NoTA CRÍTICA 191 Tras anunciarse el 12 de oc tubre de 2007 la próxima con clusión de un memorando de coopera- ción migratoria con España, se firmó la “Declaración de inten- cio nes sobre cooperación para la gestión de flujos migratorios la bo rales entre el ministerio de Tra bajo y Asuntos Sociales del reino de España y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social de méxico”.1 Parecía una buena noticia dados los anteceden tes, que se remontaban a la de cla- ra ción de Fox en 2003 de que “ya hay un acuerdo con el pre - si dente de España [sic], José ma ría Aznar, para establecer un programa migratorio con ese país, a fin de que los traba- jadores mexicanos puedan via- jar a la Pe nín sula Ibérica para nota crítica España, ¿una alternativa para la emigración mexicana? Israel montiel Armas Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas 1Disponible en . trabajar en condiciones de dig- nidad, de progreso, y legalmen te docu men tados” (Presidencia de la Re pública, 2003). Acuer- do del que nada se supo hasta dos años después, cuando el canciller luis Ernesto Derbez se congratuló de “un acuerdo mi gratorio que está, yo diría, a punto de lograrse” (sre, 2005), que beneficiaría a unos 40 000 mexicanos al año, y que fue des mentido inmediatamente por el entonces ministro espa- ñol de Tra bajo y Asuntos Socia- les, Jesús Caldera. lo anterior es otro ejemplo de que el actual gabi nete muestra mayor oficio que el anterior en sus declara- ciones públicas pero, ¿se puede decir lo mismo de su política migratoria? [191] Migraciones internacionales 17.indd 191 8/3/2009 3:20:24 PM mIGRACIoNES INTERNACIoNAlES, Vol. 5, Núm. 2, JUlIo-DICIEmBRE DE 2009192 la medida fue celebrada co mo un instrumento que fa- cilitaría la emigración laboral hacia España en momentos en que la posibilidad, no sólo de un acuerdo migratorio con Estados Unidos, sino de la simple regula- rización de los indocumen ta dos, parecía posponerse ad calendas graecas. Por tanto, no se trataba tan sólo de un gesto orientado a vencer la cerrazón de nuestro vecino mostrando que “Cuan- do hay voluntad, inteligencia y entendimiento, lejos de edificar muros, lo que se construye son acuerdos”, y esperando “que es te acuerdo sea un magnífico ejemplo para otras naciones con las que debemos desarrollar no solamente una integración co- mercial a secas, sino también la posibilidad de que la migración ordenada, legal y segura se con- vierta en un elemento de vin- culación” (Javier lozano dixit) (“Firman plan migratorio...”, 2007). lo que subyacía era la apuesta de la emigración hacia España como una alternativa que diversificaría las opciones ante la necesidad de dar salida a trabajadores que no encuentran un empleo digno en méxico. los párrafos anteriores ha- brán activado en el lector el me- ca nismo que recupera aquellos recuerdos sepultados en la me- moria remota, pues tras unos días de repercusión mediáti ca, de nuevo nunca más se supo de tal acuerdo. obviamente, se puede argüir que la crisis eco- nómica mundial, que está afec- tando con especial intensidad a España, habría truncado las expectativas de forma inespera- da. Sin embargo, tenemos ar- gumentos para sostener que esa iniciativa refleja una conduc- ción improvisada de la política migratoria, carente de cualquier tipo de planificación estratégi- ca o, en “el menos peor” de los casos, una acción de cara a la ga lería con el único propósito de exhibir un logro virtual. lo que sigue es un análisis del con- tenido y voluntad del acuerdo a partir de información pública recopilada en el momento de la firma (y por tanto, al alcance también de los técnicos de la Se- cretaría del Trabajo y Previsión Social), que claramente pronos- ticaba su nula viabilidad. De entrada, hay que puntua- lizar que se trataba de una de- claración de intenciones –no de un acuerdo– en la que las partes “manifiestan su voluntad de de- sarrollar experiencias piloto de Migraciones internacionales 17.indd 192 8/3/2009 3:20:24 PM NoTA CRÍTICA 193 gestión en méxico de ofer tas de empleo para la cobertura de puestos de trabajo en España”, para más adelante “avanzar, en su caso, hacia una colaboración estable para la gestión de flujos migratorios laborales”. El texto rehúye compromisos concretos, incluso de fechas, ya que el próxi- mo paso se dará cuando “los ministerios firmantes acuerden la iniciación del primer proceso de selección de tra bajadores”. Aunque la cortesía diplomática impide desvelar quién se resiste, resulta revelador que la web del ministerio de Trabajo y Asun- tos Sociales (la contraparte es- pañola) ni siquie ra reprodujo el texto de la declaración; tan sólo reseñaba la reunión. ¿En qué consisten esas expe- riencias piloto y esa colaboración estable que se anuncian? Para contestar esta pregunta hay que hacer referencia a la evolución de las políticas de inmigración en España, que pasó de ser un país de emigrantes hasta los años setenta (la nume rosa colo nia es- pañola en méxico así lo atesti- gua) a recibir un gran número de inmigrantes a partir del de- cenio siguiente. Como re sul ta do de esta nueva situación, en 1985 se aprobó la primera ley de in- migración. Aunque en tonces los extranjeros eran to davía escasos, ante la inte gra ción a la Unión Europea y el temor de conver- tirse en puerta de entrada de la inmigración indocumentada ha cia Europa, la ley impuso con- diciones muy restrictivas al es- tablecimiento de inmigrantes y privilegió los permisos de corta duración, lo que provoca que muchos inmigrantes pierdan fá- cilmente su estatus legal tras ha- ber gozado de un permiso. El efecto combinado de unas condiciones draconianas para la obtención de permisos de tra- ba jo y de una demanda crecien- te de trabajadores como fruto del crecimiento de la economía española ha sido la generación recurrente de una bolsa de in- migrantes indocumentados. Al 1 de enero de 2007 podíamos esti mar el número de indocu- men ta dos extracomunitarios en me dio millón, tras haber alcan- zado un pico de 1.45 millones en 2005 (3.3 % de la población del país).2 2obviamente, no existe un registro de inmigrantes indocumentados, pero se pue- de estimar su número por aproximación. España cuenta con un registro de población, el Padrón municipal de Habitantes, la inscripción en el cual es obligatoria para todos Migraciones internacionales 17.indd 193 8/3/2009 3:20:24 PM mIGRACIoNES INTERNACIoNAlES, Vol. 5, Núm. 2, JUlIo-DICIEmBRE DE 2009194 Esta reducción fue consecuen- cia del último proceso ex traor- dinario de regularización (las llamadas amnistías en Estados Unidos) en 2005. las sucesivas regularizaciones extraordinarias en 1986 (38 181 beneficiarios), 1991 (109 135), 1996 (24 691), 2000 (36 013), 2001 (218 285) y 2005 (578 375) han sido el principal mecanismo, de carác- ter reactivo, para poner orden ante situaciones de creciente irre gularidad, aunque su rei- teración muestra también que sólo resuelven el problema tem- poralmente, hasta que se genera una bolsa de indocumentados aún mayor. Ante la insuficien- cia manifiesta del marco legal, en 2000 se aprobó la Ley or- gánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su inte- gración social, que sustituyó a la anterior y es la vigente en la actualidad. la adición de la integración social en el título de la ley no es gratuita, sino que marca una nueva orientación de la política migratoria española. Tras dos décadas de inmigración conti- nua se constata que la necesi dad de inmigrantes va a ser durade- ra, por lo que se busca un mo- delo de gestión de los flu jos migratorios basado en una eva- luación continua del número y características de los puestos laborales que será necesario cu- brir con fuerza de trabajo ex- tranjera, y en la contratación de esos trabajadores contando con la colaboración de las au- toridades de su país de origen. Este sistema debería sustituir al modelo anárquico actual en el que los trabajadores extranje ros regularizan su situación una vez insertados en el mercado la boral o languidecen en la clan des ti- nidad, por lo que se requiere también la colaboración de pa- tronales y sindicatos. De acuerdo con esta estra - tegia, los mecanismos previstos para el nuevo modelo son el con tingente anual de trabajado- res extranjeros y los acuerdos los residentes en un municipio, independientemente de su nacionalidad y situación legal. De hecho, esta inscripción ha sido un requisito para demostrar la residencia en el país en los sucesivos procesos de regularización, por lo que los inmigrantes indocu- mentados tienen un fuerte incentivo para registrarse. la estimación resulta de hacer una comparación entre el número de extranjeros extracomunitarios empadronados en una fecha y el número de permisos vigentes en esa misma fecha. Migraciones internacionales 17.indd 194 8/3/2009 3:20:24 PM NoTA CRÍTICA 195 bilaterales sobre regulación de flujos. El contingente anual consiste en la asignación, para cada provincia,3 de un número de puestos de trabajo en cada categoría laboral para los que las empresas podrán presentar ofertas de empleo para cubrir- los con trabajadores extranje- ros. Estas demandas se turnan a los consulados de España en los países con los que se tienen sus- critos acuerdos sobre regulación y ordenación de flujos migrato- rios, donde se realiza el proce- so de selección. A tales países, estos acuerdos les permiten, ade más de una participación prio ritaria de sus nacionales en el contingente, un cierto con- trol sobre el proceso de selec- ción y las condiciones laborales de sus migrantes. Hasta ahora, el gobierno español ha firmado este tipo de acuerdos con Ecua- dor, Colombia, marruecos, Po- lonia, República Dominicana, Rumania y Bulgaria. Este repaso nos permite cla- rificar el contenido de la de- claración, puesto que ambos me canismos –contingente y acuerdo sobre regulación de flujos– se hallan implícitos en 3Se trata de un ámbito territorial intermedio entre lo que serían la entidad federa- tiva y el municipio mexicanos. su redacción. las experiencias piloto consistirán en la realiza- ción de selecciones en méxico para cubrir puestos de trabajo del contingente, y la futura co- laboración estable sería la firma de un acuerdo sobre regulación y ordenación de flujos migrato- rios. Para valorar el nivel de esta posible cooperación en materia de migración, recordemos que la propuesta de acuerdo migra- torio integral con Estados Uni- dos constaba de cinco puntos (la “enchilada completa” del can ci- ller Jorge Cas tañeda): regulari- zación de los indocumentados mexicanos, programas de tra- bajo temporal, ampliación de las cuotas a mexicanos en los es quemas de visados, ejercicio conjunto del control fronterizo y financiamiento al desa rrollo de las regiones migratorias. Tras la renuncia de Castañeda, se im puso una aproximación más “rea lista” para intentar alcanzar algún acuerdo en temas espe cí- ficos (el “taco Bell” de Der bez), aunque con resultados igual- mente nulos. En el caso que nos ocupa, el nivel de colaboración previs- to no alcanza ni para un “taco Migraciones internacionales 17.indd 195 8/3/2009 3:20:24 PM mIGRACIoNES INTERNACIoNAlES, Vol. 5, Núm. 2, JUlIo-DICIEmBRE DE 2009196 Bell”, sino que la imagen que más se aproxima es que nos per- miten entrar en el Taco Bell por las papas fritas que sobra- ron del value menu que comie- ron ecuatorianos, colombianos y dominicanos. En efecto, no se trata de un mecanismo que res- ponda a un análisis conjunto de la realidad de ambas naciones, sino, básicamente, de la adop- ción, por parte de méxico, de los mecanismos establecidos en la legislación española. Después de todo, no cabía otra posibi- lidad. la buena marcha de la economía española no depende de la fuerza de trabajo mexica- na, como es el caso de Estados Unidos, ni existe una bolsa de indocumentados mexicanos en España que preocupe a sus auto- ridades. Tan sólo se dice genéri- camente que “esta cooperación responde a las necesidades com- plementarias de sus respectivos mercados de trabajo”; es decir, España importa trabajadores y méxico los exporta, pero el mercado laboral español ya cu- 4En los primeros años, el contingente se dividía entre ocupaciones estables (dura- ción superior a un año) y de temporada (inferior a un año), pero después la segunda opción pasó a ser independiente del contingente. los datos se refieren, de manera exclusiva, a las ocupaciones estables. la reducción de 2005 se debe a que no se aprobó un contingente para ese año, sino que se prorrogaron las ocupaciones no cubiertas del contingente anterior. bría sus necesidades con traba- jadores de otros países. Una vez aclarado el conteni- do, podríamos prever su posible impacto. Para ello es ilustrativo repasar el volumen del contin- gente de trabajadores extranje- ros hasta entonces: 10 884 en 2002, 10 575 en 2003, 10 908 en 2004, 6 594 en 2005, 16 878 en 2006, 27 034 en 2007 y 15 731 en 2008.4 También es in- teresante destacar que en 2007, junto con la aprobación del con- tingente se publicó una estima- ción del número de trabajadores extranjeros que se con tra tarían mediante otras fór mu las previs- tas en la ley: 92 000 mediante el régimen general (contratación individual nominativa) y 61 000 contrataciones de duración de- terminada (inferior a un año); es decir, aunque el contingente parecía el mecanismo más acor- de con una gestión ordenada de la migración, seguía siendo una parte mínima de la migración documentada. En 2007, año de mayor volumen del contingen- Migraciones internacionales 17.indd 196 8/3/2009 3:20:24 PM NoTA CRÍTICA 197 te, sólo representó 15 por ciento de las contrataciones de extran- jeros previstas. Aún más llamativo resulta que, a pesar del reducido núme- ro aprobado, en ningún año las ofertas de empleo presentadas por las empresas españolas lo habían cubierto por completo. Aunque no hemos localizado una estadística oficial sobre el número de contrataciones reali- zadas, resulta significativo que del contingente de 2004 que- daran sin cubrir 60 por ciento de las plazas. Esta escasa impli- cación de los empresarios en el contingente, un factor impres- cindible para su éxito, explica su escaso desarrollo hasta aho- ra. En este sentido, las princi- pales críticas de los organismos empresariales se refieren a la complejidad de los trámites y a la deficiente infraestructura en los países de origen para reali- zar los procesos de selección. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que aún existe una bolsa importante de indo- cumentados en España que se alimenta con la continua llega- da de nuevos inmigrantes, por lo que no hay necesidad de con- tratar trabajadores en sus países de origen cuando éstos siguen viniendo por su cuenta y riesgo a la misma puerta de las empre- sas. Algunos sectores basan su competitividad en la explota- ción de trabajadores indocu- mentados y, para aquellos que requieren operar dentro de la le galidad, existen otras vías de contratación más cómodas o siempre cabe esperar un próxi- mo proceso de regularización extraordinario. En la práctica, el mercado laboral tiene su propia inercia, al margen de la legisla- ción y la voluntad del gobierno, por lo que la consolidación de un nuevo modelo migratorio, en el que el contingente tenga un mayor peso, será un proceso largo. Un ejemplo lo constitu- ye la vendimia en Castilla-la mancha: en una actividad pro- gramable y para la que existen mecanismos legales de contra- tación temporal de extranjeros, los viticultores emplean osten- siblemente a miles de indocu- mentados en un claro desafío al Estado. En definitiva, aun en el caso de que méxico llegara a firmar un acuerdo similar al que Es- paña ya tenía con Colombia, Ecuador y la República Domi- nicana, se debería compartir con ellos un número muy re ducido Migraciones internacionales 17.indd 197 8/3/2009 3:20:24 PM mIGRACIoNES INTERNACIoNAlES, Vol. 5, Núm. 2, JUlIo-DICIEmBRE DE 2009198 de contrataciones, por lo que el impacto final sería aún menor que la previsión más conserva- dora. Por ello, al contrario que Derbez, esta vez los funciona- rios mexicanos se abstuvieron de pronosticar cifras. Sin em- bargo, incluso las modestas ex- pec tativas que se formularon tampoco eran razonables. Nos referimos a las declaraciones en torno a que el acuerdo benefi- cia ría especialmente a trabaja- dores cualificados y permitiría que tras nacionales españolas en méxico realizaran selecciones de personal para cubrir puestos de trabajo en la empresa matriz. En primer lugar, tanto el con - tingente como las contratacio- nes de extranjeros mediante otras mo dalidades están sujetos a la situación de empleo nacional: só lo se autorizan cuando no se puedan cubrir con trabajadores residentes en España, in cluyen - do extranjeros que residen le gal - mente y están desempleados. Este requisito complica el que se autoricen contrataciones para ocupaciones de cualificación me dia o alta. Por ejemplo, para el cuarto trimestre de 2007, en el Catálogo de ocupaciones de di- fí cil cobertura del Servicio Pú- blico de Empleo español –la guía para autorizar las contrata- ciones–, las únicas ocupaciones con alto grado de especiali za- ción que aparecían eran las re- la cionadas con el sector de la salud: médicos, enfermeros y far macéuticos. De hecho, en el contingente aprobado para el año 2008 se autoriza la contra- tación de 507 médicos. Eso es prácticamente todo en lo que respecta a ocupaciones de alta cualificación. En cuanto a las facilidades para que empresas españolas que operan en méxico realicen selecciones de personal, efec ti - va mente el reglamento que de- sa rrolla la ley contempla esta posibilidad. De hecho, cada año, en la resolución en la que se re- gula el contingente, se establece que se pueden hacer ofertas de empleo nominativas a extranje- ros al margen del contingente “Cuando la selección se reali ce en el exterior por empresa que pertenezca al mismo grupo que la empresa contratante”. Sin em bargo, estas contrataciones también están limitadas por la situación de empleo nacional y no es necesario que el país don- de se realice la selección haya Migraciones internacionales 17.indd 198 8/3/2009 3:20:25 PM NoTA CRÍTICA 199 suscrito un acuerdo de regula- ción de flujos migratorios con España; es decir, nada impide ahora a las trasnacionales espa- ñolas realizar este tipo de con- trataciones. En cambio, para saber qué po demos esperar en el futuro, recordemos que la delega ción de la Confederación Españo la de organizaciones Empre sa ria - les (ceoe) que acompañó al pre- sidente del gobierno espa ñol en su visita a méxico en 2007 mos- tró su satisfacción por las po- sibilidades de inversión ante los procesos de privatización y libera- lización en nuestro país, expresó su interés en invertir en infraes- tructura y reclamó las reformas laboral, fiscal y ener gé tica. Pero en ningún mo mento aludió a la necesidad de un acuer do mi gra- torio, sino que, más bien, exigía facilidades para traer a su propio personal desde España. Por lo expuesto hasta aho- ra, no parece que la anunciada colaboración surgiera de una ne cesidad recíproca, sino más bien de una petición por parte de las autoridades mexicanas para poder exhibir algún logro ante la opinión pública. Ante el mediocre desempeño de la eco- nomía nacional, parece que la apuesta es lograr que salga del país el mayor número de tra- bajadores posible, incluso los cualificados, velando, en todo caso, por que lo hagan en las mejores condiciones. Dentro de esta lógica, se confía que el go- bierno español logre imponer el contingente, y la parte que le corresponda a méxico sea más sustanciosa. De todos modos, las aspiraciones mexicanas cho- can con las del resto de países latinoamericanos, y con lo que parece ser la estrategia española. Del igual modo que el go bier- no mexicano perseguía al canzar este acuerdo, numerosos gobier- nos latinoamericanos habían ex- presado el mismo deseo. En este punto es necesario aclarar cuál parece ser la estrategia del go- bierno español. El catálogo de países firmantes co rresponde a aquellos cuyas co munidades de inmigrantes se cuentan entre las más nume ro sas en España: ma- rruecos (576 344 empadro na dos y 543 721 permisos vigen tes), Ru mania (524 995 y 211 325, de manera res pectiva), Ecua dor (421 384 y 376 233), Colombia (258 726 y 225 504), Bulgaria (121 611 y 60 174), República Migraciones internacionales 17.indd 199 8/3/2009 3:20:25 PM mIGRACIoNES INTERNACIoNAlES, Vol. 5, Núm. 2, JUlIo-DICIEmBRE DE 2009200 Dominicana (64 422 y 58 126) y Polonia (61 218 y 48 031).5 la estrategia parece ob via: los acuerdos responden a la reali- dad de los circuitos migratorios ya establecidos. Hay una serie de países que se han convertido en el granero del que se nutren diversos sectores de la economía española para sus necesidades de fuerza de trabajo y que, al ser la española una economía de tamaño medio, bastan para cubrirlas. En defini tiva, de- sem peñan el mismo papel que méxico en relación con Esta- dos Unidos. De este modo, los acuerdos entre España y tales países tienen una dimensión reactiva (sus comunidades de in migrantes son un hecho con- sumado pero, al mismo tiempo, imprescindibles) y de planifica- ción, ya que la consolidación de estos flujos es estratégica para la buena marcha de la econo- mía española. los acuerdos responden, hasta ahora, a fenómenos migratorios ya existentes, no a la voluntad de generar nuevos flujos migra- torios, como sería el caso de un acuerdo con méxico, cuya po- blación empadronada en Espa- ña, al 1 de enero de 2007, era de 20 955 personas, y con 11 736 residentes con permisos en vi- gor a la misma fecha. Además, la proliferación de acuerdos mi- gratorios iría en detrimento de la capacidad de control de los flujos, que es la finalidad últi- ma de estos acuerdos. ¿Significa todo esto que la vía de los acuerdos migratorios con países distintos de Estados Uni- dos es una pérdida de tiempo? No necesariamente si se consi- dera inevitable la emigración en tanto méxico alcanza un nivel de desarrollo más alto. Pero de- bido a la complemen tariedad entre méxico y Estados Uni- dos, tales acuerdos tendrán un carácter secundario. En cual- quier caso, las iniciativas que se adopten deben sostenerse en un análisis de cuáles son los socios potenciales y las condiciones que ofrecen. En un acuerdo con Es- paña se opta por participar en un mecanismo de regulación de la migración que el gobierno español no ha conseguido im- poner a sus empresarios y que, además, sería compartido con otros países con mayor presencia y experiencia en ese mercado la- 5Cifras al 1 de enero de 2007. Migraciones internacionales 17.indd 200 8/3/2009 3:20:25 PM NoTA CRÍTICA 201 boral. En tales condiciones, tan sólo sería aceptable si es gratis, puesto que no parece merecer ninguna contrapartida. Regresando a la pregunta ini - cial respecto a la gestión del go bierno mexicano en mate- ria migratoria, recordemos que en Estados Unidos radican 12 millones de mexicanos que el año pasado enviaron 25 000 mi llones de dólares, que con- trarrestaron el déficit comercial y cubrieron las necesidades bá- sicas de cerca de dos millones de hogares. la valoración de la política migratoria del gobierno dependerá exclusivamente de su habilidad y firmeza a la hora de defender los derechos huma- nos y laborales de los migrantes me xicanos en Estados Unidos. Un acuerdo migratorio con Es- paña, con unos resultados irre- levantes previsibles, no debe ser una cortina de humo para jus- tificar ninguna debilidad en ese sentido. Bibliografía “Firman plan migratorio méxico y España”, Reforma, méxico, D. F., 16 de octubre de 2007. Presidencia de la República, “Vicente Fox reiteró que el debate en torno a la reforma fiscal no es una lucha con personas o contra personas, ni hacia un partido político, sino por méxico”, co- municado, 18 de diciembre de 2003, en , consulta- do el 7 de julio de 2009. Secretaría de Relaciones Exteriores, versión estenográfica de la entrevista que concedió el secretario de Relaciones Exteriores, luis Ernesto Derbez, al inicio de la VII Reunión de la Comi- sión Binacional méxico-España, 13 de julio de 2005, en , consultado el 7 de julio de 2009. Migraciones internacionales 17.indd 201 8/3/2009 3:20:25 PM