cajafinalmigracionesu.p65 La situación de los refugiados en el mundo. Cincuenta años de acción humanitaria Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) España, Icaria, 2000 Mónica Palma Mora Instituto Nacional de Antropología e Historia Realizada con el fin de conmemorar los 50 años de la creación del Alto Comi- sionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), esta obra describe, desde la óptica del refugio, cinco déca- das de historia mundial. A partir del relato de las políticas y prácticas de asis- tencia desplegadas por dicho organis- mo durante la segunda mitad del siglo XX, el libro presenta un escenario mun- dial plagado de profundas discrepancias sociopolíticas, ideológicas, religiosas, ét- nicas, de nacionalidad y de idioma, las cuales han desembocado, la mayor parte de las veces, en guerras de poder entre diversos Estados, en conflictos territo- riales y fronterizos y en sangrientas lu- chas civiles. Cincuenta años de violencia por di- versos factores han originado un crisol de traslados forzosos de población del más diverso perfil socioeconómico. Desde esta perspectiva, la obra expone los rasgos que distinguen el proceso migratorio internacional en el tiempo antes citado. La historia del ACNUR es desarrollada en tres amplios periodos or- ganizados, a su vez, en 11 capítulos; cada uno de los cuales incluye infor- mación adicional de índole estadística, geográfica, legal, histórica o sociológi- ca. Contiene, además, numerosos re- cuadros con información puntual acer- ca de una migración forzosa en parti- cular o de cierto grupo de refugiados. El primer periodo comprende las actividades realizadas por el ACNUR des- de su fundación, el 1 de enero de 1951, hasta fines de la década de los sesenta. Este organismo surgió por mandato de la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas (ONU) con el propósito de apoyar a la población eu- ropea que, a consecuencia de la Segun- da Guerra Mundial, se vio obligada a emigrar. Desde esa fecha, su principal preocupación ha sido atender a las per- sonas que abandonan de manera for- zosa y precipitada su tierra de origen por motivos de persecución política, ideológica, étnica y religiosa. Su prime- ra participación de envergadura tuvo lugar en 1956, debido a la intervención de la ex Unión Soviética en Hungría1. En sus primeros años, la actuación del ACNUR se limitó a Europa. Dicho pa- norama se va a modificar a partir de la década de 1960, lapso durante el cual se consolida el proceso de descoloniza- ción en África, que, como es sabido, heredó sangrientas guerras civiles, par- ticularmente en la región de los Grandes Lagos (Congo, Ruanda y Burundi). Estos conflictos y varios más, ocurridos en el mismo continente en los decenios de 1950 y 1960, ocasionaron la emi- 1 Durante este acontecimiento atendió a cerca de 180 mil refugiados húngaros en Austria y a 20 mil en Yugoslavia, y apoyó su reasentamiento en 35 países y la repatriación voluntaria. RESEÑA BIBLIOGRÁFICA 146 MIGRACIONES INTERNACIONALES gración de amplios contingentes de po- blación hacia países vecinos, a otros más lejanos ubicados en la misma zona, y unos pocos más hacia Europa y Estados Unidos. Se trató de movimientos cruza- dos de población, en tanto que una nación albergaba minorías distintas y era, a la vez, minoría en otra. Es decir, cada país africano comprendía una po- blación étnica diversificada. Para 1970 había más de un millón de refugiados en África en una situación sumamente vulnerable, población que no podía beneficiarse de la legislación internacional, ya que la Convención de 1951 sólo consideraba los aconte- cimientos previos a esa fecha. Por ello, el ACNUR promovió la emergencia de un nuevo instrumento jurídico: el Proto- colo de 1967 de la Convención de la ONU sobre Refugiados de 1951. Éste suprimió la limitación temporal y asu- mió plenamente que el problema del refugio era un asunto de carácter mun- dial. La cotidianidad, volumen y vul- nerabilidad de los refugiados en África llevó a los Estados del continente a rea- lizar su propia convención, la Organiza- ción de la Unidad Africana de 1969, la cual reconoce el Estatuto de Refugia- dos de 1951 como el instrumento bási- co y universal, pero amplía el concepto de refugiado a todas las personas que abandonan su tierra de origen y buscan refugio en otras naciones debido “a una agresión u ocupación externa, al domi- nio extranjero o a acontecimientos que perturben gravemente el orden público en cualquier parte o en la totalidad de su país de origen o nacionalidad”2. El segundo periodo abarca las tareas de asistencia realizadas por el ACNUR en las décadas de los setenta y ochenta en varias regiones, concentrándose en Asia. El libro describe la labor desarrollada en el subcontinente indio3 y en la penín- sula indochina. Destaca el apoyo que el citado organismo internacional dio a los refugiados vietnamitas, que dio origen a tres oleadas de migración: la que produjo la guerra de descolonización (1954), la que expulsó la instauración del régimen comunista en Vietnam (1954-1975) y, más tarde, la que resultó de la guerra entre Vietnam y China (1979). Para fines de los años setenta, la emi- gración en barco de miles de vietnami- tas de origen chino, los llamados boat people, era una rutina. Con excepción de China, el resto de los países vecinos no autorizaron su ingreso y estancia; muchos de ellos perdieron la vida en el mar, y otros sobrevivieron en condi- ciones precarias. La problemática que vivió esta población llevó a la realiza- ción de dos conferencias internaciona- les sobre refugiados indochinos, ambas en la ciudad de Ginebra (en junio de 1979 y 1989, respectivamente). En la primera, las naciones participantes acor- daron que el país de primer asilo tenía la obligación de darlo temporalmente, y el de origen debía frenar las salidas ilegales, promover las salidas ordenadas y el reasentamiento en terceras naciones. En la segunda se acordó instituir pro- cedimientos regionales para conceder el estatuto de refugiado y la repatriación de las personas que fueran rechazadas. Los años ochenta se caracterizaron por ser un periodo de sucesivos mo- vimientos forzados de población, en los que comenzaron a mezclarse factores de orden económico y político. El ACNUR enfrentó en estos años numerosas emer- 2 La situación de los refugiados en el mundo. Cincuenta años de acción humanitaria, España, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Icaria, 2000, p. 63. 3 Años antes, en 1947, debido a la partición del territorio y la creación de los dos Estados: India y Pakistán. Después, por la creación del estado de Bangladesh en Pakistán Oriental, el 26 de marzo de 1971, y más tarde, debido a la guerra entre la India y Pakistán. 147 gencias “a gran escala” en tres conti- nentes distintos: África, Asia y Améri- ca. Uno de los grandes retos fue admi- nistrar grandes campos de refugiados, en donde la presencia de personas ar- madas constituyó una constante fuente de preocupación. Las emigraciones for- zosas más representativas de esta déca- da fueron el traslado de miles de etio- pes a países vecinos (Sudán, Somalia y Yibuti) y la expulsión de millones de afganos hacia Pakistán (tres millones) e Irán (otros tres millones) como con- secuencia de la invasión soviética a su país. En 1990 ellos constituían la po- blación refugiada más numerosa en el mundo. El apoyo que la comunidad internacional dio a los refugiados afga- nos, resalta este libro, fue muy desigual. Mientras que mil millones de dólares fueron canalizados a los refugiados en Pakistán a través del ACNUR, los de Irán recibieron únicamente 150 millones. Sin duda, en tal posición influyeron las fuertes divergencias políticas entre Irán y las potencias occidentales. En América, más de dos millones de centroamericanos abandonaron forzosa y precipitadamente su tierra de origen debido a la tensa y compleja situación sociopolítica en varios países de la región (Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Honduras). La mayor parte de dicha población no fue reconocida como re- fugiada por los países receptores, al con- siderar que el deterioro económico que afectaba a las naciones de procedencia, sumado a los problemas políticos, hacía sumamente difícil distinguir entre los que emigraban por motivos económi- cos y los que salían por factores políti- co-ideológicos. La crisis del refugio cen- troamericano generó la atención del ACNUR, de otros organismos de ayuda y de los gobiernos de la región, y llevó a la elaboración de la Declaración de Cartagena (Colombia) sobre Refugia- dos de 1984, la cual se basa también en la Convención de la ONU de 1951, pero lo mismo que su similar africana, am- plía el concepto de refugiado a todas las personas que huyen de su país porque su vida, seguridad o libertad se ve amenazada por diversos factores que han perturbado severamente el orden público.4 Entre 1988 y 1994, las actividades del ACNUR van a cobrar una mayor im- portancia, al desempeñar un papel cen- tral en varias operaciones a favor de la paz diseñadas por la ONU e impulsar la repatriación de la población refugiada en Namibia, Centroamérica, Camboya y Mozambique. Sus tareas humanita- rias estuvieron integradas en un marco “estratégico y político, por lo general, encaminado a lograr la reconciliación, la reinserción y la reconstrucción”.5 En la segunda mitad del siglo XX, par- ticularmente en la década de los seten- ta, el establecimiento de regímenes mi- litares en varios países de Sudamérica lanzó al exilio a miles de personas. Al- gunas fuentes calculan en un millón el exilio sudamericano.6 Sin embargo, el libro no lo toma en cuenta; únicamente dedica un breve resumen a la cuestión del asilo y refugio en Chile durante el régimen del general Pinochet. Hasta donde se sabe, y el mismo texto lo seña- la, el ACNUR ayudó a miles de chilenos a salir de su país, e hizo lo mismo con argentinos y otras nacionalidades.7 Por ello, cabe señalar la falta de atención a dicha población exiliada por quienes diseñaron la obra. 4 La situación de los refugiados en el mundo..., p. 137. 5 Ibidem, p. 168. 6 Aristide Zolberg, Astri Shurke y Sergio Aguayo, Escape from Violence. Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World, Nueva York, Oxford University Press, 1989. 7 La situación de los refugiados en el mundo..., p. 141. RESEÑA BIBLIOGRÁFICA 148 MIGRACIONES INTERNACIONALES La distancia cada vez mayor entre los países desarrollados de Europa occi- dental, Estados Unidos, Canadá, Japón, Australia y el resto de las naciones (afri- canas, latinoamericanas, varias asiáticas e incluso algunas europeas) en los as- pectos industrial, tecnológico, educati- vo y en los niveles de bienestar económi- co de la población trajo como una de sus consecuencias, hacia la década de los setenta, un mayor volumen de mi- gración internacional. En esta dirección, la obra se ocupa también de la posición adoptada por el mundo industrializado ante el fenómeno del asilo y el refugio. El arribo cotidiano y nutrido de emi- grantes procedentes de las regiones con menor desarrollo económico a los paí- ses industrializados en busca de trabajo y mejores oportunidades de vida llevó a las citadas naciones desarrolladas a adoptar una actitud defensiva y a en- durecer su política de inmigración. Un poco más tarde, la llegada de miles de europeos procedentes de los países so- cialistas en los que estaban ocurriendo una serie de cambios sociopolíticos in- tervino en las restricciones aplicadas por dichos países a la política de asilo. Los de Europa instrumentaron una política de desviación hacia terceros países, in- augurando esta medida, y optaron por aplicar más rigurosamente la Conven- ción de la ONU sobre Refugiados de 1951, a fin de excluir a los que no cum- plieran cabalmente con la categoría de refugiado. Los Estados Unidos, por su parte, aceptaron más refugiados que el resto del mundo industrializado —entre 1975 y 1990 permitió el ingreso de más de dos millones, de los cuales casi un millón fueron indochinos—; sin embar- go, la política de refugio seguida fue bastante desigual, ya que mientras per- mitió la residencia a los procedentes de países comunistas, la negó a los de El Salvador y Guatemala, aduciendo que se trataba de emigrantes económicos y no de refugiados. La misma situación afectó a otras nacionalidades.8 Y es que durante el periodo de la posguerra la política de asilo y refugio en los Esta- dos Unidos estuvo dictada por consi- deraciones de la política exterior, en la que ocupaba un papel central el despres- tigio y la oposición a los regímenes so- cialistas. Al iniciarse la década de los noventa, el volumen de la inmigración legal e ilegal en este país, señala el li- bro, influyó en la flexibilización, hasta cierto punto, de las medidas aplicadas a los solicitantes de asilo. La dimensión que ha alcanzado el fenómeno migratorio internacional en la última década, la multiplicidad de motivos de expulsión, el diverso perfil educativo y ocupacional de los emi- grantes, y la complejidad socioeconómi- ca, política y legal que implica tanto para las naciones emisoras como para las receptoras, imprimen a dicho fenó- meno una gran notoriedad. De este modo, los últimos capítulos del libro contienen tanto el panorama que plan- tea la problemática migratoria mun- dial, como el análisis de la política y ac- tividades realizadas por el ACNUR frente a los traslados de población que heredó la disolución de la Unión Soviética en una zona en donde su presencia solía ser muy acotada. Los Estados recién creados tuvieron que instituir procedimientos legales y administrativos para abordar los pro- blemas relacionados con la migración y el refugio. Más interesados en atender la situación de los desplazados —tan sólo en la década de los noventa, nueve millones de personas cambiaron de re- 8 A los haitianos, por ejemplo, se les negaba la residencia; en cambio, se permitía el ingreso y establecimiento de balseros cubanos. 149 sidencia en la región ex soviética—, el ACNUR, plantea este libro, tuvo que bata- llar para que los nuevos Estados acep- taran el concepto de asilo y de refugio. Dicho organismo intervino, además, en la realización de una conferencia sobre el problema los días 30 y 31 de mayo de 1996, en la ciudad de Ginebra, Sui- za. En dicho evento se establecieron ca- tegorías más claras para distinguir a las personas afectadas, como son las de “re- fugiados, desplazados internos, repatria- dos, pueblos anteriormente deportados, emigrantes ecológicos y en tránsito. En lugar de emigrante forzado [aplicado por Rusia para designar a los rusos y rusohablantes que eran repatriados de antiguas repúblicas soviéticas], se acuñó el término neutro de persona en reasen- tamiento involuntario”.9 Resultado de la conferencia, el AC- NUR fortaleció sus acciones en la región, abrió oficinas en todos los países, apoyó el reconocimiento de las organizaciones no gubernamentales en la zona, y pro- movió el derecho de asilo y a la ciudadanía. Otros importantes desafíos para la labor del ACNUR en la década de los no- venta fueron la salida de miles de kur- dos en Irak, tras la Guerra del Golfo Pérsico en 1991, y atender las migra- ciones forzosas que originó la guerra en los Balcanes. En ambos casos colaboró con las fuerzas multinacionales en con- textos sumamente politizados. Es decir, enfrentó el nuevo reto de auxiliar a la población civil en plena guerra, además de atender los campos de refugiados. Ha sido en la guerra de los Balcanes en donde el ACNUR ha desempeñado un papel más participativo, ya que, debido a la falta de acuerdo de la comunidad internacional acerca de cómo dar fin al conflicto, prefirió canalizar más recur- sos a la población refugiada vía ACNUR. Sin embargo, dicho organismo huma- nitario, plantea el libro, tuvo mucho menos éxito en la protección de la po- blación civil de la limpieza étnica en Srebrenica, Zepa y Gorazde, enclaves de musulmanes deficientemente defendi- dos por soldados del gobierno bosnio. El estudio de la actuación del ACNUR en los años noventa incluye también un breve análisis de la sangrienta lucha in- terétnica y política entre tutsis y hutus en Ruanda, África, desde la década de los cincuenta hasta los años noventa. Tal conflicto no sólo ha ocasionado una des- proporcionada cifra de muertos en am- bos bandos; también ha ocasionado la huida de miles de ruandeses hacia los vecinos países de Zaire, Tanzania, Bu- rundi y Uganda, sitios en donde se han formado congestionados campos de re- fugiados, especialmente en Zaire. El li- bro señala que el ACNUR ha procurado atender a esta población en un am- biente sumamente visceral y violento, en tanto que los refugiados proceden de las distintas facciones en lucha y los campamentos en ocasiones suelen servir como base de operaciones de una de las fuerzas en pugna. La obra concluye con un recuento de los cambios que ha experimentado la dinámica del desplazamiento inter- nacional, y por consiguiente, de la la- bor del ACNUR en sus 50 años de vida. Plantea que durante los años de creación del ACNUR el principal factor de las mi- graciones forzosas europeas fue la per- secución política. En cambio, a últimas fechas, aunque la represión política y las violaciones a los derechos humanos siguen siendo factores de desplazamien- to, el principal factor es el conflicto ar- mado. Y agrega que el debilitamiento del gobierno central en países que se 9 La situación de los refugiados en el mundo..., p. 223. RESEÑA BIBLIOGRÁFICA 150 MIGRACIONES INTERNACIONALES habían sostenido por el apoyo de las superpotencias y la proliferación de con- flictos basados en la identidad han im- plicado la elección de la población civil como objetivo: La violencia en muchos conflictos es es- pecialmente de género: violaciones sistemáticas a mujeres, jóvenes objeto de asesinatos masivos, niños-soldados. [...] Se ha calculado que al concluir el siglo XX, unos 150 millones de personas vivían fuera de su país de nacimiento, lo que equivale más o menos al 2.5 por ciento de la población mundial, o sea, una de cada 40 personas. De éstas, unos 15 mi- llones, es decir, el 10 por ciento, son re- fugiadas.10 Del mismo modo, arguye que las fronteras entre migraciones voluntarias y forzosas son cada vez más débiles, al punto de mezclarse y confundirse en numerosos emigrantes. Así dice: Una mujer perteneciente a una minoría perseguida, luego de tomar la desgarra- dora decisión de abandonar su hogar, opta por solicitar asilo en un país prós- pero, en donde las posibilidades de ga- narse la vida son mejores. ¿Esto la con- vierte en un migrante económico? Un disidente político de un país autorita- rio recibe amenazas de muerte e inten- ta reunirse con su hermano, que ha emi- grado a Canadá. ¿Es un caso de reasen- tamiento de refugiado o de reunificación familiar?11 La fuerte presión migratoria que han experimentado numerosos Estados, par- ticularmente los industrializados, en los últimos diez años los ha llevado a adoptar medidas cada vez más riguro- sas para frenar la entrada de inmigran- tes, especialmente, los indocumentados. Pero ningún país ha desarrollado hasta ahora estrategias de disuasión efectivas hacia los ilegales, ni para distinguir a un emigrante económico de un refugia- do. Como ambas categorías tienen la misma dificultad para ingresar, tal situa- ción ha incidido en el aumento de con- trabandistas y traficantes de emigran- tes. Asimismo, mientras los límites en- tre unos y otros se superponen y con- funden, nuevos grupos de desarraiga- dos han surgido: personas semejantes a los refugiados, desplazados internos, repatriados, pueblos antes deportados, emigrantes en tránsito, ilegales, emi- grantes ecológicos y personas reasenta- das involuntariamente. La compleja dinámica que presenta la migración internacional ha interveni- do en el aumento y diversificación de la labor humanitaria del ACNUR y en la emergencia de nuevos actores en la pro- tección a refugiados, desde organismos de la ONU hasta pequeñas ONG. Actual- mente el principal reto para todos ellos es garantizar la seguridad de las perso- nas y del personal humanitario en situa- ciones de guerra, continuar luchando por el respeto al derecho de asilo, asumir responsabilidades hacia los desplazados internos y desarrollar nuevas formas de protección que hagan frente a los pro- blemas de refugio futuros. La obra se fundamenta en una vasta bibliografía, en numerosas publica- ciones periódicas, destacando las edita- das por el ACNUR, así como en infor- mación consultada en diversas páginas web correspondientes a las organiza- ciones dedicadas al estudio y a la pro- tección de los emigrantes en general, y de los refugiados y exiliados en particu- lar. En su realización participó un am- plio grupo de especialistas en el tema, de diversas nacionalidades y del propio ACNUR. Por todo ello, este libro se con- 10 Ibidem, pp. 308-309. 11 Ibid., p. 309. 151 vierte en una fuente de referencia obli- gada en cuanto a información de índole estadística, legal, geográfica, cronológi- ca se refiere sobre la cuestión del refu- gio, ya que su principal propósito es informar de la manera más completa posible acerca de esta problemática, y de los cambios y modificaciones que ha experimentado la labor humanitaria del ACNUR. Es decir, la obra no ahonda en la explicación de las causas y circunstan- cias que originan el fenómeno del refu- gio y de la migración, y no es su objeti- vo. Sin embargo, al narrar la situación que enfrenta una población vulnerable y las actividades que hacia ella ha des- plegado el ACNUR, invita al lector al e- xamen de la historia mundial de la se- gunda mitad del siglo XX desde otro án- gulo: el del refugio. RESEÑA BIBLIOGRÁFICA