Microsoft Word - 6. METE GUNDOGAN - Privatization, Competition and Beyond.doc epiphany Journal of the Faculty of Arts and Social Sciences International University of Sarajevo ISSN 1840-3719 / No. 4 Spring 2010   Privatization, Competition and Beyond    Mete GÜNDOĞAN  International University of Sarajevo      Introduction  Privatization in general can be seen as transferring or selling State Owned  Enterprises  (SOE)  or  assets  to  individuals  or  private  firms.  Ever  since  Britain  began its  large‐scale privatization program in the early 1980s, many countries  have  experienced privatization  on a  massive scale  but  in  different  ways. Both  developing and developed countries are putting up entire sectors for sale; they  are  selling  even  the  enterprises,  once  considered  vitally  and  indisputably  important  for  nation,  such  as  railways,  national  airlines,  telecommunications,  electricity production and distribution, and tap waters etc.  Privatization  not  only  results  only  in  the  transfer  of  state  assets  to  the  private  enterprises,  but  it  also  abolished  the  state  monopoly,  relaxing  the  restrictions on private‐sector activities and allowing the entry of more private  firms  into the market. Reducing the economic role of  the government through  privatization is expected to lead to an improvement in the economy’s potential  growth. The current global enthusiasm for privatization suggests that reduction  in the economic role of the government leads to economic efficiency and growth.  Indeed, potential gains, as increases in efficiency, living standards and long run  growth, are substantial in many countries (Schipke, A., 2001). Most studies show  that countries that protect private property rights and rely on the private sector  to produce goods and services have a better track record in terms of their growth  performance than those that rely heavily on the public sector.   Sometimes it is said that policy makers have embarked on the sale of assets  because of a change in their behaviour and have learnt much as a result of their  past  mistakes.  In  these  cases,  privatization  failures  may  be  attributed  to  shortcomings  in  the design and  implementation of  the privatization programs.  Better advice could remedy these shortcomings in the case of ongoing of future  divestitures.   120 In  industrialized countries with developed capital market, cash strapped  governments facing with hard budget constraints resort to the sale of assets as a  means of financing. Fiscal issues seem to be a key determinant of privatization.  Financing  government  expenditures  through  the  sale  of  assets  encounters  the  least political resistance. Governments that maintain a given level of expenditure  but  reduce  the  publicly  visible  deficit  through  privatization  may  even  be  politically rewarded.   One of the other key determinants of privatization is related to balance of  payments, crises and monetary policy. It can serve as an additional instrument for  dealing with temporary surges in capital inflows.   However,  counter  processes  can  also  be  existed  in  the  failure.  Level  of  overstaffing  in  public  enterprises  suggests  that  profit‐driven  private  investors  who are  free  to  reduce  the  labour  force are  likely  to do so. The  lack of wage  flexibility  and  rigidities  and  imperfections  of  the  labour  market  results  in  temporary, if not permanently, higher unemployment rates. If divestiture is not  associated with tangible improvements in the structure of the economy as well as  in the living conditions of the population, there is always a risk of government  intervention  and  renationalization  of  the  privatized  industries  by  the  disillusioned public.    TRANSFORMATION THROUGH PRIVATIZATION  According to Nestor and Mahboobi (2000), transformation through privatization  can  be  studied  from  four  such  different  point  as  political/philosophical,  institutional/corporate governance structures, economic/industrial organization,  and financial. All of them are important to understand the fundamental change  that is currently occurring on a global scale in the area of utilities.  As  to  the  four  points  above,  first,  governments  seemed  to  have  recognized  politically what economists have long preached. Consumer welfare depends on  efficiency  with  competing  producers  in  factors  and  product  markets  and  on  higher  productive  efficiency  in  the  use  of  inputs  by  individual  firms  through  better incentives and finance mechanisms.  Secondly, privatization  is also a  response  to  the  institutional  failings of public  governance.  Transparency  in  arms‐length  relations  has  become  much  cheaper  due  to  progress  in  information  technology.  This  implies  that  the  arms‐length  regulation is now less costly than the outright ownership. Corporate governance  of widely‐held private companies  is also becoming more effective.  Information  121 asymmetries  between  shareholders  and  companies  are  becoming  less  pronounced,  so  that  the  corporate  control  can  be  more  efficiently  exercised  through the markets.  Better corporate governance improves productive efficiency in individual firms  by allowing for a better utilization of resources and more transparent allocation  of financial resources. The biggest incentive for improving efficiency is, of course,  coming from competitors. Technological innovation, deregulation and openness  to  foreign  investment  have  been  driving  forces  in  introducing  competition  in  utilities.  In the 1950s and 1960s,  lack of financial resources in the private sector made  utilities  and  infrastructures  come  under  the  government’s  purview.  Financial  markets  were  fragmented  into  closed  national  areas  with  low  liquidity  and  insufficient  savings.  Similarly,  the  alternative  of  printing  money  proved  to  be  catastrophic as the OECD area went through its worst inflation spell twenty years  ago.  Enterprises  found  themselves  contained  by  public  ownership  (Moore,  J.  1986).   But  financial markets have changed enormously during the  last three decades.  Financial market liberalization and globalization trends have intensified since the  beginning  of  the  1980s.  Floating  exchange  rates  since  the  early  1970s  have  rendered  large budget deficits to  finance public  investment unsustainable. The  growing demand for new and better infrastructure services in a tight‐budgetary  environment paved the way for greater private sector involvement in funding and  providing  such  services,  as  a  means  of  reducing  governments’  budgetary  exposure.    TURKISH EXPERIENCE  Turkish privatization has proceeded in a slow and incremental manner; it began  after 1984 and slowed in the 1990s but boosted in the 2000s. Consequences of  the last phase have not been clear yet (Cizre, U. and Yeldan, E. 2005). It would not  result in any change as for the aggregate output in a permanent way, as discussed  by Bacchiocchi, E. and Florio, M. (2008) for the UK.  Turkey launched its comprehensive economic liberalization program under the  name of ‘structural adjustment reform’ in January 1980. The World Bank and IMF  had a crucial influence on the pattern of the reform program. Privatizing of public  assets, creating a “flexible” labour market, replacing producer price subsidies in  122 agriculture  with  direct  income  transfer  program  were  the  main  issues  of  the  structural adjustment (Onis, Z. 1991).  Privatization of SOEs emerged as an official state ideology after this liberalization  program. The main ideological pillar of the initial attempts was announced as a  matter  of  improving  efficiency  in  production  and  reducing  “excessive”  employment and waste in the state enterprise system.  Privatization  attempts  have  started  in  the  beginning  of  1984  by  the  law  numbered  2983  that  defines  the  transfer  of  shares,  bonds,  profits  and  management  rights  to  the  private  entities.  In  a  decade,  nearly  ten  legal  amendments and procedures have been made until the year 1994.   In  1994,  the  principles,  procedures,  authorized  agencies  and  other  issues  regarding privatization are all set out in the Privatization Law numbered 4046.  By  this  Law,  an  adequate  framework,  funds  and  appropriate  mechanisms  to  speed up the privatization and restructuring processes have all been provided.  The  scope  of  assets  to  be  privatized  has  also  been  expanded.  Two  structural  institutions, namely the Privatization Higher Council (PHC) and the Privatization  Administration  (PA),  have  been  established  to  facilitate  and  enhance  decision  making processes.  The PHC, headed by the Prime Minister and consists of four related ministers, is  the ultimate decision making body. It nominates SOEs to be privatized together  with the procedures and then gives final approval of the selling or transferring.  The PA, on the other hand, is the executive body for the privatization processes. It  is a legal public entity with an exclusive budget and accountable directly to the  Prime Minister.   The PA (OIB, 2010) has set the privatization policy not only to minimize state  involvement in economic activities and relieve the financial burden of SOEs on  the national budget but also to contemplate the development of capital markets  and re‐channel resources towards new investments (Onis, Z. 1991). But it is also  aware of the difficulty in having such an economy without a strong and healthy  capital  market.  In  order  to  obtain  these  achievements,  on  one  hand,  foreign  investors are encouraged to invest  in the Turkish capital market; on the other  hand,  divesting  SOEs  is  resulting  in  reducing  budget  deficit.  This  is  also  considered a positive contribution to capital market.        123 PRIVATIZATION METHODS  Companies  are  privatized  through  the  use  of  one  or  more  of  the  methods  as  follows:  transfer  of  the  ownership  of  companies  in  full  or  partial,  transfer  of  shares  of  these  companies  through  domestic  or  international  public  offerings,  block  sales  to  real  and/or  legal  entities,  block  sales  including  deferred  public  offerings, sales to employees, sales on the stock exchanges by standard or special  orders, sales to investment funds and/or securities investment partnerships by  taking into consideration the prevailing conditions of the companies.  Leasing, granting operational or management rights, establishing property rights  other  than  ownership  are  also  valid  methods  of  privatization.  In  coordination  with the PA, such SOEs as Turkish Telecom, mobile licenses and state banks were  privatized by different governmental agencies.     PRIVATIZATION IMPLEMENTATIONS BETWEEN 1984­2009  Privatization  implementations  have  started  in  1984  with  the  transfer  of  incomplete plants of the SOE’s to the private sector for completion. In this way, 6  public plants were sold to different investors, and 9 plants were transferred to  municipalities or to state enterprises on the book value.  Since  1985,  state  shares  in  270  companies,  103  establishment,  22  incomplete  plants, 8 toll motorways, 2 Bosporus bridges, 1 service unit and 524 real estates  and 6 ports have been taken into the privatization portfolio. After a while, some  of the companies, and real estates were excluded from the portfolio for various  reasons.  Two  of  these  were  Turkish  Teacher’s  Bank  which  merged  with  Halk  Bank  in  May  1992  and  Navigation  Bank  which  merged  with  Emlak  Bank  in  November 1992.  In 1986, privatization implementations have gained momentum and since then,  199 companies have been privatized, and no more government shares exist  in  188 of them.   Figure  below  shows  the  privatization  implementations  in  between  1985  and  2009 (OIB, 2010).  124     Since 1985 until today, the total proceed from the privatization implementations  is recorded as USD 38.6 billion (OIB, 2010). The total revenue generated from  entities  within  the  privatization  program  between  1985‐December  2004,  together with USD 2.3 billion dividend income and USD 3.4 billion other income,  has amounted to USD 14.3 billion. In the same period, total privatization expenses  were USD 13.9 billion.   The largest item in privatization expenditures (with about 98%) is the transfer to  the Treasury and financing of the companies in the privatization portfolio in the  form of capital  increases and  loans. Great amount of  these  transfers was  then  stopped.    PRIVATIZATION GROSS REVENUES 1986-2007 2008 2009 TOTAL ($) ($) $ ($) - Block Sale 18.159.166.639 2.040.000.000 0 20.199.166.639 - Asset Sale 5.436.953.645 2.346.123.974 2.273.824.755 10.056.902.374 - Public Offering 5.180.202.610 1.911.000.000 0 7.091.202.610 - I.S.E. Sale 1.261.053.768 0 0 1.261.053.768 - Incomp leted Asset Sale 4.368.792 0 0 4.368.792 TOTAL 30.041.745.454 6.297.123.974 2.273.824.755 38.612.694.183   ISE: Istanbul Stock Exchange     125 As results of privatization, the state economy no longer accounts for the majority  of economic output. The state has also gradually lost its monopoly of resources,  control and allocation. Considering the privatization implementations for the last  15 years, one would observe that:   • State completely withdrew from cement, animal feed production, milk‐ dairy  products,  forest  products,  civil  handling  and  catering  services  and petroleum distribution sectors.   • More than 50 % of the state shares were privatized in tourism, iron  and steel, textile, sea freight and meat processing sectors.  • State has withdrawn from most of the ports and petroleum refinery  sector.  • Privatization  of  public  banks  has  commenced  with  Sümerbank  and  continued  with  Etibank,  Denizbank  and  Anadolu  Bank.  The  international and domestic offering of  the 12.3 % state shares  in  İş  Bank in May 1998, has been the largest public offering in Turkey until  that  time and recorded as one of  the  largest privatization proceeds  among the emerging European markets.  • Public  shares  in  Netaş  and  Tofaş  were  issued  to  foreign  investors  through international public offering for the first time, which served as  a driving  force of  the  integration of  Istanbul Stock Exchange’s (ISE)  with foreign capital markets.  • Public  shares  in  many  companies  were  issued  to  the  public,  particularly  in  the  beginning  of  this  decade  and  this  enhanced  the  institutionalization of ISE (OIB, 2010);     Currently,  on  the  privatization  portfolio,  there  are  more  than  15  companies  including  52  run‐on  river  hydro  plants,  sugar  factories,  tobacco  products,  electricity  distribution,  petrochemicals,  telecommunication,  banking,  etc.  Moreover,  the  PHC has  recently  put  motorways  and  bridges  and  many  state’s  railways’ ports in the privatization portfolio.    PRIVATIZATION AND COMPETITION  Privatization and competition should be complementary to each other although it  may  take  several  years  to  build  up  a  market‐based  institutional  framework  (Sondhof,  H.  1999).  Privatization  can  and  should  occur  as  a  consequence  of  126 competition (Liu, G.S. and Garino, G. 2001). Privatization should be at the heart of  efforts  to  create  a  competitive  market  (Matutes,  J.S.  2000).  In  other  words,  privatization  should  result  in  strengthening  competition  and  the  competition  should  encourage  privatization.  Access  to  international  capital  markets  has  created  several  global,  competitive  companies  out  of  hitherto  inefficient  state  monopolies.  Competition  and  privatization  are  sometimes  uneasy  policy  bedfellows.  Incumbent firms may argue successfully that the purpose of privatization is to  strengthen  them,  through  a  vastly  increased  possibility  to  tap  international  capital  markets,  so  that  they  may  become  global  players.  But  they  need  to  maintain  their  dominant  position  at  home,  by  regulatory  or  other  de  facto  obstacles. This would create added gains for shareholders and thereby contribute  to  the  development  of  the  capital  markets  but  a  monopoly  would  still  be  the  “natural” outcome of the market.   Policy makers have to weigh these “company” arguments against the longer term  goal  of  enhancing  competition  and  maximizing  consumer  welfare.  Evidence  suggests that in the initial stages of privatization, they were far too sympathetic  towards companies, preserving competitors rather than competition.  After a decade of Turkish privatization  implementations, a Competition Board,  consisting  of  11  members,  was  assigned  on  February  27,  1997  and  the  Competition Authority (CA) on November 5, 1997 as per Article 20 of  the Act  Numbered 4054.  Since 1997, the CA has issued a lot of procedures and guides for the applicability  of the Act in competition field, most of which can be found on its web site (RK,  2010).   The  main  goal  of  the  Competition  Act  is  the  prohibition  of  cartels  and  other  restrictions on competition, prevention of abuse of dominant position by a firm  which has dominance in a certain market and prevention of the creation of new  monopolies by monitoring some merger and acquisition transactions. In order to  achieve this goal, the CA:  • penalizes undertakings which distort or prevent competition in the market,  through  examination  and  investigation  processes  subject  to  detailed  regulation,  • grants exemption to and prepares secondary regulations  for agreements  which  are  in  conflict  with  competition  rules  but  are  beneficial  for  the  economy and the consumers,  127 • prevents  monopolization  within  the  market  by  examining  mergers,  acquisitions and joint‐ventures over a certain threshold,  • in the privatization stage, examines the transfer of public undertakings to  the  private  sector,  and  through  privatization,  reduces  the  effects  of  the  state on  the economy while preventing monopolization  in  the areas  the  public sector exits,  • ensures  the dominance of competitive conditions within  the markets by  sending opinions on various acts and regulations which would negatively  affect  or  restrict  competition  in  the  markets  to  government  institutions  and organizations concerned (The Competition Authority, 2008).    CONCLUSIONS  Privatization  policies  have  multiple,  and  often  inter‐related  and  conflicting  political,  economic  and  financial  objectives  (Guislain,  P.  1997).  They  must  be  evaluated according to political, social and economical structures and conditions  of the country concerned.  Changing  the  corporate  governance  environment  of  SOEs  generally  results  in  improving their productive efficiency and performance by introducing incentives  based on private ownership rather than bureaucratic oversight. Better incentives  structure and corporate governance are  important because they  lead to better  firm performance (Brown, D., Earle, J.S. and Telegdy, A. 2006). People become less  dependent  upon  the  state  as  the  state  no  longer  monopolizes  most  economic  resources.  Privatized  enterprises  are  freed  from  public  sector  constraints  on  investment.  They can tap the unlimited supply of the capital markets without any impact on  the  state  budget.  Hence,  providing  better  access  to  finance  for  enterprises  generate higher levels of investment   Public  sector  borrowing  requirements  and  public  debts  were  two  economic  indicators deteriorating the state budget because of the humble SOEs. Privatizing  them  improves  alike  macroeconomic  indicators  and  medium  term  budgetary  revenues. Besides, it is deepening the equity market and the creation of a wide  share  owning  class  and  is  boosting  the  role  of  equity  markets  as  a  means  of  channelling savings in the economy. Another consequence of privatization is the  structural change of the state’s fiscal extraction. The percentage of government  revenue  with  respect  to  GDP  has  been  shrinking  due  to  the  reforms.  But  the  government,  instead, has strengthened the mechanisms for tax collection  from  128 the  private  sector.  Redistribution  of  wealth  through  an  efficient  and  honest  taxation is required now than ever before. (Ahrend, R. and Winograd, C. 2006). If  privatization is seen solely as a means to reduce budgetary deficits and not as a  piece of the bigger puzzle of structural reforms, permanent political opposition  against privatization would emerge, and privatization attempts may be blocked  or under threat of reversal (Staikouras, P. 2004).  In  Turkish  case,  improving  public  finances  has  become  the  most  obvious  privatization objective. Despite the difficult market conditions, approximately 30  billion  dollars  (29.132BUSD)  has  been  raised  in  privatization  proceeds.  The  importance of  these revenues for the government budget has been engaged in  meeting debt and deficit targets in the run up to the EU Accession (Yesilada, B.A.  2002).  At  the  same  time,  the  CA  is  trying  to  establish  a  free  and  sound  competitive  environment for the market for goods and services. But endeavours are not clear  for  the  production  factors  and  capital  markets.  This  would  be  because  of  its  inexperienced  or  immature  character.  By  the  time  elapsed,  regulations  and  interests can encompass these areas as well.  There seemed  no  direct  relationship  with  the  privatizations  endeavours  apart  from  examining  the  transfer  of  public  undertakings  to  the  private  sector  to  prevent monopolization in the areas the public sector exited.  Introducing competition in a relatively closed market results in lowering prices  and increasing the quality of infrastructure products and services. In the context  of utilities, competition is often a primary and a “must‐be” objective. The reason  is two‐fold. Contrary to other sectors, utility provision is often monopolistic for a  variety of reasons. Secondly, utilities provide services that are important for the  well being of the economy, for consumer welfare and thus a highly visible priority  of any public policy. Privatization offers an opportunity to break up monopolies  and to improve efficiency and consumer welfare.  The  preliminary  cost  is  a  loss  of  the  security  previously  granted  by  an  all‐ encompassing  state  through  SOEs.  Therefore,  the  primary  consequence  of  unemployment  and  privatization  is  social  unrest.  A  variety  of  actions  against  bankruptcy, salary arrears, and the restructuring or sale of SOEs are reported.  Actions  include  visits  to  government  offices,  demonstrations,  marches  in  and  blocking of streets, letters of complaint to officials, sit‐ins in front of government  buildings, petitions and protest rallies. Such actions are occasionally more violent  including  sabotaging  factory  equipment,  attacking  offices,  committing  arson  against state property, and detaining, attacking managers and bosses.  129 Since  privatization  is  still  under  way  in  Turkey,  and  many  variables  and  uncertainties are evolved, any assessment of  its possible  long‐term effects can  only  be  tentative.  In  the  short  run,  pressures  coming  from  public  sector  borrowing requirements and public debts are released. It seems to be resulted in  relatively  better  debt  management.  But,  without  having  a  proper  competitive  market,  without  having  a  sound  social  security  system  and  without  having  a  profound  capital  market,  Turkey  seems  to  be  a  bare‐foot  runner  in  its  privatization venture.     REFERENCES    1. Ahrend,  R.  And  Winograd,  C.  (2006),  “The  Political  Economy  Of  Mass  Privatization And Imperfect Taxation: Winners And Loosers”, Public Choice  (Springer 2006) 126: 201–224.  2. Bacchiocchi, E. and Florio, M. (2008),” Privatization And Aggregate Output:  Testing  For  Macroeconomic  Transmission  Channels”,  Empirica,  35:  525‐ 545, Springer Science and Business Media, LLC.  3. Brown, D., Earle,  J.S. and Telegdy, A. (2006), “The Productivity Effects Of  Privatization: Longitudinal Estimates From Hungary, Romania, Russia And  Ukraine”,  Journal  of Political  Economy,  vol.  114, No.  1, The Univesity of  Chicago.  4. Cizre,  U.  and  Yeldan,  E.  (2005),  “The  Turkish  Encounter  With  Neo‐ Liberalism: Economics And Politics In The 2000/2001 Crises”, Review of  International Political Economy, Vol. 12, No. 3 (Aug., 2005), pp. 387‐408.   5. Guislain, Pierre. (1997), “The Privatization Challenge”, The World Bank.  6. Liu, G.S.  and Garino, G.  (2001),  “Privatization  Or  Competition? A  Lesson  Learnt From The Chinese Enterprise Reform”, Economics of Planning 34:  37‐51, Kluwer Academic Publishers.  7. Matutes,  J.S.  (2000),  “Privatization  and  Local  Governments  in  Mainland  China: A Critical Assessment”, Intereconomics, May/June 2000.  8. Moore,  Jim. (1986), “Why Privatize”  in  John Kay, Colin Mayer and David  Thompson “Privatization and Regulation  ­ the U.K. Experience” Clarendon  Press.  9. Nestor, S. and Mahboobi, L. (2000), "Privatization Of Public Utilities: The  OECD  Experience",  Privatization,  Competition  And  Regulation,  OECD  Publications, OECD, Paris, pp.13‐49.   10. OIB.  (2010),  Özelleştirme  İdaresi  Başkanlığı,  The  Privatization  Administration  of  The  Turkish  Republic  Web  Page;  http://www.oib.gov.tr/index_eng.htm   11. Onis, Z. (1991), “The Evolution Of Privatization In Turkey: The Institutional  Context of Public‐Enterprise Reform”, Journal of Middle East Studies, Vol.  23, No. 2, pp. 163‐176 Published by: Cambridge University Press.  130 12. RK. (2010), Türkiye Rekabet Kurulu, The Turkish Competition Authority  Web Page; http://www.rekabet.gov.tr/index.php?Lang=EN   13. Schipke, A., (2001), “Why Do Governments Divest?: The Macroeconomics of  Privatization”, Springer, Berlin.  14. Sondhof,  H.  (1999),  “Privatization  Policy  In  Russia”,  Intereconomics,  September/October 1999.  15. Staikouras, P. (2004), “Structural Reform Policy: Privatization And Beyond  – The case of Greece”, European Journal of Law and Economics, 17: 373– 398, 2004, Kluwer Academic Publishers.  16. The Competition Authority. (2008), 11th Annual Report, 2008, Ankara.  17. Yesilada, B.A. (2002), “ Turkey's Candidacy For EU Membership”, Middle  East Journal, Vol. 56, No. 1, (Winter, 2002), pp. 94‐111.