NOTA CRÍTICA / ESSAY La Ley Minniti sobre la gestión de los solicitantes de asilo en Italia y su emergencia inconstitucional The Minniti Law on the Management of Asylum Seekers in Italy and Its Unconstitutional Emergency Valentina CAPPELLETTI* Introducción: disposiciones de “extraordinaria necesidad y urgencia” El 11 de Abril de 2017, la Cámara de los Diputados del Parlamento Ita liano convirtió en ley el Decreto-ley 17 de febrero del 2017, núm. 13, (Legge 13 aprile 2017, n. 46) dicho decreto se refiere a las “dispo- siciones urgentes para la aceleración de los pro cedi mientos en mate- ria de protección internacional y para el contras te de la inmigración indocumentada” (Decreto-Legge 17 febbraio 2017). Una disposición para gestionar la inmigración mediante el instru- mento del decreto de ley 1 significa, ante todo, introducir la cuestión en un marco de emergencia, lo que confirma una línea de interven ción adoptada por los gobernantes italianos (y europeos), la cual se ha cris- talizado desde 2011 con la Emergencia Norte África, definición que le dieron los medios de comunicación al drástico aumento de las llegadas al país por mar, en concomitancia con la Primavera árabe. La gobernan za de la inmigración se traduce en operar con celeridad, aplicando me- didas excepcionales para enfrentar un supuesto estado de emergencia y desorden que amenaza el equilibrio social, el desarrollo cotidiano de la justicia y afecta la percepción de la seguridad de la ciudadanía. Por 1 Acta normativa que usa el gobierno en casos extraordinarios de necesidad y ur- gencia; disposición provisoria emanada por el poder ejecutivo y que tiene fuerza de ley desde su presentación en la Cámara de Diputados y su publicación en el Boletín Oficial del Estado, es decir, antes de ser autorizada por el Parlamento. Para que no pierda eficacia tiene que ser convertida en ley por el Parlamento dentro de los siguientes 60 días. [239] * El Colegio de la FronteraNorte, México, valentina.cappelletti2@gmail.com http://dx.doi.org/10.17428/rmi.v9i35.1783 Migraciones 35.indb 239 8/29/18 2:25 PM 240 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 9, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2018 esta razón, el preámbulo introductorio del texto del Decreto Minniti, llamado así por el apellido del Ministro del Inte rior que lo propuso, detalla todos los presupuestos de extraordinaria necesidad y urgencia que respaldan la aplicación de este acto administrativo. Se menciona la exigencia de adoptar medidas idóneas para acelerar: 1) la definición de los procedimientos administrativos de las Comisiones Territoriales (CT) para el reconocimiento de la protec ción internacional frente al aumento de solicitudes y número de las impugnaciones jurisdiccio- nales, mismas que están superando la capacidad de los tribunales; 2) la identificación de ciudadanos extranjeros frente a las exigencia de enfrentar las crisis internacionales en curso; c) la definición de la po- sición jurídica de quienes acceden al territorio na cional por medio de los res cates por mar o porque fueron localizados en el territorio na- cional; y 3) el forta lecimiento de la red de estructuras que garanticen la ejecución de la expulsión de extranjeros irregulares. En efecto, el análisis de los datos del Ministerio del Interior y de la UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees), efectuado por la Fundación ISMU (Indagini e Studi sulla Multietnicità, 2017), regis tró en los primeros tres meses de 2017 la entrada por las costas ita- lianas de más de 24 mil migrantes, 30 por ciento más con respecto al mismo pe río do del año pasado y 60 por ciento más en el número de los soli citantes de asilo. En 2016, las CT examinaron más de 90 mil solicitudes y 60 por ciento fueron rechazadas. Sin embargo, estas ten- dencias a la alza confirman un patrón vigente. Desde 2012 y 2013 las llegadas por mar han aumentado, así como el número de solicitantes de asilo, solicitudes examinadas, aceptadas, rechazadas y de los otorgamien- tos de la protección humanitaria y subsidiaria. Tales tendencias debi- litan la categoría de emergencia, bajo la cual ha sido emanado el de creto. Las criticidades del Decreto Minniti Por un lado, se examinarán los preceptos del decreto que transfor- man de manera tajante la gestión de la inmigración en Italia, que pueden provocar acusaciones de inconstitucionalidad y que resaltan la única preocupación del gobierno por agilizar los procedimien tos para el aná lisis de las impugnaciones de los migrantes sobre las so- licitudes de asilo negadas por las CT, y, por otro lado, y aumentar Migraciones 35.indb 240 8/29/18 2:25 PM NOTA CR ÍTICA / ESSAY 241 las expulsiones de los inmigran tes más incómodos: los que llegan por la ruta de Libia. Las CT representan el primer escalón para que al migrante, me- diante un procedimiento administrativo, se le reconozca (o niegue) una forma de protección internacional, que puede ser de asilo políti- co, protección subsidiaria o humanitaria. Estas Comisiones se com- ponen de cuatro representantes: dos del Ministerio del Interior, uno de la entidad local y otro del UNHCR; así mismo, se encargan de una en- trevista al solicitante de asilo en presencia de un intérpre te, de la cual se genera una videograbación y transcripción en italia no. Antes del De- creto Minniti, en caso de negación de la solicitud, el migrante podía impugnar la decisión de la Comisión frente a tribunales ordina rios, cuya sentencia de primer grado, emanada después de una audien cia, podía ser impugnada de manera ulterior frente a una Corte de Apelación y, en última instancia, en la eventualidad de una nueva negación, ante la Corte di Cassazione, cuya decisión es inapelable. En primer lugar, el Decreto Minniti, introduce un nuevo modelo de juicio: convierte la audiencia del primer grado en un rito camerale, esto significa que el Juez tomará su decisión sin una entre vista perso- nal con el migrante y sus defensores,2 considerando solamente la video- grabación y transcripción de la entrevista. Por lo tanto, la eli minación de la audiencia otorga primordial importancia tanto al mate rial entre- gado por las CT, como a la resolución emi tida por ellas. Justamente hacia la importancia jurídica atribuida a estos organismos de la administra- ción pública, se ha manifestado la incon for mi dad de los grupos que se oponen al decreto. Aunque se apruebe el reforzamiento de estas co - misiones con la asunción de personal altamente cualificado de tiempo indeterminado (250 unidades), se critica la manera como la decisión sobre el reconocimiento de una violación al derecho a la vida de los migrantes en sus países de procedencia descansa superficialmente en un procedimiento administrativo y una entrevista en la cual el solici- tante acude sin un representante o defensor. En segundo lugar, las impugnaciones de primer grado serán aten di- das por tribunales especializados. El Decreto crea 26 secciones de tribu- nales especializadas en materia de inmigración, protección inter nacional 2 El juez puede considerar la posibilidad de una comparecencia entre las partes. Migraciones 35.indb 241 8/29/18 2:25 PM 242 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 9, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2018 y libre circulación de los ciudadanos de la Unión Europea, ubicadas en los tribunales donde también se sitúan las Cortes de Ape lación. A su vez, tales secciones serán compuestas por jueces dotados de com- petencias específicas, garantizadas mediante cursos de formación y especialización,3 y dando prioridad a los que hayan acumulado expe- riencia en el tratamiento de procedimientos en materia migratoria. Sin embargo, es el tercer punto es el que presenta mayores perple- jidades, ya que el decreto elimina la apelación en segundo grado, de- jando solamente al migrante la posibilidad de apelar ante la Corte di Cassazione en un plazo de 30 días y recibir una sentencia definitiva e incontestable. Cabe mencionar que los reconocimientos de pro- tección subsidiaria e internacional otorgados hasta la actualidad han sido conferidos en consecuencia de las impugnaciones de las resolu- ciones que dictan las CT de manera frecuente. El proceso de aprobación del decreto ha sido acompañado por la amonestación de diferentes grupos y juristas, así como las protestas de par ti dos políticos, operadores sociales y asociaciones de la sociedad civil4 que consideran los preceptos clave de la disposición al límite de la congruencia con algunos artículos de la Constitución Italiana (Cons ti tución de la República Italiana [CRI], 1948) y la Conven ción Eur o pea de Derechos Humanos (Con venio Europeo de Dere chos Hu- manos [CEDH], 1998). En lo específico, se hace referencia a los artícu los 102 (CRI, 1948), que prohíbe la institución de jueces extraordinarios o especiales, 111 (CRI, 1948), que garantiza el derecho al debido pro- ceso, 24 (CRI, 1948), sobre el derecho de defensa y 6 que garantiza el derecho a ser oído (CEDH, 1998). Es decir, se estaría cre an do un dere- cho especial, somero, apresurado y basado en la inquietud de expul- sar a los migran tes en el menor tiempo posible. Se está produciendo así una especie de derecho excepcional o étnico ejercido por el que se perfila como un pool especializado, sobre una categoría especial de indi vi duos, cuyo trato frente a la ley difiere del trato reservado a los ciudadanos italianos, no obstante se aplique en el mismo terri - to rio jurisdiccional. 3 Tales cursos serán organizados por la Escuela Superior de la Magistratura en co- laboración con la Oficina Europea de Apoyo para el Asilo y con la UNHCR. 4 Partidos políticos como Radicali italiani y Sinistra italiana y asociaciones como: Arci, Acli, Fondazione Migrantes, Baobab, Asgi, Medici senza frontiere, Cgil. Migraciones 35.indb 242 8/29/18 2:25 PM NOTA CR ÍTICA / ESSAY 243 Para esta población de excepción, no podía faltar en el Decreto la creación de espacios de excepción, retomando una intuición del filó - sofo Giorgio Agamben (2003) o liminales, como los definiría el an tro - pólogo escocés Víctor Turner (1967). En el Decreto se establece una versión ulterior de las estructuras ya instituidas para retener a los ex- tranjeros que son objeto de medidas de expulsión o devolución con acom pañamiento coactivo a la frontera, en caso de que la decisión no sea de ejecución inmediata. Se trata de una actualización de los vie- jos Cen tros de Permanencia Temporal (CPT) creados en 1998 con la Ley Turco-Napolitano;5 después trans formados en Cen tros de Iden ti- ficación y Expulsión (CIE) con el decreto de ley de 2008, relacionado con las medidas urgentes en materia de seguridad públi ca: ambas estructu- ras de confinamiento han sido fuertemente critica das por la falta sisté- mica de condiciones humanitarias en su interior. El modelo de última generación de tales espacios, introducido con el Decreto Minniti, se deno mina Centros de Per ma nen cia para la Repa triación (CPR), cuya red será am pliada a cubrir todo el país (uno por región), con un gas- to para su realización de 13 millones de euros. Los CPR serán ubicados preferentemente en las áreas externas a los centros urbanos, cercanos a los aeropuertos, como fue afir mado por el mismo Ministro Minniti, para ga rantizar la efectividad y rapidez de la operación de repatriación. El papel que asigna el decreto a los responsables de estos centros de detención administrativa también ha sido objeto de crítica, ya que la responsabilidad de comunicar a los solicitantes ahí hospedados las notificaciones de las actas de los procedimientos para el reconoci- miento de la protección internacional, procedentes de las autoridades policiales y de las CT, recaerá sobre ellos. En este sentido, estos ope- radores sociales asumirán el papel de brazos operantes de la esfera administrativa e intermediarios entre ésta y los solicitantes, acercán- dose a la figura del público oficial. Aunque no se relacione directamente con los presupuestos de ex - traordinaria necesidad y urgencia mencionados al principio del texto de la ley, otro punto controvertido en el decreto exhorta a los Mu ni- cipios, de acuerdo con los Prefectos, a incitar la par ticipación de los so- licitantes en actividades de utilidad social a favor de las colectividades 5 Una de las primeras leyes que disciplinaba la inmigración en Italia (Legge 6 marzo 1998, n. 40). Migraciones 35.indb 243 8/29/18 2:25 PM 244 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 9, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2018 locales que los están acogiendo. Sin embargo, se tratará de activida- des con base voluntaria, a menos de que no se desarro llen en el marco de proyectos financiados por los mismos municipios, en co labo ra- ción con las organizaciones non-profit, con recursos euro peos desti- nados al sector de la inmigración y del asilo. Para la parte de la sociedad que se opone al decreto, esta especie de voluntariado social coincidiría, a todo efecto, con una forma de esclavitud contemporánea y la lega- lización de una práctica de explotación de mano de obra. ¿Qué deuda han contraído estos migrantes con Italia para que se les esté exigiendo trabajar sin remuneración de manera sutil? Ref lexiones finales: el abuso de la emergencia El Decreto Minniti representa otro punto de inf lexión en la gestión italiana de los cuerpos migrantes. Quien promueve esta disposición es un gobierno recién formado a raíz de las dimisiones del expremier del Partido Democrático, Matteo Renzi. Un gobierno inestable y dotado de un consenso popular débil, cuya mayoría insiste en identificarse con una izquierda moderada y progresista. Sin embargo, ideológica y prácticamente, el decreto sigue trazando una línea de continuidad con las políticas autoritarias emanadas de gobiernos de derecha, como el paquete de seguridad Maroni (Decreto-legge 23 febbraio 2009) (Le gge 23 aprile 2009, n. 38) o la Ley Bossi Fini (Ley 30 luglio 2002, n. 189). A través de esta disposición, se manifiesta la necesidad de ceder a las presiones de las agrupaciones de derecha –así como en 2017, la Comisión Euro pea tuvo que ceder a las condiciones de la Turquía de Erdogan– para controlar una inestabilidad política crónica en el país, a la que consi gue un régimen de campaña electoral permanente. A la vez, se hace tangible la urgencia de este gobierno para intervenir en un asunto que se vuelve extremamente delicado debido a la cerca- nía de posibles votaciones. Así, la ficción social de la emergencia, como la de la crisis, apoya las exigencias políticas relacionadas con la coyun- tura nacional e internacional, de un país que tiene que mantenerse en equilibrio entre los poderes del Estado nación y los vínculos políticos, económi cos y jurídicos impuestos por la acción unilateral europea. La emergencia, con sus prácticas discursivas, se manifiesta como una categoría política, que puede ser arbitrariamente movilizada para otorgar Migraciones 35.indb 244 8/29/18 2:25 PM NOTA CR ÍTICA / ESSAY 245 al ejecutivo poderes plenos y legitimar acciones al margen de la cons- titucionalidad con el consenso de una masa persuadida, por ejemplo, a creer que la guerra contra el terrorismo también se puede combatir con decretos migratorios. En el ámbito de la elaboración de po líticas de inmigración se confirma, entonces, un patrón de gestión que los go - biernos italianos ya experimentaron y del cual han explotado la li ber- tad de acción, que le es implícita a causa de los desastres naturales, tales como los temblores en el centro del país de los últi mos ocho años.6 La emergencia exige soluciones inmediatas e incita a pasar directa- mente a la acción y gestión antes que a la comprensión del fenóme no migratorio en sus varios niveles y dimensiones. En consecuencia, actuar bajo la lógica de emergencia implica abrazar una aproxima- ción técnica en la descripción de la porción de realidad social sobre la cual se quiere intervenir, lo que encubre la naturaleza me ramente política y conf lictual del problema y su misma gestión con los capitales que ésta moviliza. En este contexto, y dentro del proceso de aproba- ción de este Decreto, no resulta sorprendente que la elusión de un de bate político exhaustivo, de la confrontación con los grupos extra parlamentarios, como los que se opusieron a la disposición de Minniti, así como con los representantes de la heterogeneidad del tercer sector. En cam bio, parece entreverse la voluntad de alienar a los incompe- tentes –los sujetos que no pertenecen al establishment– del proceso de toma de decisiones sobre los cuerpos de los migrantes, convirtiendo la cuestión en un asunto exclusivo a tratar en los palacios de la política o por una expertise, cuya competencia debe de ser reconocida y con- trolada por el mismo Estado. Hablar de emergencia de los prófugos oculta, además, el carácter estructural del fenómeno, dando idea de un hecho inmanente que se abate ex maquina en la actualidad, por lo que se vuelve infructuo so cada intento de desentrañar el ovillo de responsabilidades y causas la- tentes. Así, quedan indescifrados los multíplices motivos que empu jan a esta masa de prófugos a huir de los contextos del sur del mundo: tal masa, en el nivel discursivo dominante, es percibida como una horda 6 En 2014, bajo el mismo régimen de la emergencia, salió a la luz el caso de corrup- ción conocido como Mafia Capitale, que evidenció la colaboración entre una asociación de carácter mafioso y los funcionarios de gobierno en la asignación de los fondos públicos destinados al sistema de acogida italiano. Migraciones 35.indb 245 8/29/18 2:25 PM 246 MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 9, NÚM. 4, JULIO-DICIEMBRE DE 2018 indiferenciada de migrantes económicos, así como etiqueta dos por los que no quieren reconocer la violación de derechos funda mentales para sacudirse del deber de dar asilo. De la misma manera, queda encu- bierta la irreversibilidad del fenómeno, lo que representa el corolario más crítico de la lógica de la emergencia que inspira esta disposición. La urgencia de expulsar a los solicitantes de asilo que llegan por mar a través de esta agilización de las prácticas procesales pretende so lu cio- nar una situación transitoria y poner fin a la alarma de la inmi gra ción indocumentada. El Decreto Minniti no soluciona la emergencia, así como la inmigración no es un hecho transitorio. Más bien, el rechazo a reconocer las repercusiones de estos f lujos en la modificación del tejido social y paisaje cultural italiano a y europeos, así como la reti- cencia en adoptar un enfoque procesual a la hora de elaborar po lí ticas, generan soluciones provisorias, que evaden tomar un compromiso en el largo plazo. De hecho, conceptos que implican la adop ción de una dimen sión longitudinal del fenómeno, tal como integración, con sus prácticas, quedan como un espejismo en el decreto. Es decir, la am- pliación de la red diplomática y consular, contemplada en el decreto, con la creación de diez unidades en el continente africano con una inversión de 551 164 euros entre 2017 y 2019, sugie re la voluntad de solucionar la emergencia desplazando la gestión de la inmigración afuera del país, en los estados de origen de los f lujos y, a través de la respon sa bilización de aquellos de tránsito, de la misma manera en que Estados Unidos responsabiliza a México del dete nimien to de los f lu- jos de mi grantes centroamericanos. ¿Por qué los fondos dedicados a la ampliación de la red consular en África no se han destinado a los tribunales ordinarios, en lugar de eliminar un grado de apelación y la audiencia con el solicitante de asilo? ¿Por qué tanta premura en promover el trabajo no remunerado, en lu- gar que crear espacios de colaboración y decisión entre la ciudadanía local y los solicitantes de asilo? ¿Por qué no se han reforzado los ingre- sos legales por razones de estudio o trabajo? La emergencia y la militarización del asilo no generan soluciones, sino gestiones y producen una praxis fuera del marco político jurídico ordinario, como lo son los centros de detención administrativa. Este procedimiento hace de la excepción una regla y lleva a la parado ja de Migraciones 35.indb 246 8/29/18 2:25 PM NOTA CR ÍTICA / ESSAY 247 que la protección de los derechos de los inmigrantes/solicitantes de asilo tenga que ser necesariamente mediado por su transgresión. Referencias Agamben, G. (2003). Stato di eccezione. Torino, Italia: Bollati Boringhieri. Constitución de la República Italiana. (1948). Texto origina rio de la Constitución de la República Italiana promulgada el 27 de diciem- bre de 1947 y en vigor desde el 1 de enero de 1948, actuali zado con las modificaciones introducidas por las leyes de revisión cons- titucional. Italia: Asamblea Constituyente. Recuperado de http:// www.ces.es/TRESMED/docum/ita-cttn-esp.pdf Convenio Europeo de Derechos Humanos. (1998). 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