Volumen 9 Número 2 • 2006 Te m as d e po rt ad a Martín Trelles* Resumen La crisis política y los problemas de comunicación durante el gobierno de transición de Alejandro Toledo, dificultaron el fortalecimiento de la gobernabilidad en Perú. Los medios de comunicación hicieron visibles la corrupción y el nepotismo sin articu- lar la participación ciudadana y el debate cívico. La hipótesis del tra- bajo es que durante el régimen to- ledista se presentaron tres escenarios en la relación medios de comunica- ción-gobernabilidad. El primero, ca- racterizado por las disfunciones del gobierno y de los medios de comuni- cación, que debilitaron la estabilidad política y social. El segundo esce- nario de confrontación por efectos propios de los medios y del poder político. El tercer escenario de in- terdependencia por los resultados favorables, se produce cuando los medios, sin neutralizar las funciones de información e investigación, par- ticipan de forma conjunta con el go- bierno en el orden político y social. Palabras clave: comunicación po- lítica, gobernabilidad, medios de co- municación. Abstract The political crisis and the communi- cation problems during Alejandro To- ledo’s transitional government were a major difficulty in the government ability strengthening. The mass me- dia disclosed corruption and nepotism disregarding citizen’s participation and civil debate. There is a three sce- narios hypothesis to explain the mass media/government ability relationship during the Toledist regime. There was a scenario characterized by govern- ment as well as media dysfunctions that weakened political and social stability. There was also a confron- tation scenario due to the correspon- dent effects of media and political power. And there was a third scenario of interdependence produced by the favorable outcomes when the media - without neutralizing its informa- tive and investigative functions par- ticipates with the government in the political and social order. Comunicación política y gobernabilidad. Escenarios de interdependencia en una sociedad en crisis Political Communication and Government Ability. Interdependent Stages for a Society in Crisis * Docente-investigador, responsable de la Unidad Académica de Extensión y Proyección Universitaria de la Facultad de Ciencias de la Comunicación, Universidad de San Martín de Porres. Correo electrónico: mtrelles@comunicaciones.usmp.edu.pe 19-28 Key words: Political communication, government ability, mass media. Recibido: 31/10/2006 Aceptado: 12/11/2006 20 Volumen 9 Número 2 • 2006 M A R T ÍN T R E LL E S Breve aproximación a la crisis de gobernabilidad en el Perú Desde el enfoque estructuralista, que sitúa el pro- blema de integración en la herencia colonial (Cotler, 2005) y la ausencia del Estado en la articulación de la sociedad (Matos Mar, 2005), hasta posturas más liberales, como la del economista Hernando de Soto, para quien los orígenes de la crisis socioeconómica se hallan en el Estado mercantilista, la sociedad pe- ruana no ofrece el entorno propicio para la consoli- dación de conceptos como ciudadanía, democracia, separación de poderes o economía de mercado. Por consiguiente, “la gobernabilidad en el Perú, está sig- nada por los problemas sociales producto de la ex- clusión social, los derechos humanos y el caudillismo partidario” (Rubio, 1993, pp. 66-71). Más aún, si “la historia del país ha mostrado un comportamiento au- toritario y vertical” (Velit, 1999, p. 25). Así mismo, los partidos políticos, pilares en el sistema democrático, se encuentran debilitados al perder capacidad de representación. Son reemplaza- dos por frentes regionales o sociales, cada vez más fragmentados. En el peor de los casos, los partidos políticos han funcionado siguiendo una “lógica ple- biscitaria, es decir, se han adecuado pasivamente a la cultura política popular, usufructuando de ella, re- forzándole y contribuyendo al final a su propia fragi- lidad” (Parodi, 1993, p. 88). “Se trata de una lógica que puede funcionar, en algunos casos a favor y en otros en contra de procesos o gobiernos tanto demo- cráticos como no democráticos” (Murakami, 2000, p. 172). “La fórmula arbitraria se fortaleció con el apoyo de las élites económicas y los actores inter- nacionales, así como el periodismo. La tensión entre democracia y eficiencia optaban por esta última y aceptaban lo que podríamos llamar gobernabilidad autoritaria” (Degregori, 2003, p. 252). “La democra- cia y el autoritarismo se constituyeron en opciones antagónicas para alcanzar la gobernabilidad del país” (Cotler, 2001, p. 22). Éstas fueron las condiciones para que el fujimorismo autoritario irrumpiera como solución pragmática ante la crisis política. La transición política –de un gobierno auto- ritario al régimen democrático del toledismo– no supone ningún cambio de rumbo en este sentido, al tratarse, otra vez, de una “candidatura de mar- cado corte personalista apoyada en una plataforma electoral de reciente creación” (Prats, 2005, p. 44). Tampoco se avanzó mucho en la recuperación de la institucionalidad a pesar del evidente crecimiento macroeconómico. Entre 2001 y 2005 hay tres fac- tores que marcan la gestión del gobierno. Un cre- cimiento económico de “base estrecha” asociado a altos niveles de desigualdad e incapaz de responder a las demandas de empleo. Una democracia ancla- da en un sistema político frágil y con escasa capaci- dad de representación, que se debilitó aún más por la inconsistencia del toledismo y por la incapacidad de autorreforma de los partidos políticos. Una fuerte crisis de integración social que alentó una importan- te conflictividad manifestada en distintas protestas, movilizaciones y estallidos sociales de intensidad variable, que no fueron ni previstos ni atendidos por el gobierno (Ballón, 2006). El crecimiento de las demandas sociales, la desconfianza en el gobierno y los continuos casos de nepotismo, socavaron las bases democráticas reconstruidas, lo que impidió consolidar la gobernabilidad democrática. ¿Falló la comunicación política en el espacio público? Los problemas estructurales de la sociedad pe- ruana envuelven el proceso comunicativo y hacen difícil la comunicación política –que según Wol- ton– “es el espacio en que se intercambian los dis- cursos contradictorios de los tres actores que tienen legitimidad y que son los políticos, los periodistas y la opinión pública a través de los sondeos” (Wol- ton, 1998, p. 31) y que “permiten la discusión en reconocimiento común del poder de la razón y de la riqueza del intercambio de ideas y de opiniones ilus- tradas” (Mattelart, 1997, p. 57). Nada más ajeno al ideal del espacio público, marcado en nuestro caso de tensiones permanentes, y donde los comunica- dores y políticos procuran “colonizar”, a su turno, el espacio público de la democracia. En la sociedad de la información, el espacio pú- blico es creado por “los medios de comunicación, que se apoya en símbolos, códigos e imágenes y que el receptor percibe desde la óptica del emisor 21Volumen 9 Número 2 • 2006 C om un ic ac ió n po lít ic a y go be rn ab ili da d, e sc en ar io s de in te rd ep en de nc ia e n un a so ci ed ad e n cr is is como si ésta fuera la auténtica realidad” (Monzón, 1996, p. 316) y en “combinación con los hechos que producen los políticos” (Miralles, 2002, p. 46). La participación de la sociedad civil es escasa, por- que los medios se transforman en jueces y fiscales de la realidad; pueden cometer excesos, condenas apresuradas o injustas y se comportan como em- presa que vende la noticia como mercancía, los go- biernos como obsesión crítica, la agenda política como producción” (Alak, 2002, p. 61). Sin embargo, no sólo los medios tienen responsa- bilidad. Los políticos contribuyen poco a la partici- pación cívica. “Los temas de participación y debate no necesariamente emergen de procesos públicos de tematización, sino a propuesta de las instancias de poder que controlan la discusión a través de un acceso privilegiado a los medios masivos y a través de la formación de públicos-clientela” (González, 1999, p. 140). En este sentido, la comunicación po- lítica en el Perú –como en gran parte de la región andina– se encuentra intervenida por los grupos de interés, sumado a la escasa participación ciudadana y al clientelismo político que apoya su legitimidad en las prebendas electorales. Durante el régimen fujimorista “la comunica- ción política se caracterizó por la manipulación del escenario massmediático, la personalización del poder y de la imagen, la proactividad en la crea- ción de agendas públicas desde el gobierno, una ciudadanía sumisa y una participación ciudadana centrada en encuestas” (Castañeda, 2003, p. 43). En el gobierno de transición de Alejandro Toledo, los medios de comunicación recuperaron mayores libertades para el ejercicio profesional. Se editaron nuevos diarios, alejados del sensacionalismo. Esta vez el formato tabloide, que tuvo una dramática participación en la imposición de agendas políticas o de narcotización de la opinión pública, sostuvo agrios debates con el poder. Tal es el caso de dia- rios como Correo, Perú 21 y La Primera, cuyos editoriales incisivos permitieron hacer visibles los errores del gobierno. Sin embargo, la relación con los medios de comunicación, que fue el eje estra- tégico durante el decenio autoritario de marras, resultó infructuosa para el gobierno de Alejandro Toledo. Las investigaciones periodísticas denun- ciaron graves casos de corrupción y nepotismo que debilitaron la credibilidad tanto del régimen como del sistema político. Ésta fue la débil respuesta comunicacional de un gobierno que manejó con prudencia la adminis- tración pública pero de forma errática los temas de gran visibilidad. Sin estrategia comunicacional, las demandas excesivas, auspiciadas por el ejecutivo, socavaron la confianza hacia el gobierno y el siste- ma político. Gobernabilidad, orden, legitimidad y transparencia La gobernabilidad se sostiene en el orden social, la legitimidad del sistema político y la transparen- cia en las funciones públicas. Organismos como las Naciones Unidas ven la ingobernabilidad más vin- culada a los temas de “legitimidad, sociedad civil, proyecto de gobierno y capacidad administrativa, en tanto que el Banco Mundial la liga a la corrupción, el liderazgo y la reforma judicial” (Basáñez, 2004). Para Rolando Franco, la gobernabilidad se fortale- ce, primero, por el orden gubernamental (reformas institucionales) y la existencia de consenso social (legitimación del régimen político y del gobierno). Segundo, es necesario que el público se identifique con las estrategias de desarrollo, lo que exige ilustrar a la población, entregándole visiones relistas del pro- ceso. Y tercero, es el proyecto de gobierno, esto es, el conjunto de objetivos y la estrategia y la táctica que guiarán la acción para alcanzar los resultados espera- dos (Franco, 1992, pp. 52-53). Castelazo identifica el factor de ... la legitimidad como indispensable a la toma de decisiones de políticas públicas. Ellos tienden a garantizar la independencia de una nación y su soberanía, la libertad de sus habitantes, la impar- tición de la justicia y la democracia. Asi mismo la gobernabilidad se regula por normas a través del Estado de Derecho y las Instituciones; y por último, se realiza por prácticas político-adminis- trativas, orientadas a lograr acuerdos básicos para hacer cosas que conlleven al bienestar general (Castelazo, 2004, pp. 133-134). 22 Volumen 9 Número 2 • 2006 M A R T ÍN T R E LL E S Por su parte, según Sagasti et al., Las ideas de gobernabilidad y buen gobierno se vinculan a la noción de eficiencia, en el sentido de alcanzar los objetivos de gobierno en forma trans- parente y sin dispendio de recursos; a la eficacia, en el sentido de lograr estos objetivos manteniendo la estabilidad y la credibilidad de las instituciones y el sistema político; y a la de legitimidad, en el sentido de que la ciudadanía reconoce el derecho de los gobernantes a ejercer el poder y la autoridad (Sagasti et al., 1996, pp. 19-20). Estos principios colisionan con los efectos de los medios de comunicación, la capacidad simbó- lica de los mensajes y los discursos políticos. El espacio público intervenido por intereses privados, neutraliza toda acción de gobernabilidad. Medios: poder mercantilista y simbólico Por otra parte, si la gobernabilidad se desarro- lla en el marco sociopolítico complejo, los medios presentan rasgos que no coinciden con la búsque- da del consenso. Para Gomis, “los medios no sólo transmiten, sino que preparan, elaboran y presentan una realidad que no tienen más remedio que modi- ficar, cuando no formar, por lo que deben entender- se como un método de interpretación de la realidad social” (Gomis, 1991). En esta línea epistemoló- gica, Del Rey Morató (1989) concluye que “el pe- riodismo construye una imagen del mundo”. Para Rodrigo Alsina (2005), “el periodista tiene como materia prima de su trabajo la construcción de la realidad social que han hecho las fuentes de infor- mación”. “Es la realidad aparente y fragmentaria, que desdeña y deja inéditas las realidades y verda- des de los individuos y los grupos sociales y desvir- túa la naturaleza histórica del periodismo” (García Posada, 1997). De allí la crítica hacia la actividad misma de la comunicación periodística, especial- mente cuando operan otras fuerzas tales como el poder económico. En su momento, Bourdieu (1997) denunció que “el periodismo [está] influido, cada vez más por las exigencias del mercado, de los lectores y de los anunciantes”. Veredicto que se torna más crí- tico cuando Ramonet señala que “la información es una mercancía exenta de función cívica” (1998, p. 57). “Si la ciudadanía ya no participa en debates sobre asuntos nacionales no tiene motivo alguno para informarse sobre los temas cívicos. Cuando la discusión se convierta en una arte perdido, la in- formación, aunque esté plenamente disponible, no causa impresión alguna” (Lasch, 1996, p. 142). “Si la noticia es espectáculo y como tal, mercancía a la venta, la categoría de ciudadanía queda en crisis y las formas de percepción de la realidad se alteran” (Martín, 1999). Escenarios de interdependencia: medios de comunicación y gobernabilidad Hace tres décadas, Samuel Huntington, uno de los autores del Informe de la Comisión Tri- lateral, afirmó que “los medios de comunicación habían erosionado el respeto a la autoridad del gobierno en muchas sociedades posindustriales, contribuyendo así a la difusión de una crisis de la democracia que era evidente en las calles de Washington, París y Tokio” (Norris, 2001, p. 11). En el mismo documento, Michael Crozier señaló que “la inflación de expectativas a raíz del espec- táculo mediático, tiene influencia en la goberna- bilidad. Apunta que el fenómeno se convierte en una fuente importante de desintegración de las viejas formas de control social”. Dado que la go- bernabilidad se basa en valores de transparencia o accountability en el ámbito administrativo, los medios, por su parte, se sostienen en la construc- ción de mensajes que no siempre coinciden con los principios de la gobernabilidad. El conflicto comunicacional se produce “cuando las represen- taciones espaciales o las perspectivas temporales se sitúan en planos diferentes, por lo tanto la co- municación se verá distorsionada o interrumpida afectando la gobernabilidad” (Lechner, 1997, pp. 30-31). Por otra parte, es necesario resaltar cómo los medios generan “espacios de convivencia distintos, en los cuales la legitimidad y aceptabilidad de la comunidad serán necesarias para el buen funciona- 23Volumen 9 Número 2 • 2006 C om un ic ac ió n po lít ic a y go be rn ab ili da d, e sc en ar io s de in te rd ep en de nc ia e n un a so ci ed ad e n cr is is miento del régimen y el logro de metas que bene- ficien a la mayor cantidad de ciudadanos” (Ortiz, 2001). Lo que nos lleva a distinguir un segundo enfoque que argumenta la capacidad de los medios para fortalecer la gobernabilidad. Tal como sostie- ne Riva Palacio, “los medios de comunicación son un factor decisivo en los procesos de transforma- ción democrática y en su consolidación a través de la gobernabilidad que pueden acompañar y vigilar, o la inestabilidad que también pueden desatar” (2004, p. 497). En esta perspectiva, la Agencia Suiza para el De- sarrollo y la Comunicación (Cosude) (2004) sitúa a los medios “en el corazón mismo de la problemática de la gobernabilidad: se mueven en marcos jurídi- cos más o menos propicios para la libertad de ex- presión, se organizan para defender su credibilidad (códigos de deontología, autorregulación)”. En el Informe final del Proyecto Agenda Perú, los autores del estudio concluyen que “los medios masivos de comunicación podrían complementar eficazmente las iniciativas para crear espacios de diálogo y de- bate, explorando nuevas formas de involucrar a la ciudadanía en la discusión de temas asociados con la gobernabilidad democrática y el buen gobierno” (Sagasti et al., 1996, p. 123). Durante el toledismo la prensa participó de algunas situaciones de crisis política y social. El caso Almeyda y su implicancia en actos de corrupción, o el tema de las firmas fal- sas, motivaron serios cuestionamientos públicos. Sin embargo, antes que establecer un efecto di- recto de los medios de comunicación en la crisis de gobernabilidad, consideramos que el tema debe ser tratado desde la configuración de escenarios di- versos, lo que nos permite distinguir la forma de trabajo por la apropiada utilización de los meca- nismos de autorregulación, códigos de ética y los principios democráticos. Primer escenario: disfunciones de la gobernabilidad y el periodismo Tanto el gobierno como los medios de comunica- ción incurren en disfunciones que hacen imposible una relación favorable. Para Alcántara, “el fenómeno de la gobernabilidad se encuentra sometido a ciertas disfunciones, entre las que la corrupción política es una de las más frecuentes que tiene la sociedad” (2004, p. 40). En tanto que para Price y Krug “los actos irresponsables del periodismo pueden minar el trabajo de honrados servidores del bien público y de instituciones legítimas, con lo que ponen en peligro el desarrollo de la siempre frágil gobernabilidad de- mocrática” (Price y Drug, 2000, p. 45). Algunas de estas disfunciones, que contribuyen en las situaciones de ingobernabilidad y desinfor- mación, son los actos de corrupción, nepotismo e ineficacia en la conducción del gobierno; y respec- to a los medios, la manipulación de la información por los grupos de poder. Segundo escenario: confrontación por los resultados adversos El escenario de confrontación se produce por cuestiones institucionales, es decir, ausencia de ca- nales democráticos de transparencia, así como la falta de mecanismos de autorregulación de los me- dios, y los efectos propios del proceso comunica- cional que generan percepciones sobre las acciones del gobierno. Percepción favorable y efectos cognitivos Los problemas de percepción política producen el primer desencuentro entre lo que quiere comu- Tanto el gobierno como los medios de comunicación incurren en disfunciones que hacen imposible una relación favorable. 24 Volumen 9 Número 2 • 2006 M A R T ÍN T R E LL E S nicar el gobierno y lo que comunican los medios. Ya que es un pilar de la gobernabilidad, la percep- ción que el ciudadano tenga de la eficacia de las políticas públicas implementadas se vuelve de total importancia (Algorri, 2001, p. 71). Y como señala Urzúa, “la gobernabilidad de la democracia depen- de, en gran parte, de la percepción ciudadana sobre la eficacia de las políticas públicas y la conducción política” (1998, p. 144). La eficacia en el ejercicio del poder público ne- cesita ser constante, porque los miembros de una sociedad otorgan o retiran la legitimidad de día en día. En ese sentido, los medios de comunicación adquieren un papel importante en la medición del grado de aceptación que un gobernante tiene para con sus gobernados, las encuestas que miden los niveles de aprobación en el ejercicio de gobierno así lo prueban. Los medios “aceleran la dinámi- ca cultural con que se procesan los problemas, de modo que dan menos tiempo a las autoridades para resolver asuntos a los que, además, se les ha aumen- tado la cuota de exigencia por parte del público” (Achard y Flores, 1997, p. 34). “La opinión pública y su incidencia en la percepción pública sobre los políticos y los órganos de poder son inherentes a la gobernabilidad democrática” (Comisión Andina de Juristas, 2003, p. 19). Impacto simbólico de las demandas sociales La gobernabilidad se funda en el buen gobierno a partir de la transparencia, legitimación de la gestión política, cumplimiento de las demandas sociales y la institucionalidad, por lo que la gobernabilidad requiere la existencia de canales institucionales que permitan satisfacer las demandas de participación social (Urzúa, 1998, pp. 143-144). “El periódico, por su parte, trasmite al sistema político las deman- das del ambiente social, con lo que ‘realimenta’ al sistema político ofreciéndole la información que necesita para modificar sus estructuras y para tratar de modificar la situación ambiental” (Gomis, 1987, p. 60). “Los medios se comportan como actores políticos que influencian las culturas políticas de los ciudadanos a través del diario consumo de no- ticieros y periódicos, representando intereses eco- nómicos o negociando con el Estado la cobertura de las demandas sociales” (Macassi, 2002, p. 106). La noticia se convierte en mercancía al cotizar el escándalo. “La mayoría de los medios, al privilegiar el escándalo, imponen ritmo y tono al debate públi- co. Estamos bajo el imperio de un nuevo poder: el de los medios” (Corral, 2004, p. 163). Tercer escenario: interdependencia en los resultados favorables El estilo adversarial e inquisitivo de la prensa no impide la búsqueda del orden institucional, la trans- parencia en la gestión pública y el bien común. La gobernabilidad se fortalece a través de los meca- nismos democráticos (transparencia, separación de poderes) y de los mecanismos del periodismo para alcanzar el buen ejercicio profesional (autorregula- ción, cumplimiento de las funciones sociales). A pesar del diagnóstico negativo, los medios pueden contribuir a una adecuada comunicación política, y colaborar con la gobernabilidad. Es por ello que la gobernabilidad exige que los medios –sin ser sacrificadas sus libertades fundamentales– formen parte de un proceso, que sin duda requiere de un liderazgo político que aglutine y conduzca (Pagés, 2004, p. 461). “El debate entre regulación y autorregulación incide seriamente en el equilibrio entre un acceso abierto y equilibrado a la informa- ción por parte de la ciudadanía y la protección de la privacidad como un valor que garantiza la goberna- bilidad de los países” (Tomassini, 1993, p. 79). Esto no significa ninguna forma de omisión o au- tocensura de los medios que impida el ejercicio de la libertad de expresión. La eficacia en el ejercicio del poder público necesita ser constante, porque los miembros de una sociedad otorgan o retiran la le- gitimidad de día en día. La construcción de gober- nabilidad implica necesariamente contar con una estrategia de relación y construcción de opinión pública; no sólo tratar de informar o llegar a la opi- nión, sino colocar temas estratégicos de mediano y largo plazo, de manera proactiva; participación ciudadana en los asuntos de interés público; pa- sar de comunicación política a una comunicación 25Volumen 9 Número 2 • 2006 C om un ic ac ió n po lít ic a y go be rn ab ili da d, e sc en ar io s de in te rd ep en de nc ia e n un a so ci ed ad e n cr is is ciudadana (Castañeda, 2003). En ese sentido, los medios de comunicación desarrollan un trabajo de importancia pero sostenido por la acción política y el buen manejo de la comunicación. Conclusiones 1. Los factores estructurales e institucionales hacen difícil el desarrollo de la gobernabi- lidad en el Perú. 2. El espacio público en el Perú no es propi- cio para el intercambio de ideas. Los acto- res políticos no canalizan con eficiencia las demandas sociales. Los errores de la comu- nicación política producen la desconexión entre el gobierno y la sociedad civil. 3. La relación entre los medios de comuni- cación y la gobernabilidad hace visibles ESCENARIOS EN LA RELACIÓN MEDIOS DE COMUNICACIÓN-GOBERNABILIDAD ESCENARIOS Disfunciones que producen ingobernabilidad y desinformación Confrontación por los resultados adversos Interdependencia en los resultados favorables GOBERNABILIDAD MEDIOS DE COMUNICACIÓN  Actos de corrupción, nepotismo.  Ineficacia en la conducción del gobierno.  Influencia perniciosa del poder económico en los medios.  Escándalo por denuncias carentes de sustento.  Incumplimiento de las demandas sociales.  Percepción desfavorable de las instituciones.  Transmisión de las demandas sociales insatisfechas.  Construcción de la realidad y efectos cognitivos del periodismo.  Transparencia en la gestión política.  Eficacia y legitimidad de las políticas públicas.  Fortalecimiento de la percepción social favorable.  Investigación de la gestión política.  Articulación del debate cívico sobre las políticas públicas.  Mediación de la percepción social favorable. Fuente: elaboración personal. tres escenarios de interdependencia signa- dos por las disfunciones, la confrontación por resultados adversos y la interdependen- cia por resultados favorables. Los proble- mas de gobernabilidad deben comprometer a los actores políticos con el buen uso de los canales de expresión, y de cuidar la gestión con el uso de los código de ética y mecanis- mos de autorregulación por los medios de comunicación. Referencias Achard, D., Flores, M. (1997). Gobernabilidad: un reportaje de América Latina. México: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Fondo de Cultura Económica. Alak, J. (2002). El rol de los medios de comunica- ción en la democracia. Revista Contribuciones, Año XIX, núm. 2. 26 Volumen 9 Número 2 • 2006 M A R T ÍN T R E LL E S Alcántara Sáez, M. (2004). Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos para el estudio de la gober- nabilidad de los sistemas políticos en épocas de crisis y cambio. México: Fondo de Cultura Eco- nómica. 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