras. Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 8 hecho de que a pesar de la existencia de una compleja y variada legislación represiva construida por la propia Dictadura Cívico-Militar, caracterizada por tener amplios límites y difusos contornos, la violencia estatal sobrepasó largamente a todo lo prescrito y recorrió la geografía nacional de manera brutal, acrecentando la máscara del Terrorismo de Estado como una de las facetas más visibles del Estado de Chile durante este periodo. Planteado así, la sociedad chilena en su conjunto comenzó a convivir durante la Dictadura Cívico-Militar con las prácticas propias del Terrorismo de Estado, a saber: asesinatos; desapariciones forzadas; torturas; violencia sexual; detenciones injustificadas; vigilancia y amedrentamiento; prisión política; secuestros; confinamientos; allanamientos; exilio; entre otras, cometidas por diferentes agentes del Estado y también por particulares simpatizantes y colaboradores del régimen. Las universidades8 y sus comunidades, especialmente aquellas mujeres y hombres identificados como militantes de partidos políticos de izquierda o simpatizantes de la Unidad Popular, sufrieron los embates del Terrorismo de Estado. Esto se materializó a través de diferentes modalidades: la intervención militar instantánea de las universidades (Monsálvez y Valdés, 2016), la represión a las y los estudiantes, académicos y funcionarios (Colectivo Memoria PUC, 2010; Comisión de Reconciliación Universitaria, 2013; Crovari, 2013; Fernandes, 2015; Toro, 2015); el establecimiento de mecanismos de control y vigilancia constantes sobre las acciones de la comunidad universitaria (Errázuriz, 2017a, 2017b; Póo, 2016), entre otras. En términos estructurales, la Dictadura Cívico-Militar intervino a las universidades con la finalidad de “depurar” a las mismas de cualquier vestigio de la expresión y actividad política, especialmente aquella vinculada al campo de la izquierda marxista. Este anti-marxismo es explícito en el lenguaje de la Dictadura Cívico-Militar, generalmente acompañado de una opción por la clausura del campo político en el espacio público, especialmente en la institucionalidad del Estado. En el documento “Declaración de principios del Gobierno de Chile” publicado el 11 de marzo de 1974 se defiende la siguiente perspectiva en torno a la actitud apolítica que se esperaba siguieran las personas que trabajaban en instituciones públicas: La restitución del carácter apolítico de la Administración Pública, cuya instrumentalización partidista ha generado sectarismo, ineficiencia y falta de una doctrina nacional de Estado. La destitución de todo funcionario de la Administración Pública, en su amplia gama de empresas y servicios fiscales, semifiscales y de administración autónoma, que haga uso de su cargo para fines partidistas, se cumplirá estrictamente en la forma anunciada por la Junta de Gobierno. (Junta Nacional de Gobierno, 1974, p. 7) Esa perspectiva apolítica se reitera en el documento estratégico denominado “Objetivo Nacional del Gobierno de Chile” publicado el 23 de diciembre de 1975 de la siguiente manera: Como pilar fundamental de un régimen de inspiración portaliana, se deberá contar con una Administración Pública racionalizada, moderna y funcional, depurada de todo influjo político-partidista, y en la cual el espíritu de servicio público y la eficiencia sean sus rasgos distintivos. (Chile, 1975, p. 12) En el mismo documento la postura apolítica y antimarxista fue especialmente defendida en el campo educacional, donde la expresión política no tendría cabida: 8 Para conocer las modalidades y consecuencias de la intervención represiva de la Dictadura Cívico-Militar sobre las instituciones educativas de nivel escolar se recomienda revisar a Pérez (2017), Pérez y Galioto (2020) y Zurita (2017, 2020). Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 9 No se aceptará, por tanto, la difusión proselitista de ninguna doctrina, o idea que atente contra la tradición o la unidad nacional, contra el sentido libertario y democrático de la institucionalidad chilena, o contra la integridad de la familia o de la nación. La educación no podrá ser usada con fines de política contingente. (Chile, 1975, p. 42) Una política clave orientada para asegurar el éxito de la represión y de la vigilancia de las comunidades universitarias fue la implementación de la figura de los rectores-delegados en universidades públicas y privadas. El Decreto Ley Nº 50 publicado el 02 de octubre de 1973 permitió que fuese la Junta Militar de Gobierno la instancia que definiera quiénes guiarían a las diferentes universidades, pasando a llevar así la institucionalidad vigente y la voluntad de las comunidades, al mismo tiempo de romper la autonomía y autogobierno de las mismas. Desde el punto de vista de la investigación, es importante destacar que faltan estudios para abordar de forma articulada la acción y resultados de dichos rectores-delegados en cada una de las universidades intervenidas. Una explicación interesante en torno a la justificación de la figura de los rectores- delegados la hace el Almirante de la Armada e integrante de la Junta Militar de Gobierno José Toribio Merino al ser consultado por dicha figura por parte de José María Berzosa9 en el año 1977: Algunos de los rectorados sí, la causa es muy sencilla. Las universidades son el centro, y lo son en todas partes del mundo, el centro de educación e incubación política, especialmente en los países latinos, no tanto en los países anglosajones, como en los latinos. En este país, todos los hombres que tenían las calidades para ser rectores de universidades todos pertenecían a unos de los partidos políticos. Así es que, mientras tanto están en receso los partidos políticos, hemos nombrado académicos militares, que son académicos militares también, como rectores. El Almirante Swett por ejemplo que es rector de la Católica es profesor de la Academia Naval, tiene título, etcétera. Así es que no es gente que ha llegado del campo de batalla a sentarse no, son todos gentes con calidades académicas muy calificadas y están desempeñándose mientras tanto como rectores. Cuando esta situación se resuelva se irán a sus puestos y volverán los académicos correspondientes, siempre que nos den la seguridad que las Universidades no serán las incubadoras de nuevos sistemas o de nuevas ideas. (Minutos 62:56-64:15) La desconfianza sobre las Universidades y sus integrantes, junto a la posibilidad de que en las mismas se crearan “nuevos sistema o nuevas ideas”, justificó la presencia profiláctica de los rectores- delegados, destacando entre estos aquellos provenientes de la Armada de Chile, institución especialmente interesada del campo educativo tal como puede observarse en la Tabla 3. 9 El Director español José María Berzosa realizó una serie de entrevistas a los integrantes de la Junta Militar de Gobierno entre los años 1976 y 1977, optando por destacar los perfiles más íntimos de los mismos. Con estas entrevistas y otros materiales José María Berzosa publicó en el año 2004 el Documental “Pinochet y sus tres generales. Recuerdos de un viaje a Chile en 1976-1977”. Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 10 Tabla 3 Uniformados de la Armada de Chile que Desempeñaron el Cargo de Rector-Delegado (1973-1990) Nombre Cargo / Periodo Jorge Swett Madge Marino. Vicealmirante (R). Rector-Delegado Pontificia Universidad Católica de Chile 03.10.1973-12.03.1985 Luis de la Maza de la Maza Marino. Contraalmirante (R). Rector-Delegado Pontificia Universidad Católica de Valparaíso 03.10.1973-08.1974 Hugo Cabezas Videla Marino. Contraalmirante (R). Rector-Delegado Pontificia Universidad Católica de Valparaíso 08.1974-12.1974 Víctor Wilson Amenábar Marino. Contraalmirante (R). Rector-Delegado Pontificia Universidad Católica de Valparaíso 12.1974-1976 Matías Valenzuela Labra Marino. Capitán de Navío. Rector-Delegado Pontificia Universidad Católica de Valparaíso 1976-1983 Juan Enrique Fröemel Andrade Marino. Capitán de Fragata. Rector-Delegado Pontificia Universidad Católica de Valparaíso 1985-1990 Juan Naylor Wieber Marino. Capitán de Fragata. Rector-Delegado Universidad Técnica Federico Santa María 03.10.1973-14.09.1977 Ismael Huerta Díaz Marino. Vicealmirante. Rector-Delegado Universidad Técnica Federico Santa María 14.09.1977-17.05.1984 Arturo Niño de Zepeda Schele Marino. Capitán de Navío. Rector-Delegado Universidad Técnica Federico Santa María 17.05.1984-26.10.1989 Guillermo González Bastías Marino. Capitán de Navío. Rector-Delegado Universidad de Concepción 03.10.1973-30.06.1975 Jorge A. Alarcón Johnson Marino. Contraalmirante (R). Rector-Delegado Universidad Católica del Norte 1980-1990 Fuente: Elaboración propia a partir de Archivo Digital Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (https://www.bcn.cl/ - https://www.leychile.cl/). https://www.bcn.cl/ https://www.leychile.cl/ Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 11 La Destrucción de lo Público como Política A fines de la década de 1970 la Dictadura Cívico-Militar comenzó a institucionalizar una serie de profundas transformaciones, las llamadas “siete modernizaciones”10, que harían posible reorientar la capacidad productiva de Chile hacia un nuevo lugar dentro del sistema capitalista bajo la egida del modelo neoliberal. En términos muy específicos, esto implicó una salida del Estado de la propiedad, oferta y gestión de diversos servicios públicos y espacios de regulación que históricamente venía asumiendo como una responsabilidad ineludible. De esta forma, se comenzó a diseñar e implementar políticas públicas en diversos planos, que tenían la característica común de disminuir a niveles paupérrimos el financiamiento público, incentivando el ingreso de privados a ofertar y competir en la venta de bienes y servicios a la población, dejando en la lógica del mercado la solución de amplias necesidades sociales y económicas. En el área de educación esto se mostró de manera clara con la publicación, en marzo de 1979, del documento llamado “Directiva Presidencial sobre la Educación Nacional” que se constituiría en el faro orientador de una serie de políticas públicas educacionales de orientación neoliberal. En dicho documento se proponían amplios objetivos y se comprometía una fecha específica y cercana para la realización de estudios técnicos y elaboraciones jurídicas, con miras a implementar las mismas. Iván Núñez (1982) presenta la siguiente mirada general sobre los objetivos que señalaba este documento: (…) contracción del esfuerzo educacional del Estado y privatización creciente de la enseñanza; universalización de la educación básica combinada con la selectividad de la educación media y superior; diversificación del sistema educativo; reorganización profunda de la educación superior, etc.; todo ello presidido por el marco ideológico oficial contenido en la Declaración de Principios de la Junta de Gobierno y el llamado Objetivo Nacional. (Núñez, 1982, p. 32) Esta perspectiva general se condice completamente con la carta pública que Augusto Pinochet dirigió al Ministro de Educación Pública de entonces, el historiador y abogado Gonzalo Vial, acompañando la “Directiva Presidencial sobre la Educación Nacional” (1979). En dicha carta, Augusto Pinochet le hizo saber al Ministro de Educación Pública los aspectos fundamentales contenidos en la propuesta de reorientación educacional, donde además de aquellos de orden doctrinario (guía del humanismo cristiano en la orientación educacional) se presentaron otros novedosos y reveladores. El primero de estos aspectos fundamentales, tiene que ver con la aceptación pública de la inexistencia de una voluntad de expandir la acción del Estado en materia educacional, legitimando así el necesario y destacado nuevo rol del “sector privado” dentro del sistema educacional chileno: La posibilidad que el Estado expanda aún más su labor educacional debe considerarse improbable, atendidas la magnitud alcanzada por aquélla, la escasez de recursos, la urgencia de emplearlos en consolidar la obra ya realizada en este campo, y la existencia de otras necesidades sociales, también prioritarias. Por consiguiente, se estimulará con energía la ayuda que el sector privado presta a la tarea educacional. (Pinochet, 1979, p. 2) 10 El conjunto de las amplias y profundas regulaciones fundadas en principios neoliberales fueron definidas por la Dictadura Cívico-Militar como las “siete modernizaciones”, a saber: Plan Laboral; Reforma del Sistema Previsional; Directiva Presidencial de la Educación; Reforma del Sistema de Salud; Reforma Administrativa; Modernización del Sector Agrícola; Reforma del Sistema de Justicia. Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 12 En las palabras de Augusto Pinochet, si el Estado no expandiría su acción en materia educacional en términos amplios, como venía ocurriendo en los Gobiernos anteriores a la Dictadura Cívico-Militar, por lo menos sí se comprometía a trabajar intensivamente en desarrollar la educación básica, eso sí, visualizando la formación de un perfil de chilenos específico: El Estado centrará el énfasis de la educación básica y, a cualquier costo, cumplirá su deber histórico y legal de que todos los chilenos, no sólo tengan acceso a ella sino que efectivamente la adquieran y así queden capacitados para ser buenos trabajadores, buenos ciudadanos y buenos patriotas. (Pinochet, 1979, p. 2) Considerando el compromiso de asegurar el desarrollo de la educación básica para la población, los siguientes niveles educacionales asumieron desde aquí un carácter abiertamente excluyente, puesto que se accedería a ellos cumpliendo algunas exigencias difíciles de alcanzar para una parte importante de la población: Alcanzar la educación media y en especial, la superior, constituye una situación de excepción para la juventud, y quienes disfruten de ella deben ganarla con esfuerzo - lo cual implica un alto nivel de trabajo y exigencia compatibles con los avances científicos y tecnológicos - y además debe pagarse o devolverse a la comunidad nacional por quienes puedan hacerlo ahora o en el futuro. El que recibe gratuitamente una educación que puede pagar o no restituye su valor cuando esté ello a su alcance, priva de legítimas oportunidades educacionales a otros chilenos. (Pinochet, 1979, p. 2) De esta manera, mediante la “Directiva Presidencial sobre la Educación Nacional” (1979) se imprimió al proceso de regulación del sistema educacional chileno una impronta de abierto retroceso de la concepción de educación como derecho, en tanto el Estado justifica la reducción de su papel de financiador; posibilita el ingreso de capital privado al sistema educacional; legitima una propuesta educacional excluyente al limitar el acceso a la educación media y educación superior a la población, utilizando los criterios de capacidad económica y capacidad académica (Pérez y Rojas-Murphy, 2019). Lo señalado hasta aquí es completamente coherente con el lugar asignado a la educación en la Constitución Política de la República de Chile creada en el seno de la Dictadura Cívico-Militar y publicada finalmente mediante el Decreto Supremo N° 1.150 el 24 de Octubre de 1980. Dentro del Título III de los derechos y deberes constitucionales dos artículos son dedicados a la educación: 10°. El derecho a la educación. La educación tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida. Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección al ejercicio de este derecho. La educación básica es obligatoria, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ella de toda la población. Corresponderá al Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles; estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación. Es deber de la comunidad contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación. (Chile, 1980, p. 1) 11°. La libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. La libertad de enseñanza no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional. La enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 13 propagar tendencia político partidista alguna. Los padres tienen el derecho de escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos. Una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalará las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel. (Chile, 1980, p. 1) El Artículo N°10 sobre el derecho a la educación es claro al asignar a “los padres” la responsabilidad de educar a “sus hijos”, lo mismo que en el Artículo 11° sobre libertad de enseñanza, donde “los padres” tienen el derecho de escoger dónde educar a “sus hijos”. Este esquema de palabras no es accidental, puesto que lo que procura es encapsular en la esfera íntima de las familias, o sea, en la esfera privada, fuera del alcance de la acción pública, el secreto del mecanismo dónde se define la organización del sistema educacional chileno. Ya no es el Estado organizando, gestionando y ofertando educación a la población, ahora el problema se reduce a decisiones de “los padres” sobre sus “hijos”. En el mismo Artículo 10°, el Estado se dibuja como un “protector” de este derecho de “los padres” de educar a “sus hijos”, eso sí, en un esquema de amplía y flexible libertad de enseñanza señalado en el Artículo 11°, donde “los padres” tendrán la amplia libertad de elegir entre múltiples alternativas educacionales, para “sus hijos”. En dicho esquema, se entiende el lugar reducido y pragmático asignado para que la comunidad realice su aporte al desarrollo educacional. La libertad de enseñanza, de manera aclaradora, es básicamente conceptualizada en torno a principios de propiedad: “derecho a abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales”, que sólo reconocerán los límites puestos por “la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional”. La Constitución Política de la República de Chile (1980), otorgó el cimiento jurídico a la definición educacional ya advertida en la Directiva Presidencial sobre la Educación Nacional (1979), consagrando así la idea de Estado Subsidiario y el papel preponderante del sector privado en la educación chilena11. Considerando el contexto anteriormente descrito, el panorama de las universidades en Chile sufrió un profundo proceso de transformación en su estructura durante esta etapa de la Dictadura Cívico-Militar. Mediante el Decreto con Fuerza de Ley N°1, publicado el 03 de Enero de 1981, se impuso una nueva lógica en la regulación universitaria, muy acorde con los principios del modelo neoliberal. En primer lugar, en dicho cuerpo legal se estableció una comprensión de la “libertad académica” anclada en conceptualizaciones ligadas a la noción de propiedad: Artículo 5°- La libertad académica incluye la facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, cumpliendo los requisitos establecidos por la ley, y la de buscar y enseñar la verdad conforme con los cánones de la razón y los métodos de la ciencia. (Chile, 1981, p. 1) Esta perspectiva de la “libertad académica” se articula de manera adecuada con la noción de “autonomía” que se presenta en este cuerpo legal: Artículo 4°- Se entiende por autonomía el derecho de cada universidad a regir por sí misma, en conformidad con lo establecido en sus estatutos, todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa. La autonomía académica incluye la potestad de la universidad para decidir por sí misma la forma como se cumplan sus funciones de docencia, 11 Para tener un panorama amplio de los procesos de privatización del sistema educativo en el nivel escolar se recomienda revisar Bellei (2015) y Ruiz, Reyes y Herrera (2018). Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 14 investigación y extensión y la fijación de sus planes y programas de estudio. La autonomía económica permite a la Universidad disponer de sus recursos para satisfacer los fines que le son propios de acuerdo con sus estatutos y las leyes. (Chile, 1981, p. 1) Esta noción de autonomía académica y económica derivó finalmente en la configuración de un esquema de financiamiento de las universidades que paulatinamente fue transitando a una disminución del financiamiento público en la medida que éste era reemplazado por un financiamiento privado con carga a las familias a través del cobro de matrículas y aranceles a las y los jóvenes que accedían a la educación universitaria. De esta forma, se instaló una noción de autonomía de las universidades entendida como la obligación de autofinanciarse en un espacio de competencia por estudiantes y recursos. Lo anteriormente señalado se materializó en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 4 publicado el 20 de enero de 1981 donde se estableció que el Estado mantendría una línea de financiamiento fiscal para las universidades que iría disminuyendo en el tiempo de la siguiente manera: Artículo segundo: El monto del aporte fiscal para el año 1981 será igual a la cantidad de dinero recibida por las universidades, por este concepto, en el año 1980, expresado en moneda del mismo valor adquisitivo. Para los años 1982, 1983 y 1984, el aporte fiscal anual a las universidades será equivalente al 90%, 75% y 60%, respectivamente, del aporte fiscal del año 1980, expresado en moneda del mismo valor adquisitivo. Para el año 1985 y siguientes, el aporte a que se refiere este artículo será equivalente a un 50% del aporte fiscal correspondiente al año 1980, expresado en moneda de igual valor adquisitivo. (Chile, 1981, p. 1) Como complemento a este cuadro de desfinanciamiento público de las universidades en este mismo cuerpo legal se establecieron dos mecanismos de autofinanciamiento: a) la figura del “aporte fiscal indirecto”, que corresponde a recursos fiscales adicionales para aquellas universidades que consiguieran captar a los 20.000 estudiantes que obtuvieran los mejores puntajes en la prueba de acceso universitario (Prueba de Aptitud Académica) y b) la figura del “crédito fiscal universitario” que corresponde a un mecanismo de financiamiento disponible para los estudiantes que ingresan a universidades públicas en la modalidad de préstamo a pagar una vez que se suspenden los estudios o se concluye la formación profesional. Ambos mecanismos van en la línea de legitimar la lógica de autofinanciamiento de las universidades, fomentar la competencia entre las universidades y transferir los costos asociados a los estudios superiores a las familias. En segundo lugar, se facilitó la posibilidad de creación de nuevas universidades privadas, facilitando el acceso al sistema de educación superior a nuevos proyectos universitarios vinculados a grupos políticos, económicos y religiosos, a lo largo de la década de 1980. Esto ayudó a modificar de forma radical la composición tradicional del sistema universitario chileno, puesto que se abrió un espacio para que en las décadas siguientes el número de universidades se multiplicara12, especialmente en aquel perfil de instituciones creadas bajo el alero de grupos económicos que veían en este nuevo espacio una oportunidad de negocio, influencia política e ideológica (Mönckeberg, 2007, 2013). En tercer lugar, muy relacionado con lo anterior, se estableció un profundo proceso de reestructuración de las universidades estatales. Mediante el Decreto con Fuerza de Ley N° 2, 12 Según Cancino y Schmal (2014) la creación de nuevas universidades privadas derivó en una fuerte presencia de estas en el tiempo: 11 entre los años 1981 y 1989, 45 entre los años 1990 y 1999, 35 entre los años 2000 y 2010. Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 15 publicado el 07 de enero de 1981, se hizo una invitación a los rectores-delegados a presentar propuestas de reorganización y racionalización de las diferentes universidades, invitación que terminó en que las universidades estatales existentes hasta ese momento (Universidad de Chile y Universidad Técnica del Estado13) perderían sus sedes regionales, por razones de racionalidad económica y académica, para dar paso a la creación de nuevas instituciones de educación superior estatales, ya sean universidades, institutos profesionales o centros de formación técnica. De esta forma, las dos grandes universidades estatales sufrieron un proceso de cercenamiento de su estructura y perdieron su valiosa presencia nacional, lo que significaba perder también históricos procesos de desarrollo y articulación académica, política y cultural a lo largo de Chile. Tabla 4 Nuevas Instituciones de Educación Superior (Proceso de Reestructuración 1981) Nombre Origen Propiedad Instrumento legal de creación Universidad de Valparaíso Sede Valparaíso de la Universidad de Chile Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 6 (12.02.1981) Academia Superior de Ciencias Pedagógicas de Santiago14 Sede Santiago del Instituto Pedagógico de la Universidad de Chile Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 7 (24.02.1981) Instituto Profesional de Santiago Academia de Estudios Tecnológicos de la Universidad de Chile, ciudad de Santiago Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 8 (20.03.1981) Instituto Profesional Iquique Sede Iquique de la Universidad de Chile Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 10 (20.03.1981) Universidad de Antofagasta Sede Antofagasta de la Universidad de Chile y de la Universidad Técnica del Estado Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 11 (20.03.1981) Universidad de La Serena Sede La Serena de la Universidad de Chile y de la Universidad Técnica del Estado Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 12 (20.03.1981) 13 La Universidad Técnica del Estado fue objeto de una especial atención por parte de la Dictadura Cívico- Militar en tanto objeto de constante intervención. Durante el Golpe de Estado del 11 de Septiembre de 1973 la Universidad Técnica del Estado fue invadida militarmente, abriendo paso a una presencia duradera de la Dictadura Cívico-Militar en su funcionamiento y organización. A través del Decreto con Fuerza de Ley Nº 23 publicado el 15 de Abril de 1981 la Dictadura Militar cambió su nombre por el de Universidad de Santiago de Chile. 14 El 04 de septiembre de 1985 a través de la Ley N° 18.433 se transforma en la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación. Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 16 Nombre Origen Propiedad Instrumento legal de creación Academia Superior de Ciencias Pedagógicas de Valparaíso15 Sede Valparaíso del Instituto Pedagógico de la Universidad de Chile Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 13 (20.03.1981) Instituto Profesional Chillán Sede Chillán de la Universidad de Chile Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 15 (20.03.1981) Universidad de Bío- Bío Sede Concepción de la Universidad Técnica del Estado Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 16 (20.03.1981) Universidad de La Frontera Sede Temuco de la Universidad de Chile y de la Universidad Técnica del Estado Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 17 (20.03.1981) Instituto Profesional de Valdivia Sede Valdivia de la Universidad Técnica del Estado Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 18 (20.03.1981) Instituto Profesional de Osorno Sede Osorno de la Universidad de Chile y Sede Puerto Montt de la Universidad Técnica del Estado Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 19 (20.03.1981) Universidad de Magallanes Sede Punta Arenas de la Universidad Técnica del Estado Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 35 (26.10.1981) Universidad de Talca Sede Talca de la Universidad de Chile y de la Universidad Técnica del Estado Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 36 (26.10.1981) Universidad de Atacama Sede Copiapó de la Universidad Técnica del Estado Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 37 (26.10.1981) Universidad de Tarapacá Sede Arica de la Universidad de Chile y de la Universidad del Norte Estatal Decreto con Fuerza de Ley N° 150 (18.01.1982) Fuente: elaboración propia a partir de Brunner (1983). 15 El 04 de septiembre de 1985 a través de la Ley N° 18.434 se transforma en la Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación. Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 17 El Amarre del Modelo: La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) El 10 de marzo de 1990, último día de existencia legal de la Dictadura Cívico-Militar fue publicada la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza Nº 18.962 (LOCE). Este cuerpo legal ya anunciado en la Constitución Política de la República de Chile (1980) tuvo como objetivo regular de manera precisa el sistema educacional de Chile en todo aquello que no fue detalladamente establecido en la mencionada Constitución. Justamente aquel es el motivo de existencia de las Leyes Orgánicas Constitucionales dentro de la tradición jurídica de Chile: regular importantes materias vinculadas a responsabilidades o tareas de órganos específicos del Estado. Considerando la alta importancia de las Leyes Orgánicas Constitucionales, las mismas son protegidas frente a la posibilidad de cambios recurrentes o accesibles mediante la exigencia de altos quórums parlamentarios y revisión del Tribunal Constitucional. En el caso de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (1990) es posible señalar que se trata del cuerpo legal que tuvo como objetivo proyectar en el tiempo la obra educacional de la Dictadura Cívico-Militar al diseñar una arquitectura del sistema educacional chileno completamente amarrada a los principios ideológicos, políticos y económicos propios del régimen, señalando tareas y caminos rígidos a seguir a la política pública educacional de los futuros Gobiernos (Pérez, 2018). En el campo de la educación superior la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza Nº 18.962 establece los requisitos para la creación y reconocimiento oficial de las instituciones, la naturaleza de los títulos profesionales y grados académicos que las instituciones podían ofertar, entre otras materias. Quizás la definición más relevante fue la creación del Consejo de Educación Superior como un órgano público autónomo responsable en el futuro de regular el sistema de educación superior a través de la evaluación de la naturaleza e implementación de los proyectos académicos de las diferentes instituciones. Para tales efectos, se indica que existirá un proceso de acreditación entendido de la siguiente manera: Artículo 39.- La acreditación comprende la aprobación del proyecto institucional y el proceso que permite evaluar el avance y concreción del proyecto educativo de la nueva entidad, a través de variables significativas de su desarrollo, tales como docentes, didácticas, técnico-pedagógicas, programas de estudios, físicos y de infraestructura, así como los recursos económicos y financieros necesarios para otorgar los grados académicos y los títulos profesionales de que se trate. La acreditación se realizará por el Consejo Superior de Educación. (Chile, 1990, p. 1) Esta modalidad de regulación de las instituciones de educación superior, especialmente para el caso de las universidades, jugará un rol central en los procesos de organización de las mismas en el periodo histórico que se comenzaba a abrir. La Universidad en Chile durante la Postdictadura (1990 – 2018) En esta sección se presentan y analizan las principales políticas públicas referidas al sistema universitario desarrolladas e implementadas en el periodo de la Postdictadura, con destaque de aquellas orientadas a: darle continuidad al modelo de universidad creado durante la Dictadura Cívico-Militar, instaurar y fortalecer mecanismos de evaluación de los proyectos institucionales y aquellas destinadas a revisar el camino recorrido en base a las demandas de sectores movilizados de la sociedad. Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 18 La Continuidad del Modelo Con el inicio de la Postdictadura se desarrollan procesos electorales democráticos que instalan en el Gobierno a sectores de la oposición a la Dictadura Cívico-Militar, específicamente a sectores de la centro-izquierda organizados bajo la alianza de partidos políticos denominada “Concertación de Partidos por la Democracia” que logró gobernar el país entre 1990 y 2010. Durante estos Gobiernos la política universitaria se caracterizó por la opción de mantener la estructura creada durante la Dictadura Cívico-Militar, es decir, un sistema universitario marcado por a) la fragmentación y creciente autofinanciamiento de las universidades públicas, b) la desregulación pública que favoreció la irrupción y fortalecimiento de universidades privadas, c) la creación de un campo de competencia entre instituciones por estudiantes y recursos y d) la transferencia del costo de los estudios universitarios a las familias. Lo anteriormente planteado es posible de ser observado a través del fenómeno de la explosión de matrículas universitarias que se desarrolló con posterioridad a las transformaciones introducidas por la Dictadura Cívico-Militar y que muestra su cara más radical en el periodo de la Postdictadura. Gráfico 1 Número de Matrículas en las Universidades de Chile (1983 – 2018) Fuente: Centro de Estudios Ministerio de Educación (2019). En el Grafico 1 se presentan los números de estudiantes matriculados entre el año 1983, primer año de implementación de las políticas universitarias de la Dictadura Cívico-Militar, y el año 2018. Se hace la diferenciación entre universidades pertenecientes al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH) y universidades privadas. En el primer grupo se consideran a las universidades estatales originales y a aquellas que fueron creadas a partir de estas, como así también a las universidades privadas creadas con anterioridad a 1981 (ver Tabla 1)16. En el segundo grupo se consideran a aquellas universidades privadas creadas con posterioridad a 1981. 16 Con posterioridad se han incorporado al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH) universidades estatales de reciente creación (Universidad de Aysén y Universidad de O’Higgins creadas en el año 2015) y universidades privadas creadas posteriormente a 1981 que han demostrado niveles de desarrollo 0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 450,000 E st u d ia n te s Años Matrícula Universidades CRUCH Matrícula Universidades Privadas Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 19 Como es posible de observar en el Gráfico 1, la matrícula de estudiantes a nivel de sistema experimenta transformaciones importantes, pasando de 115.865 en universidades CRUCH y 2.708 en universidades privadas en el año 1983, a 112.193 en universidades CRUCH y 19.509 en universidades privadas en el año 1990, a 215.284 en universidades CRUCH y 103.805 en universidades privadas en el año 2000, a 310.890 en universidades CRUCH y 323.843 en universidades privadas en el año 2010 y finalmente, a 366.430 en universidades CRUCH y 384.095 en universidades privadas en el año 2018. De esta forma, es posible afirmar que en los años de la Dictadura Cívico-Militar se desarrolló un proceso de estancamiento con una leve tendencia a la baja en las matrículas en las universidades CRUCH, al mismo tiempo que las matrículas en universidades privadas se multiplicaron por 7 aproximadamente. En el periodo de la Postdictadura las matrículas en las universidades del CRUCH se multiplicaron por 3.2 aproximadamente, mientras de las matrículas en las universidades privadas se multiplicaron por 19.6 aproximadamente. Este proceso de crecimiento explosivo de las matrículas de las universidades privadas permitió que en el año 2010 por primera vez en la historia éstas superaran en número de matrículas a las universidades CRUCH. El crecimiento de las matrículas universitarias en parte importante se explica en la gestación de un sistema universitario insuficientemente regulado en su crecimiento y orientación, lo que favoreció el desarrollo de proyectos universitarios de bajo costo y calidad desperdigados por el territorio nacional17. Sumado a lo anterior, un incentivo importante al aumento de las matrículas lo constituyó la publicación de la Ley Nº 20.027 el 11 de junio de 2005 que estableció el “Crédito con Aval del Estado” (CAE) que corresponde justamente a una línea de financiamiento de estudios universitarios para estudiantes en la modalidad de un crédito gestado en la banca privada con garantía del Estado, a ser pagado una vez que el estudiante interrumpa sus estudios o concluya su formación profesional. Lo distintivo del CAE es que durante los años 2006 y 2011 operó con intereses altos, cercanos al 6%, al mismo tiempo de entregarse de forma masiva con bajos requisitos para los estudiantes e instituciones públicas y privadas. El CAE facilitó el acceso a la universidad a estudiantes que anteriormente no tenían como resolver el problema de acceso a financiamiento. Esto favoreció que las universidades pudiesen aumentar de manera amplia sus matrículas, al mismo tiempo de favorecer el desarrollo de procesos de ganancias relevantes para la banca privada, toda vez que el Estado asumía la tarea de proteger las operaciones. En este marco, en el contexto de un sistema universitario poco regulado, con acceso expedito a nuevas fuentes de financiamiento, se generó el ya mencionado aumento de las matrículas, especialmente de estudiantes provenientes de sectores bajos y medios, con la consecuencia de que se fue desarrollando un masivo proceso de endeudamiento de estudiantes, puesto que además del alto interés del CAE es relevante advertir que en el caso de Chile las universidades cobran matrículas y mensualidades posibles de ser identificadas dentro de las más caras a nivel global (OECD, 2017) 18. Este escenario es posible de ser comprendido como una expresión de continuidad y perfeccionamiento de la política universitaria creada durante la Dictadura Cívico-Militar. De forma evidente en el lenguaje de los Gobiernos de la Postdictadura es posible identificar dos académico e institucional relevantes (Universidad Diego Portales, Universidad Alberto Hurtado, Universidad de los Andes). 17 El caso de crecimiento desregulado de las Carreras de Pedagogía es paradigmático en este sentido. Ver Cox, Meckes y Bascopé (2010). 18 Al año 2017 la tasa promedio anual de matrículas y aranceles a pagar por parte de las y los estudiantes en las universidades CRUCH alcanzaba los 7.654 dólares estadounidenses y en las universidades privadas alcanzaba los 7.156 dólares estadounidenses, situándose en la zona más costosa de los países integrantes de la OECD (OECD, 2017). Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 20 manifestaciones claras: a) una ausencia de propuestas de alternativas al modelo universitario heredado y b) una opción por acomodar algunas piezas para hacer al sistema más eficiente. Esto es notorio en el lenguaje utilizado para hacer referencia en torno a qué hacer con las universidades en los programas de gobierno de la “Concertación de Partidos por la Democracia”: El sistema deberá hacer posible la necesaria competencia que es ineludible para la actividad intelectual y, a la vez, deberá asegurar la solidaridad, coordinación y programación que son necesarias para desarrollar una enseñanza superior que permita a Chile ocupar en estas materias una posición de liderato en la región latinoamericana. Para ello se impulsará el establecimiento de mecanismos de acreditación institucional y de evaluación de programas y actividades que respondan a los intereses de la sociedad, posean una sólida base técnica y cuenten con amplio respaldo en la comunidad académica y científica nacional. (Aylwin19, 1989, p. 30) Asimismo, se fortalecerá el rol de la autoridad pública, ejercido descentralizadamente cuando corresponda y con pleno respeto de la autonomía y libertad de enseñanza, en materias de orientación, regulación, evaluación y compensación de desigualdades, permitiendo que la educación superior en su conjunto y las entidades que integran este nivel, se desarrollen en función de metas de calidad, equidad y eficiencia. A este último efecto, se impulsará la adopción de dos mecanismos: Se creará un procedimiento de información pública con el propósito de hacer más transparente la situación global del sistema y de las instituciones que lo integran. Se extenderá la acreditación, cuyo objetivo es promover la evaluación continua de las instituciones para mejorar su calidad y resultados (Frei20, 1993, p. 112) Extenderemos el esquema de becas y créditos estudiantiles de manera que ningún joven de talento y mérito quede fuera de la enseñanza superior por motivos económicos. En las sociedades contemporáneas, la igualdad de oportunidades supone que el talento sea reconocido y pueda florecer con independencia de los medios económicos de la familia de origen. Por lo mismo, garantizaremos el acceso a la educación superior a los alumnos y alumnas cuyas familias no puedan financiarlo y que cumplan con los requisitos exigidos. (…) Aseguraremos el pleno respeto a la autonomía de las instituciones de educación superior, conjuntamente con definir exigentes normas de acreditación e información pública sobre su desempeño y logros. (Lagos21, 1999, pp. 16-17) Nuestro sistema de apoyo al financiamiento de la educación superior garantizará el financiamiento a todos los jóvenes talentosos para cubrir el costo de sus estudios en instituciones de calidad, a través de una combinación de becas, crédito, garantías públicas y subsidios al ahorro de las familias. (…) Fortaleceremos el régimen de aseguramiento de la calidad en la educación superior. Lo haremos definiendo con precisión la obligación que tienen las instituciones de informar al público e introduciendo gradualmente criterios que vinculen la asignación de los 19 Patricio Aylwin Azócar, militante del Partido Democracia Cristiana (PDC), fue el primer Presidente de la Postdictadura entre el 11 de marzo de 1990 y el 11 de marzo de 1994. 20 Eduardo Frei Ruiz-Tagle, militante del Partido Democracia Cristiana (PDC), fue el segundo Presidente de la Postdictadura entre el 11 de marzo de 1994 y el 11 de marzo de 2000. 21 Ricardo Lagos Escobar, militante del Partido por la Democracia (PPD), fue el tercer Presidente de la Postdictadura entre el 11 de marzo de 2000 y el 11 de marzo de 2006. Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 21 recursos fiscales al desempeño de las instituciones, su calidad, eficiencia y rendimiento. (Bachelet22, 2005, p. 18) Desde estos documentos programáticos los primeros cuatro Gobiernos de la Postdictadura asumen la existencia de un sistema universitario definido, el que podría perfeccionarse en la medida de que sea posible avanzar en niveles de mayor acceso, para eso fue crucial la creación del CAE, y avanzar en la elaboración de procesos de regulación de los proyectos institucionales y su implementación a través del mecanismo de acreditación ya advertido en la LOCE. La Rendición de Cuentas como Política Como respuesta institucional al contexto de desregulación del sistema universitario, caracterizado por un intensivo proceso de creación de nuevas universidades privadas y ampliación de sedes y matrículas, se comenzó a elaborar un sistema de evaluación de la calidad de las universidades. El mecanismo de la acreditación fue instalado en el lenguaje de la política pública en la LOCE en el año 1990 y recién comienza a ser implementado en vías de constitución de un sistema a finales de la misma década con la creación de la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) a través del Decreto Supremo N° 51 publicado el 06 de abril de 1999 (Chile, 1999). En este instrumento jurídico se definió la siguiente visión sobre qué sería la evaluación de la calidad: Artículo 2º Se entenderá por evaluación de calidad o evaluación acreditativa para los efectos del presente decreto, el proceso técnico cuya finalidad es asegurar la calidad de las instituciones de educación superior y de los programas indicados en el artículo 1º, mediante el desarrollo de procesos de autoevaluación y evaluación externa por medio de pares académicos, de acuerdo a criterios y procedimientos objetivos y públicos. (Chile, 1999, p. 1) De esta forma, se buscaba generar consensos en torno a qué nivel de calidad sería aceptable en las instituciones de educación superior y los programas académicos que tuviesen como resultado la obtención de títulos profesionales, licenciaturas, bachilleratos y título de técnico de nivel superior. Si bien en esta primera etapa se definió que el proceso de acreditación de las instituciones y programas académicos sería de carácter voluntario, toda vez que el sistema de acreditación estaba en proceso de instalación y experimentación, de todas formas, se hizo vinculante el acceso a fuentes de financiamiento relevantes como el CAE a la obtención de la acreditación, lo que se constituyó en un incentivo poderoso para su aceptación y masificación. Con posterioridad la CNAP fue fundida en una nueva institucionalidad, la Comisión Nacional de Acreditación (CNA). La CNA fue creada a través de la Ley N° 20.129, publicada el 17 de noviembre de 2006 (Chile, 2006), que estableció un sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior. Durante este periodo, algunos aspectos del proceso de acreditación llamaban la atención. Uno de estos tenía que ver con que la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) era integrada por un conjunto de comisionados, dentro de los cuales están presentes, con derecho a voz y voto, representantes de las universidades del CRUCH (3 comisionados), universidades privadas (2 comisionados), institutos profesionales (1 comisionado) y centros de formación técnica (1 comisionado). De esta manera, de un total de 15 comisionados, 7 correspondían a personas 22 Michelle Bachelet Jeria, militante del Partido Socialista (PS), fue la cuarta Presidenta de la Postdictadura entre el 11 de marzo de 2006 y el 11 de marzo de 2010. También sería la sexta Presidenta de la Postdictadura entre el 11 de marzo de 2014 y 11 de marzo de 2018. Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 22 vinculadas a las mismas instituciones que se estaban en proceso de ser evaluadas, conformándose así una institucionalidad porosa a la influencia de las instituciones integrantes del sistema. Un segundo aspecto a resaltar de este periodo corresponde al caso de corrupción identificado en el año 2012, cuando se descubrió que el entonces Presidente de la Comisión Nacional de Acreditación durante el año 2010, Luis Eugenio Díaz, habría sido contratado para realizar asesorías a universidades que después fueron acreditadas estando él dirigiendo todo el proceso. Esta situación dio paso a un proceso de investigación judicial que desembocó en la prisión de Luis Eugenio Díaz acusado por corrupción, lo que afectó la credibilidad pública sobre el sistema de acreditación y las universidades involucradas. La instalación de las políticas de acreditación de las instituciones de educación superior y sus programas académicos ha tenido consecuencias diversas, entre las cuales se puede mencionar a las siguientes: el establecimiento de condiciones de regulación básicas que permiten identificar y ponderar desempeños institucionales en base a criterios predeterminados; la disposición de información para las y los estudiantes con miras a orientar su decisión en torno a dónde desarrollar sus estudios universitarios; el fortalecimiento de la lógica de sistema de educación superior organizado en base a la competencia por recursos y estudiantes, entre otras. Quizás la consecuencia más relevante para los fines de este escrito tiene que ver con que estos procesos de evaluación se han constituido en aquel dispositivo que otorga una visión de sistema al conjunto de las universidades chilenas, otorgando un lugar definido para cada una de las instituciones, generando un campo claro y ordenado de competencia, generando información relevante para que las y los estudiantes, potenciales consumidores del sistema, tomen decisiones racionales en torno a dónde desarrollar sus procesos de formación profesional. Dicho campo de competencia muestra su cara más radical en algunas coyunturas específicas, tales como los procesos de crisis institucional y financiera de algunas universidades que ha desembocado en sendos y complejos procesos de cierre de las mismas23. Si bien en estos procesos la imagen de la crisis institucional y financiera es la más visible, es necesario analizar las especificidades de cada uno de los mismos en el tiempo, como así también el rol que ha ido jugando la política pública elaborada para estos fines como la Ley Nº 20.800 publicada el 26 de diciembre de 2014 que crea las figuras de administrador provisional y administrador de cierre. La Revisión del Modelo: la Ley de Educación Superior (2018) y la Ley de Universidades Estatales (2018) Durante las primeras décadas del siglo XXI se han desarrollado en Chile masivos y extensos procesos de movilización de estudiantes organizados en oposición a la estructura del sistema educativo, fundamentalmente en lo que tiene que ver con su lógica orientada al mercado, constituyéndose así en uno de los movimientos sociales más activos e influyentes de la Postdictadura. Durante el año 2006 se desarrolló la movilización de estudiantes secundarios conocida como “revolución pingüina” que logró movilizar a estudiantes de todo el país durante meses, quienes organizaron paros, tomas de establecimientos, marchas y muchas otras acciones para presionar al Gobierno de Michelle Bachelet a derogar la LOCE, poner fin a la municipalización de la enseñanza pública, democratizar la legislación que regulaba los centros de estudiantes, instaurar la gratuidad para estudiantes en el transporte público y rendición de la prueba de acceso a la universidad, entre 23 Los procesos de cierre de universidades privadas se han desarrollado en las siguientes temporalidades: Universidad del Mar (2013-2019), Universidad ARCIS (2018-2024), Universidad Iberoamericana de Ciencias y Tecnología (2018-2024), Universidad Chileno-Británica de Cultura (2019-2022), Universidad del Pacífico (2019). Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 23 otras demandas. Como resultado de la movilización es posible afirmar que se logró avanzar en algunas demandas, al mismo tiempo que la LOCE fue reemplazada pocos años después por la Ley General de Educación Nº 20.370 (Chile, 2009), la que en términos estrictos no avanzaba en cambios estructurales relevantes, mostrando así la resistencia de la clase política profesional a implementar cambios al sistema educacional (Aguilera, 2011; Gómez, 2006; OPECH, 2009). Durante el año 2011 se desarrolló una nueva movilización estudiantil, tanto de estudiantes secundarios como universitarios, eso sí, con mucho más protagonismo de los segundos en cuanto a la visibilidad de sus liderazgos y preponderancia de sus demandas. Las demandas de esta movilización apuntaban a instalar un sistema educacional “público, gratuito y de calidad”, lo que hacía necesario que el Estado avanzara en la elaboración de políticas de diferente naturaleza: prohibición efectiva de la búsqueda de lucro con recursos públicos en las universidades, fortalecimiento de la educación pública a través de un financiamiento robusto y democratización de su funcionamiento, superación de la política de cobro de la educación universitaria que derivaba en endeudamiento mediante el establecimiento de una política de gratuidad universal y apuntar a eliminar las diferencias de calidad de la educación impartida por las diferentes instituciones según el origen social de las y los estudiantes que atendieran las mismas. Estas demandas acompañadas de diferentes expresiones de presión tales como paros, tomas, marchas y otras, contaron con un amplio apoyo de la sociedad chilena, haciendo así muy complejo para la clase política profesional ignorar a las mismas por mucho tiempo. (Cañas, 2016; Colectivo Diatriba y OPECH, 2011; García y Ortiz, 2016; Martínez y Farías, 2018; Muñoz y Durán, 2019; Rifo, 2013; Thielemann, 2016; Villalobos y Ortiz, 2019). Después del despliegue de estos procesos de movilización de estudiantes secundarios y universitarios se desarrollaron algunas transformaciones relevantes de abordar. Una de estas tiene que ver con que la elección presidencial del año 2013 estuvo atravesada por el debate público sobre el sistema educacional en su conjunto. De esta forma, las y los candidatos presidenciales incorporaron en sus propuestas diversas alternativas para abordar las demandas de cambio del sistema educativo. Dicha elección presidencial finalmente fue ganada por Michelle Bachelet quien planteaba en su programa de gobierno las siguientes propuestas sobre el sistema universitario: Avanzaremos gradualmente en la gratuidad universal y efectiva de la educación superior, en un proceso que tomará 6 años. Durante el próximo período de Gobierno, accederán a la gratuidad al menos los y las estudiantes pertenecientes al 70% más vulnerable de la población, abarcando extensamente a la clase media. (Bachelet, 2013, p. 20) Modernizaremos la institucionalidad pública de la educación superior, creando la Subsecretaría de Educación Superior; la Superintendencia de Educación Superior, con competencias claras y recursos necesarios para cumplir sus funciones, en especial, la fiscalización del uso de los recursos públicos, velar que se cumpla la prohibición de lucro, y la Agencia de la Calidad de la Educación Superior, responsable de la acreditación y de velar por la calidad de la educación superior. (Bachelet, 2013, p. 21) En este esfuerzo financiero, estableceremos un trato preferente con las universidades de propiedad del Estado. Estas universidades deberán introducir las modificaciones necesarias en su gestión, para rendir cuentas respecto de sus planes de desarrollo y del financiamiento obtenido. Este nuevo trato incluye un fondo de aporte basal permanente exclusivo para las universidades estatales y un fondo permanente de apoyo a las universidades estatales regionales. Adicionalmente, crearemos universidades estatales regionales en donde actualmente no existen (Aysén Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 24 y O´Higgins). En los primeros 100 días de Gobierno se enviará al Congreso el proyecto de ley de creación de estas nuevas universidades. (Bachelet, 2013, p. 21) De estas propuestas durante el Gobierno de Bachelet se logró avanzar de manera concreta en dos políticas públicas relevantes: primero, la novedosa creación de dos nuevas universidades estatales a través de la Ley N° 20.842 que crea las Universidades Estatales de la Región de O’Higgins y de la Región de Aysén publicada el 07 de agosto de 2015. Con esta política el Estado de Chile volvía a crear universidades después de varias décadas, retomando así un protagonismo perdido en el pasado. Segundo, el establecimiento de la Ley N° 20.843 publicada el 18 de junio de 2015, que permitió eliminar la prohibición de participación de estudiantes y funcionarios en el gobierno de las instituciones de educación superior, abriendo así la posibilidad de abrir espacios de deliberación y toma de decisión sobre el gobierno de las universidades en un ambiente más democrático que avance a la triestamentalidad. Las demás propuestas mencionadas aquí sólo lograron constituirse en política pública al inicio del Gobierno de Sebastián Piñera24 durante el año 2018, esto debido fundamentalmente a que el proceso de búsqueda de equilibrios al interior de la clase política profesional se hizo especialmente complejo, en parte asociado a que la sociedad civil y el movimiento estudiantil cumplía un activo rol de vigilante y actor central25 de dicho proceso. En esta línea, la Ley N° 21.091 Sobre Educación Superior se publicó el 29 de mayo de 2018 (Chile, 2018). A través de este cuerpo jurídico se estableció el denominado Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, integrado por el Ministerio de Educación, el Consejo Nacional de Educación, la Comisión Nacional de Acreditación y dos nuevas instituciones públicas dedicadas a la organización y gestión pública de la Educación Superior: Subsecretaría de Educación Superior y la Superintendencia de Educación Superior. Mientras la primera tiene la tarea de establecer los lineamientos generales del sistema de educación superior, la segunda se responsabiliza de vigilar el comportamiento de las universidades en torno a cuestiones de carácter financiero, donde se busca asegurar que las mismas dediquen sus esfuerzos al cumplimiento de sus compromisos académicos, evitando la búsqueda de lucro en sus acciones. Otro de los objetivos importantes de esta nueva legislación es también el establecimiento de la obligatoriedad de que las universidades se sometan al proceso de evaluación de su calidad mediante el sistema de acreditación universitaria, superando así el momento anterior que establecía la posibilidad de evitar dicho procedimiento. Finalmente, el último objetivo importante de esta legislación es el establecimiento oficial de la gratuidad en el sistema universitario. La gratuidad venía implementándose de manera indirecta desde el año 2016 para un sector de las y los estudiantes universitarios chilenos que cumplieran algunos requisitos de carácter socioeconómico y que estudien en universidades con un nivel adecuado de calidad según el sistema de acreditación (4 años de acreditación). Mediante la Ley Nº 21.091 la gratuidad se instaló como un derecho reconocido por el Estado, aunque en una modalidad diferente 24 Sebastián Piñera Echeñique, militante del Partido Renovación Nacional (RN), fue el quinto Presidente de la Postdictadura entre el 11 de marzo de 2011 y el 11 de marzo de 2014. También sería el posteriormente el séptimo Presidente de la Postdictadura entre el 11 de marzo de 2018 y 11 de marzo de 2022. 25 En las elecciones parlamentarias desarrolladas en Chile el año 2013 fueron elegidos Diputados de la República los siguientes ex dirigentes estudiantiles universitarios: Camila Vallejo, ex Presidenta de la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile (FECH) entre los años 2010 y 2011, Giorgio Jackson, ex Presidente de la Federación de Estudiantes de la Universidad Católica de Chile (FEUC) entre los años 2010 y 2011; Gabriel Boric, ex Presidente de la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile (FECH) entre los años 2011 y 2012. Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 25 a la de universidad, puesto que quedó limitada para aquellos estudiantes que cumplieran con los siguientes requisitos: pertenecer al 60% de la población de menores recursos; estudiar en alguna universidad adscrita a la gratuidad y no contar con un título profesional previo. La posibilidad de que la gratuidad se constituye en un derecho universal quedó proyectada como una posibilidad futura, relacionada con el nivel de desarrollo económico del país. En el mismo año 2018, más específicamente el 05 de junio de 2018, se publicó la Ley N° 21.094 Sobre Universidades Estatales que vino a fundamentar desde una perspectiva oficial cuál es el vínculo del Estado de Chile con las universidades que están bajo su propiedad, como así también, establecer mecanismos de financiamiento directo que resguarda posibilidades de desarrollo de carácter más cuidado y protegido de los vaivenes del mercado educacional. La Ley Nº 21.094 es relevante de destacar, puesto que además de definir la autonomía, régimen jurídico, tipo de gobierno, principios y finalidades de las universidades estatales, dota a estas mismas por primera vez de una definición y regulación pública, lo que se constituía en un vacío necesario a cubrir. Asociado a lo anterior, en la Ley Nº 21.094 se define que la relación del Estado con las universidades estatales estará articulada en la línea del establecimiento y aseguramiento del derecho a la educación superior, el que sería abordado por el Estado a través de sus propias universidades: Artículo 7.- Derecho a la educación superior. El Estado reconoce el derecho a la educación superior en conformidad a lo dispuesto en los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. Para estos efectos, el Estado debe adoptar las medidas necesarias para proveer el ejercicio de este derecho a través de sus instituciones de educación superior, las que deberán garantizar sistemas de acceso sobre la base de criterios objetivos fundados en la capacidad y el mérito de los estudiantes, sin importar su situación socioeconómica, y fomentar mecanismos de ingreso especiales de acuerdo a los principios de equidad e inclusión. (Chile, 2018, p. 1) Dicha definición es relevante para el sistema universitario chileno, puesto que compromete al Estado de Chile a asumir una postura y actuación más decisiva en el ordenamiento del sistema universitario. Para lograr aquello, la misma Ley Nº 21.094 mandata a las universidades estatales a actualizar sus estatutos para hacerlos compatibles con este nuevo ordenamiento, establece el principio de articulación como eje de la relación entre las universidades estatales y entre estas y las demás instituciones públicas, como así también establece condiciones financieras específicas para estas instituciones en la siguiente perspectiva: Artículo 56.- Aporte Institucional Universidades Estatales. En su calidad de instituciones de educación superior estatales, creadas para el cumplimiento de las funciones de docencia, investigación, creación artística, innovación, extensión y vinculación con el medio, de acuerdo a la misión y a los principios que les son propios, señalados en el Título I de esta ley, las universidades del Estado tendrán un financiamiento permanente a través de un instrumento denominado "Aporte Institucional Universidades Estatales". (Chile, 2018, p. 1) Artículo 58.- Objetivo y vigencia. Con el propósito de apoyar el desarrollo institucional de las universidades del Estado, se implementará un Plan de Fortalecimiento de carácter transitorio, que tendrá una duración de diez años contados desde el año de entrada en vigencia de la presente ley, destinado a los usos y ejes estratégicos que serán estipulados en los convenios que, para estos efectos, se Archivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 30, No. 38 26 suscriban entre el Ministerio de Educación y cada una de las universidades referidas. (Chile, 2018, p. 1) De esta forma, además de los fondos a los cuales el conjunto de las universidades puede acceder, se crean los instrumentos del “Aporte Institucional Universidades Estatales” a ser definido anualmente junto al “Plan de Fortalecimiento” a ser utilizado en un plazo de diez años, advirtiendo así que existe una comprensión de la necesaria rearticulación y fortalecimiento de las universidades estatales y que para ello es ineludible fortalecer su respaldo financiero. Conclusiones Los resultados apuntan a la identificación de un complejo y contradictorio escenario de convivencia entre profundas transformaciones y continuidades en la organización del sistema universitario chileno, escenario marcado de forma transversal por la influencia hegemónica de la lógica de mercado en sus políticas de financiamiento, gobierno y crecimiento, al mismo tiempo que se identifican esfuerzos recientes que buscan desarrollar algunos ajustes a estas políticas con el objetivo de atenuar dicha influencia de la lógica de mercado en una estructura del sistema universitario poco propicia para aquello. El análisis de dichas complejidades y contradicciones, además, ha superado los límites de la preocupación exclusivamente estatal, puesto que las mismas se han instalado en el centro de debate público y de la acción de importantes sectores de la sociedad chilena que buscan reinstalar el ideal de educación pública como eje articulador fundamental del sistema universitario. En el plano de las continuidades es relevante resaltar el fenómeno de mimetización entre las políticas públicas de la Dictadura Cívico-Militar y los Gobiernos de Postdictadura, en tono a la opción deliberada de estos últimos por no alterar el modelo de sistema universitario heredado por los primeros, basado en el desmembramiento de lo público, imposición de régimen de competencia entre las instituciones a través de su autofinanciamiento y evaluación a distancia en base al sistema de acreditación. La ausencia de alternativas y el perfeccionamiento de lo existente permitieron un crecimiento desregulado de las matrículas universitarias, especialmente de las privadas, con consecuencias graves para la sociedad, tales como la generación de ofertas de formación universitaria de deficiente calidad y el creciente endeudamiento de generaciones de estudiantes. Con respecto a las transformaciones es relevante resaltar que las mismas fueron posibilitadas gracias a una poderosa y prolongada presión ejercida por el movimiento estudiantil, que fue generando condiciones materiales y subjetivas para que la sociedad chilena analizara su sistema universitario y se atreviera a pensar nuevas formas de organización de lo existente. Las transformaciones al sistema universitario son específicas y de reciente creación, lo que obliga a prolongar en el tiempo la preocupación por su estudio. Por otra parte, es importante también indicar que las mismas son acotadas a aspectos específicos del sistema universitario y su funcionamiento, en otras palabras, no es posible afirmar que el proceso de reformas abierto en el año 2015 haya instalado una realidad totalmente nueva, por el contrario, se trata de un momento de convivencia entre “lo antiguo” y “lo nuevo”, donde el escenario de definición se encuentra indefinido. Con respecto a la indefinición ya esbozada es relevante agregar que dos aspectos serán cruciales de definir: a) la política de gratuidad y su potencial apertura a la noción de “universalidad” y las consecuencias que esto tendrá para el conjunto de las universidades y b) la relación que el Estado continuará teniendo con las universidades estatales en el marco de un nuevo espacio de definiciones recientemente creado. Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 27 Referencias Agüero, F. (1987). La reforma en la Universidad de Chile. Ediciones Sur. Aguilera, O. (2011). Acontecimiento y acción colectiva juvenil. El antes, durante y después de la rebelión de los estudiantes secundarios chilenos en el 2006. Propuesta Educativa, 1(35), 11-26. Allard, R. (2002). 35 años después: Visión retrospectiva de la Reforma 1967-1973 en la Universidad Católica de Valparaíso. Ediciones Universitarias de Valparaíso de la Universidad Católica de Valparaíso. Arriagada, P. (1989). 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Temas de interesse: hist ória da Educação, políticas educacionais e ensino de História e das Ciências Sociais. Sobre los Editores Suzana dos Santos Gomes Universidade Federal de Minas Gerais E-mail: suzanasgomes@fae.ufmg.br ORCID: http://orcid.org/0000-0002-8660-1741 Pós-Doutora em Educação pela Universidade de Lisboa (UL) e Universidade de São Paulo (USP). Professora Associada da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Pesquisadora e professora do Programa de Pós-Graduação em Educação: Conhecimento e Inclusão Social. Líder do Grupo de Pesquisa-Ação sobre Universidade e Educação Superior - Universitátis/FaE/UFMG. Savana Diniz Gomes de Melo Universidade Federal de Minas Gerais E-mail: sdgmufmg2@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0415-5344 Pós-Doutora em Educação pela Universidade de La Coruña (UDC) Professora Associada da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Pesquisadora e professora do Programa de Pós- Graduação em Educação: Conhecimento e Inclusão Social. Vice Líder do Grupo de Pesquisa-Ação sobre Universidade e Educação Superior - Universitátis/FaE/UFMG. Felipe Zurita Garrido Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación E-mail: felipe.zurita@umce.cl ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4136-4340 Doutor em Educação pela Universidade Federal de Minas Gerais (Brasil). Pesquisador e professor Associado do Departamento de Educação Básica da Faculdade de Filosofia e Educação da Universidade Metropolitana de Ciências da Educação. Temas de interesse: hist ória da Educação, políticas educacionais e ensino de História e das Ciências Sociais. https://orcid.org/0000-0002-4136-4340 http://orcid.org/0000-0002-8660-1741 http://orcid.org/0000-0002-8660-1741 https://orcid.org/0000-0003-0415-5344 https://orcid.org/0000-0002-4136-4340 Políticas públicas de educación superior en Chile en contextos de crisis 33 Número Especial Educación Superior en América Latina en Tiempos de Crisis archivos analíticos de políticas educativas Volumen 30 Número 38 15 de marzo 2022 ISSN 1068-2341 Los/as lectores/as pueden copiar, mostrar, distribuir, y adaptar este artículo, siempre y cuando se de crédito y atribución al autor/es y a Archivos Analíticos de Políticas Educativas, los cambios se identifican y la misma licencia se aplica al trabajo derivada. Más detalles de la licencia de Creative Commons se encuentran en https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/. 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