Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação”: Constituição, expansão e conformações (1997-2018) Página web: http://epaa.asu.edu/ojs/ Artigo recebido: 2/4/2024 Facebook: /EPAAA Revisões recebidas: 23/2/2025 Twitter: @epaa_aape Aceito: 25/2/2025 arquivos analíticos de políticas educativas Revista acadêmica, avaliada por pares, independente, de acesso aberto, e multilíngue Arizona State University Volume 33 Número 25 1 de abril de 2025 ISSN 1068-2341 Atuação do CAED/UFJF no “Mercado Especializado da Avaliação”: Constituição, Expansão e Conformações (1997-2018)1 Andréia Ferreira da Silva Universidade Federal de Campina Grande Brasil Citação: Silva, A. F. (2025). Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação”: Constituição, expansão e conformações (1997-2018). Arquivos Analíticos de Políticas Educativas, 33(25). https://doi.org/10.14507/epaa.33.8669 Resumo: Considerando a importância que o Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (CAEd/UFJF) assumiu na consolidação dos sistemas de avaliação externa da educação básica do país nas duas últimas décadas e as ambiguidades de sua configuração, em decorrência dos processos de privatização stricto e lato sensu que envolve, o artigo analisa sua atuação entre 1997 e 2018, bem como sua natureza e conformações. O texto resulta de revisão bibliográfica e análise de documentos de política educacional. Aponta que a história do CAEd/UFJF pode ser organizada em três momentos: criação e institucionalização (1997-2001), expansão e hegemonia nos sistemas estaduais de avaliação (2002-2018) e criação e credenciamento da Fundação CAEd (2018-2019), que expressa seu intento de ampliar sua “autonomia” diante da UFJF e ampliar sua ação no “mercado especializado da avaliação”. 1 O artigo apresenta parte dos resultados de pesquisa desenvolvida em estágio de pós-doutoramento no Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Estadual de Campinas (PPGE/UNICAMP), sob supervisão da professora doutora Theresa Adrião, a quem agradeço a convivência acadêmica e as aprendizagens, mesmo durante a pandemia de Covid 19. A investigação teve por objetivo analisar a natureza e a ação do CAEd/UFJF na educação brasileira (1997-2020), refletindo sobre os processos de privatização da educação básica e superior que se manifestam nessa atuação. http://epaa.asu.edu/ojs/ https://doi.org/10.14507/epaa.33.8669 Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação” 2 Palavras-chave: privatização da educação; mercado especializado da avaliação; CAEd/UFJF; Fundação CAEd Action of CAED/UFJF in the “specialized assessment market”: Constitution, expansion and conformation (1997-2018) Abstract: The Center for Public Policies and Education Evaluation (CAEd/UFJF) has assumed an importance role in consolidating the external evaluation systems of basic education in Brazil during the past two decades. Considering the ambiguities of its structure, resulting from both stricto and lato privatization processes, this article analyzes CAEd/UFJF’s activities between 1997 and 2018, along with its nature and configurations. Based on a literature review and an analysis of educational policy documents, this article identifies three key phases in the history of CAEd/UFJF: its creation and institutionalization (1997-2001), its expansion and dominance in state evaluation systems (2002- 2018), and the establishment and accreditation of the CAEd Foundation (2018-2019), which reflects its aim to enhance its “autonomy” from UFJF and expand its role in the “specialized evaluation market.” Keywords: privatization of education; specialized evaluation market; CAEd/UFJF; CAEd Foundation La actuación de CAED/UFJF en el “mercado expecializado de la evaluación”: Constitución, expansión y conformación Resumen: Considerando la importancia que el Centro de Políticas Públicas y Evaluación de la Educación (CAEd/UFJF) asumió en la consolidación de los sistemas de evaluación externa de la educación básica del país en las últimas décadas y las ambigüedades de su configuración, como consecuencia de los procesos de privatización stricto e lato sensu que involucra, este artículo analiza su actuación entre 1997 e 2018, naturaleza y conformaciones. El texto resulta de la revisión bibliográfica y el análisis de documentos de política educativa. Apunta que la historia del CAEd/UFJF tiene tres momentos: creación e institucionalización (1997-2001), expansión y hegemonía en los sistemas estaduales de evaluación (2002-2018) y creación y acreditación de la Fundación CAEd (2018-2019), que expresa su intento de ampliar su “autonomía” frente à UFJF e su acción en el “mercado especializado de la evaluación”. Palabras-clave: privatización de la educación; mercado especializado de evaluación; CAEd/UFJF; Fundación CAEd Atuação do CAED/UFJF no “Mercado Especializado da Avaliação”: Constituição, Expansão e Conformações (1997-2018) O Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação da Universidade Federal de Juiz de Fora (CAEd/UFJF) consiste em um centro público de pesquisa que atua, desde a segunda metade dos anos de 1990, na criação e implantação de sistemas de avaliação externa em larga escala e plataformas digitais de gestão e na formação de profissionais da educação básica, em articulação com o Ministério da Educação (MEC), secretarias estaduais e municipais de educação e institutos, fundações e empresas privadas. A importância desse Centro na consolidação dos sistemas de avaliação externa da educação básica do país pode ser identificada pelo grande número de estados que contrataram sua assessoria nos últimos anos. De acordo com Bertagna e Borghi (2018), em 2015, dos 27 estados brasileiros – incluindo o Distrito Federal –, 20 tinham sistemas próprios de avaliação. Destes, 17 contavam com assessoria do CAEd/UFJF. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 33, No. 25 3 A forte presença desse Centro nas políticas de avaliação externa em larga escala2 implantadas desde os anos de 1990 demonstra sua hegemonia nos sistemas estaduais de avaliação (Bertagna, 2018). No mesmo sentido, Perboni et al. (2019) assinalam que essa presença atesta sua hegemonia no “mercado das avaliações”, “atuando como parceiro em parte ou em todo o processo que envolve as avaliações próprias dos estados” (p. 15). Segundo os autores, a expressão “mercado das avaliações” caracteriza, de modo geral, “as relações estabelecidas entre os estados e as empresas ou entidades que organizam as avaliações” (p. 15). Tomando como referência o estudo de Adrião (2018), a análise sobre o CAEd/UFJF revela que ele atua nos processos de privatização da educação básica relativos às dimensões da gestão e do currículo, visto que desenvolve sistemas de avaliação externa da educação e plataformas digitais que incidem na gestão educacional e escolar e no estabelecimento dos conteúdos, habilidades e competências a serem ensinados nas escolas. Adrião (2018) destaca que, para entender profundamente os processos de privatização da educação, é necessário considerar a natureza da instituição privada à qual o poder público delega essa gestão, seja ela privada com fins de lucro ou sem fins lucrativos. No caso do CAEd/UFJF, apesar de estar vinculado a uma universidade federal pública, sua inserção no “mercado das avaliações” não difere em nada das demais instituições privadas que elaboram e implantam políticas educativas por meio da prestação de serviços a entes públicos na forma de assessoria ou consultoria (Perboni et al., 2019). Daí a complexidade da análise desse Centro, visto não se constituir em uma instituição privada em sentido jurídico, mas atuar na venda de serviços educacionais relativos aos sistemas de avaliação e gestão educacional e à formação de gestores e professores da educação da básica, envolvendo uma ampla clientela e mobilizando milhões de reais por ano. Além disso, está vinculado a uma universidade pública e, por meio de seus serviços, contribui para a disseminação da lógica gerencial na educação brasileira. Segundo Perboni et al. (2019), esse negócio consiste em um “atrativo mercado” em função do volume de recursos financeiros que movimenta e de sua abrangência. Esse mercado contempla elaboração, aplicação e correção de provas, processos de divulgação dos resultados, cursos, palestras e produção de material de apoio para pessoal técnico de secretarias, docentes, gestores, comunidades e a sociedade em geral. Como veremos, considerando os processos de sua criação e expansão até 2018, a história do CAEd/UFJF pode ser organizada em três momentos: (i) criação e institucionalização (1997-2001); (ii) expansão, diversificação das atividades e hegemonia nos sistemas de avaliação externa dos estados brasileiros (2002-2018); e (iii) criação da Fundação Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (Fundação CAEd) e seu credenciamento como fundação de apoio à UFJF em 2018, para atuar, a partir de 2019, no suporte às atividades desenvolvidas pelo CAEd/UFJF, em substituição à Fundação de Apoio e Desenvolvimento ao Ensino, Pesquisa e Extensão (FADEPE) (2018-2019). Segundo o próprio CAEd/UFJF, a “continuidade e a mudança de escala da pesquisa de avaliação conduzida pelo CAEd exigiram novas formas de organização e demandam novos instrumentos jurídicos” (Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, 2016, p. 15). Assim, desde a sua criação, a organização desse Centro passou por adequações que visavam atender às necessidades de sua institucionalização e consolidação. Partindo dessa compreensão, o presente artigo entende que a expansão da atuação do CAEd/UFJF requereu conformações em sua organização para responder às demandas crescentes do “mercado especializado da avaliação” − 2 Aqui, a expressão “avaliação externa em larga escala” designa políticas de avaliação do desempenho discente fortalecidas e ampliadas no país, sobretudo a partir dos anos 1990. Essas políticas são concebidas fora das escolas e aplicadas a um grande contingente de alunos, com caráter amostral ou censitário. Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação” 4 termos cunhado pelo presente estudo − no país e ao aumento e diversificação dos serviços oferecidos. O “mercado especializado da avaliação” é entendido aqui como um setor do mercado da educação que envolve serviços relativos ao desenvolvimento e à implantação de sistemas, medidas e iniciativas de avaliação externa adotados pelo governo federal, por governos subnacionais e internacionais, empresas, institutos, fundações e organizações internacionais. Esse mercado exige o desenvolvimento de uma expertise em relação à criação de estándares e medidas de avaliação, bancos de informações e sistemas de monitoramento dos resultados. Esses sistemas são validados por dados estatísticos e especialistas, que transformam as questões educacionais em questões técnicas, buscando negar o seu caráter político. Com a adoção de uma áurea de neutralidade e cientificismo, o CAEd/UFJF se apresenta a seus clientes − governos, empresas, profissionais da educação, e à sociedade em geral − como uma estrutura acima de qualquer suspeição e que pode contribuir para o aperfeiçoamento dos instrumentos e critérios de avaliação e, dessa forma, para a melhoria da qualidade da educação. Assim, o tema se justifica pela falta de investigações acerca da natureza do CAEd/UFJF, um centro público de pesquisa que implanta na maior parte dos estados do país sistemas de avaliação externa e plataformas digitais de gestão assentados no gerencialismo, favorecendo a introdução da lógica de mercado nos serviços educacionais públicos (Bertagna & Borghi, 2018). A revisão bibliográfica que subsidiou esta pesquisa revelou a escassez de trabalhos que tenham o CAEd/UFJF como objeto específico de análise, pois a maioria dos estudos sobre o tema apenas o aborda tangencialmente, concentrando-se em análises mais amplas dos sistemas de avaliação da educação no país, em determinadas regiões ou estados, identificando sua ampla ação e hegemonia. É o caso dos estudos de Perboni (2016), Schneider (2017), Bertagna e Borghi (2018), Perboni, Militão e Di Giorgi (2019), Oliveira e Clementino (2020) e Morais, Diniz e Garcia (2021). No levantamento realizado, também foram encontrados estudos mais recentes, que confundem o CAEd/UFJF com a Fundação CAEd. Para evitar equívocos desse tipo, cumpre esclarecer que o CAEd/UFJF não é a Fundação CAEd. Conforme informação prestada pela UFJF3: ... a Fundação CAEd não se confunde com o CAEd/UFJF. O Centro de Políticas e Avaliação da Educação – CAEd/UFJF é um centro de pesquisa e desenvolvimento tecnológico da Universidade Federal de Juiz de Fora, destituído de personalidade jurídica própria. A Fundação CAEd, por sua vez, é uma entidade de direito privado, com natureza de fundação, credenciada perante o MEC/MCTIC [Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações] como fundação de apoio da UFJF, destinada a prestar apoio à execução dos projetos do CAEd/UFJF. (informação pessoal, 29 de dezembro de 2021) Este artigo, portanto, visa preencher essa lacuna ao estudar o CAEd/UFJF, um dos principais atores do “mercado especializado da avaliação” há mais de 20 anos. A instituição é responsável pelo desenvolvimento, no todo ou em parte, da maioria dos sistemas estaduais de avaliação externa, de inúmeros sistemas municipais, da realização do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) e de outras iniciativas de avaliação e gestão do MEC e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Ademais, também opera 3 Informação pessoal. Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão. E-SIC/UFJF. Destinatário: Jonas da Silva Rodrigues. Juiz de Fora, 29 dez. 2021. 1 mensagem eletrônica. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 33, No. 25 5 junto a empresas, instituições e fundações da área educacional, organizações internacionais e governos de outros países. Partindo da importância que o CAEd/UFJF assumiu nos processos de avaliação da educação básica no país nas duas últimas décadas, bem como das ambiguidades de sua configuração, o objetivo deste artigo é compreender a trajetória do CAEd/UFJF no “mercado especializado da avaliação” entre 1997 e 2018. Logo, busca compreender a natureza de suas atividades, suas áreas de atuação e as adaptações em sua gestão que permitiram sua inserção e permanência nesse mercado. Para tanto, este estudo apresenta a análise do contexto e das políticas que viabilizaram a constituição desse mercado e impulsionaram a criação e expansão do CAEd/UFJF. A investigação foi desenvolvida por meio de revisão bibliográfica e exame de fontes primárias compostas por documentos de política educacional (Evangelista, 2012). De acordo com Evangelista (2012), os documentos são históricos, revelam relações sociais concretas e, desse modo, “expressam não apenas diretrizes para a educação, mas articulam interesses, projetam políticas, produzem intervenções sociais” (p. 52). Segundo essa perspectiva, as políticas de avaliação externa da escola e a constituição de um mercado da avaliação visam à implantação de orientações e modelos de gestão educacional e escolar, de políticas curriculares e de formação de professores e gestores comprometidos com as reformas neoliberais e o gerencialismo. O levantamento documental abrangeu o período de 1990 a 2019 e foi realizado nos sites institucionais4 do CAEd/UFJF, da UFJF, da FADEPE, da Fundação CAEd e de órgãos fiscalizadores como o Tribunal de Contas e a Controladoria Geral da União. Para alcançar seus objetivos, este texto está organizado em três partes, além desta introdução. A primeira apresenta brevemente as condições que ensejaram a emergência de um “mercado especializado da avaliação” no país. Na segunda, consta a análise da natureza, da atuação e dos ajustes da gestão do CAEd/UFJF, tomando como referência três momentos de sua história: (i) criação e institucionalização (1997-2001); (ii) expansão, diversificação das atividades e hegemonia (2002-2018); e (iii) criação e credenciamento da Fundação CAEd/UFJF no fim de 2018. Por fim, as considerações finais. Em um sentido mais amplo, o texto pretende contribuir para a reflexão sobre os processos de privatização stricto sensu e lato sensu (Lima, 2018) da educação no país e seus diferentes atores, o que vêm exigindo modelos interpretativos mais amplos, bem como a delimitação de novos objetos de pesquisa, como no presente estudo. “Mercado Especializado da Avaliação”: Constituição de Centros de Produção de Medidas e Testagem Educacional Este artigo fundamenta-se na compreensão de que a criação e a ampliação da atuação do CAEd/UFJF estão estreitamente ligadas à emergência de um “mercado especializado da avaliação”, que, por sua vez, deriva de três condições associadas à implantação do Estado avaliador e regulador no país, a partir dos anos 1990, como apresentado a seguir. A primeira condição é a centralidade conferida às iniciativas de avaliação externa em larga escala pelos governos nacional e subnacionais na regulação da educação, que resultou do fortalecimento da ideologia neoliberal, dos processos de “reforma” do Estado orientados para o mercado (Behring, 2008) e dos princípios gerenciais na orientação da política educacional do país. Behring (2008) afirma que, desde 1990, está em curso no país uma “contra-reforma que se compôs 4 Também foram solicitados documentos ao Portal da Transparência do Tribunal de Constas da União (TCU), da UFJF e do CAEd/UFJF. Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação” 6 de um conjunto de mudanças estruturais regressivas sobre os trabalhadores e a massa da população brasileira, que foram também antinacionais e antidemocrática” (p. 281). Tais mudanças visam, em última instância, à recomposição das condições de produção e reprodução da acumulação capitalista. Nesse contexto, as políticas de avaliação externa foram alçadas à condição de ação principal para a melhoria da qualidade da educação, estimulando e aferindo os resultados das escolas e dos estudantes a ponto de Afonso (2007) assinalar a existência de uma verdadeira “obsessão avaliativa”. As políticas públicas federais implantadas, desde então, vêm buscando o fortalecimento do Estado regulador e avaliador em detrimento do Estado-executor, o que não significa, necessariamente, menos Estado, mas mudanças no padrão de regulação estatal (Afonso, 2009). Para o alcance desse propósito, o Plano Diretor Reforma do Aparelho do Estado (1995) propôs a transferência de atividades públicas para o setor privado ou terceiro setor5 e a adoção do modelo de administração pública gerencial. Este último modelo, orientado pelos princípios da eficiência e eficácia, preconiza uma forma de controle estatal voltada para os resultados, com a definição precisa dos objetivos e das metas a serem atingidos, além da gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros (Brasil, 1995). Conforme essa perspectiva, as políticas de avaliação externa deveriam medir os desempenhos e produzir as metas de qualidade e os resultados a serem alcançados. A segunda é a adoção de mecanismos de privatização para a realização das iniciativas de avaliação “em sintonia aos mecanismos de mercado e lógicas gerenciais usuais no cenário empresarial” (Bonamino & Franco, 1999, p. 127) e de acordo com orientações de organismos internacionais, como o Banco Mundial e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Assim, desde os anos 1990, o governo federal vem ampliando a atuação do setor privado no campo da educação, incidindo na constituição e manutenção de mercados especializados de avaliação no país (Bonamino, 2002). Para tal, aprovaram-se novos marcos legais, com destaque para a Emenda Constitucional (EC) n.º 19, de 4 de junho de 1998, que adequou a Constituição de 1988 às orientações do Plano Diretor da Reforma do Estado (1995), estabelecendo mudanças significativas nas relações entre o setor público e privado e na própria atuação do setor público (Adrião & Bezerra, 2013). No que se refere à administração pública, Adrião e Bezerra (2013) apontam como principais alterações a introdução do “princípio da eficiência” (art. 37) na gestão pública; alterações na criação de entidades paraestatais e a introdução do contrato de gestão. Tais mudanças permitiram: a flexibilização das relações entre a iniciativa privada e o poder público, com a inserção de práticas gerenciais oriundas de modelos privatistas; mudanças na criação de entidades paraestatais, com a demarcação dos contornos das organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP), constitutivas do terceiro setor; e a ampliação dos acordos entre as esferas pública e privada com o estabelecimento de “parcerias”, que passaram a ser definidas por meio de “contrato de gestão” (Adrião & Bezerra, 2013). 5 Bresser Pereira (1995) cunhou o termo “publicização” para se referir aos processos de transferência de setores públicos para o setor privado, a constituição do setor público não-estatal e, assim, a emergência de um novo modelo de regulação do Estado. Para ele, “O Estado tem funções sociais e econômicas muito importantes, mas estas funções ele só realiza através de diretrizes, ele não realiza diretamente. Não é ele que deve fazer diretamente saúde, educação, desenvolvimento econômico e tecnológico. Quem deve fazer é o setor privado ou terceiro setor. Acho que, por exemplo, educação, saúde e cultura são atividades típicas do terceiro setor: setor público não-estatal. São atividades sem finas lucrativos e que não dependem do Estado, embora ele tenha um papel nisso, que é essencialmente o de estabelecer as diretrizes” (Bresser Pereira, 1995, p. 9). Nessa proposta, a definição de estándares e parâmetros para a oferta desses serviços é fundamental em articulação à ação avaliadora do Estado. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 33, No. 25 7 Segundo Domiciano e Adrião (2020, pp. 1-2), a EC n.º 19/1998 regularizou e “induziu o financiamento público para oferta privada de serviços públicos por meio da celebração de contratos e convênios e da parceria público-privada, exigindo novo marco regulatório para adequar a gestão pública às orientações de cunho gerencial”. Nesses termos, a referida norma jurídica e a regulamentação que a sucedeu consolidaram e expandiram as “estratégias de inserção de instituições do terceiro setor na administração pública, contribuindo para o aumento da privatização de setores não exclusivos do Estado, principalmente aqueles voltados para a oferta de políticas de cunho social” (Adrião & Bezerra, 2013, p. 265), como a educação. Analisando o movimento de privatização da educação nas últimas décadas e em diferentes contextos, Lima (2018) observa que os processos de privatização stricto sensu, que favorecem a criação de escolas privadas e a mudança das formas de financiamento, dos modos de provisão e regulação, com a “introdução de lógicas e mecanismos de mercado ou de inspiração mercantil” (p. 130) na educação pública, têm sido acompanhados por processos de privatização lato sensu, com a “criação de estatutos organizacionais fluidos e de regimes jurídicos híbridos, combinando direito público e direito privado, administração pública e gestão empresarial, adotando formas complexas de uma privatização” (p. 130). A privatização lato sensu consiste em um [...] vasto e diversificado e, por vezes, heterogêneo, repertório de processos relativos à política, gestão, currículo, avaliação, liderança etc., que [...] emerge dotado de uma aura de superioridade racional e como fonte de legitimação de políticas educativas e práticas escolares elevando o seu status social, [...] celebrando a competitividade diferenciadora, abrindo-se ao reconhecimento do mérito [...]. (Lima, 2018, p. 140) Dessa forma, tem concorrido para naturalizar diferentes formas de privatização, reforçando discursos e práticas políticas de índole gerencial, instrumental e produtivista, em um processo que Lima (2018) designa criticamente como “impregnação empresarial”, o qual, por sua vez, vem orientando as políticas educativas adotadas no país desde os anos 1990. A terceira é a construção de um “consenso mínimo” entre gestores, escolas, docentes e a sociedade, sobre a necessidade da avaliação externa em larga escala para melhorar a qualidade da educação no país (Freitas, 2007). Esse consenso foi ampliado com a consolidação do Saeb6 e a implantação de sistemas estaduais de avaliação e do modelo de gestão por resultados na educação básica pública, que tem como um de seus principais indicadores os resultados dos estudantes nos testes. Nessa perspectiva, o governo federal agiu como Estado educador empenhado na disseminação de determinados conhecimentos, valores e visões de mundo e na indução de comportamentos (Freitas, 2007) favoráveis à reforma da educação e à avaliação externa. No processo de institucionalização do Saeb, a partir de 1995, o governo federal optou por privatizar sua efetivação, em vez de fortalecer o MEC e o INEP, as secretarias de educação e as universidades nos processos de deliberação e realização das avaliações: ... a aplicação dos testes passou a ser executada por empresas contratadas mediante licitação nacional e a elaboração dos instrumentos e a análise dos resultados passaram a ser realizadas por instituições que detinham a expertise na área, ficando o INEP com 6 Segundo o INEP, o Saeb é um conjunto de avaliações externas em larga escala, desenvolvido pelo Instituto de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, desde o final dos anos de 1980, que tem por objetivo de realizar o diagnóstico da educação básica brasileira e dos fatores que interferem no desempenho do estudante. Sofreu inúmeras modificações e aprimoramentos desde a sua criação. “O Saeb permite que as escolas e as redes municipais e estaduais de ensino avaliem a qualidade da educação oferecida aos estudantes” (INEP, 2024). Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação” 8 a tarefa de acompanhar e fiscalizar o processo e divulgar os resultados. (Pestana, 2016, p. 78) Como parte dessa orientação, constituíram-se centros especializados destinados à formação de experts para atuar nesse mercado, no setor público ou no privado. Com essa finalidade, foi instituído em 1997 o Programa de Apoio à Avaliação Educacional (PROAV), que disponibilizou, em valores atualizados em outubro de 2021, pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IPCA/IBGE), aproximadamente R$ 7.289.850,18 (Banco Central do Brasil/BCB, 2021) para financiar os projetos selecionados. Criado pelo INEP, em parceria com a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e o Banco Mundial (Castro, 2016), o PROAV tinha a finalidade precípua de: Criar e consolidar, no País, centros especializados em avaliação educacional nos vários níveis e na formação de recursos humanos para o desenvolvimento de estudos e pesquisas, destinados à solução de problemas e questões relativos à avaliação das ações voltadas para a educação. (Ministério da Educação, 1997, p. 63) Desse modo, foram estimulados a criação e o fortalecimento de centros de produção de conhecimento e de instrumentos de testagem e de formação de especialistas alinhados às propostas de avaliação externa em curso. Essa dinâmica contribuiu para a consolidação do “mercado especializado da avaliação” e para a intensificação de parcerias público-privadas, substituindo a antiga contraposição entre os setores por um “continuum de articulações e parcerias” orientadas pelas lógicas de mercado (Lima, 2018). Nesse nicho especializado da avaliação externa predomina um alto grau de estandardização, marcado por “uma mesma concepção calcada na lógica de mercado, na padronização e na apresentação da proficiência dos alunos na forma de escalas e/ou índices que representariam a síntese da qualidade da educação” (Perboni et al., 2019, p. 15). Assim, apesar do anunciado rigor técnico-científico e da precisão estatística requeridos pelas iniciativas de avaliação externa em larga escala, campos de conhecimento que demandariam verificação e atualização constante de suas bases e medidas e dos instrumentos de testagem, há uma tendência à repetição e padronização de modelos de avaliação. Essa padronização contraria a defesa de processos de avaliação adequados às características e necessidades das redes de ensino e dos alunos, presente no discurso dos que integram esse mercado. Em oposição a esse preceito, os sistemas de avaliação em larga escala são baseados, quase que exclusivamente, na avaliação da proficiência dos alunos por meio da aplicação de testes padronizados de português e matemática, na divulgação e monitoramento dos desempenhos e índices e na preparação dos profissionais da educação para sua apropriação. Esse mercado vem se constituindo como um dos tentáculos do Estado avaliador, ao atuar na comercialização de serviços e produtos que contribuem para a ampliação dos mecanismos de controle da escola e de seus profissionais por meio da produção e do monitoramento de resultados educacionais. CAEd/UFJF: Criação, Expansão e Novas Conformações – 1997-2018 São analisados nessa seção três momentos do CAEd/UFJF, os quais expressam sua busca por afirmação no “mercado especializado da avaliação”: criação e institucionalização (1997-2001); expansão, diversificação das atividades e hegemonia nos sistemas de avaliação externa dos estados brasileiros (2002-2018); e criação e credenciamento da Fundação CAEd, no final de 2018, que assumiu a gestão dos contratos e convênios celebrados pelo Centro a partir de 2019. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 33, No. 25 9 Criação e Institucionalização do CAEd/UFJF – 1997-2001 A constituição do CAEd/UFJF vincula-se à implantação no Brasil, a partir dos 1990, de um Estado regulador e avaliador que, na educação, se manifestou em processos de privatização e na implementação do “complexo de regulação ‘medida-avaliação-informação’” (Freitas, 2007, p. 102). As prioridades e estratégias definidas pelo governo central naquele período criaram as possibilidades de instituição e expansão do CAEd/UFJF. A primeira fase da história do CAEd/UFJF tem início com a criação do Laboratório de Avaliação e Medidas Educacionais (LAME) na Faculdade de Educação da UFJF (FACED/UFJF), selecionado no Edital PROAV/CAPES/1997, até a aprovação de seu regimento, em 2001. A proposta do LAME foi selecionada na Chamada 2 desse Edital, destinada à criação, estruturação e consolidação de centros ou laboratórios de medidas educacionais, recebendo então R$ 250.000,00 (MEC, 1997). Atualizado em outubro de 2021 pelo IPCA/IBGE, esse montante equivaleria a R$ 1.053.446,55 (Banco Central do Brasil, 2021). Segundo a UFJF, quatro eventos marcaram essa primeira fase do CAEd: a criação do LAME, em 1997; o início do desenvolvimento do SisLame7, em 1998, com recursos do PROAV/1997; a implementação de um programa-piloto de avaliação da educação básica em Minas Gerais e nos municípios de Macaé-RJ e Juiz de Fora-MG, em 1999; e, no mesmo ano, a abertura da primeira turma do Curso de Especialização em Gestão e Avaliação da Educação Pública (Ministério da Transparência e CGU, 2016). Essas iniciativas já revelavam as áreas centrais de atuação desse Centro: avaliação externa, gestão e formação de profissionais da educação. Nesse momento inicial do CAEd/UFJF, observa-se a busca pela afirmação de sua identidade no interior da UFJF e no cenário das políticas educacionais do país. Definindo-se como um centro de pesquisa voltado para a operacionalização de sistemas de avaliação em larga escala, em articulação com o MEC, o INEP e governos estaduais, o CAEd/UFJF já mostrava seu caráter privatizante. Isso se evidencia em seu Regimento Interno, que estabelece uma política de remuneração própria para seus quadros, prevê a captação de recursos por meio da prestação de serviços educacionais e delega a gestão de convênios e contratos a fundação de direito privado de apoio da UFJF, a FADEPE. Como centro de pesquisa, o CAEd/UFJF afirma que o conhecimento a ser produzido visa incidir diretamente na constituição, no aprimoramento e na expansão dos sistemas de avaliação externa da educação, bem como em outros “produtos educacionais”, combinando “a produção de medidas de desempenho do alunado com indicadores contextuais, sempre com o objetivo de oferecer diagnóstico do estado da educação pública” (Ministério da Transparência e Controladoria- Geral da União, 2016, p. 14). Essa intenção aproxima-se da perspectiva do que Chauí (2003, p. 7) caracterizou como universidade operacional, em que a pesquisa “consiste em uma estratégia de intervenção e de controle de meios ou instrumentos para a consecução de um objetivo delimitado”. Segundo a autora, a universidade operacional é Regida por contratos de gestão, avaliada por índices de produtividade, calculada para ser flexível, [...] está estruturada por estratégias e programas de eficácia organizacional e, portanto, pela particularidade e instabilidade dos meios e dos objetivos. Definida e estruturada por normas e padrões inteiramente alheios ao conhecimento e à formação intelectual, está pulverizada em micro-organizações que ocupam seus docentes e curvam seus estudantes a exigências exteriores ao trabalho intelectual. (Chauí, 2003, p. 7) 7 O SisLame é um sistema de gestão de redes e unidades de educação básica que produz dados para o cálculo de diversos indicadores educacionais (Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação, 2021). Será analisado mais detalhadamente a seguir. Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação” 10 Nessa perspectiva, a “pesquisa não é conhecimento de alguma coisa, mas posse de instrumentos para intervir e controlar alguma coisa” e se refere “à delimitação estratégica de um campo de intervenção e controle” (Chauí, 2003, pp. 7-8). A autora pergunta por que a universidade desenvolve esse tipo de pesquisa e responde: “Porque está privatizada e a maior parte de suas pesquisas é determinada pelas exigências de mercado, impostas pelos financiadores” (p. 7). Conforme pontua Leher (2007, p. 1), esse modelo de universidade, atrelado às demandas do mercado, ameaça grandemente o projeto de uma instituição “capaz de assegurar a existência de um espaço público de produção de conhecimento em que a ciência pudesse ser institucionalizada livre das tutelas da religião e dos interesses particularistas de governos e do capital”. Assim, o que está em disputa é a existência da universidade como instituição com caráter público, compromissada com a produção de conhecimento importante para todos os domínios da vida humana. (Leher, 2007). Quanto ao estabelecimento de uma política própria de remuneração, seu Regimento Interno (UFJF, 2001) prevê que os pesquisadores associados ao CAEd/UFJF possam exercer atividades remuneradas (Art. 16), cabendo ao Conselho Deliberativo desse Centro aprovar a associação de novos pesquisadores, os programas de concessão de bolsas e a política de remuneração de seus pesquisadores, consultores, funcionários e prestadores de serviços (Art. 3º). Segundo a Controladoria-Geral da União (Ministério da Transparência e Controladoria- Geral da União, 2016), o estabelecimento de uma política de remuneração própria para os envolvidos nas ações do CAEd/UFJF é incompatível com o regime de um centro de pesquisa que integra uma universidade pública, no caso a UFJF. Afinal, como autarquia federal, a UFJF deve admitir seu pessoal só por meio de concurso público (Ministério da Transparência e Controladoria- Geral da União, 2016). Quanto ao pagamento de bolsas a docentes e outros funcionários da UFJF, compete à universidade definir sua política de concessão com base em ordenamentos federais, e não pelo próprio CAEd/UFJF. É importante mencionar que o Regimento desse Centro, aprovado em 2001, em vigência até o período analisado nesse artigo, apesar das várias inadequações. Estas foram apontadas por órgãos de fiscalização e uma auditoria realizada no ano de 2016. A Reitoria da UFJF informou, na época, que estava elaborando uma proposta de novo regimento para superar “as ambiguidades e eventuais equívocos cometidos8” (Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, 2016). No que tange à captação de recursos, o mesmo documento prevê as seguintes fontes de seu financiamento: (a) captação de recursos em agências de fomento à pesquisa nacionais e estrangeiras; (b) prestação de serviços ao poder público, empresas e organizações da sociedade civil; (c) oferta de cursos e demais programas de formação de especialistas; (d) rendimentos resultantes da cessão de direitos de uso de produtos de propriedade do Centro; e (e) convênios com outras instituições (UFJF, 2001). Desse modo, delineia sua ação como uma agência de serviços educacionais no “mercado especializado da avaliação”, oferecendo diferentes produtos aos setores público e privado, em consonância com a visão da educação superior como atividade não exclusiva do Estado, com autonomia administrativa e financeira para captar recursos próprios, sobretudo em um contexto de severa restrição salarial dos servidores e retração dos investimentos no setor (Protetti & Vaidergorn, 2011). Não tendo personalidade jurídica própria, o CAEd/UFJF não pode administrar diretamente os recursos financeiros que arrecada e tampouco contratar o pessoal necessário para operacionalizar os sistemas de avaliação e demais serviços oferecidos. Como alternativa, desde a sua fundação, a 8 Sobre o Regimento do CAEd/UFJF, foi localizada a informação de que, em 23 de abril de 2003, o Conselho Deliberativo do CAEd teria aprovado uma proposta de reformulação de sua estrutura. No entanto, parece que a aprovação dessa mudança não avançou nas instâncias superiores da UFJF, visto que o SIC/UFJF disponibilizou para esta pesquisa o Regimento de 2001, informando que ele ainda vigora. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 33, No. 25 11 administração de seus contratos e convênios foi feita pela FADEPE e pela própria UFJF. A Universidade dispõe dos recursos captados para o desenvolvimento das ações previstas e transfere parte deles para a FADEPE, por meio de convênio, para o gerenciamento de tais iniciativas, como estabelece seu Regimento: “Os recursos financeiros do Centro serão geridos por uma fundação de apoio” (UFJF, 2001, Art. 18, parágrafo único). Criada em 1995, a FADEPE é uma fundação pública de direito privado, sem fins lucrativos, que visa apoiar, elaborar, promover, executar e subsidiar políticas, ações e projetos da UFJF, executando a gestão administrativa e financeira de apoio a projetos de ensino, pesquisa e extensão, de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e de estímulo à inovação, convênios e contratos. Presta consultoria, assessoria e serviços, promove cursos, concursos, eventos, licitações e compras nacionais e internacionais (FADEPE, n.d.). Até 2018, a FADEPE era a única fundação da UFJF9, apoiando todas as unidades e áreas de conhecimento da universidade. Segundo Ramos (2015), por seu caráter privado, as fundações “ditas de apoio” ou “sem fins lucrativos” introduzem nas universidades públicas tensões concernentes às relações entre os setores público e privado e à autonomia universitária, concorrendo para a submissão das universidades públicas a interesses privados e lógicas privatizantes. Na mesma perspectiva, Chaves (2006, p. 65) denuncia que a relação entre as fundações de apoio e as universidades públicas vem ocorrendo como se estas fossem “empresa[s] privada[s] interessada[s] em vender seus produtos e obter lucros”, traindo uma lógica mercantilista e uma concepção de “educação como serviço e como objeto de compra e venda, ou seja, mercadoria”. Pelo exposto, a atuação das fundações tem contribuído para acelerar formas de privatização de parte da gestão das universidades públicas, sobretudo em um contexto de revisão da atuação do Estado na educação superior com acentuada redução dos recursos públicos destinados às universidades públicas (Sguissard, 2002). Desde a sua criação, o CAEd/UFJF já sinalizava um projeto claro de ação e expansão que foi sendo confirmado ao longo dos anos. Sua origem envolve uma visão restrita e utilitarista de pesquisa, traduzida no desenvolvimento de assessorias na área da avaliação educacional. Ademais, associado a processos de privatização de parte da gestão da universidade pública que deram ao Centro uma conformação própria, o apoio financeiro e estratégico do MEC parece ter contribuído para sua consolidação na oferta de serviços de avaliação e gestão educacionais no país – e internacionalmente. CAEd/UFJF: Expansão, Hegemonia e Áreas de Atuação – 2002-2018 O segundo momento do CAEd/UFJF é sua consolidação no “mercado especializado da avaliação educacional”, com sua prevalência no desenvolvimento dos sistemas estaduais de avaliação, revelando sua hegemonia nessa área (Bertagna, 2018; Perboni et al.,2019). Em grande medida, essa situação decorre do fato de que o CAEd/UFJF operou – e continua operando – como 9 De setembro de 2006 a agosto de 2014, na gestão do então reitor Henrique Duque Filho, a UFJF foi denunciada por práticas ilícitas em sua relação com a FADEPE, com pagamento ilegal de taxa de administração, recolhimento de preços públicos a contas bancárias da FADEPE e transferência da gestão de espaço público à fundação (Ministério Público Federal, 2017). Segundo o MPF/MG, tais ações tinham, entre outros, o objetivo de criar uma espécie de “caixa dois” da universidade, que poderia ser gerido como se privado fosse, sem sujeição às normas da Administração Pública, e usar a FADEPE como pessoa jurídica interposta, ou seja, como “laranja” na contratação de bens, obras e serviços. Em 2017, o MPF ajuizou uma Ação Civil Pública (ACP) por improbidade administrativa contra o ex-reitor, que foi condenado. Em função das denúncias, a UFJF instaurou Processo Administrativo Disciplinar que levou à demissão do ex-reitor Henrique Duque Filho da UFJF pelo MEC em junho de 2020. Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação” 12 um braço do MEC na implantação de sistemas de ensino em vários estados e na realização do Saeb em consórcio com outras empresas e fundações. Assim, contribuiu significativamente para delinear e operacionalizar essa política no país e construir um consenso em torno de seu caráter modernizador e propulsor de uma “educação de qualidade”. De acordo com Oliveira (2019), a relação entre o CAEd/UFJF e o governo federal “materializa-se por uma diversidade de projetos, formalizados oficialmente, por convênios e financiamento de programas e projetos relacionados a avaliação da aprendizagem em larga escala, em nível nacional...” (p. 168). Uma dessas iniciativas consistiu, em 2003, na atuação do CAEd/UFJF junto à Diretoria de Avaliação da Educação Básica do INEP na coordenação do projeto-piloto do Sistema Unificado de Avaliações Estaduais da Educação Básica, desenvolvido por meio de convênio de cooperação técnica para a implantação dos sistemas de avaliação do Acre e do Mato Grosso do Sul (Barboza, 2007). O convênio resultou do objetivo do Saeb de estimular as secretarias estaduais e municipais de Educação a implementarem e consolidarem suas próprias avaliações (INEP, 2006a) e isso revela a atuação desse Centro na disseminação dos sistemas estaduais de avaliação. Além do exposto, vale mencionar que o CAEd/UFJF atua no desenvolvimento de projetos educacionais promovidos pela iniciativa privada – Fundação Roberto Marinho, Instituto Unibanco, Fundação Natura, Instituto Airton Senna, Fundação Oi Futuro e Confederação Nacional da Indústria (CNI). Também desenvolve projetos com organizações internacionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (Unesco), e com governos de diferentes países (CAEd, 2021). Segundo o próprio CAEd (2021), da “cidade de Juiz de Fora, conquistamos o Brasil com a aplicação de avaliações e a implementação de tecnologias em redes de ensino de todas as regiões do país, bem como projetos e parcerias de nível nacional e internacional”. Nesse momento da história do Centro, destaca-se a presença de Manuel Fernando Palácios da Cunha e Melo – professor da UFJF, fundador e diretor do CAEd/UFJF – em cargos de destaque no MEC. Esse processo poderia ser denominado “porta-giratória” (revolving door), em que profissionais transitam entre instituições reguladoras e instituições reguladas. Segundo Scheffer et al. (2020), esse tipo de movimento pode resultar em decisões políticas que favoreçam as instituições reguladas. Assim, a atuação de Palácios junto ao MEC abre portas e fortalece a ação desse Centro na própria definição das políticas de avaliação externa da educação básica e nos parâmetros de regulação do mercado especializado da avaliação. Entre março de 2004 e abril de 2007, o professor Palácios assumiu várias funções na Secretaria de Ensino Superior do MEC, inclusive a de seu titular. Em 2015, retornou ao MEC, dessa vez ocupando a Secretaria de Educação Básica (SEB). Nesse período, enquanto não esteve no MEC, esteve na coordenação geral do CAEd/UFJF. Em 2018, foi homenageado com a Ordem Nacional do Mérito Educativo, no grau de Cavaleiro, em reconhecimento aos seus excepcionais serviços à educação no país (Decreto n. 4.797, 2003). Essas informações revelam, por um lado, as articulações políticas do CAEd/UFJF com o MEC e, por outro, o reconhecimento, pelo governo federal, de sua atuação na educação brasileira, o que certamente fortaleceu o Centro na definição e na implantação das políticas educativas dirigidas à avaliação externa e à gestão da educação básica no país. Entre 2001 e 2018, as principais áreas de atuação do CAEd/UFJF consistiram: (1) no desenvolvimento de instrumentos e sistemas de avaliação, que é denominado de pesquisa em avaliação; (2) na realização de sistema de gestão – o SisLame –; e (3) na execução de iniciativas de formação de gestores educacionais e escolares e de professores das redes públicas de ensino. Segundo o CAEd/UFJF, a “pesquisa de avaliação da educação” é sua “razão de ser” e envolve a aplicação de testes padronizados a alunos e a aplicação de questionários e outros instrumentos a professores e estudantes das redes para a produção de dados referentes a fatores Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 33, No. 25 13 intra e extraescolares, além da identificação do perfil sociodemográfico dos estudantes (UFJF, 2018a). De acordo com informações disponibilizadas no site do CAEd/UFJF, no ano de 2018, o Centro era responsável pelas iniciativas estaduais de avaliação em 12 estados do país, como mostra a Figura 1. Figura 1 Atuação do CAEd/UFJF nos estados Brasileiros, Sistemas de Avaliação Externa da Educação Básica e SisLame Ano Avaliações Estaduais Total 2012 AC, AL, AM, BA, CE, ES, MG, MS, PB, PE, PI, PR, RJ, RO 14 2013 AC, AM, BA, CE, ES, GO, MG, MS, PA, PB, PE, PI, PR, RJ, RO 15 2014 AC, AM, CE, ES, GO, MG, MS, PB, PE, PI, RJ 11 2015 AC, AL, AM, CE, ES, GO, MG, PB, PE, PI, RJ, RO 13 2016 AC, AL, CE, ES, GO, MG, MS, MT, PB, PE, PI, RS 13 2017 AL, CE, ES, GO, MG, MS, PB, PE, PI, PR, RN 12 2018 CE, ES, GO, MG, PB, PE, PI, PR, RN, RS, SC 12 Fonte: CAEd (2021). A Figura 1 mostra a ampla presença do CAEd/UFJF no desenvolvimento dos sistemas estaduais de avaliação e a padronização dessas iniciativas, porquanto adotam a mesma orientação. De acordo com Schneider (2017, p. 173), a atuação do CAEd/UFJF “vem propiciando a criação de sistemas estaduais de avaliação muito similares entre si e que espelham a organização e estruturação do Saeb, ainda que preservadas algumas especificidades [...]”. Sobre esse tema, o próprio CAEd/UFJF esclarece que “a organização da pesquisa de avaliação em grande escala mobiliza diversas ferramentas e processos que [...] aplicam-se em todas as redes de educação básica” (Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, 2016), estabelecendo assim processos de estandardização. O principal sistema de gestão desenvolvido pelo CAEd/UFJF é o SisLame, ferramenta digital que organiza informações relativas à gestão para dar suporte a redes de ensino e escolas. De 2012 a 2018, entre três e quatro estados contrataram o SisLame por ano, destacando-se o ano de 2016, quando cinco estados o adotaram. O Centro oferece suporte para implantação, uso e manutenção da ferramenta (CAEd, 2021). O Sistema contempla matrícula on-line, acesso on-line às notas dos estudantes, integração com sistemas do INEP e lançamento de dados em diário eletrônico, entre outros (CAEd, 2021). Segundo o Centro, em 2018, por meio de uma parceria com a Secretaria de Educação Básica do MEC, no âmbito do Programa Mais Alfabetização, o Sistema foi implantado em mais de 5.000 escolas em 17 estados: Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Roraima, Sergipe e Tocantins (CAEd, 2021). Esses dados mostram o alcance e a capilaridade dessa iniciativa, funcionando, em vários contextos, como “máquinas de administrar a educação” (Lima, 2021), que vem contribuindo para ampliar os mecanismos de controle digital da escola a serviço da lógica gerencial. Os programas de formação e desenvolvimento profissional realizados pelo CAEd/UFJF contemplam o Mestrado Profissional em Gestão e Avaliação da Educação Pública, cursos de Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação” 14 especialização e de aperfeiçoamento e capacitação para secretários, gestores, professores, especialistas e lideranças educacionais (CAEd, 2021). Criado em 2010 e oferecido a distância, o Mestrado Profissional em Gestão e Avaliação da Educação Pública destina-se prioritariamente a diretores de escolas públicas e técnicos de órgãos de gestão da educação básica pública. Tem conceito 4 na avaliação da CAPES.10 Os cursos de pós- graduação lato sensu – especialização – e os de aperfeiçoamento, com carga-horária mínima de 180 horas, criados em 1999, destinam-se a secretários, professores, gestores, especialistas e dirigentes. Pelo exposto, as iniciativas do CAEd/UFJF fundamentam-se no tripé avaliação externa, monitoramento dos resultados e formação continuada, subsidiando a implantação de modelos de gestão por resultados, reforçando processos de privatização lato sensu e de estandardização da educação no país. A criação de estándares na área da educação, sobretudo a partir do início dos anos 2000, conforme apontam Shiroma e Brito Neto (2015), consiste na definição de uma métrica ou régua que prevê o padrão de qualidade a ser alcançado e no deslocamento do foco da atenção dos processos para os resultados de desempenho dos estudantes, dos professores e gestores nas avaliações externas. Assim, a estandardização consiste em um dos pilares de um novo modo de regulação que alcança da educação básica à pós-graduação, incluindo a “formação e avaliação de professores e diretores, avaliação e mudança nos currículos e na organização do trabalho docente nas escolas, além de reformas nos Cursos de Licenciaturas” (Shiroma & Brito Neto, 2015, p. 21). O amplo alcance dos processos de definição de estándares no setor educacional, em sintonia à lógica neoliberal e gerencial, faz com que passem a orientar os ritmos de trabalho, impor as ênfases, afetar as prioridades e a percepção do que seja boa educação no imaginário social. Para tal, estão intimamente associados a processos de auditoria e de responsabilização tendo em vista o gerenciamento de professores (Shiroma & Brito Neto, 2015), das escolas e dos sistemas de ensino como um todo. Para atender e contribuir para o fortalecimento dessa orientação no país, o CAEd/UFJF vem expandindo o seu portifólio de iniciativas, com a diversificação de produtos e serviços, como apresentado. Para dimensionar o volume e a estrutura das ações e dos recursos mobilizados pelo CAEd/UFJF, em 2013, ele informou, em vídeo institucional, que possuía 16 milhões de instrumentos digitalizados e contava com cerca de 600 profissionais de diferentes áreas, chegando a 1.000 em alguns momentos do ano (CAEd, 2013). Entende-se que esses profissionais eram contratados pela FADEPE. Para o triênio 2016-2019, o Centro tinha a meta de avaliar o desempenho de cinco milhões de alunos, divulgando os resultados de 40 mil escolas e empreendendo ações de desenvolvimento profissional com o total de até um milhão de horas em plataformas digitais (UFJF, 2018a). Para realizar essas e outras tarefas, o CAEd/UFJF criou escritórios regionais em diferentes estados do país. Como informa Oliveira (2019), em 2014, o Centro contava com seis unidades (Recife/PE, Rio de Janeiro/RJ, Fortaleza/CE, Vitória/ES, Belo Horizonte/MG e Brasília/DF) e quatro endereços no município de Juiz de Fora/MG. Entre novembro de 2016 e agosto de 2018, entre contratos e convênios com entes públicos e privados, o CAEd/UFJF arrecadou aproximadamente R$ 227.496.939,96 (UFJF, 2018a). Esse valor demonstra a capacidade de autofinanciamento das atividades que realiza e sua importância para o financiamento da UFJF. Em 2018, a FADEPE repassou, para uso próprio da UFJF, 10 Segundo o CAEd/UFJF, até 2021, o Mestrado contou 1.269 alunos ingressantes e 941 dissertações defendidas, além da assinatura de 25 convênios com governos federal, estaduais e municipais e institutos, entre outros (CAEd, 2021). Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 33, No. 25 15 aproximadamente R$ 20 milhões, sendo a maior parte desses recursos originados das atividades do CAEd/UFJF (Condé, 2018; FADEPE, 2018). Certamente, o prestígio político e estratégico desse Centro, bem como sua situação financeira favorável, gerou demandas de mudanças em sua conformação para lhe conferir maior participação na gestão dos projetos que desenvolve, potencializando sua atuação no “mercado especializado da avaliação”. Constituição e Credenciamento da Fundação CAEd à UFJF – 2018-2019 O terceiro momento do CAEd/UFJF tem início com a instituição e o credenciamento à UFJF de uma nova fundação de apoio, a Fundação CAEd, que se propôs a atuar especificamente nas áreas de avaliação e gestão da educação e assumir a administração dos projetos desse Centro. De acordo com Di Pietro (2019, p. 136), as fundações de apoio às instituições federais de ensino superior são criadas por particulares, em sua maioria servidores públicos11 de determinada entidade estatal, em nome próprio e com recursos próprios, “para a prestação, em caráter privado, de serviços não exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com entidades da administração direta ou indireta, em regra por meio de convênio”. São entidades de caráter privado, sem fins lucrativos, e inserem em seus estatutos objetivos iguais aos da entidade pública, junto à qual se propõem atuar. Frequentemente, esses convênios preveem o uso, pelas fundações de apoio, de bens públicos de todo tipo: bens móveis e imóveis e servidores públicos da entidade da administração direta ou indireta que apoiam. Ao discutir a criação das fundações de apoio, Di Pietro (2019, p. 213) adverte que o patrimônio indicado pelos fundadores é irrisório diante dos objetivos institucionais com que as fundações se comprometem. Nesses termos, afirma: “se o patrimônio é insuficiente para alcançar os fins a que se propõe, a fundação não pode existir”. Entretanto, mesmo com essa limitação, a instituição e o credenciamento das fundações são autorizados, pois são considerados o patrimônio público – bens móveis e imóveis e servidores públicos – a que terão acesso para realizar suas atividades, bem como os recursos que captarão. Isso revela as complexas relações que se estabelecem entre fundações de apoio e instituições apoiadas, que muitas vezes se confundem. Na constituição da Fundação CAEd/UFJF, verificaram-se as condições indicadas por Di Pietro (2019). Ela foi criada por um grupo de dez professores da UFJF vinculados ao CAEd/UFJF, designados fundadores/instituidores, entre eles Lina Kátia Mesquita de Oliveira, Eleuza Maria Rodrigues Barboza e Manuel Palácios (Fundação CAEd, 2017b), ex-coordenadoras e coordenador desse Centro. No Estatuto, consta o patrimônio original da Fundação CAEd de R$ 5.000,00, quantia a ser transferida na data de sua instituição (Fundação CAEd, 2018, Art. 10). No entanto, a receita do órgão apoiado (CAEd/UFJF) prevista para o período de agosto de 2018 a novembro de 2019 era de RS 135.356.840,94. Além desses valores, em 2018, estava em “franca expansão a prospecção de novos projetos [do CAEd/UFJF] perante governos estaduais, com os quais ainda não se tem relação contratual estabelecida para desenvolvimento de programas de avaliação, gestão de rede e tecnologias educacionais” (Fundação CAEd, 2018, p. 4), que poderiam aumentar a arrecadação do Centro. Esses dados confirmam que era irrisório o patrimônio inicial da fundação de apoio, uma exigência burocrática e antes de caráter simbólico. Como sede da nova fundação, a UFJF cedeu o imóvel da unidade CAEd/UFJF Dom Orione (Fundação CAEd, 2017b). 11 Di Pietro (2012) destaca o interesse desses “particulares”, os servidores públicos, na criação das fundações de apoio: ter outra fonte de renda que complete os baixos – às vezes ridículos – salários pagos pelos cofres públicos. Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação” 16 Além do exposto, os objetivos institucionais constantes do Estatuto da Fundação CAEd “guardam perfeita sintonia com as necessidades desse Centro [CAEd/UFJF]” (Fundação CAEd, 2018, p. 6), assimilando os objetivos da entidade a ser apoiada. A Fundação CAEd foi credenciada à UFJF por meio da Resolução Conselho Universitário/UFJF n.º 27, de 1º de novembro de 2018 (UFJF, 2018b). As áreas definidas para sua atuação foram: ensino fundamental, ensino médio, ensino profissional, ensino superior, educação infantil, educação básica e desenvolvimento científico (Plataforma+Brasil, 2022). Está credenciada ao MEC e ao MCTI por um período de cinco anos (Portaria Conjunta n. 86, 2018). De acordo com seu Estatuto Social, é pessoa jurídica de direito privado, na forma de fundação, sem fins lucrativos, com personalidade jurídica própria (Fundação CAEd, 2018, Art. 2º). Tem por “missão o apoio e a promoção da pesquisa científica e tecnologia no âmbito da gestão e avaliação educacional e o desenvolvimento profissional e institucional nas áreas de gestão, planejamento, políticas públicas e avaliação da educação” (Fundação CAEd, 2018, Art. 7º). O principal argumento com que a Fundação CAEd justifica seu credenciamento à UFJF é a necessidade da especialização das atividades de apoio aos projetos desenvolvidos pelo CAEd/UFJF, considerando a ampliação de suas áreas de atuação, bem como a capilaridade nacional que adquiriu, “demandando uma estrutura institucional cada vez mais complexa, orgânica, articulada e, sobretudo, especializada (Fundação CAEd, 2018, p. 5). Nessa defesa, a Fundação CAEd/UFJF alegou que o avanço da pesquisa em avaliação educacional, a expressiva ampliação dos serviços oferecidos pelo CAEd/UFJF e as peculiaridades das atividades desenvolvidas nas áreas da avaliação educacional e de desenvolvimento de tecnologias vinham requerendo uma “gestão cada vez mais especializada e familiarizada com os desafios e soluções que essas áreas exigem” (Fundação CAEd, 2018, p. 5). Assim, o credenciamento da Fundação CAEd tornaria mais adequada e eficiente a atuação do CAEd/UFJF. Aceitando essa justificativa, o relator do processo de credenciamento,12 o professor Eduardo Salomão Condé, pró-reitor de planejamento, afirmou que a Fundação CAEd consistiria em uma “organização preparada para o atendimento a demandas específicas do Centro” (Condé, 2018, p. 4), cumprindo o imperativo de uma “maior afinidade” administrativa com a execução técnica dos contratos e a avaliação e o desenvolvimento de tecnologias, em “sintonia” com uma gestão mais especializada e as exigências das áreas da gestão e avaliação (Condé, 2018). O relator apontou ainda que o credenciamento de uma fundação voltada especificamente para projetos na área da gestão e avaliação educacional, conforme previsto em seu Estatuto, permitiria a celebração de convênios e contratos diretamente entre a fundação e os entes demandantes, sem necessidade da intermediação da UFJF, situação que estaria gerando dificuldades para a gestão financeira da universidade em função dos superávits na arrecadação.13 Assim, a UFJF poderia receber a contrapartida dessa Fundação por meio do repasse de taxas, sem os impactos orçamentários do formato em curso (Condé, 2018). 12 O credenciamento da Fundação CAEd à UFJF foi aprovado em reunião do Consu/UFJF realizada no dia 31 de outubro de 2018. 13 Segundo o parecer, por conta dos recursos oriundos do CAEd/UFJF, a arrecadação da UFJF vinha ultrapassando o limite de R$130 milhões e, assim, submetendo sua liberação à autorização do MEC e do Ministério do Planejamento: “Sem a liberação, produz-se a estranha situação de arrecadação acima do ‘permitido’, estrangulando a própria utilização dos recursos. Um complicador adicional é a emenda constitucional 95 (teto de gastos), isto porque a entrada de recursos na fonte própria pode ser, na prática, apropriada pelo próprio governo como mecanismo de ajuste fiscal, produzindo a segunda anomalia, uma arrecadação que serve a terceiros objetivos” (Condé, 2018, p. 5). Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 33, No. 25 17 Nessa proposta, a UFJF “seria mais receptora de recursos que controladora de todos os mecanismos legais inerentes à operação de contratos e convênios” (Condé, 2018, p. 5), de modo que aumentaria “exponencialmente” a responsabilidade da Fundação CAEd, que assumiria a administração dos novos convênios e contratos do CAEd/UFJF. Certamente, esse terá sido um forte argumento favorável ao credenciamento da Fundação CAEd por apontar a possibilidade de se separarem da conta da UFJF os recursos captados pelos projetos do CAEd/UFJF, que passariam a ser geridos diretamente pela Fundação. Nesse caso, a UFJF continuaria sendo responsável pela fiscalização das contas dessa Fundação, conforme definido na legislação que regulamenta a relação entre fundações de apoio e universidades. A análise do processo de credenciamento da Fundação CAEd mostrou que a proposição da constituição e do credenciamento da Fundação CAEd à UFJF foi iniciativa do grupo de professores responsável pelo CAEd/UFJF desde sua fundação. Desse modo, a necessidade de maior “afinidade” e “sintonia” entre o CAEd/UFJF e a Fundação CAEd estaria assegurada não só pela especificidade de suas áreas de atuação, mas – e sobretudo – pelas conexões existentes entre os responsáveis pela gestão das duas instâncias, considerando os profissionais que vieram a dirigir a nova Fundação. Em seus 20 anos de existência, o CAEd/UFJF foi coordenado por um grupo bastante restrito: o professor Manuel Palácios, seu coordenador geral por cerca de 14 anos; a professora Lina Kátia Mesquita de Oliveira14, que, mesmo não sendo docente da UFJF, ocupou a coordenação geral por mais de três anos; e a professora Eleuza Maria Rodrigues Barboza15, que a ocupou por aproximadamente um ano16. As professoras assumiram a função enquanto Palácios atuou no MEC. No processo de criação e credenciamento da Fundação CAEd, a professora Eleuza ocupou a diretoria provisória da Fundação e assumiu a diretoria adjunta após seu credenciamento. A professora Lina Kátia foi eleita pelo Conselho Administrativo da Fundação CAEd para ocupar sua diretoria geral de 1º de novembro de 2018 a 31 de outubro de 2022 (Fundação CAEd, 2018). Assim, os cargos de chefia da nova Fundação foram assumidos pelas duas ex-coordenadoras do CAEd/UFJF e instituidoras dessa fundação, havendo continuidade na direção do Centro e da Fundação. Protetti e Vaidergorn (2011) destacam que as atividades desenvolvidas pelas fundações de apoio às universidades são guiadas por uma lógica de regulação do mercado, com competição e ação empreendedora individual ou associada dos atores inseridos nessas instituições. Pode-se reconhecer essa lógica no processo de constituição e credenciamento da Fundação CAEd, marcado pela disputa com a FADEPE, pelo controle dos projetos e recursos gerados pelo CAEd/UFJF e pela iniciativa dos atores vinculados a esse Centro na busca de mais autonomia em relação à própria UFJF. O intuito do credenciamento da nova fundação de apoio parece ter sido possibilitar a ampliação da presença do grupo criador do CAEd/UFJF na direção e gestão dos projetos, contratos 14 Lina Kátia Mesquita de Oliveira foi contratada como celetista da Fadepe de 2002 a 2019, tendo assumido diferentes funções no CAEd/UFJF. Nesse período, foi coordenadora geral do CAEd/UFJF e coordenadora da Unidade de Avaliação. Desde 2019, é contratada da Fundação CAEd. Foi secretária municipal de Educação de Betim/MG de 1982 a 1986. (Informações disponíveis no Currículo Lattes, acessado em: 10 jan. 2022.) 15 Eleuza Maria Rodrigues Barboza é professora aposentada da Faculdade de Educação/UFJF. De acordo com seu Currículo Lattes, tem vínculo com o CAEd/UFJF desde 2002. Foi secretária municipal de Educação de Juiz de Fora/MG entre 2009 e 2012. (Informações disponíveis no Currículo Lattes, acessado em: 10 jan. 2022). 16 Informação pessoal. UFJF. Universidade Federal de Juiz de Fora. Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão. E-SIC/UFJF. Destinatário: Jonas da Silva Rodrigues. Campina Grande, 29 dez. 2021. 1 mensagem eletrônica. Atuação do CAED/UFJF no “mercado especializado da avaliação” 18 e convênios celebrados e dos recursos arrecadados para que o know how acumulado por esse grupo passasse diretamente à Fundação CAEd. Esse credenciamento sinaliza o início de um novo momento desse Centro e de suas relações com sua fundação de apoio, a Fundação CAEd, e a UFJF, marcado pela ampliação de sua capacidade de gestão e controle, mesmo reconhecendo a existência de mecanismos internos e externos de monitoramento de suas atividades e contas. Em um sentido mais amplo, as mudanças na conformação da administração dos projetos do CAEd/UFJF visam assegurar uma melhor adequação às demandas de incremento das atividades do Centro, em um mercado em constante expansão e diversificação. Considerações Finais A expansão do CAEd/UFJF e sua hegemonia nos sistemas estaduais de avaliação estão relacionadas ao processo de privatização da educação no país, que fez emergir um “mercado da educação” e, mais especificamente, “um mercado especializado da avaliação”. Os fortes vínculos desse Centro com o MEC, sua atuação na definição e implantação das políticas de avaliação externa no país e outras inciativas alinhadas ao gerencialismo também foram centrais nesse processo. A relação de interdependência do CAEd/UFJF com a UFJF e com uma fundação de apoio para gerir seus projetos e recursos confere a essa instituição características peculiares no “mercado da educação”, como a imunidade tributária e o uso de recursos, de pessoal e de espaços públicos da universidade. Essa configuração merece uma análise aprofundada, pois é fundamental questionar os processos de privatização de parte da gestão das universidades públicas, a sua submissão a interesses privados externos e internos, a quebra da isonomia da remuneração do corpo docente e técnico- administrativo e o modo como são apropriados os excedentes financeiros, buscando maior transparência e democracia. Essa configuração revela o caráter privado desse Centro no interior de uma universidade pública, subsidiando o projeto de Estado regulador e avaliador. No setor da educação, esse modelo fortaleceu processos de “impregnação empresarial”, disseminando um ethos competitivo nos sistemas de ensino e nas escolas públicas. Essa competitividade, por sua vez, é alimentada por dados, índices, relatórios e resultados que dão suporte às novas formas de regulação e de governança da educação, contribuindo para processos de “privatização lato sensu” do ensino básico no país. Nessa perspectiva, o CAEd/UFJF pode ser entendido como uma companhia de conhecimento constituída por consultores, avaliadores e formuladores de políticas (Ball, 2014), “contratada para disseminar um modelo hegemônico de avaliação e de gestão educacional, nas instâncias subnacionais do país” (Oliveira, 2019, p. 168). O credenciamento da Fundação CAEd em 2018 implica um projeto de fortalecimento do CAEd/UFJF e indica uma estratégia para ampliar sua “autonomia” diante da UFJF na gestão administrativa e financeira de seus projetos, convênios e contratos, com vistas à potencialização de sua atuação no mercado da educação. Essas mudanças na conformação da gestão do CAEd/UFJF e de seus projetos demandam novas investigações que avancem na compreensão dos processos de privatização stricto sensu e lato sensu relativos à sua atuação. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas Vol. 33, No. 25 19 Referências Adrião, T. (2018). 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É pesquisadora associada à Rede de Estudos em Políticas de Avaliação Educacional e Accountability (REPAE) e à Rede Latino Americana e Africana de pesquisadores em privatização da educação (Relaappe). É líder do Grupo de Pesquisa em Política e Gestão Educacional (GPPGE/DGP/CNPq). Pesquisadora da área da Educação nos seguintes temas: Política e Gestão da Educação, com ênfase nas políticas de avaliação externa em larga escala da educação básica e seus desdobramentos na formação e no trabalho docente. arquivos analíticos de políticas educativas Volume 33 Número 25 1 de abril 2025 ISSN 1068-2341 Este artigo pode ser copiado, exibido, distribuído, e adaptado, desde que o(s) autor(es) e Arquivos Analíticos de Políticas Educativas sejam creditados e a autoría original atribuídos, as alterações sejam identificadas e a mesma licença CC se aplique à obra derivada. Mais detalhes sobre a licença Creative Commons podem ser encontrados em https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/. Arquivos Analíticos de Políticas Educativas é publicado pela Mary Lou Fulton Teachers College, Arizona State University. Os artigos que aparecem na AAPE são indexados em CIRC (Clasificación Integrada de Revistas Científicas, España) DIALNET (España), Directory of Open Access Journals, EBSCO Education Research Complete, ERIC, Education Full Text (H.W. Wilson), PubMed, QUALIS A1 (Brazil), Redalyc, SCImago Journal Rank, SCOPUS, SOCOLAR (China). Sobre o Conselho Editorial: https://epaa.asu.edu/index.php/epaa/about/editorialTeam Para erros e sugestões, entre em contato com Fischman@asu.edu https://orcid.org/0000-0001-9574-3808 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ http://www.doaj.org/ https://epaa.asu.edu/index.php/epaa/about/editorialTeam https://epaa.asu.edu/index.php/epaa/about/editorialTeam