Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self-Government in Theory and Practice


The International Indigenous Policy Journal

Volume 2 | Issue 2 Article 1

June 2011

Beyond Territory: Revisiting the Normative
Justification of Self-Government in Theory and
Practice
Janique Dubois
University of Toronto, janique.dubois@utoronto.ca

Recommended Citation
Dubois, J. (2011). Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self-Government in Theory and Practice. T e 
International Indigenous Policy Journal, 2(2) . 
DOI: 10.18584/iipj.2011.2.2.1

This Research is brought to you for free and open access by Scholarship@Western. It has been accepted for inclusion in The International Indigenous 
Policy Journal by an authorized administrator of Scholarship@Western. For more information, please contact nspence@uwo.ca.



Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self-
Government in Theory and Practice

Abstract
The association of sovereignty with control over territory is being challenged both internally and externally in
modern societies. Demands for political autonomy from sub-state minorities undermine the natural link
between nation, state and territory from within, while the movement of capital, goods and information across
borders contests the relationship between these concepts from without. Scholars of international relations,
law, philosophy and political science have already suggested that the sovereignty of nation-states is under
attack; however, scant attention has been paid to the way in which changes in the relation between nation,
state, and territory affect the normative weight associated with each of these concepts in discussions about
sovereignty and self-government. The objectives of this article is to examine the way in which nation, state,
sovereignty, and territory are addressed in normative justifications of indigenous self-government and to
better understand how these notions are being treated in its implementation.

Keywords
Indigenous Self-Government, Territoriality, Globalization, Urban Reserves

Acknowledgments
An earlier version of this article was presented at the 21st World Congress of Political Science in Santiago,
Chile. The author would like to thank the anonymous reviewers as well as Joe Garcea for their thoughtful and
encouraging comments.

Creative Commons License

This work is licensed under a Creative Commons Attribution-Noncommercial-No Derivative Works 4.0
License.

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/


Instead of being divided between two orders of government, government powers 
will have to be divided among three orders. This is a major change, and one that 
will require goodwill, flexibility, co‐operation, imagination and courage on the 

part of all concerned. 
Royal Commission on Indigenous Peoples (1996) 

Control over a territory has been the organizing principle par excellence of the global order since 
the signing of the Treaty of Westphalia in 1648. The Westphalian vision of sovereignty postulates that 
political power, and by extension self‐government, is exercised by territorially defined nation‐states. The 
association of sovereignty with the exclusive control over a territory is being challenged both internally and 
externally in contemporary societies. Demands for political autonomy from sub‐state minorities undermine 
the relationship between nation, state and territory from within, while the movement of capital, goods and 
information across borders contests the association of these concepts from without. Scholars of 
international relations, law, philosophy, geography, indigenous studies and political science have already 
suggested that the sovereignty of nation‐states is under attack; however, scant attention has been paid to 
the way in which changes in the relation between nation, state, and territory affect the normative weight 
associated with each of these concepts in discussions about sovereignty and self‐government. This article 
emphasizes the importance of distinguishing between these concepts to uncover their normative content 
as well as their applied meaning.  

This article contends that, although the control over a given territory can enhance a group’s ability 
to achieve political autonomy, it should not be viewed as a normative precondition for self‐government, 
self‐determination or nationhood. To support this argument, this article is divided into three parts. The first 
section challenges the perceived ‘natural’ link between nation, state, sovereignty and territory. The second 
section re‐articulates a normative justification of self‐government that is non‐territorial and thus relevant 
for territorially dispersed indigenous peoples. Through an examination of the creation of urban reserves in 
the Canadian province of Saskatchewan, the third section illustrates the limits of territorially‐based 
justifications of self‐government and thereby challenges the idea that sovereignty is contingent on the 
exercise of control over a territory. The underlying objectives of this article is to examine the way in which 
the concepts of nation, state, sovereignty, and territory relate to one another in normative justifications of 
indigenous self‐government and to better understand how these concepts are being treated in its 
implementation. 

Conceptual clarity 

In theoretical and well as political discussions, territory is often portrayed as a necessary condition 
for self‐government, which is often used interchangeably with self‐determination and sovereignty. One of 
Canada’s foremost scholars on minority rights, Will Kymlicka, describes self‐government as “devolving 
political power to a political unit substantially controlled by the members of the national minority, and 
substantially corresponding to their historical homeland or territory” (1995, p. 30, my emphasis).1 Although 
self‐government is often associated with a “historical homeland” or “territory,” J. Edward Chamberlin 
argues that the emphasis on territories as spaces over which to exercise authority is a “stubborn delusion, 
part of the mistaken notion that sovereignty is absolute and always territorially defined” (1988, p. 15).2  

Most indigenous peoples in present‐day Canada are not territorially bound. More than half of this 
population lives outside the boundaries of traditional reserves in urban and rural areas interspersed with 

1 Critics of dominant accounts take issue with the notion that self‐government is devolved. Scholars such as Taiaiake Alfred (1999), 
Joyce Green (2005), John Borrows (2002) argue that indigenous peoples’ right to self‐government cannot be devolved since it is 
inherent and thus existed prior to the establishment of the Canadian state. 
2 I return to the idea that territory, construed as a bounded place, is privileged in discussions of self‐government in Part Three.  

1

Dubois: Beyond Territory

Published by Scholarship@Western, 2011



non‐indigenous persons. There are over 600 indigenous communities in Canada, most of which occupy only 
fragments of their original land base alongside an ever‐growing body of urban individuals (Royal 
Commission on Aboriginal Peoples, 1996). Given the changes in the territorial organization of indigenous 
peoples, it is increasingly evident that the realization of indigenous self‐government will depend on the 
development of governance models able to accommodate the changing reality of these groups. In light of 
the modern reality where indigenous peoples are territorially dispersed in urban, rural and reserve areas 
intermixed with the non‐indigenous population, it is imperative to closely examine the way in which 
territory is used in the normative justification as well as the practical implementation of indigenous 
sovereignty, self‐determination and self‐government. Below, I present a brief overview of the way in which 
scholars of globalization and political geography provide the conceptual space in which to rethink the link 
between concepts such as self‐government, state, sovereignty, and territory. 

Globalization’s Challenge to Self‐Government as Territorially Defined by Nation‐States 

In a general way, globalization challenges the Hobbesian idea that sovereignty is indivisible: it 
undermines the assumption that political autonomy is achieved through, and dependent upon, the exercise 
of control over a bounded territory. As Saskia Sassen argues, globalization has affected “two distinct 
features of the modern state: sovereignty and exclusive territoriality” (1996, p. xii). The international 
relations literature has traditionally linked state sovereignty in various ways with the notion of territory. 
Hobsbawm writes that “the equation nation=state=people, and especially sovereign people, undoubtedly 
linked nation to territory, since the structure and definition of states were … essentially territorial” (1990, p. 
19). Both in its ideal theoretical and real political form, the Westphalian model vested decision‐making 
power, authority, and sovereignty in the bounded territory of states. As Agnew writes,  

[t]he dominant Westphalian model of state sovereignty in political geography and international
relations theory, deficient as it has long been for understanding the realities of world politics, is
even more inadequate today, not only for its ignoring the hierarchy of states and sources of
authority other than states, but also because of its mistaken emphasis on the geographical
expression of authority (particularly under the ambiguous sign of ‘sovereignty’) as invariably and
inevitably territorial. (2005, p. 437)

While much of international relations scholarship views the state as what Giddens (1985, p. 172) calls a 
“bordered power container,” such a view has been supplanted by more nuanced arguments that 
acknowledge the complex relationship between state, sovereignty and territory. For instance, Nordlinger 
(1981) distinguishes between state autonomy – the power to achieve goals – and state sovereignty – the 
entitlement to rule over a bounded territory. Despite the fact that sovereignty and autonomy are “assumed 
to be embedded within, and congruent with, the territorially organized framework of liberal democratic 
government” (Held, 1999, p. 29), globalization makes the incongruence of these concepts more evident. 
David Held writes that, “sovereignty itself has to be conceived today as already divided…and limited by the 
very nature of this plurality” (1991, p. 222). 

Although globalization makes apparent that state and territory are not synonymous, Stuart Hall 
remarks that “territory matters for the definition of sovereignty, partly because the sense of ‘belonging’ – 
sentiments of loyalty – are important constituents of being members of a state; but mainly because of the 
need to establish the boundaries to power and legal rule” (1984, p. 18). As such, it is important to 
acknowledge the role territory plays in securing sovereignty without taking these concepts to mean 
something identical. In what he calls the “territorial conundrum,” Michael Keating distinguishes between 
territory’s symbolic importance as the actual location of a group and its functional importance as the space 
over which the practical exercise of self‐determination takes place (2003, pp. 15‐16). Territory’s role as 

2

The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1

http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1
DOI: 10.18584/iipj.2011.2.2.1



representative of a symbolic piece of a larger narrative about the collective identity of a group should be 
distinguished from its functional roles, which may involve enhancing economic self‐sufficiency.3 Given its 
various uses and applications, it is important to articulate the way in which territory matters for 
sovereignty, self‐government and self‐determination. I therefore turn to scholars of political geography to 
clarify how territory relates to sovereignty and to better understand the relationship between territory and 
self‐government. 

Geography’s Challenge to Self‐Government as Territorial Sovereignty 

Territory is often associated or confounded with the colonial ideas of property, boundary and 
jurisdiction (Buchanan, 2003, p. 239). David Delaney leads the charge of political geographers in arguing 
that territory does not simply refer to national borders or lines on a map. Rather, it expresses a relationship 
between land, people and identity: a relationship best described as territoriality (2005, p. 4). Territoriality is 
characterized as a process through which places are created to “satisfy both the material requirements of 
life and the emotional requirements of belonging – of placing oneself both in time and space” (Penrose, 
2002, p. 282). A relational understanding of territory takes into account the symbolic as well as the 
functional roles geographical areas encompass. The practices and processes of territoriality thus give life to 
territory and meaning to its boundaries (Delaney, 2005, p. 27).  

Given that many indigenous peoples consider land and the resources it holds to be part of “a 
complex web of interrelated spiritual and natural relationships” (Hendrix, 2005, p. 769), it is appropriate to 
consider Delaney’s argument that territoriality entails looking beyond the physical manifestation of place 
and uncovering the questions of “power and meaning, ideology and legitimacy, authority and obligation, 
and how worlds of experience are continually made and remade” (2005, p. 18). Territoriality takes into 
account the meanings embodied in the contradictions and relationships continually being constructed 
between people, place and identity, whereas territory, used to designate jurisdiction over a specific 
geographical area, obscures the significance of these interactions. To more adequately account for the 
relationship between a geographical space and political autonomy, a relational understanding of territory is 
required in discussions about self‐government.  

Focusing on the functional role of territory and ignoring its symbolic meanings raises particular 
problems in discussions about self‐government in Canada where indigenous groups do not necessarily 
reside on an exclusive territory and do not all identify with a given physical place. More than half of 
Canada’s self‐identified indigenous population resides in urban areas whereas approximately thirty percent 
live on territorially concentrated reserves. Indigenous peoples are aware that their claim to self‐
determination is incompatible with the concept of state sovereignty. Taiaiake Alfred contends that, rather 
than conceiving of sovereignty in terms of interests and boundaries, indigenous peoples consider it in terms 
of land relationships and spirituality (1995, p. 250). Although it is often easier to premise the argument for 
self‐determination on a claim to control a specific territory, indigenous peoples’ claim to self‐government 
should not be mistaken as necessarily being a claim for exclusive sovereignty or statehood. The following 
section examines more closely the way in which these concepts come together in normative justifications of 
indigenous self‐government. 

Rearticulating the Normative Justification for Indigenous Autonomy 

By challenging the assumption that sovereignty is exclusively exercised by nation‐states over a 
given territory and by undermining the idea that self‐government is territorially bound, the literature on 

3 For a discussion of territory’s functional roles, see section three of this article. 

3

Dubois: Beyond Territory

Published by Scholarship@Western, 2011



globalization and political geography provide the conceptual space in which to re‐think the connection 
between state, nation, sovereignty, and territory. Relying on indigenous nationalist discourse in Canada, 
this section sketches an outline for a justification of indigenous self‐determination that does not rely on a 
claim to the exclusive control of a territory. By taking into consideration the normative content associated 
with concepts like territory, this discussion sets the stage for a re‐articulation of the justification of self‐
government that has relevance for indigenous minorities who do not reside on a well‐defined or contiguous 
territory. 

De‐territorialized Indigenous Nationhood in Canada 

Indigenous nationalist discourse resurged in the 1970’s as a response to assimilative state policies 
such as the 1969 White Paper. In reaction to decades of public neglect and political exclusion in Canada, 
indigenous peoples formulated a claim to self‐determination that was consistent with the dominant 
narrative of nationhood that characterized the Canadian political scene at the time (for a discussion, see 
Andersen and Denis, 2003, p. 376). Adopting the discourse of nationhood not only allowed indigenous 
peoples to shape a common political project, but it also enabled them to come together “beyond” the 
traditional boundaries of their communities by having small and alienated groups participate in a shared 
political endeavour.  

In a sense, indigenous nationalism was evoked to evade marginalization as well as to overcome the 
divisive realities of secluded indigenous communities with limited governing capacities. At its core, the 
discourse of nationhood brought indigenous peoples together “above” and “beyond” dispersed and 
isolated territorial communities. The trend to abandon confining characterizations of nationhood by 
challenging definitions that privilege territory as a physical place is taken up by Benedict Anderson who 
presents nations as “imagined communities.” Nations are imagined in that members conceive of a 
comradeship and develop a sense of communal self‐awareness even though they will never know most of 
their fellow members (2003, p. 6). Following Anderson, Ross Poole contends that when people envision 
themselves as belonging to a particular community that influences their lifestyle and choices, they 
consequently form a nation (1999, p. 6). Many contemporary theorists of nationhood argue that, regardless 
of their ethnic make‐up or their territorial and spatial organization, indigenous peoples constitute nations 
insofar as they represent a community with an aspiration to be politically self‐determining (Guibernau, 
1999, p. 16; Miller, 1995, p. 19). Hence, the aspiration for some form of political sovereignty embodied in 
the shared political self‐consciousness of a group is key to a claim to nationhood through which indigenous 
peoples articulate their claim to self‐determination.  

The argument thus far suggests that although territory can contribute to the sense of community 
individuals feel and imagine as part of a nation, nationhood does not depend on any physical place since 
the attachment people have to a community is constructed. Hence, territory’s symbolic element constitutes 
the core of a justification to national self‐determination. To clarify what this argument entails in practice, 
we can consider the reality of First Nations bands in the Canadian province of Saskatchewan where 
membership is not necessarily determined by residence or presence on a given territory. Among Cowessess 
First Nation’s 3526 members, only 712 live on reserve; Carry the Kettle First Nation has 2387 members of 
which 850 live on reserve; and only 1100 of the 3106 George Gordon First Nation members live on reserve 
(Star Phoenix, 2009). Even though some members of these communities live on reserve while others are 
dispersed in urban areas or in non‐reserve rural regions, their claim to self‐determination and thus to 
nationhood is not diminished by the fact that they do not all live on the same territory.  

Likewise, the emerging trend in a number of Canadian cities to expand the territory occupied by 
indigenous peoples through the creation urban reserves does not necessarily affect their claim to self‐
determination. It is not the reserve, as a place, that characterizes the nation, but rather their sense of 
belonging towards the land as well as towards the members of a group who are both on and off the 
reserve, that characterizes them as a nation and that legitimizes their claim to self‐determination. Thus, 

4

The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1

http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1
DOI: 10.18584/iipj.2011.2.2.1



belonging to a community which is located in a specific place is important to nationhood only insofar as that 
specific place may contribute to individuals’ sense of belonging to a shared community: whether indigenous 
peoples reside on their traditional homeland or in urban areas does not take away their capacity to be part 
of a nation insofar as the nation relies on a political self‐consciousness and is – in a sense –  imagined. 
Although territory may also play a functional role in relation to self‐determination as will be discussed in 
section three, it is imperative to acknowledge that its symbolic qualities can form the basis of a normative 
justification to self‐determination and hence to nationhood. 

Non‐Territorial Self‐Government 

Recognizing that nationhood and indigeneity transcend territorial boundaries requires that 
contemporary politics distinguish self‐government, self‐determination, and sovereignty from the control 
over a territory and acknowledge the relational character of identity, place and people. Indigenous 
sovereignty is not contingent on the control of a territory nor is the control over a territory the sole 
expression of indigenous self‐government. Sovereignty, for indigenous peoples, refers to their ability to 
determine their futures according to their cultural values (Alfred, 1999, p. 47). Similarly, the primary 
justification for self‐government is not to exercise sovereignty over a territory, but to give indigenous 
peoples the capacity to define and redefine their goals and projects in such a way that their cultural and 
political vocabulary align with their aspiration as an “imagined” community. Rather than referring to a 
specific territory, a single group or a homogenous cultural identity, indigenous sovereignty refers to the 
relationships that exist between persons, identities and places; through self‐determination and self‐
government, indigenous peoples give meaning to these relationships. 

In view of the existence of indigenous nations in Canada, the Canadian state cannot accurately 
describe itself as a nation‐state but, as Philip Resnick argues, should instead refer to itself as a multi‐nation 
state. Likewise, indigenous groups consequently form what has been called “nations within” (Fleras and 
Elliott, 1992). Despite the fact that indigenous peoples do not possess, nor do they necessarily seek to 
possess, a state of their own, they nevertheless constitute nations that aim to be self‐governing. In the 
same sense that indigenous groups are not required to govern a state to constitute nations, they are not 
required to occupy a specific territory to have a claim to self‐determination, nationhood or self‐
government. Although the small size of indigenous communities and their territorial isolation raise 
legitimate concerns with regard to the feasibility and practicality of self‐government, they do not, however, 
diminish the value of indigenous peoples’ normative claim to nationhood, self‐determination and hence, to 
self‐government. 

Non‐Territorial Self‐Government in Practice 

An important question is nonetheless raised regarding how indigenous peoples can be self‐
governing without the exclusive control over a territory. As Peters argues, “space, place, and territory have 
a number of important implications for the lives, lands, and cultures of Aboriginal Peoples that have not 
been carefully considered” (1994, p. 163). Given the dominance of geography in the political organization of 
governance structures, how can indigenous peoples overcome this pragmatic obstacle and become 
sovereign, self‐governing nations? Part of the answer to this challenge requires the creation of institutional 
designs that can accommodate indigenous peoples who are territorially dispersed. 4 As Michael Murphy 
writes,  

[r]elational self‐determination encompasses a sphere of autonomy for self‐determining groups,

4 It is important to note that self‐government can take different forms and entails various types of structures and powers for each 
community. Various models of self‐government have been proposed by Weinstein (1986), Tizya (1992), Dunn (1985), Groves (1991), 
and contributors in Peters (1995) and Garcea and Barron, (1999). 

5

Dubois: Beyond Territory

Published by Scholarship@Western, 2011



but also recognizes that relations of complex interdependence place both practical and ethical 
limitations to autonomy, creating the need for shared or co‐operative forms of governance to 
manage this interdependence in a manner which is both effective and democratic. (2005, p. 10) 

Looking at current Canadian initiatives in urban settings, this section illustrates the limits of territorially‐
based understandings of self‐government and highlights the possibilities for non‐territorial self‐
government.  

Urban Reserves 

Although the Canadian Parliament holds exclusive legislative authority over “Indians and Lands 
reserved for Indians” according to subsection 91(24) of the Constitution Act, 1867, negotiations for the 
expansion and addition of reserve lands are putting in question the sovereignty of Parliament over 
indigenous lands and ways of life. The Canadian government adopted an Additions to Reserves (ATR) policy 
to allow for the expansion of existing reserves as well as the establishment of new reserves. The adoption 
of this policy is largely a result of the acknowledgement that many indigenous bands have not received the 
acreage to which they are entitled according to the treaties signed between 1874 and 1906 (Sully and 
Emmons, 2004, p. 4). The addition or expansion of reserves is negotiated through Treaty Land Entitlement 
Framework Agreements (TLEFA) which are provincial protocols developed by federal, provincial and 
indigenous governments through which land debts owed to indigenous peoples are settled (see Martin‐
McGuire, 1999).  

In 1992, the Saskatchewan TLEFA was reached through negotiations between federal and 
provincial governments and 25 bands, with 4 additional bands signing later (Sully and Emmons 2004, p. 4). 
Saskatchewan is one of the rare places where the development of First Nations reserves has happened in 
an urban setting (SCC, 2008). As Garcea and Barron write, “urban reserves in Saskatchewan are not mere 
imitations of what can be found elsewhere, but rather are unique inventions, peculiar to the province” 
(1999, p. 10). Urban reserves elsewhere generally result from urban sprawl or the municipal annexation of 
lands surrounding already existing reserves. However, Saskatchewan has witnessed the creation of new 
urban reserves as part of a conscious strategy by indigenous groups to purchase lands in urban areas to 
convert them into new reserves. Garcea writes that,  

[u]nlike reserves of earlier times, which were created largely at the behest of federal government
officials to segregate, isolate, marginalize, and subordinate Aboriginal communities and to
circumscribe the land holdings and mobility of their members, the new satellite reserves are being
created at the request of First Nations leaders who see them as a means to advance their
economic, social, cultural, and political development objectives. (2008, p. 287)

Of the 33 new urban reserves created in the province, 9 are in cities. In 1988, Saskatoon became the first 
city in Canada to establish an urban reserve, Muskeg Lake Cree Nation.  

The City of Saskatoon, affirms that “[i]n addition to fulfilling original treaty commitments, TLE 
agreements have already led to greater economic and social independence and self‐sufficiency for 
Saskatchewan First Nations. It is also providing economic development opportunities for all people of the 
City and province” (SCC, 2008). Economic self‐sufficiency is a large component of the rationale behind 
establishing urban reserves though the idea that urban reserves are the best way to achieve economic self‐
sufficiency is contested (see Garcea and Barron, 1999, pp. 22‐31 and Peters, 2007).5 The success of the 
Muskeg Lake Cree Nation urban reserve lies in its ability to find new strategies for economic development 

5 A report entitled “The Urban Reserves in Saskatchewan,” (2005) prepared for the Western Economic Diversification Canada, states 
that “the major question of whether urban reserves are the best tool for assisting First Nations in achieving economic independence 
still remains to be answered. Although there are arguments to support the notion that the establishment of urban reserves help to 
achieve this goal, further research is still required to determine a conclusive response to all of these questions.” Retrieved on 
November 29, 2010 from http://www.wd.gc.ca/eng/10948.asp. 

6

The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1

http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1
DOI: 10.18584/iipj.2011.2.2.1



outside the confines of the traditional reserve.  
The creation of urban reserves, though undertheorized and subject of few scholarly investigations, 

are a potential site for working through the relationship between nation, sovereignty and territory. Insofar 
as sovereignty is exercised beyond the set traditional boundaries of indigenous communities, urban 
reserves provide a way of re‐imagining nationhood beyond the traditional confines of territorial reserves. 
Of course, territory remains present in the development of urban governance. However, in contrast to the 
most common examples of self‐government, territory in this case is seen as an extension of, rather than a 
precondition to, self‐government insofar as already governing indigenous groups are making a claim for 
territories in urban settings. In other words, urban territories are seen as an extension of the sovereignty of 
indigenous peoples in Saskatchewan, not a precondition to their sovereignty.  

Urban reserves enhance the viability of self‐government by providing economic revenues for 
indigenous groups (Peters, 2007). Hence, territory plays an important role in that it acts as the space where 
indigenous communities develop economic strategies for greater self‐determination. While economic self‐
sufficiency is integral to self‐government, it is important to signal that self‐government extends beyond 
economics. Garcea and Barron capture the potential difficulty of urban reserves as tools for economic 
sufficiency when they write that, 

[i]n theory, urban reserves can be created for any purpose bands deem appropriate, subject to
federal approval. But for the most part, the urban reserves created in major urban centres in the
central and southern parts of Saskatchewan have been designed for commercial and institutional
purposes. (1999, p. 5)

As indigenous peoples pursue their self‐government goals in urban areas, it is important to take into 
consideration the potential danger of reducing self‐government to economic self‐sufficiency. 

Another danger is what Keating refers to as “reterritorialization.” At the same time that indigenous 
nations are redefining the relationship between nationhood and territory, Keating argues that control over 
a territory has become more rather than less important (2001:26‐28). He attributes the tendency towards 
reterritorialization to territory’s functional, political, and normative roles. As the primary unit of economic 
development, territory remains the political basis for governance and counter‐governance institutions in 
the absence of non‐territorial governance bodies. It is precisely because of this tendency to reterritorialize 
self‐government that it is important to distinguish the role territory plays in the justification of self‐
government from the role it occupies in its realization. Paying excessive and disproportionate attention to 
territory’s functional attributes leads to the neglect of its symbolic role thereby marginalizing many 
indigenous groups who are not territorially concentrated from making claims to self‐determination or self‐
government. Although territory takes on a key role in self‐government in practice – particularly by providing 
commercial and institutional opportunities for communities – it is crucial that territory does not become a 
precondition for self‐government. Such a condition would render it difficult, if not impossible, to honour the 
right to self‐government for many urbanized indigenous peoples who may propose new and creative 
models of non‐territorial governance. The importance of properly identifying the normative role of territory 
in the justification and the implementation of self‐government thus becomes evident. 

In addition to offering a unique model of governance that extends beyond the boundaries of 
traditional reserves, the creation of urban reserves also constitutes an example of shared governance. The 
success of urban reserves depends on shared rule. Stakeholders in the establishment of urban reserves 
include members of indigenous bands, band councils, tribal councils, municipal, provincial and federal 
governments, local governance bodies, as well as the general public. All of these groups play a role in the 
successful negotiation of TLEFAs. In its very formulation, the Saskatchewan TLEFA outlines the various 
actors that may be involved in the process. For instance, section 9 speaks of reconciling the different legal 
environments governing reserve and non‐reserve property. This entails that school divisions must be 
consulted if they are affected by the establishment of urban reserves (Saskatchewan TLEFA, 9.01).6 

6 To avoid a party exercising veto power over the creation of an urban reserve, there are protections to ensure that if no agreement is 
reached between the band and a party within five months, and this disagreement is due to the party’s unwillingness to negotiate in 

7

Dubois: Beyond Territory

Published by Scholarship@Western, 2011



Furthermore, all concerned parties must re‐enter negotiations in good faith upon the 14th year after the 
execution date to ensure the continuance of agreements, either in their existing or modified form, between 
parties.7  

Insofar as urban reserves depend on the successful negotiation with various representatives, 
governments and individuals, they denote an interesting example of the way in which self‐government is 
achieved not through negotiations with the traditional sovereign governments – the usual provincial and 
federal governments – but through discussion and collaboration with all affected parties whether they be 
municipal governments, school boards or individual citizens. As decision‐making power is divided among 
various actors in a globalized world, the collaboration of all stakeholders is crucial. In acknowledging the 
interdependent relationship between various actors, the creation of urban reserves in Saskatchewan 
confirm the need to further reflect on non‐territorial models of self‐government.  

Conclusion 

This article has argued that territory, although important to enhance the self‐sufficiency of 
indigenous groups, is not and should not be conceived of as a precondition for self‐government, self‐
determination or nationhood. As demonstrated through the Saskatchewan experience, distinguishing 
between these various concepts and uncovering the relationship between them is of crucial importance. 
Such conceptual precision is of great consequence in articulating a claim for indigenous self‐government 
insofar as models of self‐government are a product of their normative justifications. In arguing that territory 
is not a precondition for self‐determination and for self‐government, the intention of this article is to 
generate interest in the role territory plays in practice. As indigenous peoples become increasingly 
urbanized and territorially dispersed, it is imperative to develop new models of self‐government relevant to 
the realities of these groups. Re‐imagining the shape of indigenous self‐government requires thinking about 
how concepts are treated, what normative force they bring and how their applied meaning concords with 
their normative intent.  

good faith, the Government of Canada can set aside land, and any outstanding claims can be addressed by the Arbitration Board of 
Canada, Saskatchewan or the Band in question. 
7 The same provisions as outlined in the previous footnote apply here.  

8

The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1

http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1
DOI: 10.18584/iipj.2011.2.2.1



References 

Alfred, Taiaiake. (1995). Heeding the Voices of our Ancestors: Kahnawake Mohawk Politics and the Rise of Native 
Nationalism. Don Mills: Oxford University Press. 

‐‐‐‐‐‐‐‐‐. (1999). Peace, Power and Righteousness: An Indigenous Manifesto. Oxford: Oxford University Press. 

Agnew, John. (2005). “Sovereignty Regimes.” Annals of the Association of American Geographers 95(2), pp. 437–461. 

Andersen, Chris, and Claude Denis. (2003). “Urban Natives and the Nation: Before and After the Royal Commission on 
Aboriginal Peoples.” Canadian Review of Sociology and Anthropology, 40(4), pp. 374‐91. 

Anderson, Benedict. (2003). Imagined Communities. New York: Verso. 

Barron, F. Laurie and Joseph Garcea. (1999). Urban Indian Reserves: Forging New Relationships in Saskatchewan. 
Saskatoon, SK: Purich Publishing. 

Borrows, John. (2002). Recovering Canada: The Resurgence of Indigenous Law. Toronto: University of Toronto Press. 

Buchanan, Allen. (2003). “The Making and Unmaking of Boundaries: What Liberalism Has to Say.” In M. Moore and A. 
Buchanan (Eds.), States, Nations, and Borders: the Ethics of Making Boundaries, pp. 231‐61. Cambridge: 
Cambridge University Press. 

Chamberlin, J. Edward. (1988). “Aboriginal Rights and the Meech Lack Accord.” In K. E. Swinton and C. J. Rogerson 
(Eds.), Competing Constitutional Visions: The Meech Lake Accord, pp.11‐20. Toronto: Carswell Legal 
Publications. 

Delaney, David. (2005). Territory: A Short Introduction. Malden: Blackwell. 

Fleras, Augie and John L. Elliott. (1992). The Nation Within: Aboriginal‐State Relations in Canada, the United States, and 
New Zealand. New York: Oxford University Press. 

Garcea, Joseph. (2008). “First Nations Satellite Reserves: Capacity‐Building and Self‐Government in Saskatchewan.” In Y. 
D. Belanger (Ed.), Aboriginal Self‐Government in Canada: Current Trends and Issues, 3rd ed., pp. 240‐59.
Saskatoon: Purich Publishing.

Giddens, Anthony. (1985). The Nation‐State and Violence. Volume Two of a Contemporary 

Green, Joyce. (2005) “Self‐Determination, Citizenship, and Federalism: Indigenous and Canadian Palimpsest.” In M. 
Murphy (Ed.), Canada: The State of the Federation 2003: Reconfiguring Aboriginal‐State Relations, pp. 229‐
354. Kingston: McGill‐Queen’s University Press.

Groves, Robert. (1991). “Territoriality and Aboriginal Self‐Determination: Options for Legal Pluralism in Canada.” 
Commission of Folk Law and Legal Pluralism, proceedings of the VIth International Symposium on Folk Law 
and Legal Pluralism. Ottawa: Indian Affairs Branch. 

Guibernau, Montserrat. (1999). Nations Without States. Oxford: Polity Press. 

Hall, Stuart. (1984). “The State in Question.” In G. McLennan, D. Held, and S. Hall, (Eds.), The Idea of the Modern State, 
pp. 223‐45. Berkshire: Open University Press. 

Held, David (Ed.). (1991). Political Theory Today. Cambridge: Polity Press. 

‐‐‐‐‐‐‐‐‐. (1995). Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance. Cambridge: 
Polity Press. 

‐‐‐‐‐‐‐‐‐, with A. McGrew. (1998). “The End of the Old Order?” Review of International Studies, 24, pp. 219‐45. 

Hendrix, Burke A. (2005). “Memory in Native American Land Claims: Identity, Past Injustice and Redress.” Political 
Theory, 33(6), pp. 763‐85. 

Hobsbawm, Eric J. (1990). Nations and Nationalism Since 1780. Cambridge: Cambridge University Press. 

Keating, Michael. (2001). “Nations Without States: The Accommodation of Nationalism in the New State Order.” In M. 
Keating and J. McGarry (Eds.), Minority Nationalism and the Changing International Order. Oxford: Oxford 
University Press, pp. 19‐43. 

9

Dubois: Beyond Territory

Published by Scholarship@Western, 2011



Keohane, Robert O. (1995). “Hobbes’ Dilemma and Institutional Change in World Politics: Sovereignty in International 
Society.” In H.‐H. Holm and G. Sorensen (Eds.), Whose World Order? Boulder: Westview Press, pp. 165‐86.  

Kraser, Stephen D. (2001). “Sovereignty.” Foreign Policy, 122, pp. 20‐29. 

Kymlicka, Will. (1995). Multicultural Citizenship: A Theory of Minority Rights. Toronto: University of Toronto Press. 

Little Bear, Leroy. (2004). “Aboriginal Paradigms: Implications for Relationships to Land and Treaty Making.” In K. 
Wilkins (Ed.), Advancing Aboriginal Claims: Visions/Strategies/ Directions. Saskatoon: Purich Publishing Ltd. 

Martin‐McGuire, Peggy. (1999). “Treaty Land Entitlement in Saskatchewan: A Context of the Creation of Urban 
Reserves.” In F.L. Barron and J. Garcea (Eds.), Urban Indian Reserves: Forging New Relationships in 
Saskatchewan, pp. 53‐77. Saskatoon, SK: Purich Publishing. 

Miller, David. (1995). On Nationality. Oxford: Clarendon Press. 

Murphy, Michael. (2005). “Relational Self‐Determination and Federal Reform.” In M. Murphy (Ed.), Canada: the State of 
the Federation 2003: Reconfiguring Aboriginal‐State Relations, pp. 3‐35. Montreal: McGill‐Queen’s University 
Press. 

Nordlinger, Eric A. (1981). On the Autonomy of the Democratic State. Cambridge: Harvard University Press. 

Penrose, Jan. (2002). “Nations, States and Homelands: Territory and Territoriality in Nationalist Thought.” Nations and 
Nationalism. 8(3), pp. 277‐97. 

Peters, Evelyn J. (2007). “Urban Reserves.” Research Paper for the National Centre for first Nations Governance. 
Retrieved  from http://www.fngovernance.org/research/index.htm 

‐‐‐‐‐‐‐‐‐.  (2005). “Geographies of Urban Aboriginal People in Canada.” In M. Murphy (Ed.), Canada: The State of the 
Federation ‐ Reconfiguring Aboriginal‐State Relations, pp. 39‐76. Kingston: McGill‐Queen’s University Press. 

‐‐‐‐‐‐‐‐‐. (1994). “The Geographies of Aboriginal Self‐Government.” In John H. Hylton (Ed.), Aboriginal Self‐Government: 
Current Trends and Issues. Saskatoon: Purich Publishing. 

Poole, Ross. (1999). Nation and Identity. New York: Routledge. 

Resnick, Philip. (1994). “Toward a Multination Federalism.” In Leslie Seidle (Ed.), Seeking a New Canadian Partnership: 
Asymmetrical and Confederal Options, pp. 71‐90. Montreal: Institute for Research in Public Policy. 

Royal Commission on Aboriginal Peoples. (1996). People to People, Nation to Nation. Ottawa: Minister of Supply and 
Services Canada.  

Saskatchewan Chamber of Commerce (SCC). (June 2008). “Background Paper – Urban Reserves.” Retrieved from 
http://tvontario01.snjsca01.jolokianet.net 

Sassen, Saskia. (1996). Losing Control? Sovereignty in an Age of Globalization. New York: Columbia University Press.  

Star Phoenix, Saskatoon. (February 2009). Special insert. 

Sully, Lorne A. and Mark D. Emmons, 2004. “Urban Reserves: The City of Saskatoon’s Partnership with First Nations.” 
Paper presented at a conference in Calgary by the Pacific Business & Law Institute, April 22, 2004. 

Western Economic Diversification Canada. “The Urban Reserves in Saskatchewan.” Retrieved from 
http://www.wd.gc.ca/eng/10948.asp 

10

The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1

http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1
DOI: 10.18584/iipj.2011.2.2.1


	The International Indigenous Policy Journal
	June 2011

	Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self-Government in Theory and Practice
	Janique Dubois
	Recommended Citation

	Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self-Government in Theory and Practice
	Abstract
	Keywords
	Acknowledgments
	Creative Commons License


	Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self-Government in Theory and Practice