MI11.P65 NOTA CRÍTICA La reforma migratoria pendiente Rodolfo Tuirán ITAM La inmigración es parte esencial de la historia de Estados Unidos. Debi- do a su incuestionable importancia, el tema suele reaparecer periódica- mente y ubicarse en el centro de la controversia pública. Cuando algún sector de la sociedad estadunidense percibe que el sistema migratorio entra en crisis, el debate se aviva y eventualmente provoca virajes de política en la materia. Actualmente somos testigos del resurgimiento del debate migratorio en Estados Unidos. Durante los últi- mos meses, diversos grupos de inte- rés en ese país intensificaron la pre- sión y trasladaron el cabildeo al Congreso y a diversas oficinas del Ejecutivo para urgir a la clase políti- ca estadunidense a superar el status quo. En ese país hay consenso en torno a la idea de avanzar hacia un nuevo régimen migratorio con ape- go a reglas de orden, legalidad y se- guridad. Si bien todavía existe un pro- fundo desacuerdo respecto a algunos de los componentes que podrían ser incluidos en una eventual reforma migratoria y al balance adecuado entre los mismos, no hay duda de que –después de las lecciones del 11 de septiembre de 2001– cualquier propuesta relacionada con la inmi- gración es ponderada desde la ópti- ca de la seguridad. Esta coyuntura política en la Unión Americana se relaciona con el momentum adquirido por la emigra- ción mexicana. Nunca como ahora y de manera tan abrumadora los mexicanos se habían visto obligados a buscar sus medios de vida en el extranjero. De acuerdo con las ci- fras oficiales, el saldo neto migrato- rio durante el período 2000-2005 es negativo y ascendió –en prome- dio– a 575 mil personas por año; es decir, una pérdida neta de más de 3 450 000 personas en ese lapso, quie- nes en su gran mayoría se sumaron a los mexicanos que ya residían en Es- tados Unidos. Estas cifras convier- ten a México en el país con la mayor pérdida neta anual en el mundo por concepto de migración internacional. Esta situación no hace más que re- flejar la “política de omisión” segui- da por el gobierno de México en materia migratoria (que nunca fue más allá de buscar un frustrado acuer- do con Estados Unidos) y constituye una de las consecuencias del medio- 162 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 3, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2006 cre desempeño de la economía mexi- cana, de la ampliación de las brechas económicas y sociales entre México y Estados Unidos y del incumplimien- to de la promesa de campaña de Fox de crear más de un millón de em- pleos por año. El impasse en el que se encuentra el debate migratorio en el Congreso de Estados Unidos le podría dar a nues- tro gobierno el tiempo que necesita para evaluar la pertinencia de sus posiciones y estrategias, definir con claridad los intereses y objetivos que persigue en esta materia, determinar sus responsabilidades y compromi- sos y eventualmente delinear su pro- pia reforma migratoria. La búsqueda de soluciones Desde la terminación del programa de braceros en 1964, ambos países han hecho muy poco para encarar el fenómeno migratorio desde una pers- pectiva bilateral. Más aún, varios autores –como Fernández de Castro, Santibáñez y Tuirán (2006)– sostienen que Estados Unidos y México desa- rrollaron, desde entonces, un doble juego en la gestión migratoria. Por una parte, el gobierno estadunidense –no obstante el discurso beligerante con- tra los migrantes indocumentados– decidió practicar una “política de to- lerancia” tanto con el ingreso como con la estadía de los inmigrantes no autorizados en la Unión Americana. Por la otra, el gobierno de México construyó un discurso a favor de los derechos de los migrantes aunque en la realidad nada hizo por atenderlos e impulsó una auténtica “política de omisión”.1 El status quo en materia migratoria intentó ser trastocado por los presi- dentes Fox y Bush a principios de 2001. De manera audaz, ambos go- biernos reconocieron la necesidad de impulsar un esquema legal, seguro y ordenado de flujos migratorios. Con este fin, México y Estados Unidos convinieron en iniciar negociaciones formales tendientes a alcanzar un acuerdo sustentado en el principio de la “responsabilidad compartida”. La primera reunión del grupo de negociadores tuvo lugar en abril de 2001 en la ciudad de Washington. La delegación mexicana entregó en esa ocasión a su contraparte un do- cumento (Gobierno de México, 2001) en el que delineó su posición y formuló su propuesta, populariza- da más tarde por el entonces canci- ller Jorge Castañeda como “la enchilada completa”. En ese docu- mento México puso en claro que la negociación se concebía como un puente para poder transitar hacia un régimen de flujos ordenados y per- mitir que maduren, en los próximos diez o quince años, importantes pro- cesos de cambio económico y demo- gráfico en ambos países. En las negociaciones con Estados Unidos, México se propuso avanzar 1 Si la emigración la perciben como una “válvula de escape” y saben que los emigrantes envían cada año miles de millones de dólares desde el extranjero a sus familiares en México, los funcionarios responsables actúan como si permanentemente se preguntaran: ¿Por qué detener este flujo si no hay muchos incentivos para hacerlo? NOTA CRÍTICA 163 hacia un nuevo entendimiento migra- torio que permitiera sentar las bases para estabilizar las corrientes migra- torias en el largo plazo, con la normali- dad propia que caracteriza a los mer- cados integrados que existen en el mundo. Es sabido que la agenda im- pulsada por México se estructuró en torno a los siguientes cinco elementos: 1) desplegar esfuerzos compartidos en favor del desarrollo en las zonas de ori- gen de la migración para no profundi- zar el abismo económico que las sepa- ra de las zonas de destino, 2) crear un programa de visas dirigido a trabaja- dores temporales, 3) incrementar el nú- mero de visas de residencia permanen- te para acercarlo a las realidades del fenómeno migratorio, 4) regularizar la situación migratoria de los mexicanos indocumentados residentes en Estados Unidos y 5) combatir la inseguridad y la criminalidad en la zona fronteriza. Con esta agenda México busca- ba, como sugiere Denise Dresser (2005), que Estados Unidos “abriera su frontera y su cartera”. En contra- partida, las autoridades mexicanas se mostraron dispuestas a asumir res- ponsabilidades para encauzar los flu- jos migratorios presentes y futuros. En todo caso, el gobierno de Méxi- co reconoció que la suscripción de un eventual acuerdo ofrecía “una oportunidad histórica” para superar el status quo migratorio. El desenlace es de sobra conocido: a raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, las nego- ciaciones se difirieron y más tarde se archivaron de manera definitiva. No hay, pues, en el caso de México, un acuerdo o pacto migratorio con Esta- dos Unidos que presumir o celebrar. El gobierno estadunidense cambió sus prioridades y colocó la seguridad en el centro de sus preocupaciones.2 Con este desenlace se desperdició una oportunidad única para ordenar el fenómeno migratorio desde una pers- pectiva bilateral. El tema de la seguridad fue coloca- do en el centro de la relación con México. Para las autoridades estadu- nidenses, esto significaba el abando- no de “la política de tolerancia” en materia migratoria. Este objetivo se ha vuelto prioritario porque la pre- sencia de la inmigración irregular hace evidente la vulnerabilidad tanto de la frontera sur como de los sistemas de seguridad estadunidenses. En los próxi- mos años, este giro en el modelo de gestión de la inmigración seguramente se hará cada vez más evidente. La acción legislativa en la Cámara Baja Inmediatamente después de ocurridos los atentados terroristas de septiem- bre de 2001, resurgieron en Estados Unidos las voces que calificaban a la inmigración como un asunto de se- guridad nacional. En esta coyuntura, se acentuó la preocupación por los ni- 2 Estados Unidos concentró su atención en el combate al terrorismo. La aprobación de la llamada Patriot Act y la creación del Departamento de Seguridad Interna constituyen algunas de las expresiones concretas de los cambios estructurales que en fecha reciente iniciaron las políticas de seguridad en el vecino país. La enorme concentración de recur- sos en esta dependencia (humanos, presupuestarios, tecnológicos y operativos) no tiene precedente alguno: se agregaron en un solo mando a 16 agencias y a cerca de 140 mil empleados, con un presupuesto inicial de 80 mil millones de dólares. 164 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 3, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2006 veles de inmigración en la sociedad norteamericana. Las encuestas de la organización Gallup (2006) mostraron que tan sólo entre junio y octubre de 2001 se volvió mayoritaria la pobla- ción que se mostraba proclive a redu- cir los niveles de inmigración (al pa- sar de 42 a 58%). En consecuencia, el gobierno de Estados Unidos dedicó cada vez más recursos a “recuperar el control de sus fronteras”. En este cli- ma político no debe sorprender que la Cámara Baja aprobara en diciembre de 2005 (con 235 votos a favor y 182 en contra) el Proyecto de Ley HR 4447, impulsado por el congresista republi- cano James Sensenbrenner, el cual des- cansa principalmente en un conjunto de medidas dirigidas a fortalecer la se- guridad fronteriza y a garantizar el cum- plimiento de las leyes migratorias. En esencia, esta iniciativa busca aco- tar los espacios por donde transita la inmigración indocumentada, ya sea en lo que respecta a su ingreso o bien a su presencia en ese país. Particular- mente preocupante es el hecho de que este proyecto de ley se propone: i) criminalizar el ingreso y la estadía indocumentada en Estados Unidos; ii) imponer sanciones a quienes ayuden, animen o induzcan a las personas a entrar o permanecer en ese país de manera no autorizada, y iii) asignar más recursos y efectivos a las tareas de control fronterizo, al tiempo que mandata el levantamiento de un muro a lo largo de más de 1 100 kilómetros de los límites con México. Esta misma iniciativa busca des- alentar la demanda de trabajadores indocumentados. Por un lado, incrementa las multas para quienes contraten o recluten trabajadores indocumentados y, por el otro, esta- blece la obligatoriedad del empleador de verificar la condición migratoria de sus trabajadores. Los rasgos draconianos del proyec- to de ley promovido por el congresis- ta Sensenbrenner despertaron el re- chazo de la comunidad latina en Estados Unidos. Las manifestaciones pacíficas y ordenadas realizadas en marzo y abril pasados en decenas de ciudades estadunidenses son históri- cas, no sólo porque resultaron las más grandes en la historia del país, sino sobre todo porque movilizaron –como nunca antes– a esta comunidad, mos- traron enérgicamente su rechazo a esa iniciativa restriccionista y lograron darle un giro al debate en torno al problema migratorio. Entre las consignas utilizadas por los manifestantes, la de “Hoy Mar- chamos, Mañana Votamos” encierra una promesa: la transformación de la población latina inmigrante en una importante fuerza político-electoral. En el mismo sentido, Demetrios Papademetriou (2006a), reconocido experto en asuntos migratorios, dijo en una entrevista con el periodista David Brooks que la toma de calles de la población latina en las ciudades de Estados Unidos significaba una “demo- cratización de la política migratoria”, puesto que los indocumentados “aho- ra participan en el debate sobre su des- tino, del cual estaban excluidos”. La acción legislativa en el Senado Los conocedores y expertos del sis- tema migratorio estadunidense saben NOTA CRÍTICA 165 que cualquier intento por impulsar una reforma integral, justa y equili- brada en esta materia debe incluir los siguientes tres componentes: 1) canales legales de ingreso a Estados Unidos que sean suficientemente amplios, flexibles y realistas; 2) ac- ciones dirigidas a brindar una solu- ción a los millones de residentes indocumentados para que eventual- mente puedan regularizar su condi- ción migratoria, y 3) medidas que garanticen la observancia de la ley migratoria y el fortalecimiento de la seguridad interna y limítrofe. La iniciativa de Sensenbrenner aprobada en la Cámara Baja única- mente incorpora elementos del ter- cer componente e ignora el primero y el segundo. Sin embargo, el pro- blema principal que enfrenta el sis- tema migratorio de Estados Unidos (y que se relaciona en particular con la inmigración mexicana) es que los canales existentes para el ingreso y la estadía documentada son relativa- mente estrechos y no guardan corres- pondencia con las realidades del fe- nómeno migratorio. Por esta razón, cualquier esfuerzo legislativo que ig- nore los componentes 1 y 2, no sólo es incapaz de ofrecer soluciones de fondo y de largo plazo, sino que in- cluso su instrumentación puede pro- vocar efectos contraproducentes. Atendiendo a esta racionalidad, la iniciativa aprobada por la Cámara Alta, a diferencia de la del congresis- ta Sensenbrenner, contempla los tres componentes arriba indicados. La iniciativa de ley se debatió en el pleno del Senado a fines de marzo y estuvo a punto de ser aprobada el 6 de abril por una coalición de sena- dores de ambos partidos. Sin embar- go, el acuerdo no pudo concretarse por diferencias entre demócratas y republicanos respecto al procedi- miento legislativo a seguir. Afortu- nadamente, la iniciativa S2611 (im- pulsada por los senadores Hagel y Martínez) fue retomada en sus aspec- tos esenciales a fines de mayo y apro- bada por el pleno del Senado por 62 votos a favor y 36 en contra. No debe olvidarse, sin embargo, que las diferencias entre la versión aprobada por la Cámara Baja y la del Senado requerían ser resueltas y ar- monizadas por un panel bicameral. Sin embargo, desde que fue aproba- da la iniciativa de ley S2611 en el Senado, el liderazgo republicano en la Cámara Baja (Sensenbrenner, Tancredo y otros) envió señales de que la rechazaría y más tarde deci- dió congelar la instalación del panel bicameral. De esta manera, la tan esperada reforma migratoria de 2006 acabó teniendo el mismo destino que el proyecto Simpson-Mazzoli a mitad de los ochenta. Éste no se convirtió en ley porque la instancia bicameral encargada de armonizar las diferen- cias entre ambas versiones no se conjuntó. Sin embargo, puede ocu- rrir que en la próxima legislatura los esfuerzos por impulsar una reforma migratoria integral tengan mejor suerte (como sucedió con la iniciati- va de Simpson y Rodino, la cual fue aprobada en 1986 en la siguiente le- gislatura). Independientemente de las posibi- lidades de aprobación de una refor- 166 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 3, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2006 ma migratoria en el corto plazo, re- sulta útil tomar como referencia la iniciativa del Senado –por su enfoque integral– para evaluar sus eventuales consecuencias para México. Así, con- viene preguntarse: ¿Cuáles serían los principales beneficios y costos para México? ¿Qué podría ocurrir en la zona limítrofe a raíz del reforzamiento del control fronterizo que traería con- sigo esta iniciativa de ley? ¿Podrían aumentar las tensiones y fricciones bilaterales? ¿Cuántos mexicanos indocumentados podrían ser benefi- ciados por un eventual programa de legalización? ¿Cuántas visas del pro- grama de trabajadores temporales es- tarían disponibles para los migrantes mexicanos? ¿Cuál podría ser el impac- to demográfico de largo plazo para México derivado de la reforma migratoria estadunidense? ¿Qué efec- tos podría tener la reforma migratoria sobre el envío de remesas de los migrantes a sus familiares en el país? El control fronterizo Unos días antes de que el Senado iniciara el debate sobre el paquete de reformas a la ley de inmigración, el presidente George Bush anunció el envío de seis mil efectivos de la Guardia Nacional a la frontera con México. Lo hizo para atender una añeja demanda de la derecha repu- blicana y ganar su adhesión para ampliar las posibilidades de aproba- ción de la reforma migratoria en el Congreso.3 Para apuntalar la frágil coalición de senadores demócratas y republicanos que impulsan la reforma migratoria, la iniciativa de ley en la Cámara Alta siguió la fórmula de reforzar las me- didas de seguridad y control fronteri- zo: i) Autorizó la contratación de mil agentes de la Patrulla Fronteriza du- rante 2006 y añadió 2 400 agentes por año entre 2007 y 2011 a una fuerza actual compuesta por 11 300 agen- tes. ii) Mandató el establecimiento –durante los dos años posteriores a la promulgación de la ley– de más de 595 kilómetros de vallas fronterizas triples y 805 kilómetros de barreras para impedir el paso de vehículos en la frontera entre México y Estados Unidos. El reforzamiento de las bar- das ya establecidas a lo largo de 171 kilómetros en la frontera, especial- mente en las áreas urbanas, podría ser considerado para alcanzar esas metas. iii) Asignó cuantiosos recur- sos para utilizar alta tecnología –uso de aviones a control remoto, de sa- télites para detectar rutas de cruce y de una red de cámaras y sensores terrestres de contacto, acústicos, magnéticos o de radiofrecuencia o fi- bra óptica– con el fin de identificar y prevenir el ingreso de migrantes indocumentados. iv) Aprobó el esta- blecimiento de centros de detención y camas (20 mil más) para retener a los indocumentados aprehendidos en su intento de cruzar la frontera. v) Ha- bilitó a los gobernadores de los esta- dos fronterizos para enviar (con auto- rización del secretario de Defensa) 3 Varias semanas después esta medida tomó vida propia: la prensa mexicana y estadunidense reportó que la llegada de los primeros efectivos estaba teniendo como re- sultado inicial una disminución de los cruces no autorizados a lo largo de la frontera. NOTA CRÍTICA 167 unidades de la Guardia Nacional e involucrarlas en actividades de segu- ridad fronteriza. También aprobó el reembolso a los estados de los recur- sos erogados por este concepto. Con la incorporación de estas medi- das a la iniciativa del Senado, las coin- cidencias con el proyecto aprobado por la Cámara Baja se multiplicaron. Esen- cialmente, estas acciones se proponen concentrar –como en el pasado– abun- dantes recursos humanos y materiales de la Patrulla Fronteriza en los princi- pales corredores de la migración con miras a cerrar las rutas utilizadas por los traficantes de indocumentados y desviar el flujo hacia las rutas más re- motas, peligrosas y de difícil acceso.4 La estrategia de control fronterizo instrumentada desde 1993 ha resulta- do muy costosa para el erario y los contribuyentes estadunidenses. Según Douglas Massey (2005), destacado in- vestigador estadunidense, medidas como las impulsadas por la iniciativa del Senado provocaron un aumento significativo del costo promedio por aprehensión: antes de 1992 éste ascen- día a 300 dólares, pero después del reforzamiento de la Patrulla Fronteriza en los noventa y de los ataques del 11 de septiembre de 2001 el costo se ele- vó a 1 700 dólares (467% más). Además de costosas, estas medi- das han tenido dolorosos efectos per- versos (ya que al desviar el flujo in- documentado hacia rutas remotas y peligrosas ha provocado la muerte de más de 3 700 migrantes en la fronte- ra con México) y fallado invariable- mente en su objetivo principal (di- suadir y en su caso detener el flujo indocumentado). De hecho, en la última década ocurrió una disminu- ción en la probabilidad de aprehen- sión de los migrantes al cruzar la fron- tera. Según Massey, este indicador pasó de 33 por ciento en 1997 a 19 por ciento en 2004. Immanuel Wallerstein (2006) apunta que la construcción de muros en la frontera contribuye a magnificar las desigualdades, pues son “políticamente abrasivos” y “no son amigables ni ca- ritativos”. Estos muros, al extenderse solamente a una fracción de la fronte- ra común, no sellan la línea ni pue- den evitar que los migrantes sigan in- gresando a Estados Unidos.5 Una encuesta reciente en México y Esta- dos Unidos, levantada a fines de mar- zo y principios de abril del presente año por el periódico El Universal y por AP-Ipsos (2006), muestra que la duda sobre la efectividad de los mu- ros es compartida por casi nueve de cada diez mexicanos (89%) y por dos de cada tres estadunidenses (67%). La militarización de la frontera tam- poco detendrá el flujo, pues los 4 De acuerdo con un estudio del Pew Hispanic Center (Passel, 2006), la estrategia de reforzar el control fronterizo olvida que cerca de la mitad de la población no autorizada ingresó legalmente a Estados Unidos (con visas de turista, negocios o estudios, por ejem- plo), aunque se quedó en ese país después de que sus permisos habían expirado. La otra mitad ingresó indocumentadamente y su numerosa presencia en Estados Unidos hace su- poner que las medidas de control fronterizo no han sido muy eficaces. 5 Así, aunque los muros y obstáculos aparentemente son para no dejar entrar a los inmigrantes no autorizados, en la práctica estas barreras –como lo sugiere Peter Sherry en la revista Foreign Policy– nunca tuvieron como propósito detener dicho flujo sino el de las drogas. 168 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 3, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2006 migrantes continuarán cruzando por las áreas donde el riesgo de detección siga siendo relativamente bajo. En todo caso, el reforzamiento del control fronterizo propiciará un au- mento en el número anual de apre- hensiones de los migrantes mexica- nos (y de otras nacionalidades) y su devolución a territorio nacional; pro- vocará que los migrantes queden va- rados o estacionados cada vez por más tiempo en las ciudades fronteri- zas mexicanas hasta que logren cru- zar a Estados Unidos; hará que las fricciones entre las autoridades de ambos países sean cada vez más fre- cuentes en la frontera común; favo- recerá la multiplicación de las viola- ciones a los derechos humanos; aumentará el número de muertes de migrantes en parajes inhóspitos; hará más frecuente el uso que hacen los migrantes de los traficantes o polleros; encarecerá aún más sus ser- vicios, y se profundizará el desgaste de los mecanismos de circularidad del flujo migratorio, entre otros. De cualquier manera, las medidas de control fronterizo invariablemen- te fallan en lograr su objetivo princi- pal (disuadir y en su caso detener el flujo indocumentado) porque no se acompañan de otras dirigidas verda- deramente a desactivar el mercado de trabajo binacional que impulsa la migración no autorizada. El programa de trabajadores temporales El acuerdo legislativo aprobado en la Cámara de Senadores daría lugar a la creación de un nuevo programa de visas (H-2C) para trabajadores temporales (PTT) con el fin de aten- der las necesidades de fuerza de tra- bajo en la economía estadunidense y acercar los esquemas legales al flujo real. La iniciativa de ley aprobada en el Senado establece los principales ras- gos del nuevo programa de visas H-2C: i) Serían válidas por tres años, con una sola renovación por un pe- riodo adicional de tres años. Al final del período de seis años, los trabaja- dores tendrían que salir de Estados Unidos por un año antes de poder solicitar su reingreso al programa. ii) No podrían otorgarse para traba- jar en áreas donde la tasa de desem- pleo sea superior a 9 por ciento y quienes las soliciten deben demos- trar que cuentan con una oferta de trabajo y pagar una cuota de 500 dólares. El migrante podría cambiar libremente de trabajo, aunque si per- maneciera desempleado por más de 60 días tendría que salir de Estados Unidos. iii) Además, el programa permitiría que la esposa e hijos del trabajador lo acompañen. iv) Un PTT debe ser flexible y realista en tamaño y alcance. El acuerdo bipartidista ori- ginal establecía un monto de 325 mil visas anuales, con un incremento máximo anual de 20% (sólo de ser necesario). Sin embargo, el Senado decidió limitar el número de visas a un máximo de 200 mil sin incorpo- rar el ajuste anual. De esta manera, la reforma migratoria sufrió un duro golpe al aprobarse esta reducción. Para tener un impacto significati- vo y asumir el reto de canalizar los flujos hoy indocumentados por la vía NOTA CRÍTICA 169 del PTT, éste tendría que tener una cuota muy superior. En el caso mexi- cano, en un contexto de alta deman- da laboral en Estados Unidos y de creación escasa de empleos en el sec- tor formal de la economía mexica- na, esto significaría al menos 300 mil visas. Esta cifra es sólo una aproxi- mación y deriva del hecho de que el número de indocumentados mexica- nos entre 2000 y 2005 se incrementó en alrededor de 1.5 millones, en con- traste con los aproximadamente 465 mil centroamericanos no autorizados en el mismo período. Sin embargo, al resultar muy pequeño el número de visas para la magnitud de la even- tual demanda, el PTT no tendría el potencial para frenar el flujo de tra- bajadores indocumentados. En con- secuencia, si el ingreso y la estadía indocumentada no es controlada eficazmente, los empleadores pro- bablemente seguirían contratando trabajadores no autorizados para eludir las regulaciones salariales y laborales. De acuerdo con el perfil de la de- manda de trabajadores en Estados Unidos, es posible que este progra- ma se concentre casi enteramente en México y Centroamérica. ¿Cuántas visas le tocarían a México? En el mejor de los casos, los trabajadores mexicanos accederían a un máximo de 150 mil visas (tres cuartas partes del total disponible). Para regular el reclutamiento de los trabajadores, facilitar el traslado de los migrantes y propiciar su retorno sería necesa- rio un acuerdo bilateral y el activo involucramiento de México. Asimis- mo, para aprovechar este programa adecuadamente nuestro país tendría que asumir algunas responsabilida- des adicionales, entre las que sobre- sale la adecuación del marco jurídi- co en la materia, que actualmente dificulta la salida temporal de mexi- canos para trabajar en el extranjero. La legalización Una de las características principa- les de la migración mexicana a Esta- dos Unidos es su carácter predomi- nantemente no autorizado: más de 6.5 millones de mexicanos se encuen- tran actualmente en esa situación (5.5 millones de adultos y alrededor de un millón de menores). En conse- cuencia, la regularización migratoria de esta población es un asunto prio- ritario para México y tiene una enor- me trascendencia social y humana. Sin embargo, la legalización de los migrantes indocumentados es quizá el ingrediente más polémico y divisivo de la reforma migratoria impulsada en Estados Unidos. Como jocosamente reconoció en su opor- tunidad el senador Edward Kennedy, “la verdadera enchilada” de los es- fuerzos por alcanzar una reforma migratoria integral es la de qué ha- cer con los millones de migrantes no autorizados. Para hacer viable un programa amplio de legalización, las iniciati- vas en la materia han adoptado el enfoque de la “legalización ganada”, el cual exige a los indocumentados cumplir con diversos requisitos sin que a su vez puedan recibir trato es- pecial, excepciones o dispensas en la trayectoria hacia la obtención de la 170 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 3, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2006 residencia permanente y eventual- mente de la ciudadanía. De acuerdo con sus promotores, la “legalización ganada” es el tipo más adecuado de regularización porque recompensa a las personas que se han desempeña- do activamente en el mercado labo- ral y han contribuido a la economía estadunidense por muchos años. La propuesta de legalización apro- bada por el Senado ofrece una vía para atender a los siguientes tres gru- pos de indocumentados: 1) Alrede- dor de 3.7 millones de mexicanos en situación irregular que residen en Estados Unidos desde hace más de cinco años (es decir, quienes ingre- saron antes del 5 de abril de 2001) podrían legalizar su estancia en ese país si cumplen con algunos requisi- tos (pagar una multa y derechos, aprender inglés, no tener anteceden- tes penales y probar que ha pagado los impuestos federales y estatales, entre otros). 2) Casi 1.8 millones de indocumentados con al menos dos y hasta cinco años de residencia en Estados Unidos (es decir, quienes ingresaron entre el 5 de abril de 2001 y el 7 de enero de 2004) podrían permanecer en ese país durante un período de transición (de hasta tres años) y solicitar una visa que los obli- garía, de ser otorgada, a salir de la Unión Americana y reingresar con una nueva condición migratoria por alguno de los 16 puertos de entrada. 3) Menos de un millón de mexica- nos indocumentados que ingresaron a Estados Unidos después del 7 de enero de 2004, quienes estarían obli- gados a abandonar voluntariamente ese país sin otra opción más que la de solicitar una visa en México y es- perar su turno (quizá por varios años) para ser admitido en el nuevo pro- grama de trabajadores temporales y sin tener garantía alguna de que lo puedan conseguir. Como se advertirá, la propuesta no es perfecta y en algunos casos corre el riesgo de no ser práctica, sobre todo porque los indocumentados recién lle- gados no tendrían suficientes incenti- vos para salir de las sombras, registrar- se y regresar de manera voluntaria a su país de origen. En consecuencia, mu- chos de ellos decidirían permanecer en ese país en forma no autorizada, con los riesgos que implica el acoso per- manente de las autoridades e incluso la utilización de documentos falsos. Cabe hacer notar que una propor- ción significativa de los migrantes no autorizados que llegaron a la Unión Americana en los dos años previos podrían resultar beneficiados de ma- nera alternativa por el programa de regularización de trabajadores agríco- las (la llamada “tarjeta azul”). La ini- ciativa de ley aprobada por el Senado establece que los extranjeros que tra- bajaron en actividades agrícolas al menos 863 horas o 150 días entre el primero de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2005 podrían regulari- zar su situación migratoria y aspirar, varios años después, a obtener la resi- dencia permanente, al igual que sus esposas e hijos. Para lograrlo, debe- rían trabajar al menos 100 días por año en la agricultura durante el próxi- mo quinquenio o por 150 días por año durante el siguiente trienio. El número máximo de beneficia- rios (de todas las nacionalidades) de NOTA CRÍTICA 171 este programa de trabajadores agrí- colas podría ser hasta de 1.5 millo- nes de personas. Considerando que más de cuatro de cada cinco trabaja- dores extranjeros que laboran en la agricultura estadunidense son de na- cionalidad mexicana, resulta altamen- te probable que este programa de regularización podría beneficiar a un número muy significativo de connacionales. De cualquier forma, la existencia de esta última vía no impediría que mi- les de inmigrantes indocumentados con menos de dos años de estancia en Estados Unidos corrieran el riesgo de ser deportados. En su momento, el gobierno estadunidense aseguró al gobierno mexicano que la instrumen- tación de la reforma migratoria de 1986 no resultaría en deportaciones masivas. México deberá recibir las mismas garantías en caso de que la iniciativa aprobada por el Senado se convierta en ley e impulsar un pro- grama ordenado de repatriación vo- luntaria. El impacto demográfico de la reforma migratoria La iniciativa de ley aprobada en el Senado el pasado jueves 25 de mayo podría representar uno de los cam- bios de política pública más impor- tantes en el último siglo en Estados Unidos y eventualmente generaría uno de los impactos demográficos más sig- nificativos en la historia contemporá- nea de ese país y de México. Bajo los términos del proyecto de ley aprobado en el Senado, la legali- zación beneficiaría a un número in- édito de inmigrantes no autorizados, en tanto que los canales de ingreso documentado a Estados Unidos po- drían verse ampliados de manera con- siderable. Así, aumentarían las visas de residencia permanentes atadas al empleo (en cerca de 310 mil por año), se incrementaría la disponibi- lidad de visas para los familiares de inmigrantes permanentes y ciudada- nos estadunidenses (en alrededor de 260 mil por año) y se exentaría del techo máximo anual a algunas cate- gorías de trabajadores con “habili- dades extraordinarias”. También se crearía un nuevo programa de visas para los trabajadores no calificados (H-2C) y se elevaría la disponibilidad de visas para los profesionales con alto grado académico (H-1B). Así, la iniciativa aprobada en el Senado, de convertirse en ley, po- dría significar para la sociedad estadunidense entre 60 y 65 millo- nes de inmigrantes en los próximos 20 años. De este total, alrededor de una tercera parte podrían ser mexi- canos; es decir, entre 20 y 23 millo- nes de personas. Estas cifras sugie- ren que la dinámica de la migración mexicana, como resultado de la exis- tencia de canales más amplios de in- greso documentado, podría duplicar la magnitud del flujo anual previsto para las próximas dos décadas (de 500 mil a un millón de migrantes en promedio por año). La reforma migratoria tendría el efecto de impulsar una suerte de ca- dena migratoria: 1) La disponibili- dad de visas, tanto de tipo laboral como las otorgadas a familiares de ciudadanos estadunidenses y residen- 172 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 3, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2006 tes permanentes, podría facilitar el ingreso de hasta siete millones de mexicanos en calidad de residentes permanentes durante los próximos 20 años. 2) A su vez, el programa de visas H-2C podría significar el ingre- so adicional de siete millones de per- sonas más (que incluye tanto traba- jadores como esposas e hijos) en las siguientes dos décadas. 3) Finalmen- te, alrededor de nueve millones de mexicanos podrían conformar tanto el universo de beneficiarios directos del proceso de legalización como el de las personas que serían atraídas a Estados Unidos para reunirse con sus familias. Los integrantes de estos tres gru- pos podrían transitar en el futuro, de acuerdo con los términos de la ini- ciativa aprobada por el Senado, ha- cia la residencia permanente y even- tualmente a la ciudadanía. Aun descontando de estos 23 mi- llones los 5.5 millones de personas que ya se encuentran en Estados Unidos y que podrían regularizar su situación gracias a la reforma migratoria, la cifra resultante (más de 17 millones de nuevos migrantes en las próximas dos décadas) sería superior al efecto demográfico esti- mado (directo e indirecto) de la mi- gración mexicana hacia Estados Uni- dos que tuvo lugar entre 1970 y 2005 (16.4 millones de personas, de acuer- do con estimaciones del Consejo Nacional de Población). A manera de conclusión Una iniciativa de reforma migratoria como la aprobada en el Senado de Estados Unidos podría representar, de convertirse en ley, uno de los cam- bios de política pública más impor- tante en el último siglo en Estados Unidos y eventualmente generaría uno de los impactos demográficos más sig- nificativos en la historia contemporá- nea de ese país y de México. El liderazgo republicano en la Cá- mara de Representantes canceló toda posibilidad de aprobar una reforma migratoria integral en la actual legis- latura y demostró que está más inte- resado en influir en las elecciones del 7 de noviembre próximo que en pro- poner soluciones efectivas al proble- ma de la inmigración no autorizada. Recuérdese que el liderazgo republi- cano en la Cámara Baja se mostró renuente a iniciar cualquier negocia- ción con los representantes del Se- nado que incluyera la regularización de un segmento de la población indocumentada y programó más de 20 audiencias legislativas en 13 esta- dos de la Unión Americana durante el receso legislativo de verano para pulsar y buscar influir en el electora- do en varios distritos clave. Los congresistas Hastert y Boehner, líderes republicanos en la Cámara de Representantes, anunciaron que, de- rivado de estas audiencias, impulsa- rían en lo que restaba del calendario legislativo una agenda denominada “Seguridad Fronteriza Ahora”, com- puesta por una lista de 10 medidas prioritarias. De ellas, ocho buscan reforzar la seguridad interna y el con- trol en la frontera con México y dos más se proponen asegurar la dispo- nibilidad de recursos federales para financiar estas acciones. Dicha agen- NOTA CRÍTICA 173 da ha sido presentada por el liderazgo republicano como un paso indispen- sable antes de impulsar una reforma migratoria más amplia. Así, después de no haber hecho gran cosa en ma- teria migratoria desde que cuentan con la mayoría en ambas cámaras, los republicanos buscan aparentar –de manera un tanto oportunista an- tes de las elecciones– que están ac- tuando decididamente para proteger las fronteras de la “invasión” de los migrantes no autorizados, cuando en realidad están optando por un enfo- que estrecho y un conjunto de medi- das de alcance y eficacia limitados. Algunas de estas medidas fueron aprobadas por ambas cámaras el pa- sado mes de septiembre. Entre otras acciones, la iniciativa mandata la construcción de 1 125 kilómetros de una doble valla en la frontera con México y el uso de tecnología de punta para crear una especie de “muro virtual”, con lo cual recoge va- rios componentes del proyecto apro- bado por la Cámara Baja en diciem- bre de 2005. Estas medidas sugieren que en Estados Unidos es cada vez más evidente el abandono de “la po- lítica de tolerancia” en materia migratoria y de la consolidación de un nuevo consenso en torno a la idea de que se requiere un régimen mi- gratorio con apego a reglas de orden, legalidad y seguridad. El debate migratorio que tiene lu- gar en Estados Unidos debe animar a México a llevar a cabo una re- flexión de fondo sobre la cuestión migratoria. Esta reflexión no sólo es indispensable sino también urgente, porque el país seguramente enfren- tará en los próximos años un escena- rio emergente al que deberá adap- tarse tarde o temprano, motivado por el abandono estadunidense de la “po- lítica de tolerancia” hacia los flujos migratorios no autorizados. En esta nueva situación, la “política de omi- sión” que México ha practicado pun- tualmente ya no podrá seguir siendo funcional o viable. Así, el país se verá obligado a delinear su propia refor- ma migratoria y a desplegar un con- junto de esfuerzos dirigidos a estruc- turar respuestas integrales, eficaces y de largo plazo en la materia. En este contexto emergente, Méxi- co necesita reconocerse como país de emigrantes y proceder en conse- cuencia. Debe tener muy claro qué persigue en esta materia, definir qué tan lejos quiere llegar y saber qué costos está dispuesto a pagar para cumplir sus objetivos. Bibliografía Dresser, Denise, “¿Requiem para un romance? México y Estados Unidos frente a la inmigración”, El ITAM Informa, año 3, núm. 9, México, octu- bre-diciembre de 2005. El Universal-AP-Ipsos, “Consulta a mexicanos y estadounidenses sobre mi- gración”, El Universal, 20 de abril de 2006. Fernández de Castro, Rafael, Jorge Santibáñez y Rodolfo Tuirán, “Reforma migratoria en Estados Unidos: impactos y retos para México”, en el semi-