Migraciones internacionales num especial.pdf Federalismo migratorio en México: Las oficinas estatales de atención a migrantes en un modelo comparativo nacional Adriana Sletza Ortega Ramírez Benemérita Universidad Autónoma de Puebla Resumen Este artículo analiza el federalismo migratorio mexicano tomando como referencia a las oficinas estatales de atención a migrantes (Ofam). ¿Qué hacen y cuáles son sus principales limitaciones institucionales en el contexto de un federalismo mexicano problemático? En este artículo se propone un modelo cuantitativo nacional para comparar y medir a las Ofam basado en un estudio realizado entre 2008 y 2010. El modelo considera seis variables centrales: estructura gubernamental, programas y servicios, oficinas adicionales, relaciones internacionales, fenómeno migratorio es tatal y organizaciones de migrantes. Se realiza también el análisis de correlaciones de variables para determinar si las capacidades institucionales diferenciadas de las Ofam en cada entidad federativa se adecúan a las características del fenómeno mi- gratorio estatal, a la estructura de sus organizaciones de migrantes y a la incidencia política. Palabras clave: 1. programas de atención a emigrantes, 2. federalismo, 3. política migratoria, 4. organizaciones de migrantes, 5. México. Migratory Federalism in Mexico: State Migrant Offices in a National Comparative Model Abstract This article analyzes migratory federalism by focusing on public migration agen- cies in Mexican states (Spanish acronym Ofam). What do they do and what are their main institutional limitations within the context of problematic Mexican federalism? This article proposes a national quantitative model to compare and rate Ofam based on a data collection study conducted between 2008 and 2010. The comparative model considers six central variables: government structure, programs and services, offices abroad, promotion of international relations, state migratory phenomena and migrant organizations. Correlation analysis separat- ing endogenous and exogenous variables show whether and how the institutional capabilities of each Ofam in different Mexican states respond to state migratory phenomena and the political influence of structured migrant organizations. Keywords: 1. migrant welfare programs, 2. federalism, 3. migration policy, 4. mi- grant organizations, 5. Mexico. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013 Migraciones internacionales num especial.indd 101 27/11/2013 07:35:28 p. m. Introducción Hacia finales de la década de 1980, en México comenzaron a for- malizarse las oficinas de atención a migrantes (Ofam) en los go- biernos estatales y a formularse políticas públicas subnacionales en materia migratoria. En el año 2010, 29 de las 32 entidades fe derativas mexicanas tenían una Ofam. ¿Qué hacen y cómo han evolucionado estas oficinas? ¿Cuáles son sus alcances y retos en el marco de las problemáticas del federalismo mexicano? Siendo México un país con una larga tradición migratoria, la formulación de políticas en esta materia no ha sido exclusiva del gobierno federal, a pesar del centralismo tradicional. A lo largo de la historia, los gobiernos municipales y estatales en las regiones de mayor emigración –particularmente en la frontera norte y en el centro-occidente del país– han tenido que lidiar con este fenó- meno y las consecuencias que acarrea (Alanís, 2006; Fitzgerald, 2006, 2009). En las últimas décadas, la gran mayoría de los gobiernos esta- tales incorporaron en su agenda el tema migratorio. Esto ocurrió en un contexto de expansión y diversificación de la emigración a lo largo y ancho del país; una mayor demanda de servicios por parte de los migrantes mexicanos, que superó las capacidades con- sulares de la cancillería; una mayor visibilidad del activismo de las organizaciones de migrantes; una creciente competencia político- partidista en México, así como una importante descentraliza ción del poder en el sistema político, que fortaleció la figura de los go- bernadores y el federalismo a través de mayores transferencias de recursos a los estados, aunque sin la necesaria transparencia, ren- dición de cuentas y fiscalización. En la primera sección de este artículo se plantea una discusión conceptual sobre el federalismo migratorio y las políticas migra- torias subnacionales. En la segunda se desarrolla un modelo de análisis nacional sobre las Ofam en México, considerando seis variables: estructura gubernamental, programas y presupuestos, oficinas adicionales, relaciones internacionales, fenómeno migra- torio estatal y organizaciones de migrantes. En la tercera sección, [102] Migraciones internacionales num especial.indd 102 27/11/2013 07:35:28 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 103 las seis variables se miden a través de indicadores específicos, lo cual permite ofrecer un panorama nacional sobre la situación de estas oficinas. Finalmente, se presenta el análisis y las correlacio- nes entre las variables para ubicar a las Ofam en cada estado en relación con el fenómeno migratorio y la estructura de sus organi- zaciones de migrantes. Conceptualizando el federalismo migratorio y las políticas migratorias subnacionales El concepto de política migratoria con frecuencia es empleado para referirse al conjunto de acciones de política pública realizadas por un Estado-nación relacionadas con sus flujos migratorios. Sin em- bargo, al interior de un mismo país no existe como tal una sola política migratoria, ya que distintas políticas que afectan a las per- sonas migrantes son, en la práctica, implementadas por diferentes instancias burocráticas, incluso de manera contradictoria. Al in- terior de los sistemas gubernamentales, las distintas secretarías o ministerios, los poderes formales del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) así como los órdenes de gobierno (central y locales) realizan diversas formulaciones de política sobre las migraciones respondiendo a distintas presiones sociales (Mármora, 2002:56). ¿Existen las políticas migratorias subnacionales? ¿Pueden coe- xistir paralelamente a las políticas migratorias centrales o nacio- nales? En la mayoría de los países, los procesos de cruce fronterizo de personas, el control y la selectividad de las migraciones inter- nacionales, así como la naturalización y la obtención de la ciu- dadanía son materia exclusiva de los gobiernos nacionales; sin embargo, en razón del propio marco constitucional y reglamenta- rio de cada país, los gobiernos locales (entidades federativas, pro- vincias, estados, municipios, condados y ciudades) pueden tener margen de maniobra para formular sus políticas migratorias de- bido a intersticios jurisdiccionales y ciertas áreas “grises” legales o administrativas. Con frecuencia, los gobiernos locales que están a cargo de pro- veer servicios públicos como la educación, la salud y el transporte, Migraciones internacionales num especial.indd 103 27/11/2013 07:35:29 p. m. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013104 pueden facilitar o dificultar a las personas migrantes el acceso a estos servicios. De esta manera, los gobiernos de las ciudades, los municipios y los estados, al margen de las políticas nacionales, pueden implementar sus propias políticas (explícitas o implícitas) en materia migratoria. En países de alta inmigración, las políticas de integración o ex clusión de los nuevos migrantes implementadas por los esta- dos y las ciudades juegan un papel crucial. Por ejemplo, en Es- tados Unidos, las políticas de los gobiernos locales respecto de la inmigración son conocidas porque históricamente han tenido un alto grado de variación: desde las llamadas ciudades y estados santuarios de protección a los inmigrantes hasta las emblemáticas iniciativas legislativas y leyes antiinmigrantes como la 187 en Ca- lifornia en 1994, la SB 1070 en Arizona en 2010 y otras en años recientes (Spiro, 1997; Delano, 2007; Varsany, 2010). Como contraparte, esto ocurre también en los países de origen de la emigración donde ha habido un auge de las políticas hacia las comunidades en el exterior o las diásporas, incluso fomentando una membresía flexible y posnacional, es decir, que ya no está liga- da al tradicional referente del territorio nacional e incluso admite varias nacionalidades y ciudadanías (Gamlen, 2008; González, 2000, 2006; Fitzgerald, 2009). Estas políticas públicas no son ex- clusivas de los gobiernos centrales, y los gobiernos locales están desarrollando estrategias para sus emigrados y retornados. Algu- nos ejemplos internacionales son el estado de Kerala en India, la provincia de La Unión en Filipinas, y Quito en Ecuador (Norka, 2011; Provincial Government of La Union, 2012; Araya, 2010). Específicamente, en países con división federal de poderes y creciente migración, los gobiernos de entidades federativas (esta- dos, provincias, cantones o länders) pueden desarrollar el federa- lismo migratorio, ampliando el concepto planteado originalmente como immigration federalism por Peter Spiro (1997, 2001). Esto implica que los estados protagonizan también la toma de deci- siones en materia migratoria en distintos modelos de gobernanza federal, e incluso más allá de las competencias jurisdiccionales formales exclusivas de los gobiernos centrales. Migraciones internacionales num especial.indd 104 27/11/2013 07:35:29 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 105 En México, el establecimiento de oficinas de atención a mi- grantes en las entidades federativas desde finales de la década de 1980, puede analizarse en el marco de los procesos de descentrali- zación del poder, las problemáticas del federalismo y la operación institucional de políticas que tradicionalmente eran de exclusiva competencia del gobierno federal. La mayoría de los estudios sobre las Ofam hasta ahora rea li za- dos han consistido en análisis de caso cualitativos a partir de inves- tigaciones centradas en las relaciones políticas entre los gobiernos de los estados y sus migrantes, especialmente aquéllos agrupa dos en organizaciones (Goldring, 1998, 2002; Mocte zuma, 2004; Imaz, 2004, 2006; Escala, 2005; Lanly y Valenzuela, 2004). Algunos de esos estudios problematizan estas relaciones subra- yando prácticas tradicionales del sistema político mexicano como el clientelis mo, el corporativismo, la cooptación, las relaciones patriarcales y el juego político-partidista electoral en el que se in- volucran las or ga nizaciones y liderazgos migrantes en sus tratos con goberna do res, candidatos y funcionarios estatales y munici- pales (Gold ring, 1998, 2002; Smith, 2003; Lanly y Valenzuela, 2004:21; Orte ga, 2009). Las investigaciones previas indican que las presiones ejer ci das por las organizaciones de migrantes han sido determinantes para el establecimiento de programas estatales y oficinas de atención para migrantes (Moctezuma, 2004; Imaz, 2004; Valenzuela, 2007). Incluso esta última autora (2007:17), tomando como referencia empírica el caso de Jalisco, define las políticas migratorias de las entidades federativas mexicanas como aquellas “acciones de polí- tica y políticas públicas destinadas a los migrantes, sus familias y comunidades, tomando como eje central a sus organizaciones”. En México, el primer estudio nacional sobre las Ofam lo rea- lizaron Fernández de Castro et al. (2007), quienes presentan el análisis de nueve casos de estudio de gobiernos de los estados y efectúan una primera evaluación. Posteriormente, con base en di- cha investigación, Vila (2007) planteó que las Ofam, de acuerdo con su activismo, podrían clasificarse en tres modelos: activo, de gestión y reactivo, teniendo como ejemplos del primero a Jalisco, Migraciones internacionales num especial.indd 105 27/11/2013 07:35:29 p. m. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013106 Yucatán y Veracruz; del segundo, a Puebla y al Estado de México; y como ejemplos del tercer modelo, a Chiapas y Morelos. La clasificación de Vila (2007) incluye las diferencias no sólo en el activismo de las Ofam sino también en el tipo de progra- mas que implementan. Vila considera que las Ofam más activas son aquellas que han diseñado programas propios, y las de gestión son las que aplican sólo los programas para migrantes diseñados y liderados desde el gobierno federal. Sin embargo, este estudio pierde de vista que el activismo gubernamental en materia migra- toria es variable (puede disminuir o aumentar) y está sujeto a una condicionante del federalismo mexicano: períodos fijos de gobier- no sin posibilidad de reelección (seis años para gobernadores y tres para autoridades municipales). Por su parte, Yrizar y Alarcón (2010) se concentran en explicar los factores determinantes y analizan acciones de repatriación de cadáveres y la gestión de visas de trabajo temporal. Los tres fac- tores son: 1) la directriz que en 1990 emitió el gobierno federal mexicano, a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores, para que los gobiernos estatales atiendan a los migrantes en el exterior, siguiendo el modelo del antiguo Programa para las Comunida- des Mexicanas en el Exterior (pcme); 2) la demanda de servicios públicos por parte de los migrantes a los gobiernos estatales, espe- cialmente los braceros;1 3) los intereses políticos y electorales que distintos actores políticos y sociales muestran en el tema migrato- rio, incluyendo un efecto cascada o imitación. En paralelo, Velázquez y Ortega (2010) analizaron como factor determinante los cambios en los patrones regionales y estatales de emigración en México en la última década, subrayando que la mayor emigración se originó en la región sur-sureste. Además, clasificaron las políticas, programas y actividades de las Ofam en: asistencialismo, esquema estatal para remesas (recepción e inver- sión), promoción de esquemas de trabajo temporal (en Estados Unidos y Canadá), organizaciones de migrantes de la sociedad civil y vinculación institucional. 1 Es notable que este factor incide en los estados con mayor tradición migratoria, pero no necesariamente en todos. Migraciones internacionales num especial.indd 106 27/11/2013 07:35:29 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 107 Con base en estos estudios previos, la presente investigación se propuso contribuir con un análisis de las Ofam en el ámbito nacional, y no únicamente centrado en ciertos casos de estudio. El objetivo es identificar elementos comparables entre estas oficinas y medir su institucionalización,2 ya que se han presentado varia- ciones en su continuidad, avances y problemáticas. Cabe aclarar que este estudio se enfoca en el nivel de análisis estatal, ya que no se examinan las instituciones gubernamentales ni las políticas para migrantes en los municipios mexicanos. Los gobiernos de los estados mexicanos ante su emigración A partir del año 2000, los gobiernos estatales mostraron más in- terés en los temas migratorios –coincidiendo con una mayor com- petencia electoral-político-partidista–, así como una más amplia descentralización del poder hacia la figura de los gobernadores, quienes empezaron a realizar giras y eventos en el exterior. Esto ocurre también a causa de los altos niveles de la emigración mexi- cana durante la década de 1990, la diversificación de los estados de origen de los migrantes, así como una mayor visibilidad de la importancia económica y política de los emigrados a partir de los reportes oficiales sobre remesas emitidos por el Banco de México (Banxico, 2011). La emigración dejó de estar focalizada, adquirió un carácter nacional y ya no sólo hay políticas públicas para migrantes en en- tidades tradicionales de emigración y pioneras como Zacatecas, Mi- choacán, Jalisco y Guanajuato.3 El resto de los estados mexi canos 2 Entendida como proceso de formalización de procedimientos, normas y reglas identificables en el tiempo y el espacio, que prescriben comportamientos, restringen la actividad y configuran expectativas de los actores sociales (Keohane, 2005:242-243). 3 Zacatecas es un estado pionero en los programas estatales para la coinversión de remesas con participación gubernamental (programas 1x1, 2x1 y 3x1); Michoacán fue el primero en identificar problemas de equivalencia en grados escolares para niños migrantes en California y en realizar acuerdos gubernamentales en la materia, que fueron la base para el Programa Federal Binacional de Educación Migrante (Probem); Jalisco fue el iniciador de programas de inversión de remesas en proyectos producti- vos (programas Fideicomiso Fideraza y Por Mi Jalisco); en tanto que Guanajuato es pionero en impulsar el esquema de Casas Guanajuato en Estados Unidos. Migraciones internacionales num especial.indd 107 27/11/2013 07:35:29 p. m. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013108 incluyen el tema migratorio en sus agendas gubernamentales y diseñan diversas estructuras institucionales como coordinaciones o direcciones de atención a migrantes ubicadas en secretarías de gobierno o de desarrollo social estatales. En este contexto, los gobiernos de los estados generaron dos espacios de cooperación intergubernamental en el tema migra- torio: la Coordinación Nacional de Oficinas de Atención a Mi- grantes (Conofam) y la Comisión de Asuntos Migratorios de la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago). Esta última tiene mayor peso político y discursivo por la presencia personal de los gobernadores, mientras que la Conofam reúne a los titu- lares y funcionarios de las Ofam, y en esta organización se evi- dencian los distintos “modelos estatales de atención a migrantes” (Cono fam, 2010). La Conago y la Conofam son ejemplos de un renovado fede- ralismo en México que denota la descentralización, y horizon- talmente fortalecen las relaciones entre los gobiernos estatales y pueden funcionar como contrabalanza al gobierno federal (Mora- les y Salazar, 2009). Entre los años 2000 y 2010, los gobernadores mexicanos han tenido mayor protagonismo en el sistema político y acceso a mayores recursos económicos. De hecho, mientras que en el año 2000 las transferencias federales a las entidades federa- tivas fueron de 380 000 millones de pesos, en 2010 ascendieron a 888 000 millones (Inafed, 2011). Lo anterior, sin embargo, no ha implicado automáticamente mayor democracia y mejor gestión pública. Como bien argu- menta Cabrero (2010), en sustitución del tradicional “federalis- mo centralista mexicano” existe un “centralismo multiplicado” a escala estatal y municipal que reproduce arreglos institucionales autoritarios. En ese sentido, uno de los principales retos es que las institu- ciones gubernamentales respondan a los desafíos públicos, sean evaluadas constantemente y revisen sus procesos y resultados. En el caso de las Ofam en los estados, con frecuencia éstas son cues- tionadas tanto por las autoridades federales en materia migratoria –principalmente la Secretaría de Relaciones Exteriores y el Insti- Migraciones internacionales num especial.indd 108 27/11/2013 07:35:29 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 109 tuto Nacional de Migración– como por los actores de la sociedad civil, las organizaciones de migrantes y los activistas. ¿Qué hacen y para qué sirven?; ¿cuánto presupuesto se les asigna y cómo lo gastan?; ¿por qué son ineficientes, no mejoran y no aprenden? son al gunas de las preguntas/quejas más frecuentes. Considerando es- tos cuestionamientos, este estudio propone un modelo de evalua- ción institucional para medir comparativamente a las Ofam. Para ello, se plantean seis variables por evaluar: fenómeno migratorio estatal, organizaciones de migrantes, estructura organizacional de la Ofam, políticas y programas, oficinas adicionales y relaciones internacionales (véase la figura 1).4 Estas variables pueden agru- parse en cuatro endógenas (estructura organizacional, políticas y programas, oficinas adicionales y relaciones internacionales), que son internas y relativas exclusivamente a cada Ofam, y en dos exógenas (fenómeno migratorio estatal y organizaciones de migrantes). El valor cuantificado de cada variable es determinado por datos específicos denominados indicadores, para cuyas mediciones se establecieron tres valores para cada indicador: 1, 0.5 y 0, es decir, alto, medio y bajo, respectivamente. La determinación de los va- lores se realizó con base en una media nacional para identificar aquéllos por debajo de la media (bajos), los aproximados a ésta (medios) y los que la superan significativamente (altos). El punto de partida son los datos de los indicadores compara- bles sobre la situación de la emigración internacional (el mayor flujo migratorio nacional) por entidad federativa a partir de fuen- tes estadísticas nacionales sobre migración, tales como el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), el Consejo Nacional de Población (Conapo), la “Encuesta nacional de la dinámica de- mográfica (Enadid)” (Inegi, 2011), el Banco de México y el Insti- tuto Nacional de Migración (inm). Por su parte, los datos de las oficinas estatales de atención a mi- grantes (Ofam) fueron proporcionados por la Conofam y también 4 Cabe señalar que los primeros resultados de esta investigación se presentaron en Ortega (2010), aunque gracias a las sugerencias de los dictaminadores de este artículo se ajustaron algunos indicadores de medición. Migraciones internacionales num especial.indd 109 27/11/2013 07:35:29 p. m. Fu en te : E la bo ra ci ón p ro pi a co n ba se e n el t ra ba jo d e ca m po . Fi gu ra 1 . M od el o de e va lu ac ió n de la s O fa m Fe n ó m en o m ig ra to ri o es ta ta l ( M ) Es tr u ct u ra gu b er n am en ta l (G ) P ro gr am as y p re su p u es to s (P ) O fi ci n as ad ic io n al es (A ) O rg an iz ac io n es d e m ig ra n te s (O ) R el ac io n es in te rn ac io n al es (E ) In te ns id ad m ig ra to ri a (M 2) R ep at ri ad os d es de E st ad os U ni do s (M 4) R em es as c om o po rc en ta je de l P IB (M 5) U bi ca ci ón e n el o rg an ig ra m a (G 1) M ar co no rm at iv o (G 4) A ño d e cr ea ci ón (G 2) Tr as ce nd en ci a se xe na l ( G 3) Tr an sp ar en ci a en In te rn et (G 5) O bj et iv os e in di ca do re s (P 2) Pr es up ue st o de la O fa m (P 4) Pe rs on al (P 3) M un ic ip al es (A 1) En E st ad os U ni do s (A 3) O bj et iv os in te rn ac io na le s (E 2) R es ul ta do s: a cu er do s, h er m an am ie nt os , pr oy ec to s (E 3) In ci de nc ia p ol ít ic a en M éx ic o (O 3) Pr og ra m as y s er vi ci os (P 1) C lu be s, as oc ia ci on es y fe de ra ci on es (O 1) Po rc en ta je d e po bl ac ió n en E st ad os U ni do s (M 1) O fi ci na E st at al d e A su nt os I nt er na ci on al es (E 1) Pr es up ue st o 3x 1 (P 5) En o tr os e st ad os m ex ic an os (A 2) Em ig ra ci ón in te rn ac io na l, po rc en ta je d e no r et or no ( M 3) C on fe de ra ci on es y as oc ia ci on es d e or ga ni za ci on es (O 2) Migraciones internacionales num especial.indd 110 27/11/2013 07:35:30 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 111 se recabaron datos a partir de un cuestionario que se distribuyó a las Ofam entre octubre de 2009 y enero de 2010, en el que se obtuvo un porcentaje de respuesta de 86 por ciento.5 Igualmente se realizaron entrevistas directas a 13 titulares y nueve subdirec- tores; seis de éstas se realizaron in situ en las instalaciones de estas dependencias gubernamentales, y se efectuó observación partici- pante en las reuniones de la Conofam durante un año. El propósito fue contar con datos que permitieran un estudio comparable nacionalmente que tuviera como referencia indica- dores específicos sobre la situación del fenómeno migratorio por entidad, bajo el supuesto de que aquellos estados con altos indi- cadores de emigración requieren que las Ofam tengan una mejor estructura institucional, políticas, programas y presupuesto; las entidades federativas con indicadores de emigración medianos precisan que las Ofam sean adecuadas a la situación particular de su fenómeno migratorio y no necesariamente todos los estados mexicanos necesitan una secretaría del migrante.6 Para comparar la situación de la emigración por entidad fede- rativa entre 2005 y 2010, se seleccionaron los siguientes datos bá- sicos: el porcentaje de población en Estados Unidos respecto de la población en la entidad, es decir, la población emigrada en rela- ción con la territorializada; el grado de intensidad migratoria, que se sitúa entre nulo y muy alto, de acuerdo con el Conapo (2012); el total de migrantes internacionales entre 2004 y 2009 y, compa- rativamente, el porcentaje de ellos que no retornaron en el mismo período, captados por la “Encuesta nacional de la dinámica de- mográfica (Enadid)” (Inegi, 2011), los repatriados desde Estados Unidos por entidad federativa de origen según el inm, así como las remesas como porcentaje del producto interno bruto (pib), que indican la importancia de estos ingresos en las economías estata- les (véase el cuadro 1). 5 A los datos proporcionados por la Ofam se les asignó un valor de 0. 6 Durante el período de estudio, el estado de Michoacán contaba con una Secreta- ría del Migrante y, con frecuencia, funcionarios de las Ofam en otros estados hacían referencia a que el modelo a seguir era el de Michoacán. Migraciones internacionales num especial.indd 111 27/11/2013 07:35:30 p. m. C ua dr o 1. D at os e st at al es d e em ig ra ci ón , 2 00 5 y 20 10 In di ca do re s M 1 M 2 M 3 M 4 M 5 En tid ad fe de ra tiv a Po bl ac ió n na ci da en M éx ic o re sid en te en E . U . ( to ta l d e m ig ra nt es ), 2 00 5a Po bl ac ió n en E . U . r es pe ct o de la p ob la ci ón e n la en tid ad , 2 00 5a ( % ) G ra do d e in te ns id ad m ig ra to ri a, 20 10 b To ta l d e m ig ra nt es in te rn ac io na le s 20 04 -2 00 9 c M ig ra nt es in te rn ac io na le s qu e no r et or na ro n 20 04 -2 00 9 c (% ) Re pa tr ia do s d es de E . U ., 20 10 d Re m es as e n el P IB es ta ta l, 20 10 e (% ) A gu as ca lie nt es 13 5 98 9 13 A lto 19 3 21 63 .5 4 06 8 2. 8 B aj a C al ifo rn ia 57 6 59 0 19 .6 M ed io 48 4 60 72 .2 10 7 68 1. 5 B aj a C al ifo rn ia S ur 23 2 87 4. 6 M uy b aj o 1 67 1 53 .7 38 5 0. 6 C am pe ch e 10 4 66 1. 3 M uy b aj o 5 50 9 60 .1 1 20 2 0. 1 C oa hu ila 19 2 11 5 7. 6 B aj o 14 8 98 55 .8 4 49 4 0. 8 C ol im a 99 6 05 16 .8 A lto 12 5 50 41 .2 3 00 6 3. 3 C hi ap as 37 4 41 0. 8 M uy b aj o 62 5 19 76 .1 19 4 13 3. 3 C hi hu ah ua 52 3 05 0 15 .2 M ed io 50 4 43 55 .4 13 2 76 1. 4 D is tr ito F ed er al 44 5 20 3 5. 1 M uy b aj o 42 7 07 61 .4 22 5 67 0. 7 D ur an go 38 4 19 2 24 .7 A lto 26 7 74 49 .6 7 79 1 3. 3 E st ad o de M éx ic o 56 5 45 7 4. 5 B aj o 64 5 27 81 .0 24 5 03 2 G ua na ju at o 92 6 71 8 18 .3 M uy A lto 12 6 64 1 71 .6 34 6 28 4. 3 G ue rr er o 37 4 41 0. 8 A lto 72 5 70 75 .4 35 7 85 14 .6 H id al go 20 7 61 0 8. 7 A lto 73 5 21 69 .1 12 7 88 8. 2 Ja lis co 1 41 5 22 4 20 .8 A lto 12 1 88 2 58 .7 28 1 53 1. 2 M ic ho ac án 1 06 1 86 7 25 .1 M uy A lto 15 7 17 4 77 .1 50 3 22 9. 4 (c on tin úa ) Migraciones internacionales num especial.indd 112 27/11/2013 07:35:30 p. m. In di ca do re s M 1 M 2 M 3 M 4 M 5 En tid ad fe de ra tiv a Po bl ac ió n na ci da en M éx ic o re sid en te en E . U . ( to ta l d e m ig ra nt es ), 2 00 5 a Po bl ac ió n en E . U . r es pe ct o de la p ob la ci ón e n la en tid ad , 2 00 5 a ( % ) G ra do d e in te ns id ad m ig ra to ri a, 20 10 b To ta l d e m ig ra nt es in te rn ac io na le s 20 04 -2 00 9 c M ig ra nt es in te rn ac io na le s qu e no r et or na ro n 20 04 -2 00 9 c (% ) Re pa tr ia do s d es de E . U ., 20 10 d Re m es as e n el P IB es ta ta l, 20 10 e (% ) M or el os 24 3 59 0 14 .2 A lto 23 9 41 75 .1 8 80 0 5. 3 N ay ar it 18 3 50 8 18 .4 M uy A lto 11 7 37 74 .7 8 21 5 6 N ue vo L eó n 33 5 66 9 7. 9 M uy b aj o 41 6 21 61 .4 4 40 1 0. 4 O ax ac a 25 7 99 1 6. 9 A lto 76 7 32 87 .2 38 9 11 9. 3 Pu eb la 34 0 10 2 6. 1 M ed io 76 5 53 75 .6 29 7 47 4. 4 Q ue ré ta ro 10 1 69 0 6. 4 A lto 40 2 84 58 .9 6 78 0 2. 1 Q ui nt an a R oo 23 5 42 2. 2 M uy b aj o 6 70 8 50 .1 78 3 0. 7 Sa n Lu is P ot os í 39 3 84 5 16 .3 A lto 38 7 05 73 .1 10 1 72 3. 7 Si na lo a 20 8 21 9 7. 5 M ed io 32 2 43 46 .8 20 0 23 2. 4 So no ra 19 0 16 0 7. 6 M ed io 30 2 68 37 .3 16 6 98 1. 3 Ta ba sc o 14 7 64 0. 7 M uy b aj o 8 57 3 86 .6 2 77 6 0. 3 Ta m au lip as 30 0 68 0 9. 5 M ed io 28 9 96 76 .4 9 38 7 1. 4 T la xc al a 29 7 08 2. 8 M ed io 17 1 50 63 .7 3 77 0 5. 1 V er ac ru z 30 5 76 9 4. 2 M ed io 13 1 69 5 77 .4 23 1 88 2. 7 Yu ca tá n 50 9 82 2. 8 M uy b aj o 12 0 31 61 .7 1 67 8 0. 8 Z ac at ec as 50 8 92 4 35 .9 M uy A lto 42 7 36 71 .7 10 7 90 6. 9 M ed ia n ac io na l 25 5 14 4 10 .5 M ed io 47 5 36 65 .6 14 6 65 3. 4 Fu en te : E la bo ra ci ón p ro pi a co n ba se e n la s es tim ac io ne s de : a Z úñ ig a, L ei te y A ce ve do ( 20 06 :1 39 ); b C on ap o (2 01 2, a ne xo a :6 2, 6 3) ; y c C on ap o (2 01 0) , c on b as e en la “E na di d” (I ne gi , 2 01 1) ; y e n da to s de : d in m (2 01 1) ; y e B an xi co (2 01 1) . (c on tin ua ci ón ) Migraciones internacionales num especial.indd 113 27/11/2013 07:35:31 p. m. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013114 El total de emigrados es variable, lo cual podría estar corre la- cio nado con la antigüedad de los flujos migratorios. En algunas entidades, este dato es revelador del peso demográfico de los emi- gra dos respecto de la población del estado, como en Zacatecas (35.9 %), Michoacán (25.1 %) y Durango (24.7 %). Además, si se comparan los grados de intensidad migratoria cal culados por el Conapo (2012), se puede observar la dispa ridad respecto del porcentaje de no retorno captado con datos de la “En- cuesta nacional de la dinámica demográfica (Enadid)” (Inegi, 2011); por ejemplo, aunque Tabasco y el Estado de México son considerados por el Conapo (2012) como entidades con muy bajo y bajo índice de intensidad migratoria, respectivamente, presenta- ron índices de no retorno de 86.6 y 81 por ciento, en ese mismo orden, de los más altos en el ámbito nacional en este período. En los datos de repatriados desde Estados Unidos por entidad federativa de origen registrados por el inm (2011), no sólo las en- tidades de muy alta intensidad migratoria presentan los primeros lugares. De hecho, las personas migrantes de Michoacán, Oaxaca, Guerrero, Guanajuato y Puebla representaron 40 por ciento del total de repatriados. Además, al calcular como porcentaje del pib los datos de las remesas reportados por el Banco de México (Banxico, 2011), se revela que para algunas economías estatales como Guerrero, Mi- choacán, Oaxaca, Hidalgo y Zacatecas, estos ingresos son funda- mentales, ya que representan 14.6, 9.4, 9.3, 8.2 y 6.9 por ciento, respectivamente. En el cuadro 1 particularmente resaltan Michoacán y Oaxaca por sus indicadores. Michoacán está en el primer lugar nacional en todos los indicadores de emigración seleccionados, en tanto que Oaxaca tiene muy altos porcentajes de no retorno entre 2004 y 2009, en el número de repatriados en 2010, y en cuanto a las remesas en el pib, ubicándose en segundo lugar nacional después de Michoacán. Considerando los indicadores migratorios por entidad, ¿cómo se pueden correlacionar éstos con la situación institucional y ope- rativa de las oficinas estatales de atención a migrantes? Aunque Migraciones internacionales num especial.indd 114 27/11/2013 07:35:31 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 115 cada estructura gubernamental presenta sus particularidades, a partir de los datos recabados en el trabajo de campo es posible cuantificar los indicadores de cada variable institucional de las Ofam planteadas en el modelo de evaluación. A continuación se describen los indicadores, y los datos cuantificados se muestran en el cuadro 3. Variables institucionales endógenas Estructura gubernamental Cada oficina de atención a migrantes tiene una configuración gubernamental específica. Algunos datos que son comparables nacionalmente son su ubicación en el organigrama estatal, el nú- mero de años que lleva la Ofam operando, si logra trascender el período de una gubernatura de seis años, el marco normativo y la transparencia en Internet. En 2010, una Ofam promedio se ubi- caba como coordinación o dirección de una secretaría estatal, ha- bía sido creada entre los años 2000 y 2005, había trascendido de un período sexenal a otro, operaba bajo un decreto de creación y reglamento interno como sustentos normativos y tenía una página de Internet con cierta información. A partir de este rango medio en cada indicador, se les otorgó un valor de 0.5 y se pu dieron determinar los indicadores con valores de uno y cero, es decir, aquellos que superaban el rango medio y los que se ubicaban por debajo de éste. Programas y presupuestos En esta variable P, los indicadores comparables son programas y servicios, objetivos con indicadores, personal, presupuesto de la Ofam y del programa nacional 3x1 para coinversión de reme- sas. En 2010, una Ofam promedio ofrecía únicamente servicios y gestión de trámites ante otras instancias; tenía planteados ob- jetivos, aunque sin indicadores de desempeño; contaba con cinco fun cionarios públicos, un presupuesto de tres millones de pesos Migraciones internacionales num especial.indd 115 27/11/2013 07:35:31 p. m. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013116 anuales (incluyendo su nómina)7 y usaban entre 5 y 10 por ciento del presupuesto nacional del Programa 3x1. Oficinas adicionales Algunos estados tienen oficinas apéndice para acercar de manera más directa sus programas y servicios. Éstas pueden ser ubicadas al interior de la entidad, en los municipios y localidades con ma- yor intensidad migratoria;8 en otros estados de la república donde existen poblaciones considerables de oriundos establecidos o en tránsito, y algunos estados operan oficinas de enlace en el extran- jero. Para estos indicadores solamente se consideraron valores de uno y cero, y revelan la existencia o no de oficinas adicionales. Promoción de relaciones internacionales Debido a su operación, en la práctica las Ofam realizan activida- des internacionales. De hecho, diversas investigaciones anteriores han considerado que la migración es un factor importante en la llamada paradiplomacia o proyección internacional de las entida- des federativas (Velázquez, 2007; Schiavon, 2006, 2010). La variable promoción de relaciones se compone de tres indica- dores internacionales comparables. El primero se refiere a la coope- ración y vinculación de la Ofam con la oficina estatal de asuntos internacionales. Por ejemplo, en Durango y el Estado de México, la misma oficina de asuntos internacionales incluye la atención a migrantes, mientras en Jalisco y en el Distrito Federal, en 2010, eran dos oficinas diferentes y funcionaban desvinculadas. 7 En este indicador, sólo se consideraron presupuestos asignados directamente a la Ofam, se excluyeron aquellos presupuestos estatales para el Programa 3x1 ya que al- gunas oficinas en los estados operan directamente este programa, como la Secretaría del Migrante de Michoacán, pero la mayoría de las Ofam no ejercen recursos directos para el Programa 3x1. 8 En los casos de oficinas o representantes en municipios, algunos estados han preferido acordar con gobiernos municipales la operación de funcionarios de enlace de atención a migrantes, así esta responsabilidad es asumida por los municipios. Migraciones internacionales num especial.indd 116 27/11/2013 07:35:31 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 117 El segundo indicador se refiere a que la Ofam plantea objetivos internacionales en su visión, misión y/o programas, y el tercero, resultados internacionales, considera aquéllos como la gestión de hermanamientos y acuerdos interinstitucionales y relaciones con diversas entidades internacionales. En 2010, una Ofam promedio no operaba coordinadamente con la oficina estatal de asuntos internacionales, se planteaba al- gún objetivo internacional y había generado algunos resultados: un acuerdo con alguna institución extranjera, la gestión de algún hermanamiento de ciudades o la recepción de donaciones interna- cionales de ambulancias o equipo para bomberos a través de sus clubes de oriundos. Variables exógenas Organizaciones de migrantes Las organizaciones de mexicanos en el extranjero tienen diferen- tes estructuras y complejidad. Para su estudio, se consideraron tres indicadores comparables: 1) clubes, asociaciones y federacio- nes, 2) confederaciones y asociaciones de organizaciones, y 3) in- cidencia política en México. Si bien algunos gobiernos estatales, al igual que el gobierno federal, han participado activamente en la formación/formalización de organizaciones mexicanas en Estados Unidos, y aunque algunas de ellas están estrechamente ligadas a los gobiernos en México, en general, al estar constituidas y desa- rrollándose en un espacio público externo, estas organizaciones tienen la posibilidad de actuar con independencia, como bien se- ñalan Lanly y Valenzuela (2004:22). Las organizaciones identificadas por estados de origen inclu- yen como estructura básica a los comités de pueblo y clubes de oriundos, y como estructuras más complejas a asociaciones y fe- deraciones que integran diversos comités o clubes. Algunas or- ganizaciones también pertenecen a estructuras que trascienden la filiación por estado, como las confederaciones que agrupan a diversas federaciones y las organizaciones de asociaciones, por Migraciones internacionales num especial.indd 117 27/11/2013 07:35:31 p. m. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013118 ejemplo, la Confederación de Federaciones Mexicanas (Confe- mex) en Chicago y el Consejo de Federaciones Mexicanas en Nor teamérica (Cofem) en Los Ángeles, California. Algunas organizaciones también pertenecen a entidades más amplias, hispanas/latinas o de defensa de los derechos de los mi- grantes. Por ejemplo, la Federación de Clubes Michoacanos en Illinois, integrada por círculos de migrantes, es miembro activo de la National Alliance of Latin American and Caribbean Com- munities (nalacc) y de la Illinois Coalition for Immigrant and Refugee Rights (icirr). La información sobre las organizaciones y su incidencia polí tica se obtuvo del directorio del Instituto de Mexicanos en el Exterior (ime, 2011), datos de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol, 2012) sobre los ejercicios presupuestales del Programa 3x1 desde 2005, información proporcionada por la Ofam en cada estado (véase el cuadro 2) y los cónsules de comunidades en tres cir- cunscripciones de alta concentración de mexicanos en Estados Unidos: Los Ángeles, Chicago y Nueva York, así como de la revi- sión bibliográfica. Para la consideración de la incidencia política en México se solicitaron a los entrevistados ejemplos específicos como: cabildeo de leyes o políticas a favor de migrantes que hayan sido aprobadas, diputados y presidentes municipales migrantes o funcionarios públicos migrantes en el estado. Tras la sistematización de la información, se establecieron los valores en cada uno de los indicadores para las seis variables del modelo, como puede observarse en el cuadro 3. Primeramente se presentan los valores para las variables endógenas correspondien- tes a la operación institucional de la Ofam y posteriormente se exponen los datos para las variables del fenómeno migratorio y de las organizaciones de migrantes. Análisis y correlaciones Los resultados que se evidencian en el cuadro 3 y la gráfica 1 per miten identificar cuál era la situación de las oficinas esta ta les para los migrantes en el año 2010, ubicarlas nacionalmente en Migraciones internacionales num especial.indd 118 27/11/2013 07:35:31 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 119 Cuadro 2. Oficinas de atención a migrantes en los estados de la república Entidad federativa Nombre de la Ofam estatal Aguascalientes Oficina Estatal de Atención al Migrante y sus Familiares Baja California No existe. Sólo funciona la Dirección de Vinculación con Organismos de la Sociedad Civil Baja California Sur No existe Campeche No existe. La oficina de representación en el D. F. participa en la Conofam Coahuila Oficina Estatal de Atención a Coahuilenses en el Extranjero Colima Coordinación de Atención a Migrantes Colimenses Chiapas Dirección de Atención a Migrantes Chihuahua Departamento de Protección en el Coespo Distrito Federal Centro de Atención a Migrantes y sus Familias Durango Dirección de Asuntos Internacionales y Atención a Comunidades Duranguenses en el Extranjero Estado de México Subcoordinación de Enlace Internacional y de Mexiquenses en el Exterior Guanajuato Dirección General de Atención a Guanajuatenses en el Extranjero Guerrero Dirección General de Atención a Guerrerenses Radicados en el Extranjero Hidalgo Coordinación General de Apoyo al Hidalguense en el Estado y el Extranjero Jalisco Dirección de Atención a Jaliscienses en el Exterior Michoacán Secretaría del Migrante Morelos Dirección General de Atención a Migrantes y Participación Ciudadana Nayarit Oficina de Atención a Oriundos del Estado de Nayarit en el Extranjero Nuevo León Centro de Atención a Migrantes del Estado de Nuevo León Oaxaca Instituto Oaxaqueño de Atención al Migrante Puebla Comisión Estatal para la Atención del Migrante Poblano Querétaro Dirección de Gobierno del Estado de Querétaro Quintana Roo No existe San Luis Potosí Instituto Potosino de Atención al Migrante Sinaloa No existe Sonora Dirección General de Atención a Migrantes Internacionales Tabasco Dirección Jurídica y de Atención a Migrantes en la oficina de Tabasco en el D. F. Tamaulipas No existe. Un asesor en desarrollo económico y asuntos internacionales atiende asuntos de los migrantes Tlaxcala Oficina de Atención a Tlaxcaltecas en el Extranjero Veracruz Dirección General de Atención a Migrantes Yucatán Subdirección de Atención a Migrantes Zacatecas Instituto Estatal de Migración Fuente: Elaboración propia. Migraciones internacionales num especial.indd 119 27/11/2013 07:35:31 p. m. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013120 cada indica dor y variable, e incluso identificar sus debilidades o caren cias particulares. También muestran cuáles son aquellas que obtuvieron un mayor puntaje, lo que indica que tienen mejores capacidades institucionales respecto de la media nacional y el res- to de las Ofam. Como muestra la gráfica 1, las capacidades institucionales de las Ofam son variables y es importante saber qué tanto éstas co- rresponden a la situación de su fenómeno migratorio estatal en cada caso. Para determinar lo anterior, se propone la correlación entre la variable M con los resultados de operación institucional I. Por otro lado, ya que diversos estudios sugieren que la inciden- cia política de las organizaciones de migrantes en las entidades federativas tiene un peso importante en el diseño y mejora de las Ofam, así como de las políticas y programas estatales, se plantea la correlación entre la operación institucional I y la sumatoria de indicadores de las organizaciones de migrantes O. La gráfica 2 muestra la correlación entre los indicadores del fenómeno migratorio y la operación de la Ofam y permite ubi- car a cada una de las entidades. El resultado de la correlación de Pearson fue de 0.44 (LeBlanc, 2004:294), lo que indica una correlación parcial. Las entidades que se aproximan más a la línea de la ecuación r 2 son aquellas que contaban con una Ofam más Fuente: Elaboración propia con base en las sumatorias de los indicadores del cuadro 3 correspon- dientes a la estructura gubernamental, los programas y servicios, las oficinas adicionales y las rela- ciones internacionales. Gráfica 1. Institucionalidad de las Ofam, 2010 M ic ho ac án Za ca te ca s Es ta do d e M éx ic o C oa hu ila D ur an go G ua na ju at o V er ac ru z Ja lis co N ue vo L eó n D is tr it o Fe de ra l O ax ac a H id al go Pu eb la C hi ap as So no ra Yu ca tá n G ue rr er o Sa n Lu is P ot os í Tl ax ca la A gu as ca lie nt es N ay ar it M or el os C ol im a C hi hu ah ua Ta m au lip as Ta ba sc o C am pe ch e B aj a C al ifo rn ia B aj a C al ifo rn ia S ur Q ue ré ta ro Q ui nt an a R oo Si na lo a Migraciones internacionales num especial.indd 120 27/11/2013 07:35:33 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 121 adecuada a las necesidades de su fenómeno migratorio en 2010 y a los valores medios de ambas variables; mientras aquéllas situadas por debajo de la línea recta de la ecuación r 2 tenían menores ca- pacidades institucionales respecto de las que se ubican por encima de la recta. Las situadas en el cuadrante superior derecho son aquéllas con mayores capacidades institucionales y además con fenómenos mi- gratorios más demandantes (mucha población en Estados Unidos, alta intensidad migratoria, elevada emigración y poco retorno, al- to índice de repatriados y captación de remesas que constituyen r 2 lineal: 0.198. Fuente: Elaboración propia con base en datos del cuadro 3 de las sumatorias que componen las variables de institucionalidad (I ) y fenómeno migratorio (M ). Gráfica 2. Correlación entre el fenómeno migratorio estatal y la operación institucional de la Ofam, 2010 Fenómeno migratorio O fic in a es ta ta l d e at en ci ón a m ig ra nt es Migraciones internacionales num especial.indd 121 27/11/2013 07:35:34 p. m. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013122 un importante porcentaje del pib estatal). Estas entidades son Mi- choacán, Zacatecas y Guanajuato. En contraste, en esta gráfica, en el cuadrante inferior derecho resaltan los casos de Guerrero, Naya- rit y Morelos, que tienen un importante fenómeno migra torio que demandaría una Ofam con mayores capacidades institucionales. Por otra parte, la correlación entre las capacidades instituciona- les de las Ofam y las estructuras de las organizaciones de migran- tes y su incidencia política presenta un resultado de Pearson de 0.54 (LeBlanc, 2004:294). Este dato también indicaría una corre- r 2 lineal: 0.294. Fuente: Elaboración propia con base en datos del cuadro 3 de las sumatorias que componen las variables de institucionalidad (I ) y organizaciones migrantes (O). Gráfica 3. Correlación entre las organizaciones de migrantes y la operación institucional de la Ofam, 2010 Organizaciones de migrantes O fic in a es ta ta l d e at en ci ón a m ig ra nt es Migraciones internacionales num especial.indd 122 27/11/2013 07:35:36 p. m. ORTEGA/FEDER ALISMO MIGR ATORIO EN MÉXICO 123 lación parcial, aunque mayor que la correlación con el fenómeno migratorio. Si bien no se pueden generalizar las afirmaciones de que las organizaciones de migrantes determinan a las Ofam y sus políticas y programas, las organizaciones serían un factor impor- tante, aunque no determinante. Reflexiones finales y conclusiones Las oficinas estatales de atención a migrantes se incrementaron rápidamente a partir del año 2000 en el contexto de una crecien te competencia político-partidista en México, descentralización del poder hacia la figura de los gobernadores, federalismo y transfe- rencia de recursos a los estados, así como un fenómeno de emigra- ción en rápido crecimiento y dispersión. Muchas de las carencias institucionales e inconsistencias organizacionales que presentaban las Ofam en 2010 para responder adecuadamente a las proble- máticas de sus migrantes y familiares pueden explicarse por el contexto de su surgimiento político oportunista inicial. La improvisación, la escasez de personal profesional capacitado para la atención a los migrantes, el poco control de los recursos que ejercen, la implementación de programas y servicios sin pla- neación estratégica ni indicadores de evaluación, las críticas que reciben por parte de las organizaciones de migrantes y las disputas con las autoridades federales en materia migratoria (sre e inm) por actuar como “competencia desleal” en vez de coordinarse y cooperar intergubernamentalmente en materia migratoria, son problemáticas que han caracterizado a las Ofam. Las correlaciones entre las variables de la incidencia del fenóme- no migratorio y de las organizaciones de migrantes sobre la insti- tucionalización de las Ofam demostraron que las organizaciones de migrantes podrían incidir más que el fenómeno migratorio en las capacidades institucionales de las Ofam; sin embargo, ningu- na de las correlaciones tiende a ser perfecta, lo cual sería indicativo de que existen diversos factores que influyen en la institucio na- lización y reforzaría la propuesta de continuar midiendo diversos indicadores por estado. Migraciones internacionales num especial.indd 123 27/11/2013 07:35:36 p. m. MIGRACIONES INTERNACIONALES, VOL. 7, NÚM. ESPECIAL 1, 2013124 En las entidades federativas, si bien cada caso presenta particu- laridades y también algunas innovaciones, las instituciones y po - líticas públicas para los migrantes requieren institucionalizarse, consolidarse y adaptarse a las cambiantes necesidades de estas personas. Al analizar a las Ofam, se puede observar que el fe deralismo migratorio en México aún está en ciernes, lo que implica la nece- sidad de mayores análisis de las relaciones de coo peración, coordi- nación, competencia y traslapes con las autoridades federales en la implementación de políticas migratorias concretas. El actual federalismo mexicano requiere cooperación y colabo- ración expresas, así como mecanismos interinstitucionales claros, con mayor participación ciudadana, transparencia, rendición de cuentas y fiscalización. Además, los procesos de institucionali- zación de las Ofam conllevarían no sólo formalizar políticas y programas sino generar marcos conceptuales sobre las dinámicas migratorias locales y procesos participativos desde los cuales se planteen alternativas de acción pública. En definitiva, las migraciones internacionales obligan a replan- tear las nociones tradicionales gubernamentales sobre la política pública jurisdiccional-territorializada y diseñar nuevas fórmulas que incorporen la extraterritorialidad poblacional y la reterritoria- lización de facto de lo local, además de adaptar y mejorar constan- temente las instituciones y políticas para los migrantes. Referencias ALANÍS, Fernando, 2006, “Que se vayan y se queden allá: La po- lítica mexicana hacia la migración a Estados Unidos”, en Jorge Schiavon, Daniela Spencer y Mario Vázquez, edits., En busca de una nación soberana. Relaciones internacionales de México, si- glos XIX y XX, México, Acervo Histórico Diplomático-Secretaría de Relaciones Exteriores/Centro de Investigación y Docencia Económicas, pp. 351-384. 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