51 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 Fernanda Coletti Pires Mestre no Programa de Pós- Graduação em Sustentabilidade (PPGS) na Escola de Artes, Ciências e Humanidades, Universidade de São Paulo – São Paulo (SP), Brasil. Sonia Regina Paulino Professora Associada na Escola de Artes, Ciências e Humanidades, Universidade de São Paulo – São Paulo (SP), Brasil. Delhi Teresa Paiva Salinas Professora Doutora na Escola de Artes, Ciências e Humanidades, Universidade de São Paulo – São Paulo (SP), Brasil. Endereço para correspondência: Fernanda Coletti Pires – Rua Arlindo Bettio, 1000 – Ermelino Matarazzo – CEP 03828-000 – São Paulo (SP), Brasil – E-mail: fe.colettipires@gmail.com Recebido em: 27/08/2019 Aceito em: 13/12/2019 RESUMO A redução de emissões por desmatamento e degradação florestal (REDD+) tem sido abordada no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima como instrumento central para mitigar alterações climáticas. O Brasil é um país-chave nesse assunto, pois tem compromissos internacionais de redução do desmatamento, iniciativas de REDD+ em andamento e a questão fundiária como fator crítico de desmatamento. Esta pesquisa teve como objetivo analisar iniciativas de REDD+ segundo o regime fundiário, com ênfase nos fatores de responsabilização (detentor do direito) e de permanência dos recursos florestais. Cinquenta e seis iniciativas de REDD+ foram consideradas e analisadas por meio de 17 variáveis. Para o primeiro fator, foram mapeadas iniciativas em propriedades públicas, privadas e mistas que apresentaram diferenças entre proponentes do projeto, porém com características geográficas equiparadas. Em relação à permanência, as iniciativas, independentemente do tipo de propriedade, estão em áreas de conflitos fundiários e direcionaram ações para o monitoramento florestal, porém foram identificadas variações entre os agentes do desmatamento e a presença de moradores que não detêm a propriedade. Esses resultados apontam diferentes lacunas nas questões fundiárias, o que demanda uma abordagem diferenciada, de acordo com o tipo de propriedade, para garantir os resultados de REDD+. Palavras-chave: florestas; segurança fundiária; mudança do clima. ABSTRACT REDD+ has been addressed under the United Nations Framework Convention on Climate Change as a central instrument to mitigate climate change. Brazil is a key country in this issue, as it has international commitments to reduce deforestation, REDD+ initiatives underway and land issues as a critical factor of deforestation. This research aimed to analyze REDD+ initiatives, according to the land regime, with emphasis on factors of accountability (right holder) and permanence of forest resources. Fifty-six REDD+ initiatives were considered and analyzed through 17 variables. For the first factor, initiatives were mapped on private, public and mixed properties that presented differences between project proponent, but with similar geographical characteristics. Regarding the permanence, the initiatives, regardless of the type of property, are in areas of land conflicts and addressed actions for forest monitoring. However, variations between deforestation agents and the presence of residents who do not own the property were identified. These results point to different gaps in land issues, which demand a differentiated approach, according to the type of property, in order to guarantee REDD+ results. Keywords: forests; land tenure; climate change. DOI: 10.5327/Z2176-947820190513 ANÁLISE DE INICIATIVAS DE REDD+ NA PERSPECTIVA DE RESPONSABILIZAÇÃO E PERMANÊNCIA DOS RECURSOS FLORESTAIS ANALYSIS OF REDD+ INITIATIVES IN THE PERSPECTIVE OF ACCOUNTABILITY AND PERMANENCE OF FOREST RESOURCES http://orcid.org/0000-0001-7879-0514 http://orcid.org/0000-0002-2997-4082 http://orcid.org/0000-0003-4086-4762 mailto:fe.colettipires@gmail.com Pires, F.C.; Paulino, S.R.; Salinas, D.T.P. 52 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 INTRODUÇÃO As florestas possuem influência considerável no clima global por serem parte importante do ciclo de carbono, uma vez que fixam, ao longo do seu crescimento, gran- des quantidades de carbono no solo (MITCHARD, 2018). Por essa razão, a supressão florestal parcial ou total libera na atmosfera gases de efeito estufa (GEE), que potenciali- zam o aquecimento global (IPCC, 2014). Em escala global, as emissões provenientes do setor de mudança do uso da terra, como a conversão de florestas em áreas de pas- to, representam 11% do volume anual (ANGELSEN et al., 2013; IPCC, 2014). No Brasil, esse setor corresponde à principal fonte de emissão, representando, em 2016, 46% das emissões brutas nacionais, em toneladas de equivalência em dióxido de carbono (CO 2 e) (SEEG, 2019). Considerando esse papel das florestas como fator in- tensificador ou mitigador da mudança do clima, em 2005 foi submetida uma proposta, no âmbito na Con- venção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (United Nations Framework Convention on Climate Change — UNFCCC, em inglês), para a criação de um mecanismo que contribuísse com a proteção das florestas (KIESSLING, 2018). Propôs-se inicialmente o mecanismo REDD, sigla em inglês para redução de emissões por desmatamento e degradação florestal, que busca recompensar moneta- riamente países em desenvolvimento que mantiverem ou aumentarem de maneira voluntária seus estoques florestais. Na 13ª Conferência das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (COP 13), em 2007, o instrumento foi ampliado e passou a se chamar REDD+ (ou REDD plus), por agregar estratégias de conservação, manejo sustentável e aumento dos estoques de carbono flores- tal (UNFCCC, 2010). No plano conceitual, a abordagem predominante de REDD+ tem sido a de pagamento por resultados. Ou seja, os recursos monetários empregados implicam um retorno, seja este centrado no carbono, seja com a geração adicional de benefícios sociais e ambientais (OJEA et al., 2016; ANGELSEN et al., 2017). Seu finan- ciamento tem se desenvolvido por meio do Progra- ma das Nações Unidas para o Desenvolvimento para REDD+, dos fundos públicos, multilaterais e bilaterais e do mercado voluntário de carbono. O Brasil possui iniciativas de REDD+ em execução, como os projetos que comercializam créditos no mer- cado voluntário e projetos via fundos públicos. Salles, Salinas e Paulino (2017a; 2017b) mapearam, em 2015, 89 iniciativas de REDD+ aprovadas no país, sendo 83% financiadas via Fundo Amazônia e o restante pelo mer- cado voluntário de carbono. O Brasil detém a segunda maior área florestal do mundo, contabilizando florestas naturais e plantadas (BRASIL, 2016), e assumiu em sua Contribuição Nacionalmente Determinada (do inglês, NDC), requisito para ratifica- ção do Acordo de Paris, proposto em 2015 durante a 21ª Conferência das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (COP 21), o compromisso de reduzir parte de suas emissões de GEE até 2030 por meio de ações no setor florestal e de mudança do uso da terra (BRASIL, 2015). A redução do desmatamento, no entanto, não é tarefa fácil. Desde 2004, em decorrência da pressão interna- cional, o país tem direcionado esforços para aprimorar o controle do desmatamento. Apesar da diminuição significativa desde o pico, em 2002, a taxa de desma- tamento na Amazônia Legal começou a aumentar em 2014. Em 2018, evidenciou-se aumento de 8,5% no desmatamento em relação ao ano anterior, atingindo 7.536 km2 (PROJETO PRODES, 2019). O desmatamento está diretamente relacionado a lacu- nas no reconhecimento do direito à propriedade, com enfoque nas incertezas e inseguranças decorrentes das deficiências na regularização de terras (FORSYTH; SIKOR, 2013; ANGELSEN et al., 2017). Essas lacunas confirmam-se no Brasil (REYDON; FERNANDES; TELLES, 2015), que tam- bém tem sido apontado, há seis anos consecutivos, como o país com o maior número de mortes registradas por conflitos de terra (GLOBAL WITNESS, 2018). O direito de propriedade, entendido como as permis- sões e proibições concedidas para determinado uso dos recursos, nesse caso, a terra, apresenta variações se- gundo o regime fundiário (SCHLAGER; OSTROM, 1992) e, consequentemente, é capaz de influenciar positiva ou negativamente os resultados florestais (REYDON; FERNANDES; TELLES, 2019). Nesse contexto, o artigo teve como objetivo analisar iniciativas de REDD+ segundo o regime fundiário, com ênfase nos fatores de responsabilização, dada pela de- finição do detentor do direito, e de permanência dos recursos florestais. REDD+: responsabilização e permanência dos recursos florestais 53 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA: OS DIREITOS DE PROPRIEDADE NAS INICIATIVAS DE REDD+ O debate sobre direitos de propriedade origina-se da disputa de recursos finitos por uma população crescen- te que busca, de forma individual, o seu próprio inte- resse e benefício. Entende-se por direitos de proprie- dade o sistema de normas e leis que autoriza ou proíbe determinados usos dos recursos, atuando como ins- trumento limitador, permitindo a alguns e restringin- do a outros os benefícios advindos da exploração dos recursos naturais (BROCKMEIER, 1998 apud GUEDES; REYDON, 2012). Essa permissão ou restrição é conce- dida por meio de entidade superior, geralmente o Esta- do, que concorda em proteger esse fluxo de benefícios por meio de estruturas pelas quais a riqueza pode ser adquirida, usada e transferida (BROMLEY, 1992). A discussão a respeito da propriedade e da conserva- ção dos recursos florestais tem sido pautada na eficácia promovida por diferentes regimes fundiários, conside- rando a divisão entre propriedades públicas, privadas e de uso comum (SCHLAGER; OSTROM, 1992; SIKOR; HE; LESTRELIN, 2017). Por um lado, defende-se que a propriedade privada é uma solução de baixo custo capaz de promover a con- servação dos recursos (COASE, 1960; HARDIN, 1968). Em contraponto, avalia-se que tornar a propriedade da terra privada não garante a manutenção dos recursos nem evita a sua superexploração. Para tal, é preciso ava- liar os direitos de propriedade entendendo as condições que melhoram ou subtraem os recursos e a estabilidade dos regimes de propriedade vigentes (SCHLAGER; OS- TROM, 1992; SAEED; MCDERMOTT; BOYD, 2017). As iniciativas de REDD+ buscam a redução do desma- tamento e da degradação florestal pautando-se no princípio do provedor-recebedor. Ou seja, agentes eco- nômicos são recompensados pelos benefícios ambien- tais que promoverem de forma voluntária (ANGELSEN et al., 2017). Essa recompensa dá-se mediante resultados contabi- lizados com base no carbono, mas podem avaliar adi- cionalmente benefícios sociais e ambientais. Os paga- mentos têm sido direcionados considerando a eficácia, por meio de incentivos pecuniários, ou a equidade, de modo a compensar quem arca com os custos da con- servação (ANGELSEN et al., 2017). A posse da terra tem sido apontada como uma das principais barreiras para a implantação de iniciati- vas de REDD+ (CORBERA et al., 2011; SOMMERVILLE, 2011; ANGELSEN et al., 2013; DUCHELLE et al., 2014), podendo influenciar na manutenção das florestas e na insurgência de conflitos latentes sobre os direitos aos benefícios provenientes da área (COTULA; MAYERS, 2009; SOMMERVILLE, 2011; FORSYTH; SIKOR, 2013). Os países em desenvolvimento têm de enfrentar a pressão crescente pelos recursos florestais e superar as dificuldades em conciliar direitos estatutários e con- suetudinários (UN-REDD, 2015). Os países em desenvolvimento têm de enfrentar a pressão crescente pelos recursos florestais e superar as dificuldades em conciliar direitos estatutários e con- suetudinários (UN-REDD, 2015), entendidos, respecti- vamente, como o direito que provém do Estado e faz parte da legislação efetiva (TERRA, 2004) e o direito le- gitimado por “práticas e usos alicerçando-se nos valo- res, significados compartilhados e nos costumes que se alteram no tempo e no espaço” (CHAMY, 2004, p. 16). Ao mesmo tempo, por conta das ações de REDD+, al- guns países têm desenvolvido políticas para regulariza- ção da posse (CORBERA et al., 2011; DUCHELLE et al., 2014), e alguns proponentes de projeto têm estabe- lecido meios de equacionar seus conflitos localmente (DUCHELLE et al., 2014). Levando em conta a confiança e a eficácia na aplicação de recursos em ações de REDD+, a sistematização des- sa discussão nas iniciativas aponta para a necessidade de definição do detentor do direito (responsabilização) e de ações que vão garantir a continuidade do recurso florestal no longo prazo (permanência). A responsabilização está atrelada à identificação de um ente, seja este um indivíduo, seja um grupo de indiví- duos ou organizações, que adotará as medidas neces- sárias para implementação das iniciativas e é elegível para receber benefícios pelo reconhecimento de suas ações. Ao mesmo tempo, esse responsável será ques- tionado e eventualmente punido, caso não atinja os compromissos assumidos no que se refere ao carbo- no florestal (COTULA; MAYERS, 2009; CORBERA et al., 2011; SOMMERVILLE, 2011). Pires, F.C.; Paulino, S.R.; Salinas, D.T.P. 54 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 Na relação com os direitos de propriedade, questiona- -se quem são os indivíduos e as entidades que rece- bem os recursos de REDD+ e têm direito ao carbono florestal. No caso de indivíduos que possuem direitos consuetudinários, reforça-se a necessidade de forma- lizar e de reconhecer esses direitos a priori, principal- mente em áreas em que há reivindicações e/ou falta de clareza sobre a propriedade (COTULA; MAYERS, 2009; ANGELSEN et al., 2013). No que tange ao fator permanência, é importante con- siderar que o mecanismo envolve a absorção de dióxi- do de carbono (CO 2 ) por florestas, que, por sua vez, são recursos que precisam ser monitorados e mantidos no longo prazo. Essa manutenção influencia tanto o atin- gimento dos compromissos nacionais e internacionais de redução de GEE quanto o retorno esperado aos fi- nanciadores. Isto posto, o contexto dos conflitos locais e os agentes responsáveis pelo desmatamento são alguns dos fato- res que afetam diretamente os resultados de REDD+ (SOMMERVILLE, 2011). Ainda, o direito de exclusão, en- tendido como a capacidade de retirar da área agentes que não detêm os direitos àqueles recursos (MERRILL, 1998), é fator necessário para garantir esses resultados. Na ausência desse direito, faz-se essencial a intervenção de instituições locais que possam conceder e garantir o seu cumprimento (ANGELSEN et al., 2013). Para conter os drivers e riscos associados ao desmata- mento, as próprias iniciativas podem adotar ações que promovam a permanência, tais como: realização de au- ditoria de terceira parte na avaliação inicial e de forma recorrente, certificação, seguro florestal, compartilha- mento das responsabilidades e definição de um volu- me de buffer (PALMER, 2011). Esta última corresponde a uma área mantida fora da contabilização da iniciativa e que pode ser usada, por exemplo, na incidência de eventos naturais extremos. A transparência dessas informações é imprescindível para reforçar a contabilização, o monitoramento e o cumprimento dos objetivos propostos (SOMMERVILLE, 2011), pois avaliar quem possui, gerencia e usa a flores- ta torna mais fácil monitorar e engajar os responsáveis para conter o desmatamento e a degradação florestal (UN-REDD, 2015). MATERIAIS E MÉTODOS Nesta pesquisa foi adotada uma abordagem explora- tória, e o levantamento de dados sobre as iniciativas de REDD+ no Brasil fundamentou-se em pesquisa do- cumental em bases de dados públicas que reúnem as informações divulgadas pelas próprias iniciativas aos seus financiadores e às demais partes interessadas. A coleta ocorreu no período de fevereiro a outubro de 2018, considerando as seguintes bases: Fundo Ama- zônia (http://www.fundoamazonia.gov.br), Verified Carbon Standard (VCS) (http://www.v-c-s.org/;), Mar- kit Environmental Registry (http://www.markit.com/ product/registry), APX Registry (http://www.apx.com) e International Database on REDD+ Projects (http:// www.reddprojectsdatabase.org). Elas foram seleciona- das por conta da importância, em termos de quantida- de de projetos e volume financeiro transacionado, no cenário brasileiro de REDD+, sendo as iniciativas lista- das em mais de uma base de dados removidas segundo o nome e a localização geográfica. O Fundo Amazônia é um dos principais meios de financiamento de REDD+ no Brasil e contempla o maior recurso de financia- mento externo, proveniente majoritariamente de go- vernos de países desenvolvidos, como a Noruega e a Alemanha. O VCS é a norma mais utilizada no mercado voluntário de carbono florestal (HAMRICK; GALLANT, 2017), e o Markit Environmental Registry e o APX Re- gistry são as principais bases para registro e transação das reduções certificadas de emissões nesse mercado. Já a International Database on REDD+ Projects é uma iniciativa voltada para fins acadêmicos que buscou, até 2016, sistematizar os dados sobre iniciativas de REDD+ no mundo. Os critérios para seleção da amostra de análise foram: • Iniciativas registradas nas bases de acesso público; • Iniciativas aprovadas; • Iniciativas localizadas totalmente ou em parte do território brasileiro; • Iniciativas inseridas em um perímetro territorial, ou seja, não considera as que reduzem o desmatamen- to por meio da implementação de sistemas, ações de treinamento, monitoramento via satélite, entre outras. http://www.fundoamazonia.gov.br http://www.v-c-s.org/ http://www.markit.com/product/registry http://www.markit.com/product/registry http://www.apx.com http://www.reddprojectsdatabase.org http://www.reddprojectsdatabase.org REDD+: responsabilização e permanência dos recursos florestais 55 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 São propostas 17 variáveis de análise com enfoque nos dois fatores que incidem em ações de REDD+: res- ponsabilização e permanência, conforme Quadro 1. Buscou-se analisar as iniciativas considerando os dife- rentes regimes fundiários, representados pela variável tipo de propriedade. Com base nos dados coletados, foram realizados testes estatísticos de χ2 procurando averiguar se há relação estatisticamente significativa entre a variável tipo de propriedade e as demais variáveis de análise. O nível de significância adotado foi α = 0,05. Para todos os tes- tes, seguindo a notação estatística para a avaliação da relação entre as variáveis, adotou-se H0 como a hipóte- se neutra, isto é, em que não há diferença ou relação entre as variáveis. Já para H1 é considerada a hipótese de pesquisa, ou seja, de que foi identificada diferença ou relação estatisticamente significativa (MORETTIN; BUSSAB, 2017). Quadro 1 – Variáveis de análise. Variáveis analisadas Descrição da variável Tipo de variável Categoria/ Unidade de medida a) Variáveis relacionadas à responsabilização 1. Tipo de propriedade Considera a entidade que exerce o direito sobre o objeto em quatro categorias Qualitativa- -nominal Privada, comum, pública e mista (mais de um regime) 2. Tamanho da área do projeto Considera o tamanho da área total do projeto Quantitativa Hectares 3. Abrangência territorial Considera a abrangência territorial do projeto Qualitativa- -nominal Local restrito, múltiplos locais 4. Região geográfica Considera a região geográfica do território brasileiro Qualitativa- -nominal Norte, Nordeste, Sudeste, Centro-Oeste, Sudeste, Sul 5. Estado brasileiro Considera o(s) estado(s) brasileiro(s) abrangido(s) pela iniciativa Qualitativa- -nominal Estado(s) 6. Número de municípios abrangidos Considera o número de municípios que a iniciativa engloba Quantitativa Numeral 7. Proponente do projeto Considera a natureza jurídica do proponente do projeto Qualitativa- -nominal Poder público, empresa pública, empresa privada, terceiro setor, universidade 8. Proprietário do carbono florestal Considera a natureza jurídica do proprietário do carbono florestal Qualitativa- -nominal Poder público, empresa pública, empresa privada, terceiro setor, universidade b) Variáveis relacionadas à permanência 9. Regularidade da posse Considera a situação da posse em que se enquadra o projeto Qualitativa- -nominal Regular, irregular Continua... Pires, F.C.; Paulino, S.R.; Salinas, D.T.P. 56 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 RESULTADOS E DISCUSSÃO Uma vez que REDD+ está sendo proposta no âmbito internacional, a sua implementação tem apontado para diversos desafios que podem impactar nos resul- tados, ou seja, no incremento e na fixação do carbo- no no solo, bem como promover o deslocamento das emissões para outras regiões. Com base nos objetivos propostos, esta seção dividiu-se em responsabilização e permanência, de forma a apresentar os principais re- sultados e, quando pertinente, destacar as diferenças por tipo de propriedade. Por meio dos critérios de seleção propostos, foram sele- cionadas 56 iniciativas, sendo 40 (71,42%) financiadas via Fundo Amazônia e 16 (28,57%) via mercado voluntário Variáveis analisadas Descrição da variável Tipo de variável Categoria/ Unidade de medida 10. Moradores que não detêm a propriedade Considera se há moradores, na área do projeto ou limítrofe, que não detêm a posse regularizada Qualitativa- -nominal (dicotômica) Sim, não 11. Ações para regularização fundiária Considera se são propostas ações para regularização fundiária Qualitativa- -nominal (dicotômica) Sim, não 12. Conflitos por posse no município Considera se houve, entre 2006 e 2017, conflitos fundiários no município em que o projeto está localizado, conforme dados da Comissão da Pastoral da Terra (CPT, 2016) Qualitativa- -nominal (dicotômica) Sim, não 13. Agentes do desmatamento Considera os agentes do desmatamento identificados pelas próprias iniciativas Qualitativa- -nominal. Admite mais de uma categoria Grandes fazendeiros/ pecuaristas, agricultores familiares/de subsistência, madeireiros, posseiros/ grileiros, outros 14. Pontos de vigilância Considera se a iniciativa busca incorporar ações de vigilância na área Qualitativa- -nominal (dicotômica) Sim, não 15. Mapeamento de riscos Considera se foi conduzido um mapeamento dos principais riscos para os objetivos estabelecidos Qualitativa- -nominal (dicotômica) Sim, não 16. Seguro florestal Considera se a iniciativa possui seguro florestal Qualitativa- -nominal (dicotômica) Sim, não 17. Volume de Buffer Considera se foi definido um volume de buffer Qualitativa- -nominal (dicotômica) Sim, não Quadro 1 – Continuação. REDD+: responsabilização e permanência dos recursos florestais 57 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 de carbono. Os dados são comparados considerando as três amostras desta pesquisa: propriedade mista, pro- priedade privada e propriedade pública. É importante considerar que a categoria mista foi incluída para a análi- se, uma vez que se identificou em REDD+ a existência de iniciativas que contemplam mais de um regime fundiário. Responsabilização A responsabilização está atrelada à entidade da inicia- tiva e da propriedade. Para facilitar a apresentação, as características são divididas em: • fundiárias; • geográficas; • jurídicas. No primeiro tópico, discutem-se as variáveis relaciona- das ao tipo de propriedade e ao tamanho da área do projeto. No segundo, a região geográfica e o estado; e, no terceiro, o proponente do projeto e o proprietário do carbono florestal. Características fundiárias Considerando o regime fundiário, a maior parte das ini- ciativas está sendo realizada em propriedades públicas (46,43%), seguidas por propriedades privadas (37,50%) e mistas (16,07%), conforme Tabela 1. As propriedades públicas dessa amostra abrangem terras indígenas (TIs), parque nacional/área protegida, assentamentos agroextrativistas, reserva extrativista e reservas do desenvolvimento sustentável, porém fo- ram agrupadas para permitir a comparação entre os regimes. Não foram identificadas iniciativas em área de concessão florestal, o que está de acordo com a Lei n° 11.284, de 2 de março de 2006, que veda a comer- cialização de créditos decorrentes da emissão evitada de carbono dessas áreas (BRASIL, 2006). Tomando como ponto de partida o objetivo de REDD+ de manter as florestas em pé, é importante analisar comparativamente os regimes fundiários financiados sob o olhar das taxas anuais de desma- tamento e da importância para a conservação de es- toques de carbono. Ao analisar as taxas de desmatamento, dados do Mi- nistério do Meio Ambiente (BRASIL, 2018) do período de 2004 a 2015 apontam a propriedade privada como o regime que mais contribuiu para o desmatamento na Amazônia Legal, representando, em 2015, 36,1%. Já as propriedades públicas, representadas por TIs, unidades de conservação, de proteção integral e de uso susten- tável, apresentaram as menores taxas nesse ano, atin- gindo 1,2, 0,8 e 9,3%, respectivamente (BRASIL, 2018). Com esse panorama, avalia-se que as propriedades pri- vadas, associadas às maiores taxas de desmatamento na Amazônia Legal, têm representatividade no finan- ciamento de REDD+ no Brasil, uma vez que agregam as iniciativas desenvolvidas unicamente em proprieda- des privadas (37,5%), bem como parte do território em propriedades mistas. Tabela 1 – Quantidade e percentual de iniciativas no Brasil por regime fundiário. Tipo de propriedade Número de iniciativas Percentual Mista 9 16,07% Privada 21 37,50% Pública 26 46,43% Uso Comum* 0 0% Total 56 100% *Não foram mapeadas iniciativas unicamente desenvolvidas em propriedades de uso comum, mas as iniciativas nessas propriedades, represen- tadas pelas terras quilombolas, estão contempladas em propriedades mistas. Pires, F.C.; Paulino, S.R.; Salinas, D.T.P. 58 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 De forma complementar aos dados sobre desmata- mento, é importante levar em conta a influência dos diferentes tipos de propriedade para a conservação flo- restal. Levantamento realizado por Freitas et al. (2018) na Amazônia indica que 65% dos estoques de carbono acima do solo, considerando a vegetação nativa, estão em áreas públicas protegidas, o que demonstra a capa- cidade de armazenamento dessas áreas. Tendo isso em vista, avalia-se positivamente a distribui- ção dos tipos de propriedade financiados em REDD+, ponderando que a inclusão de propriedades privadas contribui para frear o avanço do desmatamento flo- restal. Por outro lado, as propriedades públicas repre- sentam oportunidade de conservação dos estoques de carbono florestal já estabelecidos. Em relação ao tamanho da área (Gráfico 1), a análi- se conduzida permitiu identificar que a maior parte dos projetos (73,21%) é realizada em grandes pro- priedades. As iniciativas em propriedades privadas apresentam menor dispersão, mas são em sua totalidade realiza- das em grandes propriedades. As iniciativas em pro- priedades públicas têm pouca dispersão, porém diver- sos outliers. Nesse regime, há predomínio de grandes propriedades, mas foram identificadas seis iniciativas em pequenas e médias propriedades. Por fim, pro- priedades mistas têm maior dispersão, com apenas um outlier, com área total, somando todas as pro- priedades contempladas, superior a 200 milhões de hectares. Características geográficas As iniciativas analisadas estão localizadas totalmente em território brasileiro. Conforme Tabela 2, 73% das iniciati- vas são realizadas na Região Norte e 16% na Região Cen- tro-Oeste. Os outros 11% abrangem mais de uma região geográfica no mesmo projeto: 7% nas regiões Norte e Centro-Oeste e 4% no Norte e Nordeste. A maior parte 200.000.000 150.000.000 100.000.000 50.000.000 0 Ta m an ho d a ár ea (h ec ta re s) Mista Privada Pública Tipo de propriedade Gráfico 1 – Tamanho da área do projeto em hectares por regime fundiário. REDD+: responsabilização e permanência dos recursos florestais 59 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 das iniciativas (96%) está localizada na Amazônia Legal, região formada, no Brasil, por Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e parte do estado do Maranhão, conforme a Lei Complementar n° 124, de 3 de janeiro de 2007 (BRASIL, 2007). As de- mais (4%) estão nos estados de Goiás e Mato Grosso do Sul, abrangendo os biomas cerrado e pantanal. Esse resultado é justificado pela consideração da Amazô- nia Legal como prioridade no país para redução do des- matamento e da degradação florestal. Portanto, desde o início da estruturação da Estratégia Nacional para REDD+, em 2010, o país já dispunha de políticas, programas e sis- temas de monitoramento florestal que evoluíram desde a criação do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), em 2004. Para as demais regiões geográficas e biomas, no entan- to, os instrumentos têm menor abrangência temporal, como no caso do cerrado, ou inexistem. A abrangência territorial adotada pelas iniciativas auxi- lia na compreensão sobre a abordagem predominante em REDD+, podendo ser a condução de projetos foca- dos em um local restrito ou projetos abrangentes que contemplam áreas geográficas distantes entre si. Conforme Tabela 3, há diferença estatisticamente sig- nificativa entre a abrangência territorial e o tipo de propriedade. As iniciativas em propriedades privadas estão em locais restritos (62%), ao passo que proprie- dades públicas estão majoritariamente em múltiplos locais (88%). As que são formadas por propriedades mistas são unicamente realizadas em múltiplos locais (100%), o que mostra que nelas também há o desafio da distância geográfica entre as propriedades. O número de municípios envolvidos em cada uma das iniciativas complementa a análise da sua amplitu- de e distribuição territorial. Com base nessa análise, destaca-se que as propriedades privadas englobam um número menor de municípios, tendo dois como media- na, porém podem abranger até 14, de acordo com o Gráfico 2. As iniciativas em propriedades públicas apre- sentam maior dispersão, variando de um a 17 municí- Tabela 2 – Quantidade e percentual de iniciativas de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal (REDD+) no Brasil por região geográfica. Região Número de iniciativas Percentual Norte 41 73% Centro-Oeste 9 16% Norte e Centro-Oeste 4 7% Norte e Nordeste 2 4% Total 56 100% Tabela 3 – Significância do teste χ2 para abrangência territorial por tipo de propriedade. Abrangência territorial Tipo de propriedade Teste hipótese Mista Privada Pública Total n % n % n % n % p Decisão Local restrito 0 0 13 61,90 3 11,54 16 28,57 0,000 Rejeitar H0 Múltiplos locais 9 100 8 38,10 23 88,46 40 71,43 Total 9 100 21 100 26 100 56 100 H0 : hipótese neutra. Pires, F.C.; Paulino, S.R.; Salinas, D.T.P. 60 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 pios e tendo como mediana três municípios. Já as ini- ciativas em propriedades mistas têm maior dispersão e abrangem um número maior de municípios, variando de três a 16 municípios, e têm como mediana a cobertura de cinco municípios. Esses resultados assinalam uma extensão territorial maior nas iniciativas realizadas em propriedades pú- blicas e mistas, o que pode indicar maior contribuição desses regimes para a redução do desmatamento e conservação dos estoques florestais. Por outro lado, esses fatores podem ser barreiras para uma gestão efi- caz, pois demandam a implementação de mecanismos de governança e de monitoramento que permitam avaliar a implantação de ações e seus respectivos re- sultados, em áreas com grande abrangência territorial e distantes entre si. Características de natureza jurídica Verifica-se que há variação estatisticamente signi- ficativa entre os proponentes do projeto por tipo de propriedade, conforme Tabela 4. Propriedades mistas e públicas são conduzidas pelo terceiro setor (88,89; 92,31%), e propriedades privadas por empresas priva- das (61,9%), que podem ser tanto os proprietários da terra quanto empresas privadas especializadas na ela- boração e condução de projetos de REDD+. As informações sobre os proprietários do carbono florestal não são claramente apresentadas nos docu- mentos públicos. Na ausência de definições legais, Kill (2015) aponta que os proprietários da terra devem ser considerados os detentores do carbono florestal. A análise das informações das iniciativas, no entanto, indica que o detentor do carbono florestal, sendo ca- racterizado como responsável pelo recebimento e pela aplicação dos recursos financeiros, pode ser definido na figura do proponente do projeto. Essa entidade tem sua identidade jurídica registrada, seja por contrato, seja por documento de concepção do projeto, e é o Gráfico 2 – Número de municípios abrangidos por iniciativas de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal (REDD+) no Brasil por tipo de propriedade. 18 14 16 10 12 6 8 4 2 0 N úm er o de m un ic íp io s ab ra ng id os Mista Privada Pública Tipo de propriedade REDD+: responsabilização e permanência dos recursos florestais 61 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 responsável pela aplicação dos recursos, pelo gerencia- mento e pela interlocução com os proprietários e de- mais moradores da área. Dessa forma, os proprietários do carbono florestal podem se diferenciar em terceiro setor (69,64%), empresa privada (23,21%) e poder pú- blico (7,15%), de maneira similar aos resultados sobre proponentes dos projetos (Tabela 4). Ainda assim, reforça-se a necessidade de promover a transparência nos documentos públicos acerca das re- lações e das responsabilidades entre os proprietários da terra e os proponentes dos projetos. Em duas inicia- tivas, observou-se que foi firmado um acordo tripartite para a transferência das responsabilidades do proprie- tário da terra para a empresa privada responsável pelo desenvolvimento do projeto. Nesses casos, evidencia- -se que os proprietários da terra podem compartilhar e/ou transferir a gestão aos proponentes e acabam por depender da sua capacidade técnica para implementa- ção das ações e, consequentemente, para recebimen- to dos recursos. Como apontam Saeed, McDermott e Boyd (2017), os projetos de carbono podem, portanto, afetar a dinâmica de controle sobre os recursos nas ini- ciativas de REDD+. Permanência Com base na necessidade de incremento e fixação do carbono no solo no longo prazo, foram analisadas as principais ações promovidas para garantia da perma- nência. Para facilitar a apresentação, os resultados são divididos em: contexto de segurança fundiária e ações para permanência. No primeiro tópico, discutem-se as variáveis: conflitos por posse no município, declaração de situação da pos- se, moradores que não detêm a propriedade, ações para regularização fundiária e agentes do desmatamento. No segundo são avaliados pontos de vigilância, mapea- mento de riscos, seguro florestal e volume de buffer. Contexto de segurança fundiária A ocorrência de conflitos por posse no município, toma- do como proxy para determinar a segurança fundiária na região em que o projeto está sendo implementado, indica que as iniciativas de REDD+, independentemen- te do regime fundiário, estão localizadas em regiões de conflitos fundiários. Conforme Tabela 5, existem 75% de iniciativas em regiões com conflitos fundiários. De forma complementar ao resultado sobre conflitos na região, buscou-se avaliar a regularidade fundiária da propriedade com o objetivo de evidenciar se as iniciati- vas se baseiam em direitos formalmente reconhecidos. Como resultado, apenas duas iniciativas, realizadas em propriedades públicas, foram classificadas como em situação irregular. Nelas foi observada menção clara Tabela 4 – Significância do teste χ2 para o proponente do projeto por tipo de propriedade. Proponente do projeto Tipo de propriedade Teste hipótese Mista Privada Pública Total n % n % n % n % p Decisão Empresa privada 0 0 13 61,90 0 0 13 23,21 0,000 Rejeitar H0 Poder público 1 11,11 1 4,76 1 3,85 3 5,36 Terceiro setor 8 88,89 7 33,33 24 92,31 39 69,64 Universidade 0 0 0 0 1 3,85 1 1,79 Total 9 100 21 100 26 100 56 100 H0: hipótese neutra. Pires, F.C.; Paulino, S.R.; Salinas, D.T.P. 62 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 em relação à necessidade de regularização de assen- tamento e de homologação de uma TI. Nas demais não há menção sobre a existência de irregularidades. Portanto, 96,42% foram classificadas como em situa- ção regular (Tabela 6). Apesar do alto percentual de regularidade, consta- tou-se que em sete iniciativas (12,5%) se tem a pre- sença de moradores na área do projeto ou em áreas limítrofes que não detêm a propriedade (Tabela 7). Identificou-se variação estatisticamente significativa Tabela 5 – Significância do teste χ2 para os conflitos por posse no município por tipo de propriedade nos projetos de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal (REDD+) no Brasil. Conflitos por posse no município Tipo de propriedade Teste hipótese Mista Privada Pública Total n % n % n % n % p Decisão Não 1 11,11 5 23,81 8 30,77 14 25,00 0,008 Rejeitar H0 Sim 8 88,89 16 76,19 18 69,23 42 75,00 Total 9 100 21 100 26 100 56 100 H0: hipótese neutra. Tabela 6 – Significância do teste χ2 para declaração de situação da posse por tipo de propriedade nos projetos de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal (REDD+) no Brasil. Declaração de situação da posse Tipo de propriedade Teste hipótese Mista Privada Pública Total n % n % n % n % p Decisão Regular 9 100 21 100 24 92,30 54 96,42 0,207 Aceitar H0 Irregular 0 0 0 0 2 7,69 2 3,57 Total 9 100 21 100 26 100 56 100 H0: hipótese neutra. Tabela 7 – Significância do teste χ2 para moradores que não detêm a propriedade por tipo de propriedade nos projetos de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal (REDD+) no Brasil. Moradores que não detêm a propriedade Tipo de propriedade Teste Hipótese Mista Privada Pública Total n % n % n % n % p Decisão Não 9 100 14 67 26 100 49 87,50 0,000 Rejeitar H0 Sim 0 0 7 33,30 0 0 7 12,50 Total 9 100 21 100 26 100 56 100 H0: hipótese neutra. REDD+: responsabilização e permanência dos recursos florestais 63 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 por tipo de propriedade, de forma que a presença desses moradores ocorre somente em propriedades privadas. Nessas áreas, o proprietário detém a do- cumentação, porém há moradores em regime per- manente que não possuem a titulação nem os seus direitos formalmente reconhecidos. Esse resultado, portanto, revela que a existência de documentação formal não é garantia de ausência de disputas pela posse da terra. Sunderlin et al. (2018) apontam que os proponentes dos projetos se tornaram os reais implementadores de ações relacionadas à posse. Essa afirmação foi corroborada nessa análise, uma vez que 17,85% das iniciativas se comprometeram com ações para regula- rização fundiária. Com esse resultado, verifica-se que REDD+ não neces- sariamente encaminha a regularização antes do início do projeto, como recomendam Sunderlin et al. (2018), mas sim como parte dos compromissos. Portanto, par- te dos recursos financeiros recebidos em ações de REDD+ está voltada para a implementação de ações para a regularização, que, conforme Sparovek et al. (2019), é capaz de promover usos mais sustentáveis da propriedade e, consequentemente, reduzir os índices de desmatamento. No tocante aos agentes do desmatamento (Tabe- la 8), identificou-se diferença estatisticamente sig- nificativa para alguns agentes. Em propriedades mistas e privadas, esses agentes são agricultores familiares/de subsistência, representando 44 e 38%, respectivamente. Já em propriedades públicas pre- dominam os madeireiros, equivalendo a 35% das menções. A atuação dos demais agentes, represen- tados nas categorias grandes fazendeiros/pecuaris- tas, posseiros/grileiros e outros, independe do tipo de propriedade. Esses agentes são similares aos mapeados em ini- ciativas de REDD+ em outros países, como Zâmbia Tabela 8 – Significância do teste χ2 para agentes do desmatamento por tipo de propriedade nos projetos de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal (REDD+) no Brasil. Agentes do desmatamento Tipo de propriedade Teste hipótese Mista Privada Pública Total n % n % n % n % p Decisão Grandes fazendeiros/ pecuaristas 3 17 7 19 7 13 17 16 0,873 Aceitar H0 Agricultores familiares/de subsistência 9 50 13 35,14 11 21 33 31 0,002 Rejeitar H0 Madeireiros 4 22 6 16 18 35 28 26 0,011 Rejeitar H0 Posseiros/ Grileiros 2 11 8 22 8 15 18 17 0,674 Aceitar H0 Outros* 1 6 2 5 8 15 11 10 0,142 Aceitar H0 Total 18 100 37 100 52 100 107 100 *Abrange os agentes: mineração, queimadas, grandes empreendimentos, hidroelétricas e extração de petróleo; H0: hipótese neutra. Pires, F.C.; Paulino, S.R.; Salinas, D.T.P. 64 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 ( KISSINGER; HEROLD; SY, 2012) e Indonésia (VINYA et al., 2011). O destaque, porém, é a atuação de agen- tes externos, como posseiros e grileiros. A garantia do direito de exclusão pode ser considerada, por conse- guinte, requisito para o estabelecimento de uma inicia- tiva de REDD+. Ações para permanência Entre as ações para permanência dos recursos florestais, identificou-se que o estabelecimento de pontos de vigi- lância é a estratégia mais adotada pelas iniciativas, pre- sente em 60,71% da amostra. Outras 26,79% realizaram mapeamento de riscos, abrangendo os potenciais riscos naturais ou antrópicos associados ao desmatamento, e 28% mantiveram volume de buffer. Nenhuma iniciativa indicou o estabelecimento de um seguro florestal, e em 19 iniciativas (33,93%) não foi adotada nenhuma dessas estratégias, conforme Tabela 9. Esses resultados no Brasil divergem dos obtidos por Re- sosudarmo et al. (2014) sobre pontos de vigilância na Indonésia. Ambos os países são tropicais e dotados de recursos naturais, porém na Indonésia 73% das inicia- tivas analisadas não possuem procedimentos de moni- toramento, uma vez que os moradores confiam nos di- reitos consuetudinários e nos documentos, ainda que fracos, para impedir a invasão das áreas. No Brasil, mesmo com a documentação regularizada, mais da metade das iniciativas, abrangendo todos os tipos de propriedade, propõe-se a monitorar o recurso florestal como forma de reforçar o controle da área e impedir a supressão parcial ou total da floresta. Ao olhar conjuntamente a ocorrência de conflitos por posse na área do projeto, os agentes responsáveis pelo desmatamento e a implementação de ações para per- manência florestal, é possível constatar um cenário de insegurança fundiária atrelado à ocorrência de inva- sões ilegais e apropriação de recursos, desrespeitando limites fundiários e direitos de propriedade, de manei- ra similar aos resultados de Duchelle et al. (2014) tam- bém no Brasil. Por outro lado, parte das iniciativas tem buscado meios de monitorar a área florestal e reduzir a conversão florestal para outros usos, resultado corro- borado por Sunderlin et al. (2018). O diferencial nessa análise está nos resultados segun- do o tipo de propriedade. Destaca-se que as iniciativas de REDD+ em propriedades privadas não apresentam mais garantias de segurança fundiária. Esse regime foi o único que declarou a presença de moradores que não detêm a propriedade e se comprometeu a regularizar a posse de acordo com o previsto em lei. Em contrapartida, propriedades mistas e públicas apresentam de maneira reduzida a implementação de estratégias de permanência como monitoramento de riscos e volume de buffer. Essas ações são relevantes para REDD+, pois trazem mais garantias aos financiado- res na eventual ocorrência de imprevistos e desastres naturais que possam impedir o atingimento dos obje- tivos propostos. *Diversas iniciativas mencionam a adoção de mais de uma estratégia, por isso os dados superam 100%. Tabela 9 – Ações de permanência adotadas* pelos projetos de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal (REDD+) no Brasil. Ações de permanência Número Percentual Pontos de vigilância 34 60,71% Mapeamento de riscos 15 26,79% Seguro 0 0,00% Buffer 16 28,57% Não adota ações 19 33,93% REDD+: responsabilização e permanência dos recursos florestais 65 RBCIAMB | n.54 | dez 2019 | 51-68 - ISSN 2176-9478 CONCLUSÕES O estudo demonstrou que as 56 iniciativas de REDD+ ocorrem majoritariamente na Amazônia Legal e abrangem de forma equiparada, considerando a con- tribuição para redução do desmatamento e conser- vação dos estoques florestais, propriedades privadas, públicas e mistas. Levando em conta o fator responsabilização, evidencia- -se que os responsáveis pelas áreas variam conforme o tipo de propriedade e não há clareza sobre o deten- tor do carbono florestal. Não obstante, o tamanho da área não sofre variações, o que sinaliza a priorização de grandes propriedades, possibilitando a obtenção de re- sultados mais robustos a menores custos de transação. Por outro lado, pondera-se que a exclusão de peque- nas e médias propriedades pode acarretar prejuízos em termos de conservação florestal, tendo em vista a representatividade dessas propriedades no contexto da Amazônia Legal e a dependência desses proprietá- rios para geração de renda e subsistência por meio dos recursos florestais. Os resultados sobre a abrangência territorial e o núme- ro de municípios abrangidos apontam para a importân- cia de estabelecer, prioritariamente em propriedades públicas e mistas, estruturas de governança em nível regional que permitam monitorar ações de REDD+. No que se refere ao fator permanência, todos os regi- mes estão sujeitos a conflitos fundiários, mesmo aque- les em áreas devidamente regularizadas. Tendo isso em vista, foram mapeados na amostra esforços para moni- toramento da área, buscando aumentar o controle do território. As propriedades privadas, adicionalmente, reconhecem moradores que não detêm a propriedade e propõem-se a conduzir a regularização como parte dos compromissos de REDD+. Em relação aos agentes do desmatamento, nota-se diferença entre os tipos de propriedade, o que forta- lece a importância do estabelecimento de estratégias locais, mas que atuem em conjunto com as demais instituições. No caso de iniciativas em propriedades públicas e mistas, destaca-se a importância da garantia do direito de exclusão, visto que é condição sine qua non para a existência da propriedade, conforme apon- ta Merrill (1998). Por fim, pontua-se a baixa adoção de ações de perma- nência como monitoramento de riscos, volume de buf- fer e seguro florestal na amostra analisada. Essas ações por si só não asseguram o direito de propriedade, mas podem promover mais garantias quanto à permanên- cia dos recursos florestais e o atingimento dos objeti- vos de REDD+ no longo prazo. 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