Los múltiples usos del conocimiento experto: El caso de la Ley de Inclusión y el argumento de la segregación escolar en Chile Página web: http://epaa.asu.edu/ojs/ Artículo recibido: 6-30-2023 Facebook: /EPAAA Revisiones recibidas: 30-4-2024 Twitter: @epaa_aape Aceptado: 30-4-2024 archivos analíticos de políticas educativas Revista académica evaluada por pares, independiente, de acceso abierto y multilingüe Arizona State University Volumen 32 Número 50 3 de septiembre 2024 ISSN 1068-2341 Los Múltiples Usos del Conocimiento Experto: El Caso de la Ley de Inclusión y el Argumento de la Segregación Escolar en Chile1 Dante Castillo-Canales Universidad Diego Portales, Universidad Alberto Hurtado, Fundación SUMMA Chile Citación: Castillo-Canales, D. (2024). Los múltiples usos del conocimiento experto: El caso de la Ley de Inclusión y el argumento de la segregación escolar en Chile. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 32(50). https://doi.org/10.14507/epaa.32.8276 Resumen: El argumento de la segregación escolar relevado por la investigación educacional en Chile desde la década del 2000, no sólo posibilitó un giro en el debate de política educativa, sino que también ayudó a fundamentar Ley de Inclusión Escolar, impulsada por la Presidenta Bachelet el año 2015. La literatura que estudia los cambios de política educativa en Chile ha planteado que la evidencia académica sobre segregación escolar jugó un rol importante en el diseño y elaboración de la ley. Este artículo indaga en la manera en que los actores políticos usaron la evidencia científica para respaldar sus posiciones en el debate legislativo, y que sirvieron para promover o impedir el cambio en el modo de regulación de la eduación escolar en Chile. Usando técnicas de análisis de contenido y redes semánticas de datos cualitativos, el artículo ofrece evidencia sobre el modo en que los actores utilizaron el argumento de la segregación, y que permitió entre otras cosas, dotar a la propuesta de Ley de una justificación que atendiera a los problemas de eficacia del sistema, asi como de una justificación conceptual y 1 Este trabajo contó con el apoyo del programa Becas Chile para la realización de estudios de Doctorado a Nivel Nacional ANID/DOCTORADO NACIONAL/21181359. Agradezco sinceramente los comentarios de Cristián Cox, Daniel Chernilo, Javier Corvalán, Julieta Palma y Javier González. https://doi.org/10.14507/epaa.32.8276 El conocimiento experto y la segregación escolar en Chile 2 simbólica de la propuesta de reforma. Los resultados revelan un uso limitado y desigual de los hallazgos de la investigación educativa en el Congreso en Chile, y que el espacio de argumentación política es un valioso sitio de investigación para comprender la dinámica del uso del conocimiento experto en políticas públicas. Palabras clave: uso evidencia; conocimiento experto; ley de inclusión; segregación; Chile The multiple uses of expert knowledge: The case of the Inclusion Law and the argument of school segregation in Chile Abstract: The argument of school segregation not only allowed for a shift in the educational policy debate in Chile, but also helped to support the School Inclusion Law, promoted by President Bachelet in 2015. Research on educational policy in Chile since the 2000s has suggested that academic evidence on school segregation played an important role in the design and development of the law. This article investigates how political actors used scientific evidence to support their positions in the legislative debate, which served to promote or hinder change in the regulation of school education in Chile. Using content analysis and semantic networks techniques, the article provides evidence on how actors used the segregation argument, which, among other things, allowed the proposed law to be justified by addressing the system's efficiency problems, as well as providing a conceptual and symbolic justification for the reform proposal. The results reveal a limited and unequal use of findings from educational research in the Congress in Chile, and that the space for political argumentation is a valuable research site for understanding the dynamics of expert knowledge use in public policies. Keywords: evidence use; expert knowledge; inclusion law; segregation; Chile Os múltiplos usos do conhecimento especializado: O caso da Lei de Inclusão e o argumento da segregação escolar no Chile Resumo: A questão da segregação escolar, revelada pela pesquisa educacional no Chile desde a década de 2000, não apenas permitiu uma mudança no debate sobre a política educacional no Chile, mas também ajudou a fundamentar a Lei de Inclusão Escolar, promovida pela Presidenta Bachelet em 2015. A literatura que estuda as mudanças na política educacional no Chile sugeriu que a evidência acadêmica sobre a segregação escolar desempenhou um papel importante no design e desenvolvimento da lei. Este artigo investiga como os atores políticos usaram evidências científicas para apoiar suas posições no debate legislativo, o que serviu para promover ou impedir a mudança na regulação da educação escolar no Chile. Utilizando técnicas de análise de conteúdo e mineração de dados, o artigo oferece evidências sobre como os atores utilizaram o argumento da segregação, o que, entre outras coisas, permitiu que a proposta de lei fosse justificada ao abordar os problemas de eficácia do sistema, além de fornecer uma justificativa conceitual para a proposta de reforma. Os resultados revelam um uso limitado e desigual dos resultados da pesquisa educacional no Congresso do Chile, e que o espaço para argumentação política é um valioso local de pesquisa para compreender a dinâmica do uso do conhecimento especializado em políticas públicas. Palavras-chave: uso de evidencia; conhecimento especializado; lei de inclusão; segregação; Chile Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 3 Los Múltiples Usos del Conocimiento Experto: El Caso de la Ley de Inclusión y el Argumento de la Segregación Escolar en Chile El 19 de mayo de 2015 se promulga en Chile la Ley de Inclusión Escolar,2 que regula la admisión de los y las estudiantes en los establecimientos educativos, elimina el financiamiento compartido entre familias y estado y prohíbe el lucro en las instituciones educacionales que reciben aportes del estado. En palabras de la entonces presidenta de la república, Michelle Bachelet, en la promulgación de la Ley: “con esta ley empieza a quedar [en el pasado] el sistema educativo creado en dictadura, que amplifica las enormes desigualdades que ya existen en nuestra sociedad y que fragmentan la cohesión…”3. Se pone así fin al lucro, la selección y el copago en la educación; mecanismos característicos de sistemas organizados según lógicas de mercado o cuasi-mercado educativo (Bellei, 2015; Corvalán & García-Huidobro, 2016). La promulgación de la ley representó un cambio sustantivo en el modo de regulación del sistema educativo chileno (Bellei & Muñoz, 2023). La pregunta que surge es cómo y qué factores explican un cambio de estas características. En términos estrictamente políticos, la ley se promulga gracias a la disponibilidad de votos necesarios para aprobar la reforma que, durante la segunda administración Bachelet (2014–2018), contó con las mayorías parlamentarias de centro-izquierda4 para respaldar la modificación del sistema educativo. Sin embargo, para comprender la naturaleza de un cambio de este tipo es necesario además entender los argumentos que permitieron configurar dichas mayorías y lograr los acuerdos en torno a la necesidad de eliminar las lógicas de mercado del sistema educativo chileno. Para ello, se requiere analizar el proceso de diseño y elaboración de la política pública, no sólo destacando al peso relativo de las coaliciones políticas en el Congreso, sino también el papel de las ideas, argumentos y conceptualizaciones sostenidas por los diferentes grupos políticos que buscaban modificar, o conservar, la institucionalidad que regula la provisión de educación escolar en Chile. En este caso, la idea de la segregación escolar constituyó uno de los argumentos centrales de la coalición de gobierno para promover y justificar la reforma del sistema educativo. Diversos autores han apuntado al rol preponderante que jugó la evidencia científica al mostrar los efectos segregadores que producía un sistema organizado según lógicas de mercado (Bellei, Muñoz, et al., 2018; Muñoz & Weinstein, 2020; Ubeira, 2017). Muñoz y Weinstein (2020, p. 7) llegan a señalar que la Ley de Inclusión fue “en primer lugar, una respuesta a la acumulación de evidencia que mostraba de manera contundente que estos elementos (lucro, selección y copago) tenían efectos negativos para el sistema educativo”. Y agregan que la evidencia, más la presión política y demanda de los actores sociales, son los factores determinantes que explican el proceso de reforma educacional del segundo gobierno de Bachelet (Castillo Peña, 2017; Muñoz & Weinstein, 2020). Sin embargo, no se ha investigado cómo y de qué manera la evidencia científica fue un factor explicativo determinante en la aprobación de la ley. Este artículo analiza el rol que jugó la investigación educacional, y en particular la evidencia en torno a la segregación escolar, en la formulación de la Ley de Inclusión. Lo hace recurriendo a la literatura que estudia los usos políticos de la investigación en los procesos de diseño y formulación de políticas públicas. Esta literatura destaca diversas funciones que la investigación y el conocimiento científico pueden tener en la elaboración de políticas: instrumental, conceptual o simbólica (Amara et al., 2004; Boswell, 2009; Weiss, 1991). Desde esta perspectiva, la investigación y la evidencia 2 Ley 20845 de Inclusión Escolar https://bcn.cl/2f8t4 3 Bachelet, M. (2015, May 29). Discurso de S.E. la presidenta de la república, Michelle Bachelet, al promulgar Ley No 20.845 de Inclusión Escolar. Santiago, Chile. 4 La “Nueva Mayoría” es el nombre que recibe la coalición de centro-izquierda que apoya la ley de inclusión. https://bcn.cl/2f8t4 El conocimiento experto y la segregación escolar en Chile 4 pueden ser utilizadas para intentar mejorar los resultados de una política, haciendo un uso instrumental del conocimiento; asimismo, pueden ser utilizadas para definir un problema u ofrecer una definición conceptual y sustantiva de una política pública; o finalmente, pueden servir para dar una señal que permita ganar legitimidad y credibilidad a una propuesta de política que se promueve (Amara et al., 2004; Boswell, 2009. La pregunta por el uso de la evidencia no busca discutir la validez o rigurosidad teórica o metodológica de los resultados de la investigación que se utilizaron en la deliberación política de la Ley de Inclusión. Se evita esa complejidad, sin embargo, se afronta otra, que reconoce que los argumentos científicos entran a ser parte de un debate que excede las fronteras del campo de producción científica, y pasan a competir en un espacio cuyos criterios de validez remiten a dimensiones burocráticas, financieras, sociales o políticas de la política pública (Fazekas & Burns, 2012; McLevey & Deschamps, 2018). La pregunta de investigación que aquí se busca responder indaga en la manera en que los actores políticos usaron la evidencia para respaldar o justificar sus posiciones en el debate legislativo, y finalmente para promover o impedir el cambio regulatorio del sistema educativo. Muestra así la función política que jugó la investigación educacional en el proceso que llevó a la promulgación de la Ley de Inclusión. Conceptualmente, es un esfuerzo por hacer inteligible el modo en que se relacionan conocimiento científico educacional y políticas educativas en Chile. Metodológicamente, el artículo analiza el material documental producido durante la tramitación parlamentaria de la Ley de Inclusión Escolar. Este espacio de deliberación remite a un lugar de negociación política entre representantes democráticamente electos, que actúan en el marco de coaliciones políticas, con agendas políticas que buscan modificar o conservar los marcos regulatorios que organizan la educación. Para responder empíricamente la pregunta sobre quiénes y cómo utilizaron el conocimiento científico durante la tramitación de la Ley, se han empleado técnicas cuantitativas y cualitativas: por un parte, se hace uso de técnicas de análisis cuantitativo de textos (análisis de palabras claves e identificación de términos de mayor recurrencia y diferenciación (Keyness análisis) y redes semánticas, que permiten identificar los encuadres conceptuales en torno a la segregación. Por la otra, se usan técnicas de análisis cualitativo de contenido que permite ilustrar el sentido de las posiciones de los actores en torno a la Ley de Inclusión y la segregación escolar en particular. Literatura sobre Cambio Político, Investigación Educacional y Segregación Escolar en Chile La educación se ha convertido en un espacio privilegiado de producción y movilización de conocimiento científico orientado a influir en las decisiones de los gobiernos en torno a las regulaciones de los sistemas educativos. La preocupación por el problema de la gobernanza y la eficacia de la acción estatal estarían a la base de estas tendencias (Aguilar Villanueva, 2023). Desde esta perspectiva, los estados han transitado a implementar políticas de investigación y desarrollo cuyo objetivo es influir en el rol que el conocimiento científico y los expertos tienen en la resolución de los problemas públicos. Para ello, se han establecido condiciones ligadas a recursos, incentivos y priorización temática para acceder a fondos de investigación (Gläser & Laudel, 2016; Nowotny et al., 2003). Michael Gibbons y colaboradores (1994) han identificado este tránsito con la noción de modos de producción de conocimiento: el modo-1, estaba centrado en la expansión disciplinaria del conocimiento, mientras que el modo-2, se enfoca en problemas interdisciplinarios y de aplicabilidad práctica (Gibbons et al., 1994; Nowotny et al., 2003). Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 5 En línea con estas tendencias de largo plazo, las propuestas actuales de políticas basadas en evidencia5 plantean que la ciencia puede ofrecer recomendaciones que ayudarían a producir sistemas educativos más eficaces en mejorar los resultados educativos (Boaz et al., 2019; Cairney, 2019; OECD, 2022). Sin embargo, estas perspectivas parecen minimizar la naturaleza compleja del proceso político, asumiendo que la acción gubernamental y la política operan con déficits de conocimiento que deben ser llenados en base a la mejor evidencia disponible (Cairney, 2019; Fazekas & Burns, 2012). Los análisis de políticas públicas muestran, en cambio, que el conocimiento científico no suele estar conectado ni ser el factor más importante en la resolución de las controversias políticas (Brown, 2012; Malin & Lubienski, 2015; McLevey & Deschamps, 2018; Weiss, 1991). No obstante, son recursos cognitivos relevantes que actores políticos disponen en los procesos de deliberación y diseño de políticas públicas. Estudiar el proceso de diseño y elaboración de políticas desde la perspectiva del uso de conocimiento experto implica reconocer, como plantea Sabatier (2010), un conjunto complejo de elementos que interactúan en el tiempo: actores, niveles de gobierno, periodos de tiempo, controversias científico-técnicas, opciones normativas, intereses, etc. Usando el enfoque de las etapas de política pública, se pueden identificar cinco momentos del proceso: identificación de problema, selección de alternativas, diseño y formulación de política, implementación y evaluación (Howlett, 2019; Kingdon, 2014). Desde la pregunta que presta atención al rol de las ideas en el cambio político, son las etapas de definición del problema, diseño y elaboración de políticas donde existe una mayor presencia y uso de conocimiento científico y técnico (Béland, 2019). En este contexto, y en el marco de la discusión sobre las coaliciones promotoras (advocacy coalitions), Sabatier y Weible (2010; y Weible et al., 2011) plantean tres consideraciones que son relevantes para el estudio de esta relación: i) que las políticas se definen y debaten entre especialistas en el marco de situaciones complejas; ii) que los individuos operan bajo una racionalidad limitada, donde las creencias de los actores y su manera de relacionarse con el mundo operan como filtros de percepción compuestos por creencias preexistentes que son difíciles de modificar y; iii) que la mejor forma de tratar con la multiplicidad de actores en un subsistema es juntarlos en coaliciones promotoras. Dichas coaliciones compartirán creencias fundamentales y las partes interesadas se organizarán en redes informales que buscan incidir en el diseño y cambio de políticas. En línea con lo anterior, este artículo adopta una perspectiva ideacional de investigación, que pone atención al rol de las ideas en los procesos de cambio de la política educativa6. Las ideas, en términos sintéticos, pueden ser entendidas como las creencias causales que poseen los actores y que influencian sus actitudes y acciones en el proceso político (Béland, 2019; Béland & Cox, 2011; Shim et al., 2015; Surel, 2000). En su tipología de ideas, Campbell (2002) señala, por ejemplo, que los paradigmas de políticas dan cuenta de las concepciones y creencias de fondo que los actores promueven políticamente. Asimismo, destaca que los programas políticos definen cursos de acción concretos, con estrategias y objetivos que buscan ser implementados una vez que los actores políticos se encuentran en el poder. Por su parte, identifica los frames, que dan cuenta de los 5 Uso evidencia científica, conocimiento experto y resultados de la investigación científica de manera intercambiable. La evidencia es siempre evidencia de algo: una afirmación o una proposición. La evidencia resulta de procesos de recopilación, análisis sistemático e interpretación de datos, contribuyendo al avance del conocimiento en un campo específico de estudio. Los resultados de la investigación, y la evidencia generada, están constantemente sujetos a interrogantes sobre su validez, confiabilidad y credibilidad empírica. (AERA, 2008; Stone, 2001). 6 A diferencia de los análisis que ponen atención a los grupos de interés (GIs) y su capacidad de influencia en las políticas púbicas dada por su peso político, económico o social (Gamboa et al., 2016) El conocimiento experto y la segregación escolar en Chile 6 símbolos y conceptos que los actores políticos usan para enmarcar7 sus propuestas y hacerlas políticamente aceptables. Estos enmarcamientos pueden hacer referencia a cuestiones normativas o cognitivas en los debates de políticas y abren paso a dinámicas de re-enmarcamiento en la controversia política (Campbell, 2002; Shim et al., 2015). Propongo entender los resultados de la investigación educacional, como parte de los recursos simbólicos y conceptuales que los actores movilizan para justificar y promover sus propuestas políticas (Béland, 2019; Campbell, 2002). En este sentido, el uso del conocimiento experto por parte de los actores políticos servirá para enmarcar las propuestas de reforma (procesos de enmarcamiento) con el objetivo de conseguir mejores resultados en la solución del problema que se enfrenta (uso instrumental), o para ganar credibilidad por parte de los adversarios (uso de legitimación) o para dotar de sustento conceptual a la propuesta de política (uso conceptual (Amara et al., 2004; Boswell, 2009; Weiss, 1991). Sigo aquí la conceptualización de Boswell (2009), que destaca estas tres funciones políticas del conocimiento experto: Instrumental, de legitimación y conceptual o sustantiva8. La Teoría de los Usos Políticos del Conocimiento Experto Christina Boswell distingue tres usos principales del conocimiento experto en la argumentación política: una función instrumental, una función de legitimación y una función propiamente conceptual (Boswell, 2009). La autora sostiene que el conocimiento experto desempeña un papel que excede la dimensión de la eficacia instrumental de las políticas públicas. El conocimiento científico puede ser usado alternativamente de forma simbólica, esto es, para ganar legitimidad y credibilidad a la posición de quien aparece usando conocimiento experto, o alternativamente para dotar de sustento conceptual, sustantivo, a las posiciones que se enfrentan en el debate político. Existe escasa evidencia empírica sobre el tipo de usos de la investigación en políticas públicas en educación en Chile. Lo que se ha observado, en un estudio en Canadá, es que la política educativa presenta formas complementarias de uso del conocimiento científico, esto es, los tomadores de decisiones usan, con distintos grados de intensidad, el conocimiento de forma instrumental, conceptual y simbólica (Amara, 2004). No se observan tendencias contradictorias de utilización de la investigación, esto significa que hacer un cierto tipo de uso de la investigación no excluye necesariamente la posibilidad de utilizar la evidencia en sus formas alternativas. Desde la pregunta por los factores que condicionan el tipo de uso del conocimiento científico, Boswell señala que el uso instrumental, se vuelve clave cuando la preocupación es mejorar la calidad de los resultados de las intervenciones que los gobiernos y agencias del Estado implementan (Boswell, 2009, p. 4). Este uso está estrechamente ligado a las nociones actuales que demandan políticas basadas en evidencia, así como a estilos más tecnocráticos de toma de decisiones, en donde el rol de los expertos en el proceso decisional queda garantizado por su especialización técnica. Ahora bien, los actores políticos, en su afán por movilizar apoyo para sus respectivos programas y posiciones, pueden recurrir también al conocimiento “para respaldar preferencias políticas controversiales y consolidar su posición en relación con grupos competidores o intereses organizados” (Boswell, 2009, p. 12). Esto implica que el conocimiento científico puede ayudar a dotar de autoridad a los actores en las controversias políticas. La función de legitimación es, por lo 7 Piñeiro-Naval & Mangana (2018) traducen frame como encuadre. Otras traducciones utilizan enmarcamiento en español. 8 En inglés ellas son instrumental, legitimizing and substantiating functions. La noción “substantiating” la traduzco como “dotar de justificación conceptual” a una posición. En inglés “substantiate” remite a la idea de mostrar que algo es verdadero o dar evidencia que una afirmación es verdadera. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 7 tanto, una estrategia para asegurar respeto y credibilidad en el entorno de actores que participan del campo (Boswell, 2009, p. 87). Por su parte, el uso conceptual sirve para dotar de justificación sustantiva a las preferencias políticas y se vincularía particularmente a aquellos actores que necesitan fundamentar sus opciones políticas con mayor contenido y faciliar el entendimiento de los problemas, sus causas y consecuencias. Plantea Boswell que tanto la función de legitimación como la conceptual hacen que el conocimiento experto desempeñe un papel simbólico y surja “en áreas de políticas altamente disputadas, donde una organización o partido político lucha por imponer sus preferencias frente a la resistencia de agencias o partidos políticos rivales” (Boswell, 2009, p. 14). Así, la función de legitimación tendería a emplearse por actores políticos que buscan ganar credibilidad en el entorno político (por ejemplo, agencias gubernamentales nuevas o donde sus miembros no son electos políticamente), y por la otra, la función conceptual, sería característica de aquellos entornos altamente disputados y donde no hay acuerdo sustantivo que permita la resolución de controversias políticas (Boswell, 2009, p. 82). Segregación Escolar en Chile La Ley de Inclusión fue una propuesta altamente controversial, en tanto significaba alterar algunos de los pilares básicos de la institucionalidad educativa heredada de la dictadura. Como muestran diversos autores (Santa Cruz Grau & Rojas Roa, 2021; Sisto, 2019), la Ley suscitó controversias durante la tramitación que daban cuenta de marcados desacuerdos entre los partidos y, con ello, de las dificultades políticas de un cambio de modelo de este tipo. Esto generó que sectores de la oposición expresaran abiertamente su rechazo a la iniciativa mediante declaraciones en medios de comunicación masivos. Como parte de las estrategias de los grupos contrarios a la Ley, Santa Cruz & Rojas (2021) señalan que la oposición hizo un llamado sistemático a ocupar la evidencia científica como argumento para oponerse a la Ley, apelando con ello a la noción de política basada en evidencia. Resulta paradójico entonces que la evidencia científica fuera invocada como parte de los argumentos que tanto detractores como promotores de la Ley buscaron para sustentar sus posiciones. Este hecho permite mostrar la naturaleza disputada que tiene la evidencia científica no sólo al interior del campo de producción de conocimiento, sino que también en el esfera política o pública. Desde el gobierno, y su propuesta de reforma, se plantea que los problemas de calidad educativa y los altos niveles de desigualad de aprendizajes del sistema escolar chileno se explican precisamente porque el lucro, la selección y el copago actúan como mecanismos de segregación escolar. Este argumento se convierte en un marco interpretativo novedoso, en la medida que ayuda a explicar los resultados educativos, apelando al hecho que cada estudiante, al interactuar con pares social y económicamente similares, tiene como efecto indeseado, procesos de estratificación de resultados y desigualdad en los aprendizajes (Bonal & Bellei, 2018; Carrasco et al., 2014; Elacqua & Santos, 2013; Valenzuela et al., 2008). De ahí entonces la necesidad de promover procesos de integración y mayor inclusión social. En el contexto de ausencia de un acuerdo sustantivo sobre la naturaleza de un buen sistema educativo en Chile, la coalición gobernante ofrecerá un nuevo marco interpretativo que ayudará a fundamentar la reforma del sistema. Esta estrategia tendrá entonces dos efectos directos: por una parte, dar un giro al debate sobre política educativa en Chile y, por la otra, servir de justificación al proyecto de ley, en tanto la noción de segregación escolar será usada como argumento central en la propuesta de reforma. La nueva interpretación que se plantea desde la idea de segregación indica que: a) la segregación escolar atenta contra la inclusión y la integración social; b) explica en parte la desigualdad de resultados académicos entre estudiantes y c) es consecuencia de los aspectos de El conocimiento experto y la segregación escolar en Chile 8 mercado educativo del sistema Chileno (competencia entre escuelas, posibilidad de seleccionar por parte de las escuelas, y financiamiento compartido) (Bellei & Muñoz, 2023; Bonal & Bellei, 2018). El análisis que propone este artículo está acotado al proceso de elaboración y decisión del momento legislativo, y busca entender cómo el argumento de la segregación escolar, que fundamentó la Ley de Inclusión, fue usado durante el debate de la propuesta de ley. Sin embargo, este nuevo marco interpretativo, que ofrece la idea de la segregación, debe entenderse como parte de un largo proceso de cambios y reformas al sistema educativo chileno. Dicho proceso, impulsado desde el retorno a la democracia en 1990, ha buscado alterar el modo de regulación centrado en mecanismos de mercado que permitían que la educación pública fuera gestionada por proveedores privados, a nivel local (municipalización), con escaso apoyo al sistema público y con bajos niveles de regulación estatal (Bellei & Muñoz, 2023; Corvalán & García-Huidobro, 2016; Cox, 2012). El proceso de reforma educativa chilena puede ser visto entonces como un esfuerzo de largo plazo por modificar, con mayor o menor intensidad, el carácter de mercado que adoptó la provisión de educación en Chile duranta la dictadura militar (Bellei, 2015; Bellei, Cabalin, et al., 2018; Bellei & Muñoz, 2023; Falabella, 2021). Investigación Educacional Orientada a las Políticas Públicas Durante las últimas dos décadas, se observa un crecimiento significativo de la investigación científica en educación orientada a incidir en la política educativa (Castillo-Canales, 2024). Esta incidencia puede adoptar la forma de modo tecnocrático de gobierno, donde los expertos se trasladan al estado y participan directamente en la toma de decisiones (Joignant, 2011; Silva, 2006), o la forma de asesoría experta, donde especialistas calificados participan del proceso de elaboración de políticas dada su esfera específica de conocimiento (Aguilera, 2009). Las comisiones expertas, forma de asesoría experta, han buscado incrementar la participación ciudadana en los procesos de formulación e implementación de políticas públicas en Chile, abriendo con eso una oportunidad de participación la comunidad científico-técnica (Aguilera, 2009). El proyecto de Inclusión Escolar fue impulsado por el segundo gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, quien acogió en su programa diversas demandas del movimiento estudiantil que estaban presentes desde las movilizaciones del año 2006 (Bellei, Cabalin, et al., 2018). En su redacción, como se observará, existe un uso intensivo de citas a investigación académica que da cuenta de los efectos negativos, segregadores, que tiene el copago, la selección y el lucro. El argumento de la segregación servirá entonces de marco (frame) explicativo a los problemas del sistema escolar chileno. Como señala Carol Weiss, un argumento, en este caso la segregación escolar, viene a dar sustento y apoyo a una acción política. El conocimiento experto asume un conjunto de valores que están alineados con las preocupaciones de los hacedores de políticas, de manera de dar sustancia a dichas posiciones políticas utilizando los resultados de la investigación científica como respaldo (Boswell, 2009; Weiss, 1991). La hipótesis general de este artículo sugiere que la noción de segregación escolar, promovida por el gobierno y respaldada ampliamente por la evidencia educativa, proporcionó un marco interpretativo novedoso para pensar y analizar críticamente el sistema educativo chileno y las implicaciones que su naturaleza de mercado tendría en la desigualdad de los resultados de aprendizaje. La evidencia, en este contexto, será parte de los recursos simbólicos y conceptuales que los actores movilizan para justificar y promover sus propuestas políticas. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 9 Metodología: Análisis de Contenido e Identificación de Nodos Semánticos en la Elaboración de Políticas Públicas Estudiar empíricamente cómo los actores usan el conocimiento científico en la deliberación política en el parlamento representa una estrategia novedosa para el estudio del rol de la investigación educacional en la formulación de políticas públicas. En este sentido, los debates legislativos han sido escasamente estudiados (Geddes, 2020; Ouimet et al., 2023; PNUD-CHILE, 2017), pese a que ofrecen un material promisorio para estudiar quiénes y cómo usan la evidencia científica. Esta decisión presenta desafíos metodológicos respecto al tipo de información disponible y al alcance y generalización de los hallazgos. Corpus de Información La Ley de Inclusión Escolar, promulgada el año 2015, fue un proyecto de ley presentado al Congreso de la República por la presidenta Michelle Bachelet al inicio de su segundo gobierno el año 2014, siendo una de sus primeras iniciativas en materia educativa. El material documental de este análisis lo constituyen los discursos desplegados durante la tramitación de la Ley en los catorce meses de debate en el congreso (desde mayo de 2014 a junio de 2015). En concreto, se analizan los debates, presentaciones y argumentaciones que tuvieron lugar durante el proceso legislativo. Ello contempla desde el mensaje presidencial, las discusiones en sala de Diputados y Senadores, hasta las audiencias públicas en que participaron organizaciones interesadas, académicos, centros de investigación, organismos internacionales, entre otros. Se invitó a un grupo de 55 participantes en cada audiencia pública, muchos de ellos académicos, de los cuales 25 fueron invitados a hablar en ambas instancias. El material sometido a análisis corresponde a más de 700 páginas de intervenciones (cerca de 131 mil palabras), provenientes de 201 participantes en el proceso. Empíricamente, este cuerpo documental permite identificar las ideas, argumentos y conceptos claves que se utilizan durante el debate de la ley9. A partir de este material, se creó una base de datos cuya unidad de análisis son tanto los actores como las intervenciones orales de éstos en el debate legislativo. Para cada actor participante se consignaron las siguientes variables de caracterización: sexo, tipo de institución de pertenencia, organización de pertenencia, posición ante la ley (solo para congresistas) y tipo de actor. A su vez, el congreso transcribe las intervenciones de los participantes del debate, lo que permite conocer la cantidad de palabras empleadas en las intervenciones y grado de uso de términos claves. Técnicas de Análisis: Análisis de Contenido y Redes Semánticas Ouimet et al (2023) destacan lo poco utilizado que ha sido el análisis de contenido de los debates parlamentarios para examinar el uso de evidencia científica por los actores políticos. Mediante la técnica de análisis de contenido, no sólo es posible estudiar el contenido manifiesto de un texto (temas e ideas principales), sino también la información de contexto y que da cuenta del contenido latente del texto. Dice Mayring (2004) que el análisis de contenido se define como el uso de un método replicable y válido para realizar inferencias específicas del texto a otros estados o propiedades de su fuente. El análisis realizado en esta investigación se dividió en tres fases: a) selección y depuración de textos; b) codificación automática del contenido manifiesto en los textos, con técnicas de minería de textos para datos no estructurados, que permite identificar nodos y redes semánticas e; c) 9 No se ha considerado los debates específicos de la comisión de educación ya que, pese a que ese es el espacio de mayor negociación política, en la práctica es un lugar donde se discute la instrumentación de la ley. Lo que interesa en este artículo son los conceptos más generales de justificación de la ley. El conocimiento experto y la segregación escolar en Chile 10 interpretación cualitativa de nodos semánticamente relevantes que dan cuenta de los argumentos en torno a la segregación escolar y sus usos políticos. El análisis fue realizado en el programa R y sus paquetes de análisis de texto y ATLAS.ti 24. Los redes semánticas remiten a un conjunto de términos asociados que dan forma y contenido a los significados dentro de un texto. Para saber cómo se organizan estos conceptos (términos) y cómo se asocian entre sí es necesario buscar las relaciones entre ellos dentro de un corpus determinado (Mascareño et al., 2021, p. 4). Estas relaciones forman una estructura de red que representa la organización e interconexión de los conceptos y significados en un dominio específico. Los nodos proporcionan así información valiosa sobre la organización de las ideas y el conocimiento en un dominio, así como también sobre la estructura conceptual subyacente en el lenguaje utilizado. El procedimiento utilizado para el estudio de los nodos semánticos trabaja sobre el uso de las palabras empleadas por los actores y su contexto de utilización (words in context) y en base a estas asociaciones es posible construir nodos semánticos. Para ello se utilizan análisis de coocurrencias de dichas palabras claves en el texto, esto es, palabras que aparecen con mayor probabilidad juntas, conservando así sus relaciones semánticas. Esta tipo de técnicas hace un “tratamiento de los textos como una estructura de palabras individuales [que permiten] manipular, resumir y visualizar las características del texto fácilmente e integrar los procesamientos del lenguaje natural” (Silge & Robinson, 2017). Además permite identificar de forma automática y exploratoria los patrones de asociación de palabras y con ello ayudan a evitar sesgos en la codificación manual al mantener de cerca la referencia al texto analizado (Drieger, 2013). La combinación de técnicas de análisis cuantitativo de textos, mediante el conteo de palabras (análisis de frecuencias) y la identificación de términos de mayor recurrencia y diferenciación (Keyness análisis)10 se ofrece información valiosa sobre los temas principales y tópicos presentes en el texto. Por su parte, con la identificación de patrones de asociación entre nodos (conceptos), se avanza en los análisis temáticos tradicionales de algunas técnicas cualitativas. Es una estrategia adecuada para analizar las intervenciones de los distintos actores participantes del proceso y evidenciar el uso político del conocimiento científico. Complementa este análisis el uso de citas textuales de los actores que permiten ilustrar el sentido descubierto en los nodos semánticos. Dimensiones de Análisis La estrategia de análisis utilizada intenta observar los usos diferenciados de la evidencia a partir de dos criterios: i) el grado de presencia de determinados términos claves en las intervenciones de los actores (por ejemplo, se selecciona para ello los términos “segregación” y “evidencia”) y ii) el grado de concordancia semántica entre dichos términos claves y otros conceptos relacionados y destacados por la evidencia académica en el campo educativo (desigualdad, sistema escolar, segmentación, inclusión social, entre otros). Se identifican cuatro tipos de actores: i) investigadores (productores de conocimiento) que participan del debate y que provienen de universidades y centros de investigación (lo que Aguilera y Fuentes identificas como expertos (Aguilera, 2009). Sus intervenciones constituyen la expresión más cercana a la evidencia científica que puede ser usada por los otros actores; ii) gobierno, que está representado tanto por la presidenta como por sus ministros (de educación). El gobierno corresponde a una coalición de centro-izquierda y su participación en el proceso deliberativo es particularmente escasa en comparación con las intervenciones de diputados y senadores; iii) Parlamentarios que aprueban el proyecto de ley y que están políticamente alineados con la posición 10 El Keyness análisis permite comparar las frecuencias de palabras entre un documento específico y un grupo de referencia. Su utilidad radica en que ayuda a identificar palabras frecuentes en ambos tipos de documentos. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 11 del gobierno y que forman la Nueva Mayoría y iv) Parlamentarios que rechazan el proyecto ley, y que representan en su mayoría a los partidos de la centro-derecha (coalición Chile-Vamos)11. Para efectos de opracionalización del tipo de uso del conocimiento científico, se analizan y clasifican las afirmaciones y expresiones del siguiente modo: Uso instrumental, aquellas expresiones que remiten a resultados y mejoras del sistema; acciones gubernamentales (o de otros actores sociales) que busquen un impacto concreto en los resultados de aprendizaje; medidas prácticas cuyo sentido sea mejorar la eficacia de las intervenciones públicas. Uso conceptual clasifica a las afirmaciones y expresiones que ayuden a iluminar situaciones y problemas del sistema educativo; ideas que busquen clarificar y comprender mejor los problemas de la educación, sus causas y consecuencias. Uso de legitimación, afirmaciones y expresiones cuyo sentido sea confirmar posiciones ya establecidas; respaldar propuestas sostenidas con anterioridad a la evidencia, y que ayuden a dar mayor peso a la posición presentada. Para estudiar el modo en que los actores enmarcan la evidenca educacional y la manera en que usan la evidencia para respaldar o justificar sus posiciones en el debate legislativo, el análisis de la información es de tipo deductivo y se orienta por tres preguntas específicas informadas teóricamente: ¿Qué conceptos usan en mayor grado los actores para referirse a la propuesta de ley y al problema que se busca solucionar? ¿Cuáles son las semánticas específicas asociadas a la segregación escolar en el marco del debate de la Ley de inclusión que expresan los distintos actores? Y ¿De qué manera refieren y entienden la segregación escolar y los resultados de la investigación para justificar sus posiciones en el debate parlamentario? Análisis de la Información: Proyecto de Ley, Debate Parlamentario y Uso de Evidencia Proyecto de Ley y el Recurso a la Evidencia en Torno a la Segregación El proyecto de ley, anticipado en el programa presidencial, contiene abundante evidencia científica sobre los efectos de segregación provocados por los mecanismos de mercado que organizan el sistema educativo. El mensaje presidencial releva los efectos negativos del copago, el lucro y la selección en la calidad y equidad educativa. Más de 30 artículos académicos son citados en el proyecto; algunos de ellos se observan en la siguiente cita del mensaje presidencial: Hay que acabar con el copago porque segrega a las familias según su capacidad de pago y limita su libertad de elección. Hay que acabar con la selección de centros porque agrava esta segregación… como muestra la evidencia, ha contribuido a aumentar la segregación en todo el territorio nacional (Valenzuela, Bellei y de los Ríos, 2014; Elacqua, 2013; Flores y Carrasco, 2013; Gallegos y Hernando, 2009). (mensaje presidencial de la Presidenta Michelle Bachelet en sesión 28, legislatura 362, 19 de mayo de 2014, p. 6.) Un número importante de especialistas en educación son invitados a exponer en las audiencias públicas durante la tramitación de la ley, entre ellos, Cristián Bellei, Alejandro Carrasco, Gregory Elacqua, Alejandra Mizala, Ricardo Paredes, Juan Pablo Valenzuela, Sergio Urzúa12. Este 11 La identificación de 4 grupos se corresponde en términos gruesos con los actores relevantes que participan de la relación ciencia-política. Es importante mencionar que al interior de estas categorías existen diferencias en cuanto a la posición específica en torno a la segregación escolar, especialmente entre los investigadores. 12 En un artículo de Castillo-Canales & González (2022) se muestra que uno de los primeros estudios empíricos en Chile, que analizan la segregación escolar en el sistema educativo nacional se realizó en 2007- El conocimiento experto y la segregación escolar en Chile 12 conjunto de investigadores cuentan con autoridad epistémica en el campo educativo y gracias a ello son referenciados tanto en el proyecto de ley como en los debates legislativos. Parte de este grupo de autores contribuye, el año mismo año que la ley entra en discusión, en diversas instancias de diseminación pública a apoyar las reformas orientadas a reducir la segregación escolar en Chile (Carrasco et al., 2014). Se destaca también en la cita que la reforma encuentra su justificación en la evidencia en torno a la segregación escolar. Un análisis comparado, por ejemplo, con la Ley de Subvención Preferencial (SEP) del año 2008 (Castillo-Canales & González, 2022) muestra que en la tramitación de la ley SEP sólo hay 27 referencias a la noción de segregación, las que remiten mayoritariamente a los problemas de segregación social, mientras que durante la tramitación de Ley de Inclusión, y como veremos más adelante, la noción de segregación aparece 331 veces mencionada, lo que demuestra el cambio significativo en la importancia que asume este argumento en el debate parlamentario. El Contenido de las Intervenciones de los Actores Políticos Un total de 201 personas participaron del debate parlamentario haciendo uso de la palabra. Tomando a los cuatro grupos de interés de este análisis, vemos que los investigadores o expertos corresponden a 45 personas; del gobierno participan 3 personas, representados por la presidenta, el ministro y el subsecretario de educación; los parlamentarios que votan a favor de la propuesta son 65 personas y que corresponden en su mayoría a la coalición de centro izquierda (Nueva Mayoría); y los parlamentarios de la colación de centro derecha que está en contra de la ley corresponden a 43 personas13. La Figura 1 muestra la distribución de palabras más utilizadas por tipo de actor. Visto en su conjunto, y sin distinguir por actores, el set de palabras y conceptos usados muestra que la ley apela al sistema en su conjunto (sistema educativo), a la regulación general del modelo educativo (modo de regulación), el rol de lo público y lo privado (educación pública como derecho) y, a los factores que inciden en la calidad de la educación. Desde la perspectiva de los tipos de actores, se observa que hay diferencias en la intensidad de uso de las palabras y conceptos claves. Los investigadores privilegian conceptos como los de reforma (selección, lucro, calidad, etc.), mientras que el gobierno destaca la idea de la segregación y su vinculación recurrente con la palabra evidencia, lo que no ocurre con los otros actores. Entre los parlamentarios a favor, hay una alta coincidencia con las palabras y conceptos usados por el gobierno y los investigadores. En cambio, entre los parlamentarios opositores a la ley destaca el hecho que no aparecen, entre las palabras más usadas, las nociones centrales de la propuesta de reforma (lucro, copago, o la idea de derecho). Se observa entonces que su gramática no utiliza, o ignora, los conceptos en los que se fundamenta la ley, como son la idea del fin al lucro o al financiamiento compartido, que sí aparecen en los otros actores. La oposición hace un uso mayor de términos ligados a los colegios particular subvencionados o al proyecto educativo de los establecimientos. Un hecho interesante es que la palabra mercado, que había estado a la base de la investigación académica, no es un término que aparece entre los más frecuentes en ninguno de los cuatro tipos de actores analizados. En síntesis, lo que se observa en la deliberación política parlamentaria es que hay un uso diferenciado de los conceptos que propone la ley: fin al lucro, financiamiento compartido, rol de los colegios particulares subvencionados, o educación como mercado/derecho. 2008 por un grupo de Investigadores de la Universidad de Chile (Valenzuela, Bellei y De los Ríos) en el marco de la primera convocatoria del FONIDE (creado en 2006). 13 Cabe recordar que solo se cuentan en este análisis las personas que tuvieron alguna intervención hablada y pública que fue transcrita en la historia de la ley. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 13 Figura 1 20 Palabras más Usadas (Frecuencia) por los Actores Participantes Nota: Elaboración propia Esta diferenciación en el uso de conceptos centrales de la propuesta de ley se confirma con el análisis de las palabras claves que distingue a cada tipo de actor del resto de los participantes. El análisis de términos claves (keyness analysis) evalúa la probabilidad de que palabra ocurra con más frecuencia en el corpus de un grupo específico en comparación con su ocurrencia en el corpus de un grupo de referencia (Benoit et al., 2018; Gabrielatos, 2018). La medida de asociación que se utiliza para calcular el keyness es el chi214. La Figura 2 muestra las 20 palabras de mayor relevancia en los textos de los actores, todas asociaciones altamente significativas que muestran que dichas palabras tienen mayor probabilidad de ser usadas por ese grupo específico que por el resto de los participantes. El análisis muestra que las nociones de segregación y evidencia son especialmente relevantes en las intervenciones del gobierno (Figura 2.2). Su gramática diferenciadora está altamente poblada por conceptos provenientes de la investigación académica. La preeminencia de conceptos como segregación, evidencia, paradigma, conocimiento, etc. parecen dar cuenta de un claro enmarcamiento técnico y basado en la evidencia en la formulación de la propuesta de ley, y que buscaría resguardarse de críticas político-ideológicas no sustentadas en la investigación académica. En el caso de los parlamentarios que votan a favor de la ley (Figura 2.3), su vocabulario diferenciador da cuenta de conceptos de tipo más político, con un enmarcamiento que remite a la dictadura, a la educación como negocio, o al rol de la educación para la formación ciudadana y su función clave para construir la sociedad. En este sentido, su vocabulario se ubica en un registro explícitamente más normativo, en donde, como veremos en la siguiente sección, la segregación sirve de argumento para criticar el modelo educativo existente, pero desde una dimensión político- normativa. 14 Esta una medida estadística que evalúa la asociación entre dos variables categóricas. En el contexto del análisis de asociación de palabras o términos (keyness analysis), el chi cuadrado se utiliza para determinar la importancia o relevancia de ciertas palabras en un corpus de texto en comparación con otro corpus de referencia. El conocimiento experto y la segregación escolar en Chile 14 Figura 2 Keyness Análisis: Palabras Diferenciadoras Usadas por los Actores Nota: Elaboración propia La oposición, en cambio (Figura 1.4), recurre a un vocabulario que remite a dos tipos de enmarcamiento para oponerse a la ley: por una parte, a cuestiones de la contingencia política, con palabras centradas en el gobierno, el ministro, la izquierda, la reforma o hacia la misma presidenta Bachelet. Por la otra, un registro más experiencial de los actores educativos: colegios, profesores y familias. Este grupo político ignora los conceptos claves que articulan la propuesta de ley y con ello evitan un debate de mayor contenido técnico que mira la educación desde una perspectiva de sistema, y que releva las desigualades y los déficits de la regulación existente. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 15 Por último, el grupo de investigadores (Figura 2.1) usa un vocabulario que aborda los temas centrales de la propuesta de Ley: lucro, financiamiento compartido, selección, aprendizajes., etc. Resulta relevante que sea este grupo el que aparezca asociado a una ley previa como la Subvención Escolar Preferencial (SEP). Ello parecería mostrar que de parte de este grupo hay una mirada que está pensando las políticas públicas desde una perspectiva de cambio o continuidad. Semánticas de la Segregación Escolar De los 201 participantes que realizaron intervenciones orales en el debate de la ley, como muestra la Tabla 1, un 51% (103) utiliza, al menos una vez, el término segregación. El grado de utilización de este concepto (segregación escolar) difiere entre los actores; todos los representantes del gobierno lo usan de forma frecuente. Un 69% de los expertos invitados a las audiencias públicas lo utiliza, mientras que un 58% de los parlamentarios que votaron a favor y sólo un 21% de los parlamentarios que se oponen a la ley. Tabla 1 Uso del Término Segregación Tipo de Actor N.º Total Actores N.º de actores que usan el término segregación (Si) (%) Frecuencia uso del término segregación (Frecuencia) (%) Investigadores 45 31 69% 121 0,28% Gobierno 3 3 100% 39 0,65% Parlamentarios a favor 65 38 58% 73 0,26% Parlamentarios en contra 43 9 21% 17 0,08% Total Actores 201 (156*) 103 (81**) 51% 331 0,25% Nota: Elaboración propia (*156 actores de los 201 pertenecen a alguna de estas 4 categorías. **De éstos, solo 81 usaron el término segregación). La fila Total de Actores se utiliza para una referencia general del uso del término. Esta diferencia se confirma al observar la intensidad de su uso, esto es, el peso que tiene el término dentro del total de palabras de las intervenciones de cada tipo de actor (columna “Frecuencia uso del término segregación”). Para el gobierno el término tiene mucha mayor presencia que para los otros actores (0,65% versus un 0,25% del promedio general). El gobierno lo usa proporcionalmente el doble que los investigadores y parlamentarios a favor y casi 8 veces más que el grupo opositor (0,08%)15. Tomando los resultados del Keyness análisis (Figura 2) se observa que para el gobierno es un concepto clave. Por su parte, no existe asociación clara entre “segregación” con el grupo de investigadores o parlamentarios a favor, pero en cambio, para la oposición es un concepto negativamente asociado, lo que quiere decir que es casi inexistente en sus exposiciones. Usos de la Evidencia en el Debate Legislativo: Encuadres y Segregación Escolar Hemos planteado que la evidencia puede ser presentada desde diversos enmarcamientos, focalizando su uso instrumental, conceptual y de legitimación. En la Tabla 2, se analizan los enmarcamientos que los distintos actores hacen de la evidencia educacional en torno a la segregación. 15 Utilizo para el análisis los porcentajes ya que el número base de palabras varía considerablemente entre actores. El porcentaje da cuenta del peso relativo de ese concepto o grupo de conceptos en los discursos de los actores. El conocimiento experto y la segregación escolar en Chile 16 Uso Instrumental Los investigadores usan el concepto de segregación poniendo énfasis en que la evidencia muestra su impacto negativo en la equidad y desigualdad educativa. El campo semántico de la segregación aparece ligado a la segmentación, a la segregación residencial, y a su naturaleza de problema sistémico. La académica Alejandra Mizala señala en una de sus intervenciones que “…la segregación por nivel socioeconómico escolar es mayor que la segregación residencial y que el financiamiento compartido no ha generado mejores resultados educativos ” (Audiencia 1er trámite constitucional, énfasis mío). En la misma línea, pero en un sentido opuesto, la senadora Ena Von Baer, afirma que votarán “en contra de esta propuesta legislativa porque la consideramos mala: no va a generar mejor calidad de educación y tampoco terminará con la segregación”. De parte de la oposición no se entregan antecedentes empíricos de lo que se afirma. Los temas que enmarcan sus afirmaciones remiten mayormente a la defensa del financiamiento compartido y la posibilidad de los padres/madres de elegir y aportar, financieramente, a la educación de los hijos. Uso Conceptual Las expresiones de los parlamentarios que se oponen a la ley insisten en apelar a un problema de definiciones y prioridades del sistema y de lo que hace la propuesta de ley. Señala la senadora que “La Nueva Mayoría es la responsable por haberles dado la espalda a los padres y apoderados que han optado por la educación particular subvencionada para educar a sus hijos”. Lo que se observa es que el problema no dice relación con lo que realmente se requiere. En este marco, un académico plantea que, conceptualmente, la propuesta de Ley apunta al lugar equivocado. Pablo Ortuzar, del Instituto de Estudios de la Sociedad, señala “la realidad parece ser mucho más compleja y variada que lo que la reforma supone… el Poder Legislativo tiene dos opciones: o bien insistir con toda convicción […] o bien tratar de modificar la ley desde una perspectiva que tenga más contacto con la realidad -y diversidad- humana, social e institucional de Chile”. Una estrategia de enmarcamiento, desde los parlamentarios a favor, que puede clasificarse como uso conceptual, queda representada en las palabras del diputado Marcelo Chávez, quien señala que hay que “erradicar todos los elementos negativos [lucro, segregación] y las diferencias que indican que los pobres estudian con los pobres y los ricos con los ricos. Eso no puede seguir ocurriendo en un país como el nuestro”. La propuesta de ley de Inclusión, apunta entonces a un problema de clase sociales, y desigualdad en las oportunidades. En esta lógica, y con independencia de los resultados educativos, se interpreta normativamente que la propuesta debe ser un cambio en cómo el sistema entiende la relación y educación entre niños y jóvenes de distinto origen social. Uso de Legitimación El ministro de educación Nicolás Eyzaguirre usa en el parlamento una referencia en torno a los países desarrollados, “agrego que Chile es uno de los países con mayor segregación socio-escolar (OECD, 2010). La triada “lucro-selección-copago” ha cimentado en Chile uno de los sistemas educacionales más segregados del mundo, sin aportar calidad e innovación.” El enmarcamiento apunta en la excepcionalidad del sistema educativo chileno. Con referencias a sus resultados, la comparación con los países desarrollados que aporta la evidencia permitiría dotar de legitimidad a la propuesta de ley. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 17 Tabla 2 Uso de la Evidencia en Torno a la Segregación Escolar en Chile Nodos semánticos Uso Instrumental Uso de legitimación Uso conceptual Investigador es Coocurrencias con segregación: lucro, fin, evidencia, calidad, selección escolar, financiamiento compartido, subvención escolar, copago, educación pública, resultado. “…la segregación por nivel socioeconómico escolar es mayor que la segregación residencial y que el financiamiento compartido no ha generado mejores resultados educativos” (Alejandra Mizala, Investigadora Universidad de Chile). “El modelo (co-pago) fue extremadamente exitoso, desde el punto de vista de la DIPRES, puesto que mientras movía niños desde el sistema público al subvencionado con copago, el Estado ahorraba dinero… aunque hubo voces que indicaron potenciales riesgos de mayor segregación (Sergio Urzúa, CLAPES-UC) “la realidad parece ser mucho más compleja y variada que lo que la reforma supone… el Poder Legislativo tiene dos opciones: o bien insistir con toda convicción […] o bien tratar de modificar la ley desde una perspectiva que tenga más contacto con la realidad -y diversidad- humana, social e institucional de Chile. (Pablo Ortuzar, IES) Gobierno Coocurrencias con segregación: escolar, selección, financiamiento compartido, copago, calidad, sistema, evidencia (investigadores: Valenzuela, Bellei, Elacqua). “los sistemas educativos inclusivos que disminuyen la segregación producen efectos positivos, tanto en los aprendizajes de los estudiantes como en los valores sociales y civiles que promueven” (Presidenta, Mensaje Presidencial) “Agrego que Chile es uno de los países con mayor segregación socio-escolar (OECD, 2010). La triada “lucro- selección-copago” ha cimentado en Chile uno de los sistemas educacionales más segregados del mundo, sin aportar calidad e innovación.” (Nicolás Eyzaguirre, Ejecutivo). “Esta demanda ciudadana por el derecho humano a la educación ha criticado profundamente los cimientos del sistema educativo chileno por su marcada segregación y ha exigido un nuevo modelo que sea inclusivo, que fortalezca la educación pública…” (Presidenta, Mensaje Presidencial) A Favor de la Ley (Parlamento) Coocurrencias con segregación: educación, sistema, copago, apoderados, social, lucro, copago, reforma, brecha, sociedad, fin, ricos, pobres. “[permitir] que las escuelas seleccionen alumnos perjudica la calidad… aumenta la segregación escolar, disminuye la cohesión social y precariza el sistema educativo” (Diputado Hugo Gutiérrez) “Hoy existe una brutal segregación en materia educacional. Muchos dicen defender los derechos de los alumnos y de los apoderados; sin embargo, lo que realmente buscan es seguir lucrando a costa del Estado y de los dineros destinados a la educación” (Diputado Campos) “Queremos avanzar en erradicar todos los elementos negativos [lucro, segregación] y las diferencias que indican que los pobres estudian con los pobres y los ricos con los ricos. Eso no puede seguir ocurriendo en un país como el nuestro” (Diputado Marcelo Chévez) Opositores a la Ley (Parlamento) Coocurrencias con segregación: sistema, colegio, particular, subvencionado, apoderados, reforma. “Votaremos en contra de esta propuesta legislativa porque la consideramos mala: no va a generar mejor calidad de educación y tampoco terminará con la segregación […]” (Senadora Ena Von Baer) “esta reforma es de mentira, porque no termina con el copago, tampoco con el lucro…” “escuchar a los verdaderos protagonistas del proceso educativo [padres y profesores]” (Diputada María José Hoffman). “La Nueva Mayoría es la responsable por haberles dado la espalda a los padres y apoderados que han optado por la educación particular subvencionada para educar a sus hijos”. (Senadora Ena Von Baer) Nota: Elaboración propia. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 19 La disposición hacia el problema de la segregación escolar, que mostraba la evidencia, es resistida por algunos investigadores. . Sergio Urzúa del CLAPES-UC señala que hay una estrategia de beneficios comparados que deberían ser considerados ya que “el modelo de financiamiento compartido fue extremadamente exitoso, desde el punto de vista de la DIPRES, puesto que mientras movía niños desde el sistema público al subvencionado con copago, el Estado ahorraba dinero… aunque hubo voces que indicaron potenciales riesgos de mayor segregación”. Desde este enmarcamiento el problema es de legitimidad de la propuesta que se presenta, ya que el sistema que la reforma busca lograr ha sido exitoso desde un punto de vista económico para las finanzas públicas. Hallazgos Transversales Existe un uso variado de la evidencia en el debate parlamentario. Los investigadores invitados constituyen un grupo de especialistas con autoridad técnica en el debate. Sus aportes a la discusión (de aquellos cercanos al gobierno y cercanos a la coalición) pueden entenderse como parte de la estrategia política del gobierno para dotar de respaldo científico a la propuesta. Observados en su conjunto, existe una alta concordancia entre los enmarcamientos de investigadores y gobierno y el uso que hacen de la evidencia en torno a la segregación escolar el que se enmarca mayormente en un uso instrumental de la evidencia. Para los parlamentarios a favor de la ley, el uso de la noción de segregación escolar remite a cuestiones como la discriminación, la desigualdad y la cohesión social. Parece no haber una relación directa con los problemas que busca resolver la ley, aunque sí se evidencia una relación entre la segregación y los fines más abstractos de educación, como son la democracia, la formación de la ciudadanía, o la integración social. Esto da cuenta de un uso más bien conceptual que conecta con cuestiones normativas o ideológicas generales. El registro en el que la noción de segregación opera es más bien de orden normativo que técnico o empírico, es decir, se quiere eliminar la segregación no sólo por sus efectos educativos en los aprendizajes sino que, por sobre todo, por el tipo de sociedad que se quiere construir y porque se quiere cambiar un modelo educativo heredado de la dictadura. Lo contrario ocurre con el grupo de parlamentarios que se manifiestan en oposición a la ley. El uso que hacen de la noción de segregación es prácticamente inexistente; sin embargo, cuando lo hacen, no es para discutir dentro de ese marco, sino para señalar su rechazo a la propuesta en tanto ésta no conseguiría los efecto esperados (uso instrumental). En los enmarcamientos de la oposición aparecen nociones ligadas a la defensa de la libertad de elegir de los padres, el valor de la educación particular subvencionada, o la responsabilidad política que le cabe al gobierno de defender a los agentes educativos (uso conceptual). Lo que se evidencia del análisis es que la oposición ignoró o buscó cambiar los términos del debate propuesto por el gobierno que apelaba al uso del conocimiento técnico. Su estrategia buscaba mover el eje del debate hacia encuadres que ponían atención a la experiencia individual de las familias y colegios que verían cambiar sus condiciones de trabajo en caso de aprobarse se la ley. Conclusiones El argumento de la segregación en el sistema escolar chileno ha posibilitado un giro en los debates de política educativa, sirviendo a su vez de justificación al proyecto de Ley de Inclusión Escolar. La conceptualización de la segregación escolar parece haber alineado a diversos actores políticos y científicos (en la lógica de una coalición promotora (Sabatier & Weible, 2010) bajo un marco interpretativo común sobre las causas y consecuencias de los problemas educativos en Chile. Uno de los efectos de esta nueva narrativa es haber posibilitado establecer una conexión directa entre los resultados de la investigación y la formulación de una propuesta de política pública. En términos El conocimiento experto y la segregación escolar en Chile 20 generales, el argumento de la segregación escolar permitió entonces respaldar una posición política con los hallazgos de la investigación científica (Weiss, 1991). Lo que muestra este estudio es que los actores usan el conocimiento experto, no sólo en grados diferenciados, sino que con propósitos distintos. Utilizando las categorías de los usos políticos del conocimiento experto de Boswell (2009), destaca el uso simbólico que hace el gobierno al recurrir al conocimiento científico de la segregación, principalmente, para dotar de validez y justificación conceptual al proyecto de Ley de Inclusión Escolar. Uno de los hallazgos de este estudio muestra cómo el gobierno hizo uso intensivo del concepto de segregación y, a su vez, cómo el campo semántico del que forma parte esta noción, reflejaba una alta coherencia con los hallazgos de la investigación científica. Los antecedentes entregados por este estudio respaldan la presencia de factores relevantes para explicar un mayor uso de la evidencia científica en el proceso político. Por un lado, los resultados de la investigación y sus ideas deben ser pertinentes y acordes con los valores de los tomadores de decisiones. Por otro lado, el tipo de vínculo entre investigadores y formuladores de políticas es crucial para explicar el uso de la evidencia (Brown, 2012; Oliver et al., 2022). Estas dos condiciones se cumplen en el caso de la Ley de Inclusión, donde un grupo importante de investigadores mantenía redes de contacto y colaboración con el gobierno de la presidenta Bachelet. Los parlamentarios ligados a la coalición gobernante hacen un menor uso del concepto que el gobierno. Cuando lo hacen, utilizan la noción de segregación escolar para relevar temas como la discriminación, la desigualdad o la importancia de la cohesión social. Aunque no existe una relación y concordancia directa entre sus argumentaciones y los problemas específicos que busca resolver la ley, se observa un uso más de tipo político-normativo que conecta el fenómeno de la segregación escolar con objetivos más abstractos ligados a los fines de la educación; el fortalecimiento de la democracia, la formación ciudadana o la integración social. Esta función parece no quedar del todo desarrollada en la conceptualización de Boswell, y apunta a señalar que la evidencia científica puede actuar como catalizador y detonante de otro tipo de demandas políticas. En este sentido, el uso político- normativo podría vincularse a la función de legitimación, en tanto no se utiliza el aporte sustantivo de la evidencia, sino que se utiliza para ganar credibilidad y reputación en el debate político. Los parlamentarios de oposición en cambio, que se oponían a la ley, ignoraron casi por completo los hallazgos provenientes de la investigación educativa. La evidencia empírica provista en este estudio, muestra que este grupo hace un escaso uso de los términos claves y presenta una baja coherencia semántica cuando llegan a usar el concepto de segregación. Prácticamente no utilizan la noción de segregación, y cuando la mencionan, la utilizan para señalar que la propuesta de ley no ofrece antecedentes claros ni convincentes sobre los resultados que este cambio regulatorio espera conseguir. Desde la perspectiva de Boswell, la oposición estaría apelando a un uso instrumental del conocimiento experto, en la medida que su crítica radicaba en saber en qué medida la reforma resolvería los problemas de la educación y mejoraría los resultados de aprendizaje. La oposición y los académicos cercanos al sector, utilizan evidencia alternativa para justificar sus posiciones o reformulan el problema sobre la base de otros criterios (uso de recursos públicos, importancia de los proyectos educativos, etc.). Ello da cuenta de procesos de re-enmarcamiento dada la naturaleza dialógica del debate legislativo. Este estudio ayuda a echar luz a la pregunta por el cómo y quiénes usan el conocimiento experto en la deliberación política. La respuesta, en términos generales, indica que su uso es limitado, variado y desigual, y que dicho uso puede estar ligado tanto a objetivos puntuales y de corto plazo, como a objetivos de largo plazo que eventualmente ayuden a movilizar transformaciones mayores en las concepción de los programas, facilitando la emergencia de nuevos paradigmas y nuevas narrativas de política. Como parece conseguirlo el argumento de la segregación, éste logra convocar y dar Archivos Analíticos de Políticas Educativas, Vol. 32, No. 50 21 sentido a las preocupaciones de múltiples actores; académicos, políticos, organizaciones de la sociedad civil, etc. en torno a los efectos perversos del modelo existente en Chile hasta el año 2015. El mayor o menor uso de la evidencia en el proceso analizado estaría determinado por cuestiones tanto estructurales del sistema político y educativo, así como por factores coyunturales ligados a la contingencia política. Por una parte, eventos de movilización social o cambios de gobierno podrían incidir en promover dinámicas colaborativas entre investigadores y políticos. A nivel estructural, hay que observar los cambios institucionales de vinculación ciencia-política; el tipo de infraestructuras de producción de conocimiento, si se tiene una agenda que promueva la incidencia del conocimiento en las políticas públicas o el rol de los organismos internacionales en los procesos decisionales nacionales. Los resultados de esta investigación abren nuevas preguntas; en primer lugar, sobre el modo en que se configuran las interacciones de corto y largo plazo entre investigadores y políticos. En segundo lugar, se vuelve un área necesaria de investigación el determinar qué rol ha jugado el estado en el fomento de la producción científica y la transferencia del conocimiento al sistema político. En tercer lugar, y no menos importante, se requiere determinar si la desigualdad, las brechas de aprendizaje, y el carácter de mercado se ha debilitado gracias a este cambio regulatorio (Bellei & Muñoz, 2021; Sisto, 2019). Dicho lo anterior, avanzar en la comprensión del modo en que se estructuran las relaciones entre conocimiento científico y políticas públicas implica necesariamente mirar el juego mutuo entre las demandas de la política sobre el conocimiento experto, y los efectos del concomiendo científico en la política y la sociedad. Agradecimientos Este trabajo contó con el apoyo del programa Becas Chile para la realización de estudios de Doctorado a Nivel Nacional ANID/DOCTORADO NACIONAL/21181359 Referencias American Educational Research Association (AERA). (2008). 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Actualmente, es investigador en la Fundación SUMMA, donde trabaja en temas relacionados al uso de la evidencia científica, derivada de investigaciones educacionales, para influir en políticas y prácticas educativas. Es director del área de Innovación en Educación y lidera proyectos de investigación aplicada orientados al desarrollo en ámbitos como las tecnologías educativas, el desarrollo profesional de los actores del sistema educativo, y las prácticas de movilización de evidencia. https://orcid.org/0009-0005-2462-1981 archivos analíticos de políticas educativas Volumen 32 Número 50 3 de septiembre 2024 ISSN 1068-2341 Los/as lectores/as pueden copiar, mostrar, distribuir, y adaptar este artículo, siempre y cuando se de crédito y atribución al autor/es y a Archivos Analíticos de Políticas Educativas, los cambios se identifican y la misma licencia se aplica al trabajo derivada. Más detalles de la licencia de Creative Commons se encuentran en https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/. Cualquier otro uso debe ser aprobado en conjunto por el autor/es, o AAPE/EPAA. La sección en español para Sud América de AAPE/EPAA es publicada por el Mary Lou Fulton Teachers College, Arizona State University y la Universidad de San Andrés de Argentina. Los artículos que aparecen en AAPE son indexados en CIRC (Clasificación Integrada de Revistas Científicas, España) DIALNET (España), Directory of Open Access Journals, EBSCO Education Research Complete, ERIC, Education Full Text (H.W. Wilson), PubMed, QUALIS A1 (Brazil), Redalyc, SCImago Journal Rank, SCOPUS, SOCOLAR (China). Sobre el consejo editorial: https://epaa.asu.edu/ojs/index.php/epaa/about/editorialTeam Por errores y sugerencias contacte a Fischman@asu.edu mailto:dante.castillo@mail.udp.cl mailto:dante.castillo@summaedu.org https://orcid.org/0009-0005-2462-1981 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ http://www.doaj.org/ http://www.doaj.org/ https://epaa.asu.edu/ojs/index.php/epaa/about/editorialTeam