Untitled-4 NOTA CRÍTICA El asilo político entre el Muro de Berlín y el 11 de Septiembre: una figura en crisis Raúl Trujillo Herrera Universidad Carlos III de Madrid El asilo político en nuestros días: ¿un derecho en crisis?* El propósito de estas páginas es sugerir la conveniencia de una re- visión del estatuto protector del asilo político, aún anclado en su concepción tradicional de prerro- gativa exclusiva estatal, o del refu- gio, atendiendo a la loable pero obsoleta Convención de Ginebra de las Naciones Unidas. Para ello, se trata de identificar los diversos factores de índole jurídico-políti- ca que deberían situarse en el ori- gen de una aproximación diferen- te a la cuestión, sobre una base de solidaridad regional-internacional y un compromiso firme de respeto a los valores humanistas inheren- tes al tema. Los últimos años del siglo XX han presenciado importantes desplaza- mientos de población a lo largo y ancho del planeta. Motivaciones políticas, económicas, sociales o medioambientales obligan a ciuda- danos de las más recónditas tierras a abandonar sus lugares de origen y emprender un viaje que implica desarraigo, incertidumbre y, las más de las veces, precariedad y éxi- to relativo. Este fenómeno no constituye per se algo novedoso en la historia de la humanidad. El momento histórico actual reviste, empero, el interés particular de presentar una naturaleza y dimen- siones desconocidas anteriormen- te. Así, es ingente el número de per- sonas que de manera creciente han de tomar el camino de la emigra- ción forzosa, y se han multiplica- do y diversificado los factores desencadenantes de estos despla- zamientos, a lo que hay que agre- gar una actitud que ha pasado a ser generalmente poco hospitala- ria de parte de los países del deno- minado “primer mundo” y un in- evitable “reequilibrio” planetario en otras zonas menos aptas para cons- tituirse en lugares de destino, con las consecuentes disfunciones. De entre las poblaciones despla- zadas, centraremos las siguientes * Estas notas forman parte de un trabajo de investigación académica sobre el derecho de asilo y la Unión Europea en la Universidad Complutense de Madrid. 184 MIGRACIONES INTERNACIONALES reflexiones en los demandantes de asilo o refugio, categoría de perso- nas que responden a unos rasgos definitorios específicos, aunque no siempre resulte tarea sencilla su distinción de otros colectivos aten- diendo a las motivaciones. En el mundo que emerge tras el fin del período conocido como Guerra Fría están teniendo lugar importantes mutaciones de índole económica y política. Paralelamente, en los Es- tados europeos y en otros países industrializados se ha dado conti- nuidad a las políticas gubernamen- tales iniciadas en los primeros años setenta tendientes a la restricción del número de inmigrantes, adu- ciendo crisis económica y altos ín- dices de paro estructural. Existe una coincidencia entre los estudiosos en situar en 1973, con ocasión de la primera crisis del petróleo, el punto de inflexión de una Europa de puertas abiertas a mano de obra procedente de países terceros a una Europa caracterizada por las cre- cientes cortapisas a la inmigración (véase, entre otros, Martinello, 2003). Desde principios de los años se- tenta, en efecto, y a raíz de la crisis económica que se desencadena por el conflicto energético, comienzan a cerrarse las puertas a la inmigra- ción económica en los países occi- dentales, especialmente en Euro- pa (“Europa fortaleza”). En el viejo continente, durante décadas recep- tor de grandes cantidades de mano de obra extranjera, factor decisivo en su reconstrucción y desarrollo económico, empiezan a adoptarse políticas restrictivas respecto de los inmigrantes económicos que tie- nen una clara finalidad disuasoria en los potenciales emigrantes del tercer mundo. Las legislaciones sobre asilo po- lítico en muchos países europeos se han caracterizado hasta fechas recientes por su generosidad y aper- tura de espíritu. Sin embargo, la crisis económica provoca una des- viación de personas hacia los pro- cedimientos de asilo más favorables a sus intereses. Empieza a produ- cirse lo que se califica de “abuso” o “fraude” del asilo, toda vez que as- piran a disfrutar de tal estatus quienes no están legitimados para ello, por ser las motivaciones eco- nómicas y no las políticas, propias del derecho de asilo, las que los guían. Este fenómeno origina una exacerbación de los ánimos de las opiniones públicas de los Estados de acogida, mal informadas sobre la realidad exacta del problema y alentadas por un discurso político irresponsable. La xenofobia y la in- tolerancia no tardan en aparecer, particularmente desde mediados de los años ochenta.1 El “abuso” devendrá más tarde “crisis”, cuando el ingente número de personas que optan al asilo, el fin de la Guerra Fría y la aparición 1 Sobre este particular ha trabajado Teitgen-Colly (1994:97), en cuya opinión se ha- bría puesto en marcha una política disuasoria caracterizada por la restricción de los dere- chos humanos, en la que el reconocimiento de la condición de refugiado sería cada vez más cicatero. Véase también Ogata, 1993. NOTA CRÍTICA 185 de nuevas preocupaciones pondrán al límite de su existencia el asilo en su concepción tradicional. Las leyes de asilo en Europa se refor- man en un sentido restrictivo, con interpretaciones más estrictas de la definición de refugiado y aplicación de procedimientos de tramitación más rigurosos, en un claro intento de limitar el acceso de los extran- jeros a los canales del asilo. La con- catenación de estos factores de ori- gen y lógicas diferentes ha tenido indudablemente una notable inci- dencia en la figura del asilo políti- co en su estatus jurídico. Es razo- nable que su concepción como “crisis” sea lugar común entre la doctrina y en las instituciones es- pecializadas (Arboleda y Hoy, 1993:73-74; Wihtol de Wenden, 1990:73; Noiriel, 1991:324; Goodwin-Gill, 1995:8; ACNUR, 1994:31). Ciertamente, argumentos a fa- vor de esta tesis no faltan. Por un lado, los países ricos, que no aco- gen sino a una pequeña cantidad del número total de refugiados a escala mundial, experimentan grandes dificultades para atender a todos los peticionarios que to- can sus puertas (véase en el cua- dro 1 una panorámica comparati- va entre diversos países europeos en las dos últimas décadas). Las me- didas adoptadas para disminuir el número de inmigrantes, por en- tenderse que se ha agotado la ca- pacidad de acogida en términos la- borales, ha propiciado que muchos de éstos se acojan a los procedi- Cuadro1. Solicitudes de asilo en la Unión Europea: panorámica comparada, 1983-2001. Del conjunto de los Estados miembros de la Unión Europea sobresale Alemania, donde, salvo en algún año, no deja de aumentar el número de solicitantes desde mediados de los años setenta. Año Alemania Francia España Reino Unido Bélgica Suecia 1983 19 700 22 350 1 400 1987 5 863 6 000 18 114 1989 121 318 61 422 4 077 16 775 8 112 30 335 1990 193 063 54 813 8 647 38 195 12 963 29 400 1991 256 112 47 380 8 138 73 400 15 172 27 400 1992 438 191 28 872 11 708 32 300 17 647 84 000 1993 322 599 27 564 12 615 28 000 26 880 37 600 1994 127 210 25 964 11 999 42 200 14 353 18 600 1995 127 900 20 170 5 678 55 000 11 420 9 000 1996 116 400 17 405 4 730 34 800 12 433 5 800 1997 104 400 21 400 5 000 32 500 11 800 9 700 1999 95 100 30 800 8 400 71 000 35 800 11 200 2000 117 648 39 775 7 926 75 685 42 691 16 303 2001 88 363 47 263 9 219 68 000 24 549 23 513 Fuente: Eurostat, ACNUR. 186 MIGRACIONES INTERNACIONALES mientos de asilo político (de arrai- gada tradición en la cultura políti- ca liberal europea) con la esperan- za de poder entrar en esos países sin estar legitimados en sentido es- tricto a optar por tal vía, desenca- denando y “justificando”, a su vez, la instauración de medidas cada vez más restrictivas a escala nacional y europea. Por otro lado, los nume- rosos conflictos bélicos que se han producido en los últimos años (muchos de ellos guerras civiles), el auge de los nacionalismos excluyentes y la traumática transi- ción de los países de Europa cen- tral y oriental hacia economías de mercado han propiciado en poco tiempo la aparición de desplaza- mientos masivos que demandan so- luciones improrrogables. En esta situación, el trato diferenciado que tradicionalmente se ha dispensado, por un lado, a los que huyen por motivaciones políticas y, por otro, a los que lo hacen por necesidad económica se hace prácticamente imposible por la confusión en cuanto al origen. Ante la manifiesta insuficiencia del régimen jurídico internacional en la materia y la no más apta le- gislación nacional, han aparecido multitud de situaciones novedosas desde el punto de vista de los refu- giados (refugiados “de facto”, refu- giados “en órbita”, etcétera). Los mecanismos tradicionales europeos de asilo e inmigración se han visto desbordados por ineficaces ante lo que constituye un nuevo escenario geopolítico, y resultan inadecuados para afrontar la cuestión de los so- licitantes de asilo con la necesaria perspectiva humanista y de respe- to a los derechos humanos que ha de presidir su enfoque atendiendo a los valores proclamados como propios. El derecho de asilo, en efecto, está sometido actualmente a un impor- tante replanteamiento conceptual y se discuten su esencia y los lími- tes de su protección jurídica. Sin embargo, estimamos que este ins- trumento jurídico nunca ha deja- do de estar en crisis. En primer lugar, el hecho constitutivo de una situación merecedora eventual- mente de asilo es el desequilibrio o crisis que se produce cuando una persona o grupo de personas deja de contar con la protección de quien está investido para ello, alumbrándose una situación irre- gular que la acogida en un nuevo país pretende solucionar. Aparte de esta acepción de crisis como elemento o factor desen- cadenante o propiciador de una situación de asilo, existe lo que po- dríamos denominar “crisis concep- tual” permanente de esta figura, toda vez que en ningún momento de su existencia ha contado con un contenido unívoco, aceptado uni- versalmente. Antes al contrario, tanto el comportamiento suscep- tible de protección como los posi- bles sujetos pasivos o beneficiarios y el sujeto activo o titular de la ca- pacidad de conferir la protección inherente al mismo han variado a lo largo del tiempo en diferentes sentidos. El asilo constituye una noción en constante redefinición, NOTA CRÍTICA 187 y no podía ser de otra manera, pues no hay institución social o sistema legal inmune al cambio. La problemática de los refugia- dos se ha agravado con el nuevo es- cenario internacional. Entre los parámetros de aparición o consoli- dación con el final de la Guerra Fría, encontramos transformacio- nes económicas, políticas y socia- les de carácter estructural, así como una disparidad creciente entre paí- ses ricos y pobres; proliferación de conflictos internos de corte nacio- nalista; toma de conciencia inter- nacional del necesario respeto por la ecología; globalización de la co- municación, de la información y de los transportes; mundialización de los mercados financieros, o pre- ocupación a escala planetaria por la seguridad a partir de los ataques terroristas a Estados Unidos del 11 de septiembre de 2001. La conca- tenación de estos factores está in- cidiendo muy negativamente en el tema del refugio. El fenómeno de los refugiados se ha masificado has- ta cotas desconocidas desde la úl- tima posguerra mundial, desbor- dando claramente las capacidades de acogida de las sociedades de re- cepción. Los sistemas de concesión de asilo se han endurecido en los países occidentales, pero ello no ha sido óbice para que un volumen creciente de necesitados persistan en sus intentos de arribar a un lu- gar seguro. La solución desborda clara y manifiestamente el marco de los Estados-nación, y se requie- ren nuevas respuestas. Las socieda- des acomodadas de Occidente, en este desorden mundial, sólo han sabido adoptar estrategias reactivas, cuyos resultados han sido manifies- tamente insatisfactorios. El dere- cho de asilo está nuevamente en crisis; pero lo está, en contra de su acepción más extendida, no por permitir que entren nuevas perso- nas, sino como consecuencia de la crisis de solidaridad que aqueja a las sociedades más ricas, que pade- cen amnesia histórica en relación con sus propios pasados menos prósperos. Orden internacional y asilo político: claves para una revisión conceptual El orden mundial actualmente en gestación no está resultando esce- nario propicio para los desplaza- mientos humanos. La globali- zación como proceso favorecedor de una toma de conciencia uni- versal de una misma realidad se revela contradictoria cuando pro- picia el intercambio y movilidad de mercancías, servicios y capita- les, pero las sociedades permane- cen infranqueables respecto de las personas como mano de obra (in- migración) o como refugiados o demandantes de asilo. La situa- ción de los refugiados y deman- dantes de asilo es en este período más difícil que en épocas anterio- res, tanto por sus dimensiones, sin parangón con otros momentos his- tóricos, como por la reacción de las sociedades de acogida, muy restrictiva ante la sensación gene- 188 MIGRACIONES INTERNACIONALES ralizada de agotamiento de las ca- pacidades de recepción. Los diver- sos factores de índole económica, política o social que aparecen con el fin de la Guerra Fría, ya indica- dos, inciden muy negativamente en esta realidad humana, y dete- rioran aún más, si cabe, su inhe- rente fragilidad, lo que constitu- y e u n p r o b l e m a s i n s o l u c i ó n satisfactoria y de carácter perma- nente. En las próximas líneas des- cribimos las principales tenden- cias detectadas tanto en la gene- ración como en la protección de los refugiados y demandantes de asilo. Con el fin del mundo bipolar ca- racterístico de la Guerra Fría, se ha producido una exacerbación de los nacionalismos “excluyentes”, otro- ra solapados o incluso desapareci- dos y ahora virulentamente rever- decidos, que están en el origen de los conflictos bélicos abiertos en este período histórico, producidos mayoritariamente en el interior de los Estados. Estos conflictos loca- les producen desplazamientos de personas, que, no obstante, perma- necen con frecuencia en el interior de sus países en busca de un lugar seguro ante la agresión de etnias o facciones rivales. Estas personas re- quieren de protección internacio- nal, aunque no son refugiados en el sentido clásico, pues no reciben la protección de la Convención de Ginebra al no salir de su país. Un problema aquí planteado y aún sin solución es la responsabilidad, en términos de asistencia humanita- ria y protección, hacia estos nume- rosos colectivos. El Alto Comisio- nado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha asumi- do, con enormes dificultades (nu- la colaboración de los gobiernos ante la protección de colectivos considerados subversivos, falta de medios, etcétera), la protección de un amplio porcentaje de estas po- blaciones.2 Por otro lado, los desplazados forzosos por las situaciones de vio- lencia y persecución, en lo que es nota común en todos los colecti- vos humanos compelidos a migrar cualquiera que sea su motivación, ven en los países occidentales los mejores lugares de destino, lo que se ve favorecido por la mun- dialización “psicológica” propicia- da por la mejora y rápida expan- sión de los medios de comunica- ción y transporte. De igual for- ma, una “idealización” de luga- res que, aunque remotos, se pre- sentan como paradigmas de bien- estar y felicidad hace optar a estas 2 El ACNUR es responsable en la actualidad de la protección de unos 22 millones de personas en todo el mundo, de los que apenas la mitad son refugiados en el sentido con- vencional del término. Sin embargo, se estiman en unos 50 millones las víctimas de des- plazamientos forzosos por diferentes motivos, y siempre teniendo en cuenta la práctica imposibilidad de contar con cifras exactas: unos 20 millones de personas, desplazados in- ternos de los que el ACNUR no es responsable, aparte de los refugiados palestinos –asisti- dos por el Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refu- giados de Palestina en el Cercano Oriente– y de los millones que se encuentran en los Balcanes, el Cáucaso, Asia Central, y otras partes de la antigua Unión Soviética (ACNUR, 1997:1-5, 304). NOTA CRÍTICA 189 poblaciones, en su huida, por destinos casi siempre lejanos, culturalmente muy diversos, don- de la integración social es difícil, y las perspectivas ideadas no se co- rresponden en absoluto con la rea- lidad que encuentran. El desarrai- go que originan estas condiciones es aún mayor que el producido en situaciones de refugio en países de la misma región. La miseria generalizada que se constata creciente y alarmantemen- te en el tercer mundo desencade- na una doble dinámica negativa: por un lado, origina que un mayor número de personas se vean obli- gadas a salir de sus países (inclu- yendo personal cualificado necesa- rio en los mismos) y, por otro, es el caldo de cultivo para la inesta- bilidad social y política, cuyas cí- clicas explosiones son un factor ge- nerador de refugiados. En los conflictos internos de cor- te étnico o nacionalista, frecuentes en el actual escenario internacio- nal, los desplazamientos humanos necesitados de protección no son sólo una consecuencia de conflic- tos bélicos de mayor o menor du- ración, sino objetivo específico y prioritario de una estrategia con- ducente a lograr una supuesta con- solidación de la identidad nacio- nal en Estados jóvenes por medio de la expulsión de grupos conside- rados no coincidentes. Aparece así un nuevo modelo de demandante de asilo o refugio, caracterizado por la naturaleza masiva de los despla- zamientos de población y por la rá- pida formación de grupos que re- quieren protección internacional. El concepto de persecución políti- ca, de esta manera, se diluye, aten- diendo al criterio establecido en los textos internacionales, para am- pliarse a una persecución de con- tornos mayores, motivada por la simple pertenencia de las personas a una etnia o religión. La afluencia masiva de personas en demanda de protección internacional en Occi- dente es una realidad objetiva que ha habido que afrontar en diversos episodios, como en el caso de la antigua Yugoslavia. Pero junto a esta circunstancia se ha dado, des- de los primeros años de la posgue- rra fría, una imagen distorsionada de la realidad de los refugiados, en virtud de la cual habría que espe- rar en los Estados de Europa y en otros países desarrollados una suer- te de invasión descontrolada, de consecuencias nefastas para las so- ciedades de acogida, de gentes ve- nidas de los países del tercer mun- do. Este espectro de la invasión se ha revelado inexacto particular- mente en el caso de Europa del Este, pero ha sido utilizado como argumento ante las opiniones pú- blicas como justificante de políti- cas más restrictivas. Es incuestionable que, en gene- ral, la acogida dispensada a estos refugiados no ha sido muy favo- rable, y ello obedece a diversos mo- tivos. En primer lugar, y como ya se apuntó, es cierto que la econo- mía de Europa no goza de los an- tiguos índices de desarrollo y que la perspectiva de la llegada masi- va de extranjeros no es muy bien 190 MIGRACIONES INTERNACIONALES vista por las poblaciones locales, que creen en peligro sus cotas de bienestar y desarrollo social. Otro motivo es la desaparición del com- ponente político que primaba en el examen de las demandas de asi- lo durante la Guerra Fría. Ha per- dido “rentabilidad política” la concesión de asilo a los ciudada- nos provenientes del bloque co- munista, y se tiende a considerar a todos los países de Europa cen- tral y oriental como imposibles generadores de demandantes de asilo, como “países seguros”, por el simple hecho de ser formalmen- te democráticos. Un tercer motivo que explica el cambio de actitud es la sensación generalizada de agotamiento del sistema de concesión de asilo, fru- to de la concurrencia de diversos factores. Por un lado, cerrada o aminorada la opción de la inmi- gración económica, muchas perso- nas han optado por aspirar a la pro- tección resultante del estatuto de asilado como vía a priori más abier- ta para entrar en un país, por lo que se han multiplicado expo- nencialmente las solicitudes de asi- lo (en Alemania, sobre todo), mu- chas de las cuales carecen por com- pleto de toda legitimidad. De esta manera, con frecuencia hay una confusión conceptual entre refugia- dos e inmigrantes, que origina la uti- lización indebida de los procedi- mientos de concesión de asilo y que carece por completo de fundamen- to, además de servir de soporte a la adopción de políticas restrictivas respecto de unos y otros, no sólo insolidarias, sino diseñadas a par- tir de un diagnóstico inexacto de la realidad. La tendencia “equi- paradora”, que se registra en diver- so grado en todos los países occi- dentales, constituye una grave manipulación conceptual (de apa- rente rentabilidad política momen- tánea, al canalizar el descontento social por el desempleo), que se re- vela particularmente irresponsable al presentar públicamente a estos colectivos homogéneamente bajo una presunción de culpabilidad (“abuso” sería igual a “indocu- m e n t a d o” o “c l a n d e s t i n o” o “tramposo”). Esta culpabilización apriorística ha resultado, por su simplicidad, de fácil aceptación entre la opinión pública. Se trata de un injusto estigma, de difícil erradicación, que ha permitido a los gobernantes europeos primar el enfoque policial sobre el humani- tario en esta cuestión, y es un pre- juicio negativo en el seno de la so- ciedad y que es fuente de actitudes intolerantes. Participa de esta misma inexacta y perversa concepción la irrespon- sable presentación a la opinión pública de la llegada de extranje- ros como un factor generador de inseguridad pública. Es indudable que la situación de precariedad en que se obliga a vivir a los deman- dantes de asilo mientras se resuel- ven sus peticiones, junto con las ridículas cuotas gubernamentales para permitir la entrada legal de los inmigrantes económicos, em- puja a muchas de estas personas a la delincuencia. Sin embargo, to- NOTA CRÍTICA 191 da generalización es inexacta y, por lo tanto, injusta. Estimamos que un enfoque supranacional, re- gional, puede permitir, por medio de un sistema de reparto de car- gas, una mayor y mejor acogida de extranjeros. Un segundo elemento que inci- de en el mismo sentido es la ma- nifiesta inadecuación de los siste- mas de protección tradicionales a la nueva situación. Tanto la Con- vención de Ginebra, en el plano internacional,3 como las leyes de asilo europeas, a escala nacional, se han mostrado ineficaces para hacer frente al nuevo modelo de demandante de asilo o refugio, tal como lo hemos descrito. Como fruto de esta inadecuación, todas las leyes sobre asilo de los Estados de la Unión Europea se han refor- mado en la década de los noven- ta, eso sí, en un sentido restricti- v o . D e i g u a l f o r m a , e n e s t o s mismos países han proliferado nuevos estatutos de protección, con diverso nivel de prestaciones por parte del Estado para afron- tar el nuevo reto de la afluencia masiva de refugiados. Estos esta- tutos reflejan, en general, un me- nor grado de compromiso de los Estados de acogida, lo que se tra- duce en un mayor grado de pre- cariedad para las personas que so- licitan protección. Igualmente, es en esta década cuando se inician las primeras medidas firmes ten- dientes a lograr en un marco su- pranacional, en la Unión Europea, un enfoque coordinado de las res- pectivas políticas de asilo, y se ex- plora la posibilidad, que muy pronto se plasmará en medidas concretas, de armonizar ciertos as- pectos procedimentales y sustan- tivos de las políticas europeas en la materia. Esta opción no sólo es consecuencia de la dimensión po- lítica que tiene el proceso de inte- gración europea, sino que refleja claramente la necesidad de abor- dar a escala supranacional este tipo de asuntos. A consecuencia de todos estos fac- tores (crisis económica, despo- litización del asunto de los refugia- dos, sistemas de protección inade- cuados ante el modelo de deman- dante de asilo), se ha extendido –como ya hemos indicado– el con- vencimiento entre los legisladores occidentales de que esta figura se encuentra en crisis. En virtud de este razonamiento, las sociedades de Occidente habrían superado am- pliamente su capacidad de acogida, y el “fraude” sistemático de los pro- cedimientos de asilo cometido por quienes no son merecedores de tal estatuto supondría, no sólo una amenaza para quien sí está legiti- mado para ello (de menor impor- tancia en tal diagnóstico, pues en las leyes reformadas se establecen verdaderos sistemas de presunción de culpabilidad), sino, lo que sería peor, una “amenaza” seria para los sistemas político-sociales estableci- 3 México se adhirió en junio de 2000 a la Convención sobre el Estatuto de los Refugia- dos (Ginebra, 28 de julio de 1951) y a su protocolo (Nueva York, 16 de diciembre de 1966). 192 MIGRACIONES INTERNACIONALES dos. El sistema de protección del asilo –según esa opinión– estaría en crisis fundamentalmente a resultas del abuso del mismo. Esta generalizada convicción ha llevado a los países occidentales a reformar sus leyes de asilo, intro- duciendo procedimientos y adop- tando medidas que permitan dilu- cidar con exactitud quién está y quién no está legitimado para soli- citar la protección del asilo, y a des- cargar o aliviar los masificados procedimientos, entre los que cabe citar los procedimientos previos de admisión a trámite, la exigencia de visado, la sanción a compañías de transporte, etcétera. La práctica demuestra que el endurecimiento de las medidas no es la solución. Cier- tamente, cabe inferir determinados efectos disuasorios en potenciales “interesados” en venir al Occidente opulento, pero en modo alguno im- pide que quien ve su vida, integri- dad física o supervivencia amenaza- das en su lugar de origen intente llegar a un lugar de expectativas vi- tales más dignas. Por lo general, el efecto que se consigue es precarizar la situación de estas personas, alar- gando los períodos de espera o arro- jándolos sobre los caminos de otro posible destino. Más preocupante es otra consecuencia de la manifies- ta inadecuación de los sistemas de asilo para hacer frente al nuevo modelo de demandantes de asilo o refugio: el rebrote de actitudes ra- cistas o xenófobas propiciadas por políticos que, irresponsablemente, canalizan el descontento popular hacia tesis de exclusión. Este análisis se vería incompleto si no se tuviera presente un elemen- to configurador de agenda política actual en todo el planeta: esto es, la preocupación universal por la seguridad, señaladamente desde el 11 de septiembre de 2001 (véase, entre otros, Guild, 2003; Brouwer, 2002; Blake, 2002). La tendencia que observamos en la escena inter- nacional ofrece factores de adicio- nal preocupación, atendiendo a las políticas gubernamentales que tie- nen a la lucha contra la inseguri- dad como principal eje. La legíti- ma preocupación por la seguridad colectiva está, sin embargo, “justi- ficando” respuestas legislativas en el ámbito de los desplazamientos humanos, incidiendo de manera particularmente censurable en el caso de los extranjeros que preten- den solicitar asilo en Occidente. El diagnóstico que se encuentra en el origen de las reformas en cur- so en distintos países europeos –es- pecialmente en el Reino Unido– sitúa al extranjero como “presunto” agente del mal y justifica la deten- ción sin suficientes garantías o ex- cluye la simple posibilidad de pre- sentar una solicitud de asilo cuando se considere que supone “una ame- naza a la seguridad nacional”. En este contexto, el trabajo en favor de los solicitantes de protección inter- nacional se hace más difícil y, por ello, quizá más necesario. Es de de- sear que el trabajo jurídico empren- dido en desarrollo del Tratado de Amsterdam de la Unión Europea, en vías de concretarse en un verda- dero sistema común sobre el asilo NOTA CRÍTICA 193 –asentado sobre mínimos comu- nes–, concluya sin replanteamientos sustantivos motivados por el nuevo escenario político. El derecho eu- ropeo no debería traicionar su lega- do de respeto de los derechos hu- manos. Como bien dice la ex alta comisionada para los derechos hu- manos Mary Robinson, “los edifi- cios destruidos el 11-S pueden ser reemplazados, pero si los pilares del sistema internacional son afectados o destruidos no será fácil restaurar- los” (El Mundo, 19 de marzo de 2002). A nuestro juicio, es cierto que el sistema de concesión de asilo o refugio está en crisis, pero, a dife- rencia del diagnóstico guberna- mental más extendido, estimamos que esta crisis refleja tan sólo la tensión lógica que existe por con- tar con unos sistemas manifiesta- mente inadecuados, resultado de una concepción unilateral estato- céntrica fundada en el principio de soberanía, no aptos para hacer frente al reto actual de los refu- giados. Del mismo modo, las ci- fras, si bien importantes, han de ser necesariamente contextua- lizadas y relativizadas a la luz de la situación de los refugiados en el ámbito internacional, en el que Europa se ubica con un porcen- taje de acogida no superior al 10 por ciento del volumen global, una cifra pequeña en comparación con la que presenta África, de le- jos el principal origen/destino de población desplazada/refugiada. La superación del marco nacio- nal como enfoque de la cuestión permitiría conjugar eficacia (en el sentido de equilibrio entre la aten- ción al extranjero y la legítima pre- tensión de mantener los logros so- ciales alcanzados en el interior) con solidaridad. No parece aceptable que los valores humanos conside- rados como inherentes a nuestra ci- vilización sean esgrimidos única- mente con respecto a quien com- parte una nacionalidad, en contra de la naturaleza universal que se propugna para los mismos. Una estrategia regional de índole inter- nacional, supranacional, permiti- ría hacer frente más eficazmente al problema. Por medio de un enfo- que común supranacional, se en- contraría inclusive respuesta más satisfactoria a los intereses propia- mente nacionales. El principio de soberanía nacional, lejos de servir así a retóricas miopes, se redefiniría en consonancia con los intereses y valores propios. Sin embargo, a ex- cepción de los todavía tímidos in- tentos en el marco de la Unión Europea, la necesaria redefinición de la protección internacional de los demandantes de asilo y refugio sigue conduciéndose principal- mente por parámetros nacionales. Existe y existirá crisis del asilo mientras los sistemas de protección no respondan eficazmente a la rea- lidad a la que se dirigen y mien- tras las estrategias occidentales se diseñen únicamente a modo de re- acción ante un problema plantea- do, sin actuar sobre el origen de los problemas: la situación de mi- seria económica y política en bue- na parte del planeta. 194 MIGRACIONES INTERNACIONALES Bibliografía Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), La situación de los refugiados en el mundo 1993. El desafío de la protec- ción, ACNUR, Madrid, Alianza Editorial, 1994. ———, La situación de los refugiados en el mundo 1997-1998. Un pro- grama humanitario, ACNUR, Barcelona, Icaria, 1997. Arboleda, Eduardo, e I. 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El resultado es la precarización del estatuto protector de estas personas y la consolidación de actitudes into- lerantes. NOTA CRÍTICA 195 Teitgen-Colly, Catherine, “Le droit d’asile: la fin des illusions”, Actualité jurídique de Droit administratif, núm. 2, París, 1994, p. 97. Wihtol de Wenden, Catherine, “Réfugié politique: une notion en crise?”, Esprit, mayo de 1990.