Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? Página web: http://epaa.asu.edu/ojs/ Artigo recebido: 21/3/2021 Facebook: /EPAAA Revisões recebidas: 10/7/2021 Twitter: @epaa_aape Aceito: 30/7/2021 Dossiê Especial Educação e suas Interfaces com Administração, Contabilidade e Economia: Políticas e Saberes arquivos analíticos de políticas educativas Revista acadêmica, avaliada por pares, independente, de acesso aberto, e multilíngüe Arizona State University Volume 29 Número 169 13 de dezembro 2021 ISSN 1068-2341 Quanto Custa o Direito à Educação Pública em Condições de Qualidade? Maíra Gallotti Frantz Universidade de São Paulo (USP) Brasil Citação: Frantz, M. G. (2021). Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? Arquivos Analíticos de Políticas Educativas, 29(169). https://doi.org/10.14507/epaa.29.6755 Este artigo faz parte do dossiê especial, Educação e suas Interfaces com Administração, Contabilidade e Economia: Políticas e Saberes, editada por Zara Figueiredo Tripodi, Ursula Dias Peres e Thiago Alves. Resumo: Este artigo objetiva analisar desafios para o orçamento público e para as políticas de financiamento da Educação Básica a partir de um padrão de qualidade de referência. Toma como universo de análise a população de municípios brasileiros, os quais respondem por 59,4% das matrículas públicas. A base de dados remete ao “Relatório de orçamento necessário por ente federado” disponível no Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ), referente ao ano de 2019. O estudo revela a necessidade de complementação no montante de R$ 53,7 bilhões, destinados a 96,4% dos municípios para que, em atenção ao princípio constitucional da qualidade, a população de redes públicas municipais de ensino atinja um padrão mínimo abaixo do qual nenhuma escola deveria estar. Ante a aplicação de parâmetros comuns, relativos a insumos e recursos monetários, observa-se que metade dos municípios atingiriam um CAQ de até R$ 765, valor 2,5 vezes maior que o valor anual nacional mínimo por aluno fixado para 2020. A explicitação de significativa desigualdade nacional assevera a necessidade de um papel mais proeminente da União, em suas funções redistributiva e supletiva, a fim de assegurar o direito à educação em condições de qualidade para todos e para cada um dos seus titulares. http://epaa.asu.edu/ojs/ https://doi.org/10.14507/epaa.29.6755 Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 2 Palavras-chave: financiamento da educação básica; Custo-Aluno Qualidade; políticas educacionais What is the cost of the right to quality public education? Abstract: This article proposes analyzing the challenges to the public budget and to the school funding from a quality standard of reference. The unit of analysis is the population of Brazilian municipalities, which are responsible for 59.4% of public school enrollments. The database refers to the "Report of the needed budget by Federal Entity" provided by the Simulator of Cost-Student Quality (SimCAQ), for 2019. The study indicates the need for budget complementation in the amount of R$ 53.7 billion, to be paid to 96.4% of the municipalities in order that, in attention to the constitutional principle of quality, the population of municipal public school networks achieves a minimum standard below which no school would ever have to be. If common parameters were applied, relative to inputs and monetary resources, it is noted that half of the municipalities would reach a CAQ of up to R$ 765, a value 2.5 times greater than the national minimum annual value per student stipulated for 2020. The significant national inequality highlights the need for a more prominent role of the Union, in its redistributive and supplementary functions, to ensure the right to education in quality conditions for all and each of its holders. Keywords: school funding; Cost-Student Quality; educational policies ¿Cual es el costo del derecho a una educación pública de calidad? Resumen: Este artículo tiene como objetivo el análisis de los desafios para el presupuesto público y para las políticas de financiación de la Educación Prima ria desde un estándar de calidad de referencia. Toma como universo de análisis la población de los municipios brasileños, que representan el 59,4% de las matrículas públicas. La base de los datos hace referencia al "Informe de presupuesto necesario por entidad federada" que está disponible en el Simulador de Costo-Alumno Calidad (SimCAQ), correspondiente al año 2019. El estudio revela la necesidad de suplementación en el monto de R$ 53,7 billones, destinados al 96,4% de los municipios para que, en atención al principio constitucional de calidad, la población de las redes municipales de Educación Pública alcance un estándar mínimo por debajo de lo cual ninguna escuela debe quedar. Teniendo en cuenta la aplicación de parámetros comunes, relacionados a los insu mos y a los recursos monetarios, se observa que la mitad de los municipios alcanzaría un CAQ de hasta R$ 765, valor 2,5 veces más alto que el valor anual mínimo nacional por alumno establecido para el 2020. La explicación de la notable desigualdad nacional plantea la necesidad de un papel más relevante de la Unión, en sus funciones redistributivas y suplementarias, para garantizar el derecho a la educación en condiciones de calidad para todos y a cada uno de sus titulares. Palabras clave: financiación de la educación básica; Costo-Alumno Calidad; políticas educativas Quanto Custa o Direito à Educação Pública em Condições de Qualidade? O direito à educação no Brasil consiste em dimensão fundante da cidadania e concorre para o pleno desenvolvimento da pessoa e sua qualificação para o trabalho (Constituição Federal, 1988)1. Remete ao processo de expansão da humanidade dos sujeitos a partir de uma parcela intencional, planejada e sistemática de produção da própria existência humana (Saviani, 2012). Sua positivação como direito social fundamental, compulsório e gratuito dos 4 aos 17 anos (Emenda Constitucional EC n. 59, 2009), evoca a responsabilidade do Estado sobre sua materialização. Subsome-se ainda ao princípio constitucional da qualidade. 1 Art. 205 Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 29, No. 169 Dossiê 3 O papel do Estado no asseguramento deste direito imbrica-se a uma estrutura de financiamento constitucionalmente estatuída2, operada mediante a vinculação de um percentual mínimo de recursos resultantes da receita de impostos e transferências específicos da União (18%), estados, Distrito Federal e municípios (25%) para manutenção e desenvolvimento do ensino (Lei de Diretrizes e Bases Da Educação Nacional, 1996)3. No entanto, a lógica de financiamento vigente, embora indispensável à garantia do direito em tela, evidencia-se insuficiente posto advir da disponibilidade orçamentária anual, em detrimento de análises das necessidades reais das escolas e dos custos para a sua universalização e efetivação de uma educação sob a égide da qualidade para todos os seus titulares. Um avanço legal neste sentido remete à constitucionalização do Custo-Aluno Qualidade (CAQ) como referência ao financiamento da educação (CF/88, Art. 211, §7o). Carece, porém, de regulamentação através de lei complementar. Além disso, o sistema federativo brasileiro é marcado por um processo de centralização que incorre em uma dicotomia de autoridade quanto à regulação de políticas públicas de competência da União e sua execução, por estados e municípios (Arretche, 2020). A este exemplo é possível observar que a oferta da Educação Básica dá-se, majoritariamente, sob responsabilidade dos governos municipais, os quais respondem por 59,4% do total de matrículas no âmbito público, seguida dos governos estaduais, que atendem a 39,5% destas, conforme microdadados do Censo Escolar 2019 (Inep/MEC). Soma-se a este ponto o reconhecimento de uma clivagem econômica entre os entes subnacionais. Deste modo, ainda que estados e municípios apresentem um papel essencial na provisão de serviços públicos e no gasto público, as decisões relativas à arrecadação tributária e à alocação de recursos para a execução das políticas são mormente afetadas pela regulação centralizada na União (Arretche, 2010). Tal arranjo político particular, que apresenta o federalismo articulado à desigualdades regionais e diferenças de renda tributária per capita, se mostra desafiador em termos de equalização fiscal, sobretudo para o nível municipal, ente subnacional com menor receita disponível, percentualmente em relação ao Produto Interno Bruto (Lopreato, 2020). Em face do exposto o presente artigo visa analisar desafios para o orçamento público e para as políticas de financiamento da Educação Básica a partir de um padrão de qualidade. Considerando a oferta majoritária do ensino pelo ente municipal, afinal, qual é o esforço necessário, em termos de financiamento da educação, para implantar um padrão de qualidade de referência (PQR) no âmbito das redes públicas municipais de ensino? Como isso varia entre os municípios brasileiros? E qual seria o Custo-Aluno Qualidade (CAQ) para atender a um padrão de qualidade abaixo do qual nenhuma escola pública deveria estar? Estas problematizações alicerçam-se no pressuposto de que o orçamento público consiste em uma arena política pautada pelo conflito distributivo em torno de recursos limitados (Peres, 2016). Assim, para além das dimensões técnicas que subjazem as políticas de financiamento da Educação Básica há um componente fortemente político neste processo. Conclui-se daí que estudos sobre a análise de custos em educação apresentam potencial de fortalecimento da disputa por uma lógica de financiamento que parta das necessidades reais das escolas. Deste modo, o presente artigo estrutura-se em quatro seções: a primeira explicita dados da realidade que imputam desafios ao financiamento da educação sob a égide qualidade; a segunda apresenta os aspectos metodológicos selecionados; a terceira propõe responder às problematizações elencadas nesta introdução; e então são apresentadas as considerações finais da pesquisa. 2 Conforme disposto no Art. 212 da Constituição Federal (CF). 3 Conforme estabelecido nos artigos 70 e 71 da Lei n. 9394/1996 (LDB). Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 4 Uma Mirada na Realidade – Desafios para o Financiamento da Educação sob a Égide da Qualidade Segundo Dourado (2007) a educação centra-se no bojo dos conflitos que permeiam a sociedade, posto desenvolver-se na relação estabelecida entre os diferentes grupos sociais. Tal constatação permite situá-la como um bem histórico e social em disputa, o qual carrega uma dimensão política e tem princípios e valorações adjacentes à determinada sociedade e a determinados grupos sociais. No Brasil a educação almejada é adjetivada pela CF/88 quando da proclamação do princípio constitucional da qualidade (Art. 206, VII). No entanto, a polissemia atribuída ao conceito de qualidade (Carreira & Pinto, 2007; Cury, 2014; Oliveira & Araujo, 2005; Ximenes, 2014) contribui para a ausência de consensos que confiram-lhe objetividade formal. Destarte, a proclamação da necessária garantia de insumos (em variedade e quantidade mínimas) que assegurem um padrão mínimo de qualidade (LDB, Art. 4, IX) estabelece uma janela política para tensionamentos e disputas de diferentes interesses organizados (Hacker & Pierson, 2010) sobre quais parâmetros devem orientar o direito correlato e as políticas de financiamento que pretendem sua materialização. Dourado et al. (2007) alerta que a qualidade da educação pode ser observada como […] um fenômeno complexo, abrangente, e que envolve múltiplas dimensões, não podendo ser apreendido apenas por um reconhecimento da variedade e das quantidades mínimas de insumos considerados indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem e muito menos sem tais insumos ( p. 9) Tal compreensão evidencia que, se por um lado o princípio da qualidade não se restringe a insumos materiais e monetários, por outro, os recursos financeiros mostram-se indispensáveis a sua consecução. Em termos gerais põe-se certo que a noção de qualidade opõe-se à falta de acesso, à permanência de desigualdades educacionais, à ausência de recursos necessários ao processo de ensino-aprendizagem e ao não domínio de conhecimentos que permitam uma formação comum ao cidadão (Cury, 2014). O princípio da qualidade rege também as políticas de fundos contábeis, de caráter redistributivo entre os entes federados, responsáveis por parte do financiamento da Educação Básica desde 1997. Nos anos mais recentes o Fundeb respondeu por, aproximadamente, 60% do total de receitas destinadas à educação no país, chegando a representar 71,2% das receitas em metade dos municípios brasileiros (Alves & Pinto, 2020). Sua operacionalização afina-se ao intento de maior equilíbrio em face da desigual repartição das receitas tributárias entre os entes federados. No entanto, a participação da União que, com a aprovação EC 108/2020 e sua regulamentação, por meio da Lei 14.113/2020, passa de 10% do total de recursos colocados no fundo por estados e municípios até chegar em 23% no ano de 2026, mostra-se insuficiente para corrigir os desequilíbrios advindos do pacto federativo. Assim, ainda que reconhecidos avanços em termos equitativos e de incremento sobre os valores disponibilizados por aluno a partir das políticas de fundos, o atual sistema de financiamento da Educação Básica no país não consegue superar as desigualdades na capacidade de investimento dos estados e municípios, evidenciando grandes disparidades em termos de gasto aluno (Alves et al., 2019). Esta análise é reafirmada se observado o gasto mensal por estudante, realizado pelos municípios brasileiros para provisão das redes públicas de ensino a estes vinculados. A Tabela 1 revela que, embora o gasto médio mensal por estudante para os municípios analisados seja de R$ 683, vinte e um estados apresentam medianas para os seus municípios que não atingem a média nacional. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 29, No. 169 Dossiê 5 Tabela 1 Gasto Mensal por Aluno para os Municípios Brasileiros, 2019 M UNIC ÍP IOS VÁLIDOS TOTAL (EM R EAIS ) AC 22 99.398 18 509.216.518 447 54 12 387 395 441 476 571 AM 62 606.694 59 3.152.518.584 430 79 18 47 400 423 473 726 AP 16 77.410 10 388.168.476 573 222 39 412 441 470 660 988 PA 144 1.476.173 113 6.887.425.469 451 227 50 312 390 421 451 2.742 RO 52 168.215 51 1.226.152.717 688 197 29 447 573 620 755 1.390 RR 15 71.534 15 506.005.418 559 81 15 377 526 546 596 731 TO 139 196.662 135 1.456.452.260 678 147 22 474 580 646 728 1.373 AL 102 529.058 55 1.728.000.492 426 63 15 330 376 406 462 584 BA 417 2.117.456 398 12.529.148.656 490 100 20 31 437 472 525 1.356 CE 184 1.314.532 183 7.245.844.225 456 56 12 334 417 452 486 729 MA 217 1.413.981 206 6.977.887.675 426 141 33 29 374 409 447 1.802 PB 223 514.037 220 2.852.811.163 499 120 24 273 419 473 556 1.169 PE 184 1.113.913 184 6.519.326.364 444 78 18 299 393 433 471 891 PI 224 534.635 193 3.218.282.789 665 970 146 54 423 467 522 7.310 RN 167 413.309 159 2.519.229.222 538 154 29 97 449 494 582 1.491 SE 75 268.231 75 1.775.326.313 575 117 20 126 515 557 619 962 ES 78 513.069 58 2.825.489.566 645 124 19 448 555 617 754 987 MG 853 1.746.282 837 13.279.416.478 688 228 33 38 567 638 762 3.995 RJ 92 1.681.502 75 11.052.102.987 628 152 24 325 520 598 701 1.189 SP 645 3.928.114 633 42.963.122.615 891 598 67 481 686 786 936 10.724 PR 399 1.058.376 390 8.621.346.171 735 168 23 437 615 707 821 1.471 RS 497 986.039 494 8.762.940.262 936 313 33 464 734 865 1.050 3.048 SC 295 790.289 291 6.777.375.170 808 196 24 448 664 774 908 1.559 GO 246 668.263 239 4.924.035.256 775 298 38 411 590 714 873 2.836 MS 79 352.756 79 2.751.430.378 714 193 27 8 592 680 815 1.212 MT 141 371.935 132 2.927.855.706 822 631 77 84 612 681 810 5.465 TOTAL 5.568 23.011.863 5302 164.376.910.932 683 382 56 8 483 622 786 10.724 Sudeste Sul Centro- Oeste 1º QUAR TIL M EDIANA 3º QUAR TIL M AIOR Norte Nordeste REGIÃO UF TOTAL DE M UNICÍPIOS TOTAL DE M ATRÍCULAS DESPESAS REALIZADAS GASTO ALUNO/M ÊS M ÉDIA DES VIO P ADR ÃO C V (%) M ENOR Fonte: Elaborada com base nos resultados do SimCAQ gerados a partir dos microdados do Censo Escolar/Inep 2019 e dados do RREO/Finbra/STN 2019. Nota: CV – Coeficiente de Variação Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 6 No agregado nacional, a metade dos municípios brasileiros apresenta um gasto aluno de até R$ 622, sendo que um quarto destes contam com, no máximo, R$ 483 por estudante por mês. Estabelecendo análises comparativas para o conjunto de municípios por estado vê-se que Alagoas apresenta um gasto mediano 2,13 vezes menor que o Rio Grande do Sul (R$ 865). Em números absolutos isso implica em uma diferença de R$ 5.508 a menos por ano para cada estudante. Esta desigualdade entre os municípios brasileiros é expressa por um coeficiente de variação nacional de 56%. A análise interna a cada estado permite observar que a amplitude entre os menores e os maiores valores realizados por seus municípios pode variar entre 1,5 vezes (AC) a 146,9 vezes (MS). A constatação de desigualdades significativas no gasto aluno realizado pelos municípios opõe-se à noção de qualidade aqui adotada. E evoca a relação conflitante entre desigualdades tributárias e pretensa universalidade do direito à educação, independente das condições socioeconômicas, culturais e de localização de seus titulares. Para além da análise sobre os gastos realizados e sua urgente equalização, o debate sobre orçamento público e políticas de financiamento da Educação Básica requer observar diagnósticos precisos da realidade, a fim de antever os desafios ainda postos e possibilitar a estimativa dos custos reais e esforços necessários para sua oferta em condições de qualidade. Assim uma mirada na realidade permite observar que, embora sejam inegáveis os avanços relativos ao acesso à Educação Básica a partir da CF/88, permanecem ainda muitos desafios à agenda pública para a plena fruição ao direito à educação em suas dimensões de acesso, permanência e qualidade (Oliveira & Araujo, 2005). Embora a faixa etária de 4 a 17 anos tenha-o com direito público subjetivo em decorrência da Emenda Constitucional EC n. 59 (2009), em termos de universalização da Educação Básica perduram grandes inquietações, especialmente quando observadas as taxas de cobertura nas faixas etárias de 4 a 5 anos (90,45%) e de 15 a 17 anos (78,73%)4. Verifica-se ainda que estes dados podem apresentar variabilidade se observados por região do Brasil e, especialmente, por unidade da federação, o que reafirma desigualdades territoriais na oferta do ensino. Quanto às faixas etárias que apresentam sua quase universalização, de 6 a 10 anos (99,1%) e de 11 a 14 anos (97,6%), é preciso ainda considerar que, em números absolutos, isso implica em 429,6 mil crianças e jovens fora do sistema de ensino, sendo que 40% destes encontram-se na região nordeste do país. A análise dos dados da população fora da escola, com algum grau de estratificação, permite melhor observar os sujeitos que têm ainda obstaculizado o direito à educação, tomado como bem social que concorre para a expansão da cidadania e acesso aos demais direitos. A tabela 2 informa o registro de aproximadamente 2,5 milhões de crianças e jovens entre 4 e 17 anos fora da escola em 2015. Destes, 62% encontram-se na faixa etária de 15 a 17 anos. Ao dividir a população de 4 a 17 anos em cinco níveis5 de renda domiciliar per capita é possível observar que a maioria, pouco mais de um milhão de crianças e adolescentes fora da escola, situa-se no menor nível de renda (20% menores). Isso significa que 41,1% da população de 4 a 17 anos fora da escola no país está entre os sujeitos mais pobres, para os quais a fragilidade em termos de capital econômico vem, muitas vezes, acompanhada de fraturas no acesso a oportunidades educacionais, de ampliação do capital cultural e de inserção e mobilidade social. Em contrapartida, aqueles que pertencem ao nível mais elevado de renda (20% maiores) representam 3,1% do total do total da população de 4 a 17 anos fora da escola. 4 Indicadores produzidos pelo Laboratório de Dados Educacionais (LDE) para o ano de 2015 a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 5 Cada nível é representado por um quintil, sendo que cada quintil representa 20% da população ordenada em ordem crescente. Neste caso, a população é ordenada do menor para o maior nível de renda. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 29, No. 169 Dossiê 7 Tabela 2 População fora da Escola por Faixa Etária e Nível de Rendimento Mensal Domiciliar per Capita (quintil) - Brasil, 2015 Faixa Etária Sem declaração 20% menores 2o quinto 3o quinto 4o quinto 20% maiores Total Total 0 a 3 anos 143.023 3.174.815 2.045.858 1.266.008 822.461 588.797 8.040.962 4 a 5 anos 10.529 216.778 143.191 79.353 44.991 18.115 512.957 6 a 10 anos 2.606 66.124 28.349 15.973 3.815 5.428 122.295 11 a 14 anos 4.526 149.134 83.300 44.214 21.231 4.901 307.306 15 a 17 anos 26.482 570.965 425.085 307.830 165.346 48.005 1.543.713 Total 4 a 17 anos 44.143 1.003.001 679.925 447.370 235.383 76.449 2.486.271 18 a 24 anos 149.158 2.076.831 1.772.409 1.368.961 990.668 344.919 6.702.946 25 a 29 anos 99.207 1.761.024 1.354.267 1.002.497 705.798 252.725 5.175.518 30 a 40 anos 243.747 4.696.453 3.758.012 2.986.448 2.348.168 930.058 14.962.886 41 a 50 anos 294.411 3.343.738 3.156.946 3.333.627 3.073.965 1.588.256 14.790.943 51 a 64 anos 501.496 2.531.367 3.589.874 4.979.435 4.905.990 3.270.375 19.778.537 Total 18 a 64 anos 1.288.019 14.409.413 13.631.508 13.670.968 12.024.589 6.386.333 61.410.830 Total mais de 64 anos 399.993 624.567 2.018.654 5.846.967 3.898.658 3.311.992 16.100.831 Total 1.875.178 19.211.796 18.375.945 21.231.313 16.981.091 10.363.571 88.038.894 Fonte: Elaborada com base nos indicadores do Laboratório de Dados Educacionais, com base nos dados da Pnad (arquivo Pessoas)/IBGE 2015 Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 8 Somando os dois menores níveis de rendimento mensal domiciliar per capita (20% menores e 2º quinto) é possível identificar 68,9% desta população. Isso demonstra que a não cobertura do acesso e da permanência afetam diretamente a população com menor nível de renda, para a qual a garantia do direito à educação seria indispensável como auxílio, inclusive, ao rompimento de um ciclo de pobreza e exclusão social (Rego & Pinzani, 2014). A observação destes mesmos dados, estratificados por região geográfica permite constatar que, do total da população de 4 a 17 anos fora da escola, 32,5% localizam-se na região nordeste do Brasil e 30% no sudeste. Porém, analisando cada unidade da federação em separado constata-se que o estado de São Paulo concentra o maior percentual (13,6%), seguido de Minas Gerais (9,1%) e Bahia (8,5%). Também a dimensão específica da qualidade precisa ser pensada. É importante considerar que as quase 140 mil6 escolas públicas ativas no Brasil respondem por 80,9% das matrículas na Educação Básica e constituem-se como ambiente de trabalho para aproximadamente 1,8 milhão7 de docentes (76,4% dos docentes atuantes na EB), conforme microdados do Censo Escolar 2019 (Inep/MEC). No entanto, ao verificar condições materiais de qualidade, Schneider, Frantz & Alves (2020) demonstram haver percentuais importantes destas que ainda não possuem condições básicas de funcionamento. De acordo com a Tabela 3 é possível afirmar que 2,8% das escolas públicas brasileiras sequer funcionam em prédio escolar. Sobre condições necessárias ao funcionamento de organizações de natureza variada, embora no agregado nacional uma pequena parcela das escolas públicas não conte com água potável (7%) e abastecimento de água (2%) e energia (2%), verifica-se que estes números podem ser mais elevados para estados localizados na região norte do país, tal como o Acre, que apresenta os indicadores mais frágeis para estas condições. Quanto às condições que viabilizam sua função social específica, verifica-se que a maior parte das escolas públicas urbanas não dispõe de espaços importantes ao aprimoramento do processo de ensino-aprendizagem, tais como biblioteca (58%), laboratório de informática (56%) e quadra de esportes (58%). Também o parque infantil encontra-se disponível em apenas 27% das escolas que ofertam educação infantil e anos iniciais do ensino fundamental, enquanto o laboratório de ciências está disponível para apenas 19% das escolas que ofertam anos finais do ensino fundamental e ensino médio. As barras na tabela evidenciam que a existência de alguns destes parâmetros são mais recorrentes nas regiões sul, centro-oeste e sudestes do país (laboratório de ciências, parque infantil e quadra). No que se refere às condições de trabalho docente, 41% não possuem uma sala de professores, espaço profícuo ao planejamento e atividades correlatas (Parecer CNE/CEB n. 18, 2012) à profissão, a qual é marcada por uma dimensão eminentemente interativa (Tardif, M.; Lessard, 2014) política e coletiva (Nóvoa, 1987; Oliveira, 2010). Este é um item também menos recorrente nas escolas localizadas nas regiões norte e nordeste. A Tabela 3 explicita, portanto, que os desafios colocados no cenário nacional são atravessados por desigualdades regionais significativas, que produzem estratificações tanto sobre as condições de oferta do ensino, quanto sobre as oportunidades formativas dos estudantes. Possibilita pensar também que a defesa da garantia de padrões mínimos de qualidade em educação ainda perpassa por assegurar condições básicas de funcionamento e infraestrutura para todas as escolas públicas do país. 6 139.176 escolas 7 1.832.287 docentes Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 29, No. 169 Dossiê 9 Tabela 3 Infraestrutura Disponível nas Escolas Públicas de Educação Básica por Estado da Federação, Brasil, 2019 Biblioteca Lab. inform. Lab. Ciências Parque infantil Quadra Pátio Sala de prof. Internet BL B a nhe iro /P ré dio Energia Água Agua potável Esgoto AC 1.473 51 10% 12% 5% 6% 10% 29% 28% 77% 83% 64% 73% 67% 35% AM 4.504 507 59% 22% 9% 3% 14% 26% 35% 59% 84% 81% 98% 80% 47% AP 725 36 45% 29% 11% 5% 22% 64% 38% 54% 97% 90% 97% 86% 50% PA 9.115 666 35% 18% 8% 6% 21% 46% 34% 55% 89% 87% 94% 77% 37% RO 1.052 31 51% 38% 21% 20% 50% 81% 74% 85% 98% 98% 99% 98% 57% RR 576 224 51% 32% 14% 16% 36% 56% 46% 60% 94% 91% 100% 77% 63% TO 1.411 23 54% 32% 8% 18% 43% 82% 74% 93% 99% 99% 100% 96% 67% AL 2.375 17 35% 31% 12% 7% 20% 77% 47% 74% 100% 100% 99% 94% 54% BA 13.578 269 33% 25% 8% 10% 24% 61% 40% 78% 99% 98% 97% 94% 63% CE 5.886 30 49% 46% 19% 18% 44% 78% 60% 79% 100% 100% 98% 95% 63% MA 9.920 761 26% 15% 4% 2% 10% 52% 29% 53% 95% 99% 91% 93% 57% PB 3.913 23 41% 40% 15% 11% 22% 61% 40% 73% 100% 100% 96% 98% 68% PE 6.073 83 55% 28% 18% 10% 24% 55% 46% 77% 98% 100% 95% 94% 60% PI 3.964 33 32% 28% 7% 4% 24% 74% 46% 70% 98% 98% 94% 97% 75% RN 2.767 44 53% 41% 17% 17% 21% 65% 48% 74% 100% 100% 99% 96% 75% SE 1.660 16 32% 31% 10% 8% 24% 88% 37% 82% 100% 100% 99% 98% 81% ES 2.704 28 48% 43% 33% 31% 47% 82% 69% 89% 100% 99% 98% 97% 86% MG 11.880 191 68% 62% 26% 29% 59% 80% 72% 90% 99% 100% 100% 98% 89% RJ 6.487 89 46% 64% 33% 45% 60% 91% 72% 90% 100% 100% 100% 99% 94% SP 18.075 408 13% 77% 23% 50% 81% 86% 81% 83% 100% 100% 100% 100% 99% PR 7.314 17 55% 63% 55% 70% 76% 91% 86% 92% 100% 100% 100% 98% 81% RS 7.180 94 65% 66% 35% 61% 55% 66% 72% 89% 95% 100% 100% 70% 79% SC 5.055 97 48% 65% 21% 72% 66% 79% 78% 89% 100% 100% 100% 99% 87% GO 3.475 20 53% 60% 15% 38% 55% 88% 79% 89% 99% 100% 100% 98% 78% DF 658 2 26% 71% 36% 76% 74% 92% 99% 98% 100% 100% 100% 100% 95% MS 1.308 10 38% 79% 22% 54% 86% 94% 92% 91% 100% 100% 100% 96% 83% MT 2.249 29 55% 59% 13% 35% 60% 77% 79% 84% 97% 99% 99% 92% 64% Brasil 135.377 3.799 42% 44% 19% 27% 42% 70% 59% 82% 97% 98% 98% 93% 73% UF Contexto Diagnóstico das dependências dos prédios escolares Número de escolas Escolas fora de prédio ESPAÇOS PARA ATIVIDADES PEDAGÓGICAS INFRAESTRUTURA SANEAM ENTO BÁSICO E ENERGIA Fonte: Elaborada por Schneider, Frantz & Alves (2020), com base nos resultados do SimCAQ gerados com microdados do Censo Escolar/Inep 2020. Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 10 Já a análise dos microdados provenientes do Censo Escolar 2018 possibilita constatar que 15% dos docentes que atuam na Educação Básica não possuem formação pedagógica. Destes, quase 11% têm apenas ensino fundamental ou médio. No entanto, uma mirada mais específica revela que esse montante pode ser ainda maior a depender da unidade de análise. Se observado o conjunto de dados dos docentes que atuam sem formação pedagógica por estado é possível obter um coeficiente de variação de aproximadamente 91%8, o que denota que sua ocorrência dá-se ante grande variação entre os diferentes entes federados. Sob a ótica da qualidade também a questão da remuneração docente precisar ser problematizada. Segundo Jacomini, Alves & Camargo (2016) o salário médio dos professores da Educação Básica com formação em nível superior no Brasil equivale a 61,2% da remuneração percebida pelos demais profissionais com formação equivalente. Esta é uma questão que interfere mormente na qualidade da educação, dada a falta de atratividade imputada à carreira docente (Pinto, 2014). Há ainda a preocupação com os efeitos econômicos da pandemia, os quais podem gerar, segundo estimativas realizadas pela Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca, 2020) queda de 7% a 21% nas receitas líquidas de impostos, denotando uma perda potencial de R$17,2 bilhões a R$52,4 bilhões, relativos aos recursos destinados ao financiamento da educação básica no país. Os dados anteriormente expostos reafirmam desafios para o financiamento em educação que considere esforços necessários a um cenário desigual e ainda em expansão, visando a universalização do direito à educação para todos os seus titulares. Reafirma ainda a urgência da discussão sobre financiamento a partir das necessidades reais das escolas e de custos, tomando como referência padrões mínimos de qualidade, sob os quais nenhuma escola deverá estar abaixo. Deste modo, assevera a importância da aplicação do conceito de Custo-Aluno Qualidade (Carreira & Pinto, 2010), assumido na agenda política a partir do Plano Nacional de Educação vigente (PNE, Meta 20) e proclamado como referência para o financiamento da Educação Básica a partir da Emenda Constitucional EC n. 108 (2020) que torna o Fundeb permanente e de regulamentação, em lei específica, do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento Da Educação Básica e de Valorização Dos Profissionais Da Educação (2020). Aspectos Metodológicos Sob o intento de avaliar desafios para o orçamento público e para as políticas de financiamento da educação básica a partir de um padrão de qualidade de referência (PQR), esta pesquisa, de natureza metodológica quantitativa, estabelece como procedimentos: (a) levantar a receita total vinculada à educação9 para os entes federados municipais e a complementação necessária para atender a um padrão de qualidade de referência (PQR), a fim de observar o potencial de financiamento da educação básica; (b) analisar a distribuição entre os entes municipais quanto à necessidade de complementação das receitas, tomando como referência medidas de posição e de dispersão; 8 Obtido pela razão entre o Desvio Padrão de 11.232,91 e a Média de 12.363, multiplicado por 100. 9 Receita Potencial mínima vinculada para a Educação Básica: [Receita líquida de impostos (RLI) x 25% - receitas destinadas ao Fundeb + receitas recebidas do Fundeb + Salário Educação (cota municipal/estadual) + complementação da União ao Fundeb, se houver]. (Alves & Pinto, 2020). Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 29, No. 169 Dossiê 11 (c) estimar o Custo-Aluno Qualidade (CAQ) para a população de municípios brasileiros, a fim de observar desigualdades e desafios em termos de financiamento da educação em condições de qualidade. Para a materialidade do objetivo e dos procedimentos supracitados tem-se como recorte espacial a população de municípios brasileiros (5.568 municípios). A unidade de análise remete às redes públicas municipais de ensino, as quais são agregadas por estado. Tal escolha justifica-se pela oferta pública de ensino majoritária por este ente federado (59,4% das matrículas). O recorte espacial dá-se em caráter transversal, abrangendo o ano mais recente (2019). A base de dados tem como fonte principal o Relatório de orçamento necessário por ente federado10, disponível no Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ)11 e gerado a partir de microdados do Censo Escolar/Inep 2019 e dados do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) do sistema de Finanças do Brasil (Finbra), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) 2019. Tais dados partem de um diagnóstico do contexto de cada ente federado. O montante de despesas correntes necessárias para implementar um padrão de qualidade de referência (PQR) foi gerado considerando os parâmetros de qualidade sugeridos pelo SimCAQ12, relativos aos insumos e recursos monetários. Tais parâmetros envolvem: a) Carga horária de ensino Aspectos Creche Pré EF-AI EF-AF EM EJA Dias letivos por semana Número de dias 5 5 5 5 5 5 Jornada diária de ensino Diurno parcial 4 4 4 4 5 4 Tempo integral 10 10 7 7 7 - Noturno - - - - 4 4 Tempo integral Percentual de matrículas em turno integral 80% 25% 12,5% 12,5% 12,5% - Nota: (EF-AI) Ensino Fundamental – Anos Iniciais; (EF-AF) Ensino Fundamental – Anos Finais; (EM) Ensino Médio; (EJA) Educação de Jovens e Adultos. b) Tamanho das turmas Localização Aspecto Creche Pré EF- AI EF- AF EM EJA <1 ano 1 ano 2 anos 3 anos Escolas urbanas Alunos por turma (máximo) 6 7 8 15 20 25 30 35 25 Docentes por turma (mínimo) 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Escolas do campo Alunos por turma (máximo) 6 7 8 10 15 17 20 22 18 Docentes por turma (mínimo) 1 1 1 1 1 1 1 1 1 10 Versão disponível em 11/2020. Para mais informações consultar nota técnica disponível em: https://simcaq.c3sl.ufpr.br/assets/SIMCAQ_relatorio_por_ente.pdf. Acesso em 30/11/2020. 11 O SimCAQ consiste em uma ferramenta online e gratuita de planejamento educacional com foco na dimensão orçamentária que opera, conceitualmente, a partir de padrão de qualidade de referência. Fornece dados sobre o diagnóstico do contexto educacional em diferentes níveis de agregação (municipal, estadual e nacional) e permite a inserção e a edição de parâmetros de qualidade de referência que geram a simulação do orçamento necessário para atender a oferta da Educação Básica em condições de qualidade. Disponível em: https://simcaq.c3sl.ufpr.br/. 12 Para mais informações consultar memória de cálculo disponível na plataforma do SimCAQ por meio do link: https://simcaq.c3sl.ufpr.br/assets/SIMCAQ_MEMORIA_CALCULO.pdf. Acesso em 30/11/2020. https://simcaq.c3sl.ufpr.br/assets/SIMCAQ_relatorio_por_ente.pdf https://simcaq.c3sl.ufpr.br/ https://simcaq.c3sl.ufpr.br/assets/SIMCAQ_MEMORIA_CALCULO.pdf Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 12 c) Jornada de trabalho docente Jornada semanal de trabalho (em horas) 40 Jornada sem interação com educandos 33,4% Jornada com interação com educandos 66,6% d) Formação e remuneração dos professores Nível/Classe Nível de formação Remuneração bruta mensal (R$) P1 Médio 2.886,24 P2 Superior 4.927,33 P3 Especialização 5.420,06 P4 Mestrado 6.405,52 P5 Doutorado 7.390,99 Estes parâmetros, visíveis na plataforma SimCAQ, apresentam justificativas para sua definição, sendo passíveis de edição quando do processo de simulação de novos cenários para o financiamento da educação e o planejamento orçamentário educacional. Cabe ressaltar que a opção metodológica pela adoção de um padrão de qualidade de referência não carrega o intento de uniformização das escolas públicas brasileiras, mas põe-se como uma estratégia possível à superação de desigualdades verificadas na realidade, conforme diagnóstico explicitado na seção anterior. O cálculo do total de complementação necessária por município é produto de uma razão entre a despesa corrente necessária para implantar o PQR e as receitas vinculadas. Em atenção à primeira problematização (a) os dados gerados são apresentados em números absolutos e correspondem aos valores totais de receita vinculada à educação e aos valores totais de complementação necessária para o conjunto de municípios em cada estado. Já as duas questões subsequentes apresentam análises para cada município em separado. Com intuito de apresentar estes dados de forma objetiva, os municípios foram agregados por estado e foram geradas, por meio de software estatístico SPSS, medidas de posição e de dispersão para avaliar sua distribuição no interior de cada estado. Deste modo, a resposta à segunda problematização (b) é obtida pelo cálculo do aumento percentual da complementação necessária para aplicar o padrão de qualidade de referência supracitado em relação às receitas vinculadas para cada município. A apresentação deste indicador é feita em forma percentual a fim de possibilitar a comparabilidade entre os municípios. Por fim, a terceira problematização (c) remete ao cálculo do Custo-Aluno Qualidade (CAQ), obtido por uma razão entre a despesa corrente necessária para aplicação do PQR e o número total de matrículas por município. Desafios para o Orçamento Público a Partir da Estimativa de Custos de um Padrão de Qualidade de Referência (PQR) A construção até aqui empreendida intencionou sinalizar elementos atinentes ao pacto federativo brasileiro (Lopreato, 2020) que interferem no financiamento da educação básica, sobretudo relativos às desigualdades regionais e na capacidade de financiamento dos entes subnacionais. Buscou ainda explicitar o conceito de qualidade para o financiamento da educação utilizado nesta pesquisa, que opta por observá-la à luz de insumos e de condições que tomam como referência um padrão de qualidade (PQR). Por fim, pretendeu evidenciar um breve panorama da Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 29, No. 169 Dossiê 13 realidade que permita antever desafios ainda postos para sua materialização e desvelar a urgência de uma lógica de financiamento pautada em custos reais, sustentada na noção de Custo-Aluno Qualidade (CAQ). Esta seção, por sua vez, pretende responder às problematizações iniciais elencadas na introdução deste artigo e explicitadas, em forma de procedimentos de análise, na seção de aspectos metodológicos. Em atenção à primeira questão (a), a Tabela 4 informa o montante total de receitas vinculadas à educação nos municípios brasileiros e, ainda, o valor total de complementação necessária para implantar um padrão de qualidade de referência (PQR) no âmbito das redes públicas municipais de ensino. Tabela 4 Potencial do Sistema de Financiamento da Educação Básica dos Entes Municipais e Necessária Complementação para Atingir um Padrão de Qualidade de Referência (PQR), 2019 AC 22 99.398 514.743.155 448.105.442 AM 62 606.694 3.006.066.064 1.757.430.047 AP 16 77.410 419.630.184 149.823.383 PA 144 1.476.173 6.974.125.607 4.449.271.584 RO 52 168.215 1.063.831.297 252.216.426 RR 15 71.534 477.472.050 112.862.790 TO 139 196.662 1.264.240.428 409.764.688 AL 102 529.058 2.474.366.425 1.780.139.380 BA 417 2.117.456 10.855.480.316 6.363.845.756 CE 184 1.314.532 6.810.835.969 3.808.737.855 MA 217 1.413.981 6.590.761.458 5.041.617.655 PB 223 514.037 2.563.014.467 1.888.626.853 PE 184 1.113.913 6.024.639.477 2.428.197.828 PI 224 534.635 2.573.214.376 1.826.571.492 RN 167 413.309 2.201.469.586 1.350.968.017 SE 75 268.231 1.597.505.632 688.604.007 ES 78 513.069 2.922.429.433 1.689.142.233 MG 853 1.746.282 12.055.123.545 4.015.129.809 RJ 92 1.681.502 12.561.072.915 1.588.234.854 SP 645 3.928.114 42.235.357.847 4.215.610.036 RECEITA TOTAL VINCULADA (EM REAIS) COMPLEMENTAÇÃO NECESSÁRIA (EM REAIS) - PQR REGIÃO UF TOTAL DE MUNICÍPIOS TOTAL DE MATRÍCULAS Norte Nordeste Sudeste Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 14 Tabela 4 (Cont.) Potencial do Sistema de Financiamento da Educação Básica dos Entes Municipais e Necessária Complementação para Atingir um Padrão de Qualidade de Referência (PQR), 2019 PR 399 1.058.376 7.898.204.833 2.979.023.130 RS 497 986.039 8.538.468.481 1.384.364.348 SC 295 790.289 6.045.967.030 2.429.022.839 GO 246 668.263 4.458.963.622 1.170.372.814 MS 79 352.756 2.480.483.167 697.805.944 MT 141 371.935 2.623.135.585 856.761.282 TOTAL 5.568 23.011.863 157.230.602.949 53.782.250.492 Centro-Oeste Sul Fonte: Elaborada pela autora com base no relatório de orçamento necessário por ente federativo disponível no SimCAQ, gerado a partir dos microdados do Censo Escolar/Inep 2019 e dados do RREO/Finbra/STN 2019. Assim, a análise que segue pretende observar o esforço necessário em termos de complementação das receitas vinculadas à educação para cada município, em separado. Atende à segunda problematização de pesquisa (b), atinente à análise da distribuição e variabilidade entre os municípios, no interior de cada estado. A observação da Tabela 5 revela que apenas 3,6% dos municípios brasileiros não requerem complementação para atender ao padrão de qualidade assumido (PQR), sendo que as regiões sul e sudeste congregam 76,4% destes municípios. Por outro lado, nove estados apresentam necessidade de complementação para todos os seus municípios (AC, AM, AP, RR, CE, PB, PI, RN e ES). Dentre os 5.369 municípios que apresentam necessidade de complementação, o coeficiente de variação de 56% expressa que sua ocorrência denota significativa dispersão nacional. Os coeficientes de variação internos a cada estado são também bastante elevados, atingindo patamares de até 90% como é o caso de Roraima. Este dado infere uma desigualdade acentuada entre os municípios brasileiros, tanto no que se refere à receita disponível para cada município, individualmente, quanto das condições do ponto de partida de suas redes públicas de ensino, mais ou menos próximas aos parâmetros utilizados nesta pesquisa (PQR). Os resultados evidenciam que metade dos municípios brasileiros requerem uma complementação de até 60,1%. No entanto, onze estados se aproximam ou superam este percentual já no 1º quartil (AC, AM, AL, CE, MA, PB, PI, RN, ES, PA e BA). Dentre eles, Acre e Amazonas apresentam medianas superiores a 90%. Os menores percentuais de complementação observados podem variar de 0,04% (MG) a 45,7% (AC), apresentado diferença de 1.142,5 vezes. Tais dados reiteram a ausência de um quadro homogêneo entre os municípios brasileiros quanto às receitas, às condições concretas da realidade e ao montante de recursos necessários à complementação. Desvelam ainda a urgência de mecanismos fiscais capazes de dirimir as desigualdades e disparidades regionais para prestação do direito constitucional à educação com garantia de padrão de qualidade para todos os seus titulares. Deste modo, a resposta à terceira problematização da pesquisa (c) visa partilhar qual o Custo Aluno-Qualidade (CAQ) para atender a um padrão de qualidade abaixo do qual nenhuma escola deveria estar. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 29, No. 169 Dossiê 15 Tabela 5 Distribuição Interna da Necessidade de Complementação das Receitas Municipais por Estado, 2019 N % N % AC 0 0,0 22 100,0 103,9 40,3 38,8 45,74 74,9 93,2 139,2 186,8 AM 0 0,0 62 100,0 99,3 35,4 35,6 15,82 72,1 97,0 126,5 180,2 AP 0 0,0 16 100,0 69,4 45,9 66,1 11,73 29,7 60,6 112,6 156,5 PA 1 0,7 143 99,3 77,6 28,0 36,0 10,01 58,7 77,5 91,8 163,6 RO 1 1,9 51 98,1 34,6 18,6 53,7 5,26 18,6 35,2 48,1 73,6 RR 0 0,0 15 100,0 59,6 54,1 90,7 0,90 30,9 50,2 85,1 233,2 TO 11 7,9 128 92,1 50,2 29,4 58,6 2,77 32,2 45,9 67,5 167,4 AL 1 1,0 101 99,0 87,6 29,2 33,3 33,56 64,0 80,5 109,4 157,6 BA 3 0,7 414 99,3 78,0 29,0 37,1 7,59 58,8 74,0 92,8 170,7 CE 0 0,0 184 100,0 73,3 20,3 27,7 7,63 60,3 71,8 86,2 151,6 MA 1 0,5 216 99,5 89,4 30,6 34,2 19,70 69,1 86,5 104,9 210,1 PB 0 0,0 223 100,0 92,5 32,7 35,3 14,70 72,1 87,1 108,8 224,6 PE 1 0,5 183 99,5 57,9 20,6 35,7 0,81 43,2 56,3 72,4 133,1 PI 0 0,0 224 100,0 91,0 36,0 39,6 13,19 66,9 86,5 110,0 267,6 RN 0 0,0 167 100,0 82,0 32,9 40,1 10,34 60,1 78,4 97,7 197,9 SE 2 2,7 73 97,3 58,6 20,4 34,7 13,61 45,4 57,3 71,7 126,8 ES 0 0,0 78 100,0 91,1 42,6 46,8 10,65 67,0 85,2 111,8 324,3 MG 22 2,6 831 97,4 65,5 39,2 59,8 0,04 38,4 60,0 85,2 275,0 RJ 10 10,9 82 89,1 50,2 31,4 62,5 0,13 27,6 45,1 66,9 143,5 SP 60 9,3 585 90,7 36,8 23,5 63,9 0,42 20,9 33,7 49,7 164,4 PR 4 1,0 395 99,0 67,0 28,1 42,0 2,44 49,0 64,9 80,4 185,4 RS 51 10,3 446 89,7 39,2 23,6 60,4 0,40 22,8 36,6 52,9 172,8 SC 5 1,7 290 98,3 63,8 32,7 51,4 0,14 42,4 60,4 80,2 218,1 GO 14 5,7 232 94,3 47,6 35,5 74,5 0,98 25,3 41,7 59,2 251,5 MS 8 10,1 71 89,9 39,4 20,1 51,1 0,28 24,7 37,5 55,4 87,3 MT 4 2,8 137 97,2 46,9 34,4 73,3 1,35 26,8 39,9 54,0 236,0 TOTAL 199 3,6 5.369 96,4 63,9 36,0 56,3 0,04 38,5 60,1 83,5 324,3 REGIÃO UF MUNICÍPIOS - COMPLEMENTAÇÃO PERCENTUAL (%) DE COMPLEMENTAÇÃO NECESSÁRIA (PQR) NÃO SIM MÉDIA DESVIO PADRÃO COEFICIENTE DE VARIAÇÃO (%) MENOR 1º QUARTIL MEDIANA 3º QUARTIL MAIOR Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: Elaborada pela autora com base no relatório de orçamento necessário por ente federativo disponível no SimCAQ, gerado a partir dos microdados do Censo Escolar/Inep 2019 e dados do RREO/Finbra/STN 2019. Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 16 Os dados expressos na Tabela 6 apresentam o CAQ mensal para a população de municípios brasileiros. Assim, a aplicação de um padrão de qualidade de referência (PQR) revela que metade dos entes municipais apresentam um Custo-Aluno Qualidade mensal de até R$ 765 por estudante. Esse é um valor compatível com mensalidades cobradas em escolas privadas de pequeno porte. No entanto, se comparado ao valor anual nacional mínimo por aluno fixado pela Portaria Interministerial n. 4 para o ano de 2020, de R$ 3.643,16 (R$ 303,60/mês), este CAQ é 2,5 vezes maior. A análise comparativa entre o CAQ mediano para o agregado nacional (gerado pelo cálculo de recursos necessários à aplicação de um padrão de qualidade comum) e o gasto aluno mediano (obtido pela razão entre a receita disponível e o número de matrículas) evidencia um valor 1,23 vezes maior do primeiro em relação ao segundo. Tabela 6 Variação do Custo-Aluno Qualidade (CAQ) para os Entes Municipais, 2019 AC 441 799 149 18,6 602 672 772 897 1.063 AM 423 748 121 16,1 504 646 757 837 1.146 AP 470 699 155 22,2 510 575 644 836 983 PA 421 668 93 14,0 480 605 652 711 1.032 RO 620 684 95 13,8 518 618 670 753 951 RR 546 805 236 29,3 591 679 767 821 1.552 TO 646 745 156 20,9 465 649 728 805 1.604 AL 406 678 80 11,8 517 617 678 730 885 BA 472 690 90 13,0 491 628 678 744 999 CE 452 693 63 9,1 509 655 688 726 947 MA 409 700 88 12,6 503 637 693 759 1.053 PB 473 764 137 17,9 489 677 745 833 1.642 PE 433 636 70 11,0 511 585 629 683 876 PI 467 717 98 13,7 490 649 698 769 1.147 RN 494 746 113 15,2 544 673 724 795 1.207 SE 557 706 79 11,2 533 656 702 760 903 ES 617 850 157 18,5 584 748 806 940 1.544 MG 638 845 228 27,0 464 701 802 918 2.628 RJ 598 673 107 15,8 490 599 664 735 979 SP 786 855 185 21,7 512 738 825 922 2.000 PR 707 908 140 15,4 607 810 899 980 1.488 RS 865 956 261 27,3 462 797 920 1.072 2.610 SC 774 987 210 21,2 617 850 963 1.084 1.934 GO 714 782 200 25,5 443 664 749 849 1.856 MS 680 763 98 12,8 545 709 762 817 1.030 MT 681 812 158 19,4 525 714 778 879 1.557 TOTAL 622 805 197 24,5 443 674 765 888 2.628 1º QUARTIL Sul Centro-Oeste MEDIANA 3º QUARTIL MAIOR Norte Nordeste Sudeste REGIÃO UF GASTO- ALUNO/MÊS (MEDIANA) VALOR DO CAQ/MENSAL A PARTIR DE UM PADRÃO DE QUALIDADE DE REFERÊNCIA (PQR) MÉDIA DESVIO PADRÃO COEFICIENTE DE VARIAÇÃO (%) MENOR Fonte: Elaborada pela autora com base no relatório de orçamento necessário por ente federativo disponível no SimCAQ, gerado a partir dos microdados do Censo Escolar/Inep 2019 e dados do RREO/Finbra/STN 2019. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 29, No. 169 Dossiê 17 Interessante observar que tanto o coeficiente de variação (56% - gasto aluno; 24,5% - CAQ), quanto a amplitude entre o menor valor mediano e o maior valor mediando para o cenário nacional (R$ 459 - gasto aluno; R$ 334 - CAQ) mostram-se inferiores quando da análise comparativas entre o CAQ e o gasto aluno. Também o coeficiente de variação interno a cada estado reduz em todos os casos, quando da análise comparativa do gasto aluno para o CAQ. Com o incremento do CAQ, vinte e dois estados passam a atingir um valor superior ao gasto aluno já no 1º quartil (as exceções são RO, SP, RS e GO que o fazem na mediana). Em síntese, ainda que internamente a cada estado seja possível perceber valores discrepantes entre o menor e o maior CAQ, a análise da Tabela 6 permite inferir que a aplicação de parâmetros de qualidade comuns a todos os municípios parece produzir um efeito equalizador, agindo sobre desigualdades significativamente pronunciadas quando da lógica de financiamento pautada na razão entre a disponibilidade orçamentária e número de matrículas. Considerações Finais O presente artigo parte da problematização sobre qual o custo da educação pública em condições de qualidade. Tem como pressuposto que, para além das definições técnicas que orientam o orçamento público, este é tangenciado por constantes disputas em torno de um limite tributário pactuado socialmente, de caráter eminentemente político (Rezende, 2001). Em termos de disputa por mecanismos de financiamento que atendam à educação sob a égide da qualidade, o quadro teórico-empírico levantado permitiu asseverar a insuficiência da lógica de financiamento pautada na razão entre disponibilidade orçamentária e número de matrículas, aplicada a contextos marcadamente assimétricos e desiguais, tanto do ponto de vista da capacidade de arrecadação tributária dos entes subnacionais, quanto das condições sociais, culturais, econômicas e territoriais que marcam, de forma indelével, a distribuição do direito à educação em suas dimensões do acesso, da permanência e da qualidade (Oliveira & Araujo, 2005). Por outro lado, a análise do montante necessário à complementação das receitas municipais para assegurar parâmetros comuns a todas as escolas, pautada em um diagnóstico e em custos respectivos, revelou a demanda por incremento no valor de R$ 53,7 bilhões. Segundo Schneider, Frantz & Alves (2020) uma simulação do montante aportado pela União ao Fundeb a partir da Emenda Constitucional EC n. 108 (2020) denota que a complementação poderá chegar, em 2026, ao valor de R$ 35,9 bilhões. Esta simulação considera o valor praticado em 2019 (R$ 15,6 bilhões) e, ainda, a progressiva ampliação de 10% para 23% no último ano de sua implantação gradativa, quando a União atinge o percentual máximo de complementação. Este breve cálculo mostra que o princípio constitucional da qualidade para o financiamento não será facilmente atendido. Para tanto será indispensável a efetivação de um papel mais proeminente da União em suas funções redistributiva e supletiva, estabelecendo como condição à expansão a revisão do pacto federativo, com vistas à garantia de equalização de oportunidades educacionais e de padrão mínimo de qualidade de ensino (CF/88, Art. 211, § 1º). É preciso considerar que o processo de centralização do sistema federativo brasileiro requer políticas bem desenhadas, que incorporem as demandas dos entes subnacionais e possibilitem, através de transferências federais, a redução das desigualdades inter-regionais. Deste modo as políticas centralmente reguladas teriam maior potencial de coordenação das ações de estados e municípios, visando sua implementação (Arretche, 2020). Estes são pontos importantes também para responder à urgência de mecanismos que auxiliem na redução das desigualdades relativas às condições concretas das redes públicas municipais Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 18 de ensino, reafirmadas a partir da análise da distribuição da complementação necessária, no interior de cada estado. Por fim, o cálculo do Custo-Aluno Qualidade (CAQ) a partir de parâmetros específicos, além de possibilitar a inferência de um efeito equalizador sobre as desigualdades regionais e intraestaduais, corroborou a afirmação de Pinto (2014) de que incrementos significativos no gasto aluno têm potencial de interferência em sistemas com baixos níveis de financiamento, como é o caso do Brasil. Vale lembrar que o CAQ pauta-se na análise de custos para uma educação em condições de qualidade, expressando esforços para conferir materialidade ao conceito subjacente, a partir de referências concretas. E ante o desafio de reiterar parâmetros mínimos comuns a realidades distintas e diferenciadas (Camargo et al., 2006) também considera-se a potencialidade de tal mecanismo, mediante a definição de insumos indispensáveis e padrão mínimo para o enfrentamento de desigualdades presentes entre os diferentes sistemas públicos de ensino, abaixo do qual nenhuma escola poderá estar. Além disso, é preciso considerar que a regulamentação de parâmetros de qualidade que orientem o financiamento da educação básica ampliam a possibilidade de exigibilidade jurídica de seu conteúdo, bem como tornam mais objetiva a fiscalização e a rastreabilidade, pelos órgãos de controle interno e externo e de controle social, acerca da utilização do fundo público e de sua articulação com ações sistêmicas e planejadas. Em síntese, as análises apresentadas expressam desafios significativos para o orçamento público e para as políticas de financiamento da Educação Básica. Ante um cenário desigual e ainda em expansão, desvelam a urgência da discussão sobre o financiamento da educação a partir das necessidades reais das escolas e de custos respectivos, sob o risco de comprometer, não apenas o princípio constitucional da qualidade, mas sobretudo, o asseguramento do direito à educação em condições de produzir uma formação humana que, de fato, expanda a cidadania de todos e de cada de seus titulares. Referências Alves, T., Farenzena, N., Silveira, A. A. D., & Pinto, J. M. de R. (2020). Implicações da pandemia da COVID-19 para o financiamento da educação básica. Revista de Administração Pública, 54(4), 979–993. https://doi.org/10.1590/0034-761220200279 Alves, T., & Pinto, J. M. R. (2020) As múltiplas realidades educacionais dos municípios no contexto do Fundeb. Revista de Financiamento da Educação, 10(23). Alves, T., Silveira, A. A. D., Schneider, G., & Fabro, M. D. del. (2019). Financiamento da escola pública de educação básica: A proposta do Simulador de Custo-Aluno Qualidade. Educação & Sociedade, 40. https://doi.org/10.1590/es0101-73302019223702 Arretche, M. (2010). Federalismo e igualdade territorial: uma contradição em termos? Dados, 53(3), 587–620. https://doi.org/10.1590/S0011-52582010000300003 Arretche, M. (2020). Um federalismo centralizado. Blog DADOS – Revista de Ciências Sociais. http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52582010000300003 %0A Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal (1988). Brasil. Leis, Decretos. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional (1996). Brasil. Senado Federal e Câmara dos Deputados. Constituição (2019). Emenda Constitucional EC n. 59, de 11 de novembro de 2009. Brasília (2019). Brasil. Parecer CNE/CEB n. 18/2012. Reexame do Parecer CNE/CEB n. 09/2012, que trata da implantação da Lei nº 11.738/2008, que institui o piso salarial profissional nacional para os Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 29, No. 169 Dossiê 19 profissionais do magistério público da Educação Básica. n. 18 (2012). Brasil. Leis, Decretos. Lei n. 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação – PNE e dá outras providências (2014). Brasil. Senado Federal e Câmara dos Deputados. Constituição (2020). Emenda Constitucional EC n. 108, de 26 de Agosto de 2020. Brasília (2020). Brasil. Leis, Decretos. Lei n. 14.113, de 25 de dezembro de 2020. Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) e dá outras providências (2020). Camargo, R. B., Oliveira, J. F., Cruz, R. E., & Gouveia, A. B. (2006). Problematização da qualidade em pesquisa de custo-aluno-ano em escolas de educação básica. Inep. Carreira, D., & Pinto, J. M. de R. (2007). Custo Aluno Qualidade Inicial: Rumo à educação pública de qualidade no Brasil. Cortez, Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Carreira, D., & Pinto, J. M. de R. (2010). Educação pública de qualidade: quanto custa esse direito? Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Cury, C. R. J. (2014). A qualidade da educação brasileira como direito. Educação & Sociedade, 35(129), 1053–1066. https://doi.org/10.1590/ES0101-73302014143981 Dourado, L. F., Oliveira, J. F., & Santos, C. A. (2007). A qualidade da educação: Conceitos e definições. Inep. Dourado, Luiz Fernandes. (2007). Políticas e gestão da educação básica no Brasil: Limites e perspectivas. Educação & Sociedade, 28(100), 921–946. https://doi.org/10.1590/S0101- 73302007000300014 Fineduca. (2020). Atenção: É preciso proteger o financiamento da Educação Básica dos prejuízos da crise econômica! https://fineduca.org.br/wpcontent/uploads/2020/05/20200507_Nota_queda_- receitas_final.pdf Hacker, J. S., & Pierson, P. (2010). Winner-take-all politics: Public policy, political organization, and the precipitous rise of top incomes in the United States. Politics & Society, 38(2), 152–204. https://doi.org/10.1177/0032329210365042 Jacomini, M., Alves, T., & Camargo, R. B. (2016). Remuneração docente: Desafios para o monitoramento da valorização dos professores brasileiros no contexto da meta 17 do Plano Nacional de Educação. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas, 24(73). https://doi.org/10.14507/epaa.24.2386 Lopreato, F. L. C. (2020). Federalismo brasileiro: Origem, evolução e desafios. Instituto de Economia Unicamp. Nóvoa, A. (1987). Do mestre-escola ao professor do ensino-primário: Subsídios para a história da profissão docente em Portugal (séculos XVI-XX). Análise Psicológica, 3, 413–440. Oliveira, D. A. (2010). Os trabalhadores da educação e a construção política da profissão docente no Brasil. In Educar em Revista (pp. 17–35). Scielo. Oliveira, R. P. de, & Araujo, G. C. de. (2005). Qualidade do ensino: Uma nova dimensão da luta pelo direito à educação. Revista Brasileira de Educação, 28, 5–23. https://doi.org/10.1590/S1413-24782005000100002 Peres, U. D. (2016). Financiamento e políticas públicas educacionais: Perspectiva normativa, dilemas e mudanças recentes. Revista Parlamento e Sociedade, 4(7), 65–101. Pinto, J. (2014). Dinheiro traz felicidade? A relação entre insumos e qualidade na educação. Education Policy Analysis Archives, 22(19). https://doi.org/10.14507/epaa.v22n19.2014 Pinto, J. M. D. R. (2014). O que explica a falta de professores nas escolas brasileiras? Jornal de Políticas Educacionais, 8(15). https://doi.org/10.5380/jpe.v8i15.39189 Pinto, J. M. R. (2018). Esforços do Brasil e de seus vizinhos para garantir o direito à educação: O https://doi.org/10.14507/epaa.24.2386 Quanto custa o direito à educação pública em condições de qualidade? 20 dramático panorama do financiamento do ensino. Le Monde Diplomatique Brasil, 127. Rego, W. L., & Pinzani, A. (2014). Curso de especialização educação, pobreza e desigualdade social – Módulo I - Pobreza e cidadania. Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão (SECADI). http://egpbf.mec.gov.br/modulos/mod-1/index.html Rezende, F. et al. (2001). Finanças públicas. Atlas. Saviani, D. (2012). Pedagogia histórico-crítica (11th ed.). Autores Associados. Schneider, G., Frantz, M. G., & Alves, T. (2020). Infraestrutura das escolas públicas no Brasil: Desigualdades e desafios para o financiamento da Educação Básica. Revista Educação Básica Em Foco – Anpae, 1(2). Tardif, M., & Lessard, C. (2014). O trabalho docente: Elementos para uma teoria da docência como profissão de interações humanas. Vozes. Ximenes, S. B. (2014). Direito à qualidade na educação básica – Teoria e crítica. Quartier Latin. Sobre a Autora Maíra Gallotti Frantz Universidade de São Paulo (USP) mairagallotti@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8587-8709 Doutoranda em Educação pela Universidade de São Paulo (USP). Mestre em Educação pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). http://lattes.cnpq.br/8542498326024447 Dossiê Especial Educação e suas Interfaces com Administração, Contabilidade e Economia: Políticas e Saberes arquivos analíticos de políticas educativas Volume 29 Número 169 13 de dezembro 2021 ISSN 1068-2341 Los/as lectores/as pueden copiar, mostrar, distribuir, y adaptar este articulo, siempre y cuando se de crédito y atribución al autor/es y a Archivos Analíticos de Políticas Educativas, los cambios se identifican y la misma licencia se aplica al trabajo derivada. Más detalles de la licencia de Creative Commons se encuentran en https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/. Cualquier otro uso debe ser aprobado en conjunto por el autor/es, o AAPE/EPAA. La sección en español para Sud América de AAPE/EPAA es publicada por el Mary Lou Fulton Teachers College, Arizona State University y la Universidad de San Andrés de Argentina. Los artículos que aparecen en AAPE son indexados en CIRC (Clasificación Integrada de Revistas Científicas, España) DIALNET (España), Directory of Open Access Journals, EBSCO Education Research Complete, ERIC, Education Full Text (H.W. Wilson), PubMed, QUALIS A1 (Brazil), Redalyc, SCImago Journal Rank, SCOPUS, SOCOLAR (China). Por errores y sugerencias contacte a Fischman@asu.edu Síganos en EPAA’s Facebook comunidad at https://www.facebook.com/EPAAAAPE y en Twitter feed @epaa_aape. https://urldefense.com/v3/__http:/egpbf.mec.gov.br/modulos/mod-1/index.html__;!!IKRxdwAv5BmarQ!MyxsS34LoOgHfrCySf2fCBoZcnkbdS6BiA-CyF1gequsvE1MhtgJ-_no4lGC$ https://orcid.org/0000-0001-8587-8709 http://lattes.cnpq.br/8542498326024447 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ http://www.doaj.org/ http://www.doaj.org/ https://www.facebook.com/EPAAAAPE