O papel do governo federal no financiamento da educação: Efeitos da complementação do Fundeb no combate à desigualdade entre redes estaduais do Brasil Página web: http://epaa.asu.edu/ojs/ Artigo recebido: 24/2/2023 Facebook: /EPAAA Revisões recebidas: 19/1/2024 Twitter: @epaa_aape Aceito: 29/2/2024 arquivos analíticos de políticas educativas Revista acadêmica, avaliada por pares, independente, de acesso aberto, e multilíngue Arizona State University Volume 32 Número 24 23 de abril de 2024 ISSN 1068-2341 O Papel do Governo Federal no Financiamento da Educação: Efeitos da Complementação do Fundeb no Combate à Desigualdade entre Redes Estaduais do Brasil1 Ursula Dias Peres Universidade de São Paulo Brasil Cristiane Branco Capuchinho Centro de Estudos da Metrópole - USP Brasil & Rogério Machado Limonti Centro de Estudos da Metrópole - USP Brasil Citação: Peres, U. D, Capuchinho, C. B., & Limonti, R. M. (2024). O papel do governo federal no financiamento da educação: Efeitos da complementação do Fundeb no combate à desigualdade entre redes estaduais do Brasil. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas, 32(24). https://doi.org/10.14507/epaa.32.8041 Resumo: O Brasil tem feito importantes esforços para reduzir a desigualdade de financiamento educacional entre suas diferentes redes públicas de ensino, visto que a assimetria de recursos para custear direitos sociais previstos na Constituição Federal é derivada de seu modelo de federalismo fiscal. Este estudo analisa o efeito da complementação do governo federal para o fundo da educação básica (Fundeb) na redução da desigualdade de receitas estaduais disponíveis por aluno entre 2009 e 2020. O 1Esta pesquisa recebeu o financiamento da Fapesp (processo 2013/07616-7). http://epaa.asu.edu/ojs/ https://doi.org/10.14507/epaa.32.8041 O papel do governo federal no financiamento da educação 2 objetivo é compreender, no período analisado, o efeito do aporte de recursos federais na desigualdade interestadual de receitas disponíveis por aluno da rede pública, principalmente após a aplicação da regra de partilha do Fundeb, que promove perda de recursos dos Estados para seus Municípios. Para isso, são considerados os potenciais econômicos dos Estados, as regras constitucionais estaduais de vinculação de recursos à educação, o atendimento escolar e a repartição e a complementação do Fundeb. Os resultados apontam para um efeito positivo da complementação federal, que reduz o desequilíbrio criado pela regra de partilha de recursos educacionais estaduais com seus Municípios e, assim, contribui para a equidade do potencial de financiamento entre as diferentes redes estaduais do Brasil. Palavras-chave: financiamento educacional; desigualdade educacional; relações federativas; educação pública brasileira The role of the federal government in financing education: Effects of the Fundeb supplement in combating inequality between state educational systems in Brazil Abstract: Brazil has made important efforts to reduce the inequality of educational funding among its different public education systems. This inequality stems from the asymmetry of resources allocated to finance social rights as defined in the Federal Constitution, which is inherent in its fiscal federalism model. This study analyzes the effect of the federal government's supplement to the Basic Education Fund (Fundeb) on reducing the inequality of state revenues available per pupil between 2009 and 2020. The main objective is to understand, during this period, the effect of federal resources on the interstate inequality of available revenues per student in the public system, particularly following the application of the Fundeb ‘sharing rule’, which promotes the loss of resources from states to their municipalities. To this end, the economic potential of the states, the state constitutional rules for allocating resources to education, school attendance, and the distribution and supplementation of Fundeb are considered. The findings indicate a positive effect of the federal supplementation, mitigating the imbalance created by the ‘sharing rule’ and thus contributing to equity in funding potential across different state educational systems in Brazil. keywords: school funding; educational equity (finance); federative relations; Brazilian public education El papel del gobierno federal en la financiación de la educación: Efectos del complemento Fundeb en la lucha contra la desigualdad entre las redes estatales en Brasil Resumen: Brasil ha realizado importantes esfuerzos para reducir la desigualdad de financiación educativa entre sus diferentes redes públicas de enseñanza, ya que la asimetría de recursos para financiar los derechos sociales establecidos en la Constitución Federal se deriva de su modelo de federalismo fiscal. Este estudio analiza el efecto del suplemento del gobierno federal al Fondo de Educación Básica (Fundeb) en la reducción de la desigualdad de ingresos estatales disponibles por alumno entre 2009 y 2020. El objetivo es comprender, a lo largo del período analizado, el efecto de la contribución de los recursos federales en la desigualdad interestatal de los ingresos disponibles por alumno en la escuela pública, especialmente después la aplicación de la regla de reparto del Fundeb, que promueve una pérdida de recursos de los estados hacia sus municipios. Para eso, se tienen en cuenta el potencial económico de los estados, las normas constitucionales estatales de asignación de recursos a la educación, la asistencia escolar y la distribución y complementación del Fundeb. Los resultados señalan un efecto positivo de la complementación federal, que reduce el desequilibrio creado por la regla de compartir los recursos educativos estatales con sus municipios y contribuye así a la equidad del potencial de financiación entre las diferentes redes estatales de Brasil. Palabras-clave: financiación de la educación; desigualdad educativa; relaciones federales; educación pública brasileña Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 3 O Papel do Governo Federal no Financiamento da Educação: Efeitos da Complementação do Fundeb no Combate à Desigualdade entre Redes Estaduais do Brasil A vinculação de certo percentual de impostos para gastos em manutenção e desenvolvimento de ensino, garantida pela Constituição Federal, foi por muitas décadas o principal mecanismo de financiamento das políticas de educação no Brasil (Cury, 2018), estabelecendo a salvaguarda de recursos públicos para concretizar o direito à educação. No entanto, essa regra sedimentou um elo fundamental entre a capacidade arrecadatória de cada ente federal, e assim o modelo de federalismo fiscal brasileiro, e seu investimento em políticas educacionais, independentemente das demandas da população atendida. Em 1996, a criação da política de fundos estaduais para a educação, com a EC 14 (Brasil, 1996a), transformou essa lógica de financiamento ao instituir uma subvinculação de recursos dentro de cada Estado brasileiro que condicionava o dinheiro à oferta de matrículas. Dessa forma, foi fundado um mecanismo de redistribuição de recursos entre o governo estadual e seus municípios. Esse mecanismo deu, primeiramente, prioridade ao atendimento educacional no ensino fundamental, com o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), e foi mais tarde ampliado a todas as etapas da educação básica com a aprovação do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação Básica). Além de consolidar o mecanismo de redistribuição de recursos dentro de cada Estado, a lei do Fundeb - Lei n. 11.494 (Brasil, 2007) fortaleceu o papel supletivo da União no financiamento da educação básica ao instituir a complementação federal em 10% dos recursos totais. Como resultado, a literatura aponta que a redistribuição de orçamento vinculada ao número de matrículas informadas no Censo Escolar anual resultou na universalização do ensino fundamental e na ampliação do acesso à educação básica, assim como a redução na desigualdade do investimento educacional entre Municípios do mesmo Estado e, com a complementação federal, entre diferentes redes municipais do país (Cruz et al., 2019; Oliveira et al, 2016; Peres et al, 2015; Pinto, 2015; Tanno, 2017). No entanto, o efeito do Fundeb para a desigualdade de financiamento entre as redes estaduais ainda é tema pouco explorado na literatura, com notáveis exceções como Farenzena (2012), Silva, Adrião e Almeida (2020) e Souza (2021). O financiamento representa uma dimensão central para a formulação e a implementação de políticas públicas. Além de indicar as possibilidades de realização de ações por parte do Estado, tanto o financiamento quanto o orçamento público se constituem como dimensões políticas, dado que, em tais instrumentos, governantes de distintos níveis federativos consolidam suas prioridades temáticas nas políticas públicas. No campo da educação, o tema tem importância acentuada no momento em que o Brasil passa a aplicar novas regras para a redistribuição e a complementação de recursos, aprovadas na Emenda Constitucional n. 108 (Brasil, 2020), e discute formas de mensuração e implementação do Custo-Aluno Qualidade, conceito constitucionalizado para o investimento na educação básica (Souza et al., 2021). Diante disso, este artigo pretende explorar o impacto da complementação federal na política do Fundeb, que teve vigência entre 2007 e 2020, para o financiamento estadual das políticas educacionais. E, assim, mostrar de que maneira as regras do fundo afetaram a desigualdade na capacidade de investimento em educação entre as diferentes redes de ensino estaduais, lembrando que o Fundeb, ainda que seja mecanismo essencial no financiamento da educação, é apenas parte da receita disponível para as redes educacionais. O papel do governo federal no financiamento da educação 4 A partir da análise de dados de receitas estaduais destinadas a manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE2), matrículas e de receitas de complementação federal ao Fundeb, calculamos o resultado em termos de amplitude de valor mínimo e máximo que cada rede estadual tem disponível por aluno antes e depois do recebimento da complementação federal e qual a melhoria em termos de desigualdade das redes, medida pelo índice de Gini. Vale ressaltar que o estudo não inclui dados do Distrito Federal, ente federativo com estrutura excepcional no contexto dos fundos educacionais por não conter Municípios. O que pudemos identificar com os dados do período analisado é que a complementação federal é fundamental para reduzir a desigualdade interestadual do valor disponível de recursos por aluno ao ano também para redes estaduais, e não somente para as redes municipais, o que já está consolidado na literatura, como em Tanno (2017). Como a estrutura do Fundeb torna os governos estaduais perdedores de recursos para seus Municípios, sem a complementação federal repassada para os fundos com menos recursos, o Fundeb teria como consequência a ampliação da desigualdade de financiamento entre as redes estaduais. Acreditamos que este artigo auxilie a reflexão sobre a importância da complementação federal aos recursos aplicados em educação básica no Brasil, país que lega a responsabilidade sobre esse nível de ensino a seus entes subnacionais. O resultado ratifica a política do Fundeb Permanente, aprovada pela Emenda Constitucional 108/2020, e chama a atenção para que esse processo seja contínuo e perene e não entrecortado por reduções de volume como as que ocorreram em crises arrecadatórias dos impostos que são constitucionalmente vinculados à educação, como o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), imposto de arrecadação estadual afetada pela Emenda 123/2022, que reduziu as alíquotas desse imposto arrecadadas pelos Estados no ano de 2022. O artigo está estruturado em quatro partes, além desta introdução. Na próxima seção, será apresentada uma revisão de literatura sobre o federalismo fiscal brasileiro e o papel da União na regulação e na suplementação do financiamento da educação básica para o enfrentamento às desigualdades de investimento na área. Na terceira seção, é apresentada a metodologia para definir o efeito da complementação na receita de educação dos Estados. A quarta seção traz uma síntese do regramento das constituições estaduais em relação à vinculação de recursos para MDE, na sequência são indicadas as evoluções de arrecadação e de oferta de matrículas nos Estados entre 2009 e 2020. Nessa seção são expostas também as estimativas da receita potencial per capita disponível nos Estados em três cenários diferentes e a análise da desigualdade. Por fim, são apresentadas as considerações finais e novos desafios de pesquisa no âmbito do financiamento da educação básica. O Federalismo Fiscal e o Financiamento da Educação Educação Pública e Tensões do Federalismo Fiscal no Brasil Em todo regime federativo, a divisão de recursos fiscais compatíveis com as responsabilidades de cada ente é questão central que demanda desenhos mais complexos quão maiores forem as disparidades regionais (Afonso et al., 1998; Rezende, 2010). Marcado por importantes desigualdades sociais e econômicas entre as unidades da federação, o sistema tributário brasileiro por muito tempo foi instrumento de reprodução das assimetrias referentes à capacidade fiscal das unidades federadas (Lopreato, 2022; Silva, 2005) sem incluir mecanismos para a redução das desigualdades regionais, problema que caracteriza a história do federalismo brasileiro do século 20 e que só começou a ser 2 O termo Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, definido na Constituição Federal e detalhado na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, abrange as ações voltadas à garantia de educação básica de qualidade por parte das redes públicas das três esferas da federação. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 5 atacado com a criação de transferências federais via Fundos de Participação Estadual (FPE) e Municipal (FPM). Em 1988, a refundação de uma constituição democrática no Brasil em um cenário de pressão por descentralização fortaleceu a autonomia tributária dos entes federativos, principalmente de municípios. Nesse cenário, entre 1980 e 1990, a participação dos governo estaduais na receita tributária disponível aumentou de 23,3% para 27,6%, e a dos munici ́pios de 8,6% para 13,5%, enquanto a do governo central caiu de 68,2% para 58,9% (Afonso et al., 2018). Essa ligeira descentralização de recursos aconteceu ao mesmo tempo em que a Constituição Federal de 1988 ampliou as responsabilidades desses entes no provimento de direitos sociais à população e ditou regras de financiamento. No caso da educação, a Constituição Federal (Brasil, 1988/2023) estabeleceu o ensino obrigatório e gratuito como direito universal e definiu, em seção temática, a educação como responsabilidade compartilhada entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Para viabilizar a oferta do serviço gratuito, o texto constitucional consolidou a vinculação de um percentual de recursos arrecadados pelo ente federado para a educação, retomando uma inovação criada pela Constituição de 1934 (Pinto, 2002). O artigo 212 da Constituição (Brasil, 1988/2023) define o percentual mínimo para a aplicação de recursos pelos entes da federação em manutenção e desenvolvimento do ensino : a União3 deve destinar, no mínimo, 18% da receita líquida resultante de impostos4, enquanto Estados e Municípios, o percentual mínimo de 25% do mesmo grupo de receitas para financiar suas políticas educacionais. A despeito dos ganhos em estabelecer constitucionalmente uma garantia de recursos para a área (Farenzena, 2006; Pinto, 2018), o mecanismo de vinculação constitucional, ao estipular um percentual dos recursos disponíveis sem estabelecer relação com as demandas educacionais do território, perpetuou na política educacional uma iniquidade advinda do sistema fiscal brasileiro, em que capacidade arrecadatória e demanda por prestação de serviços estão desconectados. A Política de Fundos Educacionais como Mecanismo Redistributivo A lógica de vinculação constitucional desatrelada da demanda é alterada pela política de fundos educacionais, instituída pela Lei n. 9.424 (Brasil, 1996b), que pretendia atacar as desigualdades educacionais no território e promover a descentralização da oferta do ensino fundamental. O Fundef se constituiu como um fundo contábil em âmbito estadual com 15% dos recursos de vinculação de Municípios e Estados presentes no artigo 212 da Constituição Federal (Brasil, 1988/2023) para a composição da “cesta” que, uma vez constituída, era repartida entre as redes de ensino de acordo com o número de matrículas do ensino fundamental oferecidas, garantindo assim um valor mínimo de investimento por aluno desta etapa em todas as redes do Estado (Gouveia & Souza, 2015). Com isso, a redistribuição de recursos feita pelo Fundef às redes que oferecem mais matrículas teve o significado de uma minirreforma tributária (Cury, 2018). Enquanto esteve em vigor, o Fundef gerou ganhos na correção de desigualdades de financiamento entre Municípios de um mesmo Estado, já que o valor por aluno deixou de depender unicamente da capacidade contributiva de cada esfera de governo, e com isso levou, ao longo dos anos, à descentralização do ensino fundamental para os Municípios e a um processo acelerado de universalização de vagas (Gomes, 2009; Vazquez, 2014). No entanto, com a reduzida complementação federal, houve ampliação das desigualdades interestaduais no financiamento do 3 A vinculação de impostos da União foi suspensa pelo período de vinte anos pela Emenda Constitucional n.95 (2016). 4 Os impostos possuem peso relevante nas receitas totais dos Estados, contudo, outras receitas compõem a arrecadação, tais como: contribuições, taxas, transferências, operações de crédito, alienação de bens, além de receitas de prestação de serviços e atividades econômicas. O papel do governo federal no financiamento da educação 6 ensino fundamental (Vazquez, 2005). Além disso, o foco nessa etapa de ensino, que englobava naquele momento oito anos escolares, penalizou a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e adultos, deixados de fora da regra de redistribuição de financiamento (Esteves, 2007; Rodriguez, 2001). Esses desafios foram enfrentados em 2006, no momento da criação do Fundeb pela lei n. 11.494 (Brasil, 2007), realizada em contexto de aumento de arrecadação de impostos. Mantendo o desenho contábil de âmbito estadual, o Fundeb ampliou de 15% para 20% o percentual de recursos subvinculados, estendeu seu escopo a todas as etapas e as modalidades da educação básica e estabeleceu um percentual fixo de complementação federal. Com a majoração federal em 10% dos recursos totais reunidos no Fundeb, foi possível definir anualmente em âmbito nacional um valor mínimo de investimento por aluno que, caso não fosse alcançado pelo Estado com recursos próprios, seria complementado pelo governo federal (Callegari, 2013; Gomes, 2013). Dessa maneira, a União passou a integrar o pacto federativo da política de fundos, atuando em conformidade com seu papel de suplementação e equalização educacional definido no artigo 211 da Constituição (Brasil, 1988/2023). Durante os primeiros dez anos de vigência, o Fundeb mostrou-se uma política mais redistributiva que o Fundef no território nacional, permitindo ganhos de equidade entre as redes de ensino do mesmo Estado e entre os fundos estaduais em relação ao valor de redistribuição anual por aluno (Cruz et al., 2019; Oliveira et al., 2016; Peres et al., 2015; Pinto, 2015; Tanno, 2017). Em um estudo para avaliar o efeito redistributivo intraestadual originado pelo Fundeb em 5.564 Municípios entre 2008 e 2011, Peres et al. (2015) indicam redução da desigualdade de financiamento para a maioria dos Municípios, com maior relevância nas regiões Norte e Nordeste. A partir da análise da diferença entre transferências de recursos destinadas e recebidas do Fundeb pelos diferentes entes (resultado líquido), os autores concluem que o fundo trouxe incremento de, ao menos, um décimo dos recursos do Fundeb para 59,7% das redes municipais, sendo que 26,9% dos governos municipais receberam do fundo estadual pelo menos o dobro dos recursos aplicados. Tanno (2017) indica que a variação entre receitas por aluno dentro do mesmo Estado em 2015 seria de 375% a 4.035% sem o Fundeb, mas com a aplicação das regras de distribuição intraestadual e a complementação federal, a amplitude da desigualdade de valores mínimos por aluno entre diferentes redes do mesmo Estado é limitada a valores entre 24% a 411%. Em relação à equidade interestadual entre fundos, a complementação federal ao Fundeb teve papel fundamental ao ampliar a cesta dos Estados com menos recursos. Oliveira et al. (2016) indicam que o valor mínimo por aluno das séries iniciais urbanas do ensino fundamental cresceu 78,2% (em valores constantes) entre 2007 e 2014, o que reduziu a diferença de investimento por aluno financiado por fundos estaduais diversos. Os resultados são compatíveis com os descritos por Pinto (2015), que indica redução de 188% para 56% na desigualdade entre os valores anuais por aluno nos 26 fundos estaduais em 2012 com a complementação da União. O quadro apresentado até aqui evidencia a importância da redistribuição de recursos na política de fundos e do papel redistributivo assumido pela União com sua complementação aos fundos estaduais com menos recursos. A aliança entre as funções regulatória, com a determinação de vinculação de recursos e instituição de fundos estaduais, e redistributiva, com transferências de recursos, da União é, como destaca Arretche (2010), esforço altamente relacionado à redução das desigualdades em nível local. Como visto, no caso do Fundeb, a política tem sido eficiente em ampliar a equidade de financiamento quando analisadas as redes de ensino no geral. As redes municipais têm sido objeto prioritário de interesse na literatura da área por serem, de um lado, os entes subnacionais mais numerosos do Brasil e aqueles com menor capacidade arrecadatória e, por outro lado, os principais responsáveis pelo ensino fundamental, etapa de ensino privilegiada pelas políticas educacionais ao longo das décadas de 1990 e 2000. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 7 Contudo, pouca atenção tem sido dada na literatura à oscilação do financiamento das redes estaduais, únicas responsáveis pela oferta do ensino médio. Devido a sua capacidade arrecadatória e às regras de constituição do fundo contábil específico da educação, que inclui mais impostos e transferências estaduais do que municipais, os Estados colocam mais recursos no fundo educacional do que recebem dele e continuam, assim, perdedores líquidos da política de fundos, mesmo após a integração do ensino médio no escopo do Fundeb, como apontou Farenzena (2012). Estudos de caso dão nota disso. Em relação ao Estado do Rio de Janeiro, Souza (2021) mostra que, entre 2007 e 2020, o governo enviou R$ 62,6 bilhões à cesta do Fundeb e recebeu de volta R$ 30,2 bi. Silva, Adrião e Almeida (2020) analisaram a situação do financiamento de matrículas no Piauí e mostraram que, entre os anos de 2007 e 2017, a rede estadual teve perdas significativas de recursos para os Municípios que não foram compensadas pela complementação da União. Diante disso, este trabalho pretende analisar o efeito da complementação federal na desigualdade de receitas para educação entre governos estaduais durante a vigência do Fundeb. Para isso, serão examinados seis pontos temporais no período entre 2009, primeiro ano em que todas as matrículas da educação básica5 são contabilizadas pelo Fundeb, e 2020, último ano em que o modelo estabelecido pela lei n.11.494 (Brasil, 2007) esteve em vigor. Notas Metodológicas A análise da desigualdade foi realizada a partir da comparação da receita potencial dos Estados em educação, ou seja, da receita disponível para a política pública conforme as normas estaduais e federal de vinculação e subvinculação de recursos e a redistribuição realizada pela regra do Fundeb. Com esse objetivo, foi feito o mapeamento dos percentuais de vinculação de orçamento da educação definidos nas Constituições estaduais. O Distrito Federal foi retirado da análise por sua excepcionalidade na estrutura federativa, sendo a única UF que não contém Municípios e, assim, não redistribui recursos dentro do Fundeb. Para o cálculo da receita potencial, foram coletados os dados referentes à arrecadação de impostos e transferências dos Estados na Secretaria do Tesouro Nacional por meio do Siconfi (Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro), utilizando-se as receitas realizadas do Demonstrativo da Receita Corrente Líquida do RREO (Relatório Resumido de Execução Orçamentária) e as receitas brutas realizadas do anexo I-C do Balanço Anual. Ainda em relação à arrecadação, foram consultadas informações do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação), tanto o consolidado da receita do relatório de dados informados pelas unidades federativas ao Siope (Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação)6 como os relatórios consolidados das transferências do Fundeb sistematizados pelo FNDE7. A fim de anular os efeitos inflacionários, todos os valores foram corrigidos pelo índice IPCA-IBGE, a preços de 1º de janeiro de 2021. As informações dos balanços anuais, disponíveis para todas as Unidades Federativas, foram usadas para o cálculo da evolução da arrecadação entre 2009 e 2020. Já para o cálculo da receita 5 A lei n° 11.494/2007 definiu um período de três anos para a implementação progressiva do Fundeb, a saber, o aumento do percentual de recursos constituintes dos fundos, a inserção das matrículas de educação infantil, ensino médio e EJA e a implementação total da complementação federal. A legislação definiu valores mínimos de repasse da União até 2009, sem relação com o valor total do fundo. Apenas em 2010, a complementação da União passou a ser um percentual (10%) da soma dos fundos (Brasil, 2007). 6 Os relatórios do Siope estão disponíveis em https://www.fnde.gov.br/siope/dadosInformadosPelasUFs.do 7Os relatórios consolidados do Fundeb estão disponíveis em https://www.fnde.gov.br/index.php/component/k2/item/972?Itemid=1210 https://www.fnde.gov.br/siope/dadosInformadosPelasUFs.do https://www.fnde.gov.br/index.php/component/k2/item/972?Itemid=1210 https://www.fnde.gov.br/index.php/component/k2/item/972?Itemid=1210 O papel do governo federal no financiamento da educação 8 potencial por aluno de cada UF, decidiu-se pelo levantamento de dados para seis dos doze anos do período estudado, sendo eles os anos de 2009, 2012, 2014, 2016, 2018 e 2020. A escolha de seis pontos temporais de relevância foi um recurso utilizado para se ter informações completas e comparáveis do maior número possível de Unidades Federativas neste estudo. Os anos foram selecionados pela sua relevância em relação ao Fundeb ou ao ciclo econômico vivido pelo país. Como fonte de dados, optou-se pela utilização do Demonstrativo da Receita Corrente Líquida do RREO, pois havia maior número de Estados com informações disponíveis8 ao longo dos anos selecionados na série histórica (2009, 2012, 2014, 2016, 2018 e 2020). Para tanto, alguns ajustes metodológicos foram necessários9 e foram excluídos do estudo São Paulo e Rio Grande do Sul, por declararem informações incompletas nos relatórios do Siconfi. É importante ressaltar que os cálculos utilizaram apenas os valores correspondentes à cota parte dos Estados10. As Sinopses Estatísticas da Educação Básica, compiladas pelo Inep, foram fontes do quantitativo de matrículas estaduais para cada um dos anos estudados. Com base na aplicação mínima vinculada em MDE de cada Estado e no número de matrículas declaradas pelas redes estaduais no Censo Escolar, foi elaborado o indicador de receita potencial por aluno a ser observado segundo três cenários: o cenário A simula uma situação hipotética em que não existisse o Fundeb; o cenário B considera a repartição de recursos em âmbito estadual dentro do Fundeb, mas desconsidera a complementação federal, e; o cenário C considera o Fundeb e a complementação da União em 10% dos recursos totais dos fundos, modelo de fundo vigente até 2020. Com isso, objetiva-se separar os efeitos da redistribuição de recursos entre redes educacionais do mesmo Estado (Cenário B) e os da inserção de complementação federal neste modelo (Cenário C). A análise de variação de desigualdade nas receitas será feita a partir do cálculo da variação da amplitude em cada período e do índice de Gini. A amplitude é uma métrica que mensura a desigualdade pelas extremidades, ou seja, a diferença entre o menor e o maior valor, enquanto o índice de Gini é utilizado para medir a desigualdade do conjunto dos Estados. 8 Os seguintes ajustes metodológicos foram realizados: i) a complementação federal ao Fundeb não consta no Demonstrativo da Receita Corrente Líquida, por isso, foi utilizado o Balanço Anual e os relatórios consolidados do FNDE para extrair a informação; ii) Piauí e Paraíba apresentaram em 2014 redução superior a 25% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), contrariando a tendência de crescimento dos demais Estados; para verificar se tais números estavam corretos foram verificados os valores apresentados no Siope e no Balanço Anual, nestas fontes os valores seguiam a tendência de crescimento, e ainda, ambos valores eram idênticos, por isso, optou-se pela correção dos valores, e; iii) ao cruzar a base de dados do Siope com os demonstrativos do RREO foram encontradas divergências, optou-se em corrigir os dados de transferências e as deduções com variações acima de 20% por aqueles que, após o ajuste, seguiam a tendência do conjunto de Estados para cada ano. 9 O termo Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, definido na Constituição Federal e detalhado na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, abrange as ações voltadas à garantia de educação básica de qualidade por parte das redes públicas das três esferas da federação. 10 Os seguintes ajustes metodológicos foram realizados: i) a complementação federal ao Fundeb não consta no Demonstrativo da Receita Corrente Líquida, por isso, foi utilizado o Balanço Anual e os relatórios consolidados do FNDE para extrair a informação; ii) Piauí e Paraíba apresentaram em 2014 redução superior a 25% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), contrariando a tendência de crescimento dos demais Estados; para verificar se tais números estavam corretos foram verificados os valores apresentados no Siope e no Balanço Anual, nestas fontes os valores seguiam a tendência de crescimento, e ainda, ambos valores eram idênticos, por isso, optou-se pela correção dos valores, e; iii) ao cruzar a base de dados do Siope com os demonstrativos do RREO foram encontradas divergências, optou-se em corrigir os dados de transferências e as deduções com variações acima de 20% por aqueles que, após o ajuste, seguiam a tendência do conjunto de Estados para cada ano. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 9 Financiamento da Educação Básica nos Estados Diante da diversidade de potencial econômico e de oferta educacional dos Estados, que reduziram suas matrículas no período analisado, buscou-se investigar a desigualdade interestadual de financiamento e o efeito da redistribuição de recursos feita dentro do Fundeb e, mais especificamente, o impacto da complementação da União. Para isso, foram desenvolvidos cenários analíticos que permitem comparar a receita potencial per capita entre os diferentes Estados da federação levando em conta quatro fatores de divergência: o percentual de impostos e transferências vinculadas a despesas em MDE conforme a constituição estadual; a quantidade de matrículas; a distribuição de recursos entre governos estadual e municipais dentro do Fundeb; e a complementação da União para os fundos estaduais com menor valor por aluno. Vinculação Financeira nas Constituições Estaduais e Distrital Para o financiamento da educação, a Constituição Federal determinou um mecanismo de vinculação de um percentual mínimo de impostos e transferências dos Estados e do Distrito Federal a ser aplicado em despesas de MDE. A regra federal constrange juridicamente os entes em sua decisão orçamentária, mas deixou espaço para que as Unidades Federativas adotem em suas Constituições Estaduais ou Distrital parâmetro superior aos 25% de impostos determinados nacionalmente. A relativa autonomia dos entes na definição de sua despesa mínima11 com educação pode, em decorrência, aprofundar as diferenças existentes entre as unidades locais (Arretche, 2010). A análise das seções temáticas das 26 constituições estaduais mostra que seis Estados determinam a majoração do percentual mínimo de vinculação de recursos para a educação, sendo eles: Acre, Amapá, Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do Sul e São Paulo. O texto constitucional do Acre (Acre, [2017]) estabelece no artigo 197 a aplicação de 25,5% dos recursos em despesas de MDE. A Constituição amapaense (Amapá, [2020]) determina vinculação de 28% dos recursos estaduais para os gastos em MDE. O artigo 245 da Constituição mato-grossense (Mato Grosso, [2014]) implica 32,5% da receita corrente líquida estadual para despesas com educação básica. Na Constituição paranaense (Paraná, [2022]), o percentual de recursos estaduais vinculados à educação é determinado no artigo 185 em 30%. No Rio Grande do Sul, a Constituição Estadual (Rio Grande do Sul, [2022]) define como 35% o percentual de recursos estaduais vinculados à educação. E, em São Paulo, o percentual mínimo de receitas a serem gastas com educação é de 30%, determinado pelo artigo 255 da Constituição Estadual (São Paulo, [2018]). Já o Rio de Janeiro determinou em sua Constituição Estadual (Rio de Janeiro, [2012]) vinculação de 35% de impostos e transferências como percentual mínimo de aplicação em educação, mas a regra foi questionada em uma Adin (Ação direta de inconstitucionalidade) apresentada ao Supremo Tribunal Federal pelo governo estadual em 2008 e aceita pelo plenário em 2015. O governo voltou assim a adotar a norma mínima determinada pela Constituição Federal (Souza & Camargo, 2017), que será usada neste estudo. A divergência nas regras de vinculação dos recursos estaduais disponíveis é o primeiro fator que pode levar à desigualdade na receita disponível por aluno da educação básica nos diversos Estados. Sendo a capacidade de arrecadação uma segunda variante, que será analisada na próxima subseção. 11 Segundo a Constituição Federal, os Estados detêm 75% do ICMS, 50% do IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores) e 75% da arrecadação do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) destinada a Estados e Municípios. O papel do governo federal no financiamento da educação 10 Evolução das Receitas Estaduais Uma importante característica no mecanismo de vinculação de recursos é que ele subordina a despesa mínima com educação à receita resultante de impostos do ente. Portanto, o montante a ser aplicado depende do potencial econômico de cada ente, isto é, Estados com maior arrecadação possuem maior capacidade de oferta de políticas, reverberando no investimento educacional a desigualdade da distribuição produtiva entre os Estados brasileiros (Gouveia & Souza, 2015). Ao analisar as receitas brutas realizadas, declaradas pelos entes no Siconfi, destaca-se a arrecadação de São Paulo, Estado mais rico do país, que em 2009 sozinho concentrava R$ 228,9 bilhões em arrecadação, o equivalente a 26,5% dos recursos estaduais do país em um território que abriga 21,87% dos brasileiros (IBGE, 2021), enquanto Roraima, Amapá, Acre e Rondônia não alcançaram 1% da soma das arrecadações estaduais (R$ 862,73 bi). A evolução das arrecadações no período estudado também foi desigual, como pode ser observado na Figura 1. Cinco Estados aumentaram sua arrecadação acima de 50% em doze anos e, por extensão, os valores disponíveis para a educação. Merece atenção o crescimento das receitas de Goiás e Mato Grosso no período, unidades federativas que quase dobraram suas receitas brutas em doze anos (ampliação de 98,9% e 93,9%, respectivamente). Na outra ponta, no Acre e em São Paulo, a evolução no período foi menor que 10%, muito abaixo do ganho médio de 28,1% dos Estados entre 2009 e 2020. Figura 1 Mapa da Variação da Arrecadação das Unidades Federativas entre 2009 e 2020 Nota: valores a preços de 1º de janeiro de 2021 pelo IPCA-IBGE. Em função das regras apresentadas, o movimento das receitas tributárias estaduais tem incidência direta no orçamento da educação. Assim, a rápida ampliação na arrecadação tributária de um Estado, por mudanças na produção ou simples alteração cambial, implica dilatação obrigatória nas despesas em MDE para cumprir o mínimo constitucional. Todavia, o exame do montante total de recursos estaduais não é suficiente para uma análise sobre o financiamento da educação (MDE) se não considerarmos o número de beneficiados, ou seja, a evolução de matrículas estaduais no período. Como já apontado anteriormente, o número de alunos é fator condicionante na redistribuição de recursos do Fundeb e, portanto, essencial para Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 11 entendermos a importância da complementação da União do fundo na redução das desigualdades estaduais. Diferença na Evolução de Matrículas Estaduais Entre 2009 e 2020, as redes de ensino estaduais tiveram um importante decréscimo nas matrículas da educação básica. Nesse período, o número de estudantes matriculados em escolas estaduais teve queda de 26,7%. Se parte da redução era esperada por razões demográficas, o movimento foi menos acentuado nas outras redes de educação básica no Brasil. A soma de estudantes de redes municipais, estaduais, federal e privada nas diferentes etapas da educação básica caiu 10,05% no período: em 2009, o total de alunos nos quatro tipos de dependências administrativas era de 52,6 milhões; doze anos mais tarde, eram ao todo 47,3 milhões de estudantes (Inep, 2010; 2021). A diferença entre o movimento das redes estaduais e o cenário geral da educação sinaliza uma alteração na distribuição de matrículas com o aumento da participação das escolas municipais frente às escolas estaduais na oferta da educação básica: em 2009, as redes municipais contavam 46,24% das matrículas e as estaduais 39,44%; em 2020, as municipais tinham 48,41% dos alunos e as estaduais 32,14%. A evolução na distribuição de matrículas entre essas duas redes públicas acontece em um contexto de expansão da educação infantil, etapa de responsabilidade dos Municípios, e de municipalização do ensino fundamental (Farenzena, 2020), tendo impacto direto na redistribuição de recursos feita pelo mecanismo do Fundeb, com o efeito de aprofundar a posição dos Estados como entes que transferem mais recursos que recebem de volta do Fundeb. No que concerne a análise sobre a desigualdade de financiamento entre Estados, têm relevância as disparidades na evolução de matrículas entre as diferentes redes estaduais, conforme Figura 2. Dez das 27 redes estaduais tiveram suas matrículas reduzidas em mais de 30% ao longo de doze anos, sendo que Rio de Janeiro, Maranhão, Paraíba e Bahia foram os Estados que encolheram de maneira mais importante suas redes, com redução de matrículas ofertadas neste período de 39,57%, 39,24%, 39,04% e 37,72%, respectivamente. Figura 2 Mapa da Variação de Matrículas das Redes Estaduais de Ensino entre 2009 e 2020 Fonte: Sinopses Estatísticas da Educação Básica 2010-2021 O papel do governo federal no financiamento da educação 12 Na próxima seção, será analisado como a complementação da União aos fundos estaduais de educação básica impacta o financiamento da educação nas redes estaduais, considerando a receita potencial per capita disponível para aplicação de cada um dos Estados. Cenários da Receita Potencial para Aplicação em MDE com o Fundeb Para verificar a magnitude da desigualdade financeira, foram calculados os seguintes cenários de receita potencial por matrícula da educação básica em 24 Estados entre 2009 e 2020: Cenário A: cálculo da receita potencial por aluno da educação básica em cada Estado, utilizando os percentuais de vinculação definidos em suas Constituições Estaduais12; Cenário B: cálculo da receita potencial por aluno da educação básica em cada Estado após a redistribuição de recursos dentro do Fundeb em âmbito estadual; Cenário C: cálculo da receita potencial por aluno da educação básica em cada Estado após a redistribuição de recursos do fundo em âmbito estadual e a complementação da União. A Figura 3, com dados de receita potencial para 24 unidades federativas em 2009, evidencia o fluxo dos recursos nos três cenários. O valor que os Estados teriam disponível para gastar com cada um de seus alunos da educação básica, considerando o percentual de seus impostos e transferências vinculados para a educação (Cenário A), é maior que o montante que fica com as redes estaduais após a redistribuição dos recursos com os Municípios pelo Fundeb (Cenário B). Isso significa que, por meio de suas transferências aos Municípios via fundo de educação, os governos estaduais garantem o aumento de recursos disponíveis por aluno das redes municipais de seu território e assim, conforme aponta a literatura, menor desigualdade financeira entre os entes de seu território. Contudo, em relação aos Estados, essa redistribuição significa valor mais baixo de investimento para os alunos de suas próprias redes, responsáveis pelo ensino médio e por parte do ensino fundamental. Em 2009, o governo do Maranhão, por exemplo, tinha R$ 4.819 por matrícula de sua rede quando se leva em conta sua vinculação de recursos para educação. Ao enviar as transferências para o fundo e receber a parte que cabe às matrículas da rede estadual pelo mecanismo do Fundeb, a rede de ensino do Maranhão ficou com R$ 2.599 por estudante, uma queda de 46,06%. Outros sete Estados perdem em 2009 mais de 30% de sua receita potencial por aluno na redistribuição com as redes municipais de seu território (cenário B): Alagoas (-41,64%), Ceará (- 41,17%), Pará (-40,53%), Piauí (-34,07%), Bahia (-33,74%), Rio de Janeiro (-32,39%) e Sergipe (- 30,61%). Esse quadro consolida a avaliação dos Estados como perdedores líquidos de receitas com o Fundeb. A complementação federal distribuída entre os fundos estaduais com menos recursos por matrícula eleva os recursos potenciais das redes estaduais que a recebem (Cenário C), como é o caso do Maranhão, que após receber a parcela da União em 2009 fica com uma receita potencial por 12 Esta interpretação, no entanto, não é unânime entre analistas da área, que tendem a apontar a inconstitucionalidade da majoração no âmbito das normativas locais. No entanto, a LDB, no artigo 69, define: “Art. 69. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público” (grifo nosso; Brasil, 1996b). Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 13 estudante de R$ 3.758, uma ampliação de 44,58% em relação ao cenário sem ajuda federal. Os outros Estados que receberam a complementação neste ano tiveram ganhos de 2,24% (Amazonas) a 35,89% (Pará) em relação ao cenário em que há apenas redistribuição dentro do fundo estadual. O movimento de restrição da receita potencial por aluno dos Estados quando estes redistribuem recursos com seus Municípios via Fundeb (Cenário B) se repete para todas as 24 Unidades Federativas estudadas em 2012, 2014, 2016, 2018 e 2020, explicitando a perda de recursos de todas as redes estaduais em prol da redução na desigualdade em seu território13. Para o ano de 2020, ilustrado na Figura 4, o simples mecanismo de redistribuição de recursos do Fundeb priva os Estados de até 51,71% dos recursos que teriam por estudante se considerados seus recursos vinculados, sendo o caso mais extremo o do Maranhão. Figura 3 Três Cenários de Receita Potencial por Aluno das Redes Estaduais em 2009 Fontes: Relatórios da Receita Corrente Líquida/ RREO/Siconfi Para o ano de 2020, ilustrado na Figura 4, o simples mecanismo de redistribuição de recursos do Fundeb priva os Estados de até 51,71% dos recursos que teriam por estudante se considerados seus recursos vinculados, sendo o caso mais extremo o do Maranhão. Assim como demonstrado em 2009, a complementação da União, no cenário C, é essencial para recompor o valor disponível por estudante para as redes estaduais de menos recursos. Em 2020, os nove Estados beneficiados tiveram 13 Foram considerados para quatro Estados percentuais acima dos 25%, como determinado pela constituição estadual, são eles AC (25,5%), AP (28%), PR (30%) e MT (32,5%). O papel do governo federal no financiamento da educação 14 incremento de suas receitas potenciais por aluno em, no mínimo, 5,54% (Paraíba) e, no máximo, 40,14% (Maranhão) com os recursos de complementação federal. A declinação dos três cenários aponta o papel fundamental da complementação federal para alavancar o valor mínimo de recursos disponíveis por estudante. A partir desses cenários analisaremos a desigualdade entre as receitas das redes estaduais por duas medidas: a amplitude e o índice de Gini. A Tabela 1 resume a desigualdade no cálculo da receita potencial por aluno da educação básica entre os 24 Estados examinados em seis pontos temporais: 2009, 2012, 2014, 2016, 2018 e 2020. Ao analisar a desigualdade interestadual mostrada pela amplitude uma vez redistribuído o fundo educacional em 2009, a rede estadual com maior valor tem quase o triplo (2,92) do recurso potencial da rede com menor valor: Roraima no cenário B tem R$ 7.594 por estudante enquanto o Maranhão dispõe de R$ 2.599. A amplitude da desigualdade interestadual aqui é maior que a medida no cenário A, indicando que a política de redistribuição dentro de fundos estaduais aprofunda a desigualdade existente entre os Estados quando considerados apenas os recursos estaduais. A mesma situação pode ser examinada pelo índice de Gini, indicador que considera não apenas os valores extremos mas a distância relativa entre os valores das 24 UFs. A redistribuição de recursos com as redes municipais provoca o alargamento das diferenças entre as redes estaduais em relação ao cenário em que cada Estado conta com a totalidade de seus recursos vinculados. Figura 4 Três Cenários de Receita Potencial por Aluno das Redes Estaduais em 2020 Fontes: Relatórios da Receita Corrente Líquida/ RREO/Siconfi Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 15 Tabela 1 Desigualdade entre Recursos Potenciais por Aluno das UFs, 2009, 2012, 2014, 2016, 2018 e 2020 Ano/Cenário Métrica Menor valor Valor Médio Maior Valor Amplitude Índice de GINI 2009 A) Receita potencial (RP) da UF 4.218,54 5.844,48 9.670,31 2,29 0,119 B) RP com Fundeb sem complementação 2.599,30 4.459,62 7.594,17 2,92 0,161 C) RP com Fundeb e complementação 3.245,94 4.669,00 7.594,17 2,34 0,125 2012 A) Receita potencial (RP) da UF 5.578,35 7.935,00 12.094,23 2,17 0,104 B) RP com Fundeb sem complementação 3.493,02 5.828,46 8.597,65 2,46 0,128 C) RP com Fundeb e complementação 4.816,56 6.229,24 8.597,65 1,79 0,081 2014 A) Receita potencial (RP) da UF 6.247,96 9.409,65 13.295,80 2,13 0,097 B) RP com Fundeb sem complementação 4.075,81 6.713,82 9.204,07 2,26 0,117 C) RP com Fundeb e complementação 5.482,22 7.107,37 9.204,07 1,68 0,079 2016 A) Receita potencial (RP) da UF 5.670,20 9.249,84 12.743,11 2,25 0,116 B) RP com Fundeb sem complementação 3.132,48 6.288,86 9.923,76 3,17 0,123 C) RP com Fundeb e complementação 4.071,51 6.702,48 9.923,76 2,44 0,086 2018 A) Receita potencial (RP) da UF 6.437,42 10.063,19 14.181,03 2,20 0,106 B) RP com Fundeb sem complementação 4.029,26 6.836,35 9.650,82 2,40 0,125 C) RP com Fundeb e complementação 4.813,56 7.242,84 9.650,82 2,00 0,084 2020 A) Receita potencial (RP) da UF 6.956,10 10.758,75 13.503,49 1,94 0,092 B) RP com Fundeb sem complementação 4.814,70 7.292,68 11.366,02 2,36 0,114 C) RP com Fundeb e complementação 6.023,38 7.704,21 11.366,02 1,89 0,077 Fontes: Relatórios da Receita Corrente Líquida/RREO/Siconfi O papel do governo federal no financiamento da educação 16 A mesma situação pode ser examinada pelo índice de Gini, indicador que considera não apenas os valores extremos mas a distância relativa entre os valores das 24 UFs. A redistribuição de recursos com as redes municipais provoca o alargamento das diferenças entre as redes estaduais em relação ao cenário em que cada Estado conta com a totalidade de seus recursos vinculados. Entretanto, e este é um detalhe fundamental, a desigualdade entre os Estados é amenizada com a complementação da União (Cenário C), que incrementa os recursos dos Estados com os menores valores por aluno/ano. Com a ajuda federal, a menor receita potencial por estudante em 2009 é elevada em 24,88%, e chega a R$ 3.246, reduzindo, por consequência, a distância entre os menores valores e os maiores, que não recebem ajuda federal. Após a complementação, a amplitude entre o maior e o menor valor é de 2,34. O índice de Gini também indica menor iniquidade entre as redes estaduais que no cenário B, 0,125 frente a 0,161. O agravamento da desigualdade de financiamento entre as 24 redes estaduais no Cenário B e a melhora da situação após a complementação federal, no cenário C, se reproduzem em todos os anos analisados, seja pela medida da amplitude, seja pelo índice de Gini. Ao suplementar os fundos com menos recursos disponíveis, o governo federal não apenas elevou o valor mínimo dos Estados com menos recursos, gerando redução na amplitude da diferença interestadual, mas também reduziu a desigualdade do grupo como um todo. Entre 2012 e 2020, o cenário com complementação federal é aquele com menor desigualdade entre as redes estaduais. Dessa maneira, além de o Fundeb cumprir com a redução nas desigualdades entre as redes municipais no território, como mostram Tanno (2017) e Oliveira et al. (2016), a inserção de complementação federal obrigatória em 10% dos fundos é eficiente para reduzir a desigualdade entre as redes estaduais mesmo quando comparado ao cenário sem Fundeb, o que indica que a política de fundos operacionalizada com maior participação federal tem efeito redistributivo para os sistemas de ensino estaduais. Nessa análise, o ano de 2009 foge a esta regra. As estimativas de receitas potenciais estaduais nos três cenários apontam que a menor desigualdade entre os 24 Estados, medida por amplitude e pelo índice de Gini, se desenharia no cenário sem redistribuição de recursos e nem política de fundos. Para este ano, a diferença entre o menor valor de receita potencial por aluno quando considerados apenas os recursos estaduais vinculados seria 2,29 vezes menor que o maior valor. A distância se alargaria para 2,34 vezes no cenário após redistribuição de recursos e complementação da União. O exame do índice de Gini mostra um crescimento de 0,119 para 0,125 entre os cenários A e C. No entanto, é importante lembrar que 2009 foi o último de três anos de implementação do Fundeb em que as regras de complementação foram adotadas progressivamente (Brasil, 2006). Pela norma das disposições transitórias, a União tinha neste ano obrigação de complementar com, no mínimo, R$ 4,5 bilhões os fundos estaduais, ainda que este valor não fosse equivalente a 10% dos recursos totais do Fundeb14. Foi apenas em 2010 que a regra de um décimo de participação federal entrou em vigor. Dessa maneira, pode-se sugerir que os dados de 2009 indicam que o efeito redistributivo da complementação da União no Fundeb para as redes estaduais depende que a participação federal seja significativa, sem isso, o aumento de desigualdade resultante da distribuição de recursos com seus Municípios não é superado. Considerações Finais e Novas Questões de Pesquisa O presente artigo buscou apresentar a importância da complementação federal de recursos para a redução da desigualdade de financiamento da educação básica oferecida pelos Estados brasileiros. As mudanças na política de fundos de redistribuição de recursos da educação entre os 14 Dados completos estão na tabela 3, em anexo. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 17 entes subnacionais ocorridas quando da adoção do Fundeb, em 2007, levaram a União a suplementar os recursos desses níveis de ensino, de forma efetiva, algo que não ocorria na política de fundo existente anteriormente, o Fundef. Dessa maneira, tanto a obrigatoriedade de destinar recursos federais para educação básica quanto as regras de que essa destinação garanta a redução da amplitude de valores entre os Estados foram fundamentais para maior equidade no financiamento da educação básica. Chamar atenção para este processo é relevante pois ele reforça os efeitos positivos do Fundeb, já bastante conhecidos pela literatura no que diz respeito à redução das desigualdades municipais. No caso dos Estados, que são perdedores líquidos de recursos desde a implementação da política de fundos, a avaliação da importância do Fundeb na redução das disparidades, como pode ser visto pela redução na amplitude da diferença interestadual, não era evidente. Esse efeito equalizador no âmbito dos Estados é ainda mais relevante quando consideramos que o Brasil até hoje não conseguiu construir uma política adequada de federalismo fiscal que garanta divisão equânime de recursos para a oferta de políticas públicas nos diferentes Estados. Nesse ponto, é essencial ressaltar que este estudo trabalha apenas com a receita potencial de financiamento educacional nas redes estaduais, o que não representa automaticamente o valor gasto por essas redes com seus alunos. Outra limitação deste estudo é que a receita per capita considera o valor médio geral dos alunos da educação básica, sem aplicar os fatores de ponderação do Fundeb, que atribuem pesos diferentes para o financiamento das matrículas conforme sua etapa e modalidade, uma análise interessante que resta a ser feita em futuros estudos. Contudo, a parametrização de itens de receita da educação estadual e a metodologia de cenários usadas neste artigo podem dar luz a novos estudos na área, ainda que sua aplicação não seja transponível sem alterações ao modelo do Novo Fundeb, que prevê em sua regulação um segundo mecanismo para melhorar a redistribuição de recursos para redes segundo suas receitas globais de financiamento educacional, o VAAT (Valor Anual Total por Aluno). Os resultados aqui encontrados indicam um cenário de desigualdade de financiamento na educação que precisa ser acompanhado nos próximos anos visto que temos três importantes movimentos que alteram o cenário fiscal dos Estados brasileiros e o do financiamento da educação. O primeiro movimento está relacionado às consequências da pandemia da Covid-19 para a disponibilidade de recursos para a educação. Os dois anos de pandemia trouxeram enormes desafios à educação, e a ausência de coordenação nacional fez com que a evasão de estudantes aumentasse de forma muito desigual no território. De forma geral, redes com mais recursos humanos, físicos e financeiros tiveram melhores resultados no ano da pandemia, agravando ainda mais o problema histórico de desigualdade educacional no país (Barberia et al, 2021a; 2021b). Recuperar o processo de redução das desigualdades implica recursos e estratégias para busca ativa de alunos e novas formas de ensino durante os próximos anos. O segundo movimento é o da reforma tributária dos impostos de bens e serviços, aprovada em dezembro de 2023 após anos em tramitação, que substitui o ICMS e o ISS municipal por um imposto sobre valor agregado, o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), com alíquota unificada para todo o país. Essa reforma deverá ser implementada de forma gradual ao longo da próxima década e haverá ajuste na alíquota geral e na participação de cada Estado, com a criação de um fundo federativo para compensar as perdas de Estados e Municípios, em especial nas regiões Sul e Sudeste. Os recursos da educação que são hoje vinculados ao ICMS deverão ser ajustados em uma nova vinculação ao IBS, calculada anualmente em função do ajuste incremental de implementação. Na avaliação de Gobetti, Orair e Monteiro (2023), a reforma tributária deve propiciar uma melhoria no ambiente de negócios brasileiros e dessa forma, considerando um crescimento de 4% do PIB, 78% dos Estados devem se beneficiar com incrementos em sua receita. Caso isso se confirme, nessas Unidades da Federação haverá mais recursos para a educação, o resultado final para o Fundeb O papel do governo federal no financiamento da educação 18 dependerá do total arrecadado nacionalmente, pois esta é a base de cálculo da complementação da União. No entanto, esta questão ainda é incerta e precisa ser acompanhada, principalmente se ao final houver redução no montante de recursos vinculados à educação nesses Estados, o que levaria à redução na complementação do Fundeb. E é justamente o modelo do Fundeb Permanente (Brasil, 2020) o terceiro movimento que requer muita atenção. Isso porque a implementação dessas novas regras, em curso desde 2021, traz desafios importantes para Estados e Municípios brasileiros. Essa mudança implica distribuição dos recursos de complementação da União de forma mais complexa, em tese focalizando redes de ensino com menos recursos. Dessa maneira, há uma expectativa de mais avanço em termos de equidade, mas que pode não se cumprir conforme sua implementação. Mapeado esse contexto, o presente artigo busca contribuir para o acompanhamento futuro da redução de desigualdades de recursos entre entes subnacionais e as possibilidades redistributivas de nosso federalismo fiscal, especialmente considerando a reforma tributária e o do modelo de Fundeb Permanente. Isso porque será necessário avaliar a cada ano, os impactos dos ajustes incrementais que acontecerão nos impostos estaduais em função da reforma tributária, a partir de 2026, e também em função dos ajustes anuais das três complementações do Fundeb (VAAF, VAAT e VAAR). Será preciso acompanhar os ganhadores e perdedores desses recursos e verificar se esta situação contribui para uma maior convergência de valor aluno-ano entre Estados, assim como buscamos fazer no presente artigo e que esperamos possa servir de referência para as comparações futuras, que poderão ir além, buscando compreender como a convergência ou não de recursos disponíveis tem efeito na utilização efetiva desses recursos no aprimoramento do aprendizado de alunos considerando suas diferentes rendas, gêneros e raças. Agradecimentos Agradecemos todo o incentivo e a generosa contribuição de Marta Arretche para o desenvolvimento não só deste artigo, mas da agenda de pesquisa; e também as valiosas contribuições de Bruna Barcellos Mattos e Lauana Simplicio Pereira. Referências Acre. (1989/2017). Constituição do Estado do Acre. - Atualizada até a Emenda à Constituição n. 49/2017. 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Dados, 57(4). https://doi.org/10.1590/00115258201430 https://doi.org/10.22491/fineduca-2236-5907-v10-103897 https://doi.org/10.22491/fineduca-2236-5907-v10-103897 http://dx.doi.org/10.22491/2236-5907103667 http://dx.doi.org/10.22491/2236-5907103667 http://dx.doi.org/10.22491/2236-5907103667 https://doi.org/10.12957/teias.2017.27776 https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/pec-015-15-torna-permanente-o-fundeb-educacao/documentos/outros-documentos/estudo-da-consultoria-de-orcamento-da-camara-dos-deputados https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/pec-015-15-torna-permanente-o-fundeb-educacao/documentos/outros-documentos/estudo-da-consultoria-de-orcamento-da-camara-dos-deputados https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/pec-015-15-torna-permanente-o-fundeb-educacao/documentos/outros-documentos/estudo-da-consultoria-de-orcamento-da-camara-dos-deputados https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/pec-015-15-torna-permanente-o-fundeb-educacao/documentos/outros-documentos/estudo-da-consultoria-de-orcamento-da-camara-dos-deputados https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/pec-015-15-torna-permanente-o-fundeb-educacao/documentos/outros-documentos/estudo-da-consultoria-de-orcamento-da-camara-dos-deputados https://doi.org/10.1590/S0104-44782005000100010 https://doi.org/10.1590/S0104-44782005000100010 https://doi.org/10.1590/S0104-44782005000100010 https://doi.org/10.1590/00115258201430 https://doi.org/10.1590/00115258201430 O papel do governo federal no financiamento da educação 22 Sobre os Autores Ursula Dias Peres Universidade de São Paulo uperes@usp.br ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7853-0576 Doutora e Mestre em Economia (EESP/FGV). Professora de Gestão de Políticas Públicas (EACH/USP), Pesquisadora do CEM/USP. Ex-secretária Adjunta de Planejamento, Orçamento e Gestão da Prefeitura do Município de São Paulo. Cristiane Branco Capuchinho Centro de Estudos da Metrópole/USP cristiane.capuchinho@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5601-3458 Bacharel em Ciências Sociais (FFLCH/USP) e Jornalismo (ECA/USP), mestre em Gestão de Políticas Públicas (EACH-USP). Pesquisadora júnior do CEM/USP. Rogério Machado Limonti Tiburcio Centro de Estudos da Metrópole/USP rogerio.limonti@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1756-3179 Bacharel em Gestão de Políticas Públicas (EACH/USP), mestre em Mudança Social e Participação Política (EACH/USP), assessor de orçamento e finanças na Câmara Municipal de São Paulo. Foi consultor na área de financiamento da educação no Departamento Intersindical de Estudos e Estatísticas Socioeconômicos (DIEESE). mailto:uperes@usp.br mailto:cristiane.capuchinho@gmail.com mailto:rogerio.limonti@gmail.com Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 23 Anexo Tabela A1 Receita Potencial com MDE por Matrícula segundo UFs - Cenário A UF Ano 2009 2012 2014 2016 2018 2020 AC 6.205,69 7.356,06 7.904,79 8.253,03 7.680,73 8.507,11 AL 6.119,18 8.381,62 9.811,90 11.337,49 12.046,55 12.376,84 AM 4.425,10 5.733,92 6.452,97 5.670,20 6.437,42 6.956,10 AP 6.921,41 8.567,73 10.022,07 10.107,80 10.453,60 11.017,66 BA 4.743,26 6.720,31 8.577,20 8.993,60 9.879,55 10.434,29 CE 6.581,08 8.947,28 10.581,67 11.132,72 11.427,37 11.657,48 ES 9.670,31 12.094,23 11.139,52 10.388,70 11.610,07 12.516,91 GO 5.609,87 8.690,53 9.879,86 9.501,80 9.477,95 9.919,09 MA 4.819,30 7.371,82 9.224,11 9.807,81 10.261,52 11.400,75 MG 4.218,54 5.578,35 6.247,96 6.121,15 6.886,74 7.551,14 MS 6.613,64 8.512,91 9.991,33 9.279,57 10.324,08 13.503,49 MT 6.854,24 7.575,10 9.068,50 8.952,93 11.155,27 13.212,05 PA 4.410,61 6.047,34 7.174,96 7.286,24 7.451,43 8.531,10 PB 4.876,97 6.724,53 10.551,88 8.326,05 9.302,49 10.566,21 PE 4.601,00 7.122,37 8.725,78 9.040,44 9.746,50 9.878,96 PI 4.788,32 6.927,58 8.864,45 7.688,33 7.297,17 9.778,11 PR 5.220,94 7.133,41 8.797,28 9.319,56 9.739,76 9.732,29 RJ 6.364,42 10.197,11 13.295,80 12.352,77 14.181,03 12.743,13 RN 5.527,75 8.265,55 9.531,19 9.961,66 11.005,18 11.311,55 RO 5.034,48 6.574,86 7.227,58 7.620,97 8.485,86 8.970,52 RR 8.465,11 9.820,64 11.503,41 12.743,11 11.483,66 11.719,80 SC 5.293,14 8.246,64 9.727,46 9.895,58 10.737,47 10.993,50 SE 6.948,12 9.775,35 11.742,23 12.032,43 12.516,59 12.488,21 TO 5.955,01 8.074,75 9.787,78 11.046,32 11.928,56 12.443,71 Menor Valor 4.218,54 5.578,35 6.247,96 5.670,20 6.437,42 6.956,10 Valor Médio 5.844,48 7.935,00 9.409,65 9.452,51 10.063,19 10.758,75 Maior Valor 9.670,31 12.094,23 13.295,80 12.743,11 14.181,03 13.503,49 Amplitude 2,29 2,17 2,13 2,25 2,20 1,94 Índice de Gini 0,119 0,104 0,097 0,107 0,106 0,092 Fontes: Relatório da Receita Corrente Líquida/RREO/Siconfi O papel do governo federal no financiamento da educação 24 Tabela A2 Receita Potencial dos Estados com Fundeb por Matrículas segundo UFs, sem a Complementação da União - Cenário B UF Ano 2009 2012 2014 2016 2018 2020 AC 5.192,04 6.035,37 6.447,96 6.674,17 6.386,55 6.808,98 AL 3.571,37 4.801,64 5.535,52 6.227,72 7.516,71 6.829,68 AM 3.174,68 4.161,73 4.726,62 3.132,48 4.653,38 4.953,14 AP 6.124,44 7.568,49 8.490,16 8.306,31 8.570,26 8.950,44 BA 3.142,82 4.270,69 5.335,72 5.391,07 5.929,41 6.078,37 CE 3.871,89 4.967,51 5.787,65 5.897,29 5.813,23 6.104,32 ES 7.110,91 8.597,65 7.074,10 6.557,32 7.253,43 7.561,97 GO 4.808,33 6.890,49 7.589,74 7.347,25 7.171,99 7.110,03 MA 2.599,30 3.818,36 4.427,46 4.752,17 4.783,60 5.505,15 MG 4.013,99 5.166,04 5.722,59 5.557,94 4.813,56 7.018,40 MS 5.198,16 6.550,57 7.416,18 6.776,26 7.567,43 9.566,64 MT 6.161,72 6.820,94 8.168,54 8.017,69 9.650,82 11.366,02 PA 2.622,96 3.493,02 4.075,81 4.164,22 4.029,26 4.814,70 PB 3.677,17 4.944,44 8.035,31 5.615,46 5.992,05 6.574,22 PE 3.291,69 5.088,90 5.913,84 5.226,55 6.168,16 6.301,08 PI 3.157,01 4.484,12 5.253,43 4.489,98 4.592,63 5.764,31 PR 4.937,55 6.656,30 7.949,53 8.365,88 8.591,13 8.373,47 RJ 4.302,84 6.401,09 8.025,61 7.157,21 8.132,51 7.465,19 RN 3.917,34 5.937,81 6.940,69 6.796,36 7.219,91 7.381,67 RO 4.127,00 5.271,42 5.801,34 6.059,26 6.586,01 6.979,17 RR 7.594,17 7.955,37 9.204,07 9.923,76 8.269,73 8.744,56 SC 4.561,81 6.715,89 7.474,20 7.445,52 7.763,16 7.787,82 SE 4.821,53 6.599,37 7.700,84 7.656,42 8.042,08 7.980,53 TO 5.050,13 6.685,77 8.034,78 8.258,44 8.575,35 9.004,55 Menor Valor 2.599,30 3.493,02 4.075,81 3.132,48 4.029,26 4.814,70 Valor Médio 4.459,62 5.828,46 6.713,82 6.491,53 6.836,35 7.292,68 Maior Valor 7.594,17 8.597,65 9.204,07 9.923,76 9.650,82 11.366,02 Amplitude 2,92 2,46 2,26 3,17 2,4 2,36 Índice de Gini 0,161 0,128 0,117 0,133 0,125 0,114 Fontes: Relatórios da Receita Corrente Líquida/RREO/Siconfi Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 32, No. 24 25 Tabela A3 Receita Potencial por Matrícula segundo UFs, Redistribuição dos Fundos Estaduais e Complementação da União - Cenário C UF Ano 2009 2012 2014 2016 2018 2020 AC 5.192,04 6.035,37 6.447,96 6.674,17 6.386,55 6.808,98 AL 3.993,13 5.877,47 6.533,89 7.093,10 7.516,71 7.757,51 AM 3.245,94 4.816,56 5.482,22 4.071,51 5.928,17 6.023,38 AP 6.124,44 7.568,49 8.490,16 8.306,31 8.570,26 8.950,44 BA 3.756,42 5.585,68 6.459,54 6.604,62 6.994,01 7.069,10 CE 4.496,26 5.918,96 6.803,55 7.014,25 6.951,87 7.191,16 ES 7.110,91 8.597,65 7.074,10 6.557,32 7.253,43 7.561,97 GO 4.808,33 6.890,49 7.589,74 7.347,25 7.171,99 7.110,03 MA 3.758,13 6.004,88 6.534,69 7.069,61 7.131,81 7.714,81 MG 4.013,99 5.166,04 5.722,59 5.557,94 4.813,56 7.018,40 MS 5.198,16 6.550,57 7.416,18 6.776,26 7.567,43 9.566,64 MT 6.161,72 6.820,94 8.168,54 8.017,69 9.650,82 11.366,02 PA 3.564,38 5.280,73 5.738,50 5.972,88 6.176,83 6.607,68 PB 3.918,44 5.246,43 8.320,32 5.972,59 6.369,61 6.938,14 PE 3.684,73 5.578,35 6.549,78 5.805,87 6.637,57 6.654,43 PI 3.716,56 5.272,20 5.990,96 5.219,35 5.527,72 6.845,34 PR 4.937,55 6.656,30 7.949,53 8.365,88 8.591,13 8.373,47 RJ 4.302,84 6.401,09 8.025,61 7.157,21 8.132,51 7.465,19 RN 3.917,34 6.005,73 7.063,80 6.796,36 7.219,91 7.381,67 RO 4.127,00 5.271,42 5.801,34 6.059,26 6.586,01 6.979,17 RR 7.594,17 7.955,37 9.204,07 9.923,76 8.269,73 8.744,56 SC 4.561,81 6.715,89 7.474,20 7.445,52 7.763,16 7.787,82 SE 4.821,53 6.599,37 7.700,84 7.656,42 8.042,08 7.980,53 TO 5.050,13 6.685,77 8.034,78 8.258,44 8.575,35 9.004,55 Menor Valor 3.245,94 4.816,56 5.482,22 4.071,51 4.813,56 6.023,38 Valor Médio 4.669,00 6.229,24 7.107,37 6.905,15 7.242,84 7.704,21 Maior Valor 7.594,17 8.597,65 9.204,07 9.923,76 9.650,82 11.366,02 Amplitude 2,34 1,79 1,68 2,44 2,00 1,89 Índice de Gini 0,125 0,081 0,079 0,095 0,084 0,077 Fonte: Relatório da Receita Corrente Líquida/RREO/Siconfi O papel do governo federal no financiamento da educação 26 arquivos analíticos de políticas educativas Volume 32 Número 24 23 de abril 2024 ISSN 1068-2341 Este artigo pode ser copiado, exibido, distribuido e adaptado, desde que o(s) autor(es) e Arquivos Analíticos de Políticas Educativas sejam creditados e a autoría original atribuídos, as alterações sejam identificadas e a mesma licença CC se aplique à obra derivada. Mais detalhes sobre a licença Creative Commons podem ser encontrados em https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas é publicado pela Mary Lou Fulton Teachers College, Arizona State University. Os artigos que aparecem na AAPE são indexados em CIRC (Clasificación Integrada de Revistas Científicas, España) DIALNET (España), Directory of Open Access Journals, EBSCO Education Research Complete, ERIC, Education Full Text (H.W. Wilson), PubMed, QUALIS A1 (Brazil), Redalyc, SCImago Journal Rank, SCOPUS, SOCOLAR (China). Sobre o Conselho Editorial: https://epaa.asu.edu/index.php/epaa/about/editorialTeam Para erros e sugestões, entre em contato com Fischman@asu.edu EPAA Facebook (https://www.facebook.com/EPAAAAPE) Twitter feed @epaa_aape. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ http://www.doaj.org/ https://epaa.asu.edu/index.php/epaa/about/editorialTeam https://www.facebook.com/EPAAAAPE