O conceito de Prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de transporte terrestre.


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NASCIMENTO, C. F. do. O conceito de prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de transporte terrestre. 
Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 5, n. 1, p. 39-68, maio 2019.  

O conceito de prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas 

de transporte terrestre 
The Concept of Contract Extension Applicable to Concessions of Land 

Transport Infrastructure 

Submetido(submitted): 25/08/2018 

Carlos Fernando do Nascimento* Parecer(revised): 08/10/2018 
Aceito(accepted): 15/10/2018 

 

 

 

Resumo 

Propósito – O artigo analisa a Prorrogação aplicável aos contratos de concessão de 

infraestrutura de transporte terrestre para estabelecer um conceito, diferenciando -a de 

outras alterações contratuais, considerando que o termo não tem uma definição legal 

uniforme e é mal interpretado e equivocadamente aplicado ou indevidamente rechaçado 

pelos reguladores e pelos órgãos de controle. 

Metodologia/abordagem/design – As conclusões estão apoiadas em uma pesquisa 

explicativa doutrinária, normativa e jurisprudencial do termo “prorrogação”, analisadas 

pelo método dedutivo. 

Resultados – A imprecisão conceitual de fato permeia a jurisprudência e a doutrina e 

contribui para a inadequada aplicação aos casos concretos.  Além disso, patrocina a 

elaboração de textos normativos equivocados para solucionar problemas inexistentes, 

advindos de uma identificação desatenta das finalidades e dos motivos que lastreiam a 

Prorrogação. Não obstante, foi possível estabelecer uma tipol ogia clara para as 

alterações contratuais dos contratos de concessão de infraestruturas de transportes 

terrestres e indicar subespécies com suas características e aplicações.  

 

Palavras-chave: contrato, prorrogação, concessão, ferrovia, rodovia. 

 

 

Abstract 

Purpose – The article analyses the contract extension applicable to land transport 

infrastructure concession to establish an adequate concept, differentiating it from other 

alterations of contract, whereas that the term has no uniform legal defini tion and is 

misinterpreted and mistakenly applied or wrongly rejected by both regulators and 

control bodies. 

Methodology/approach/design – The conclusions are supported by an explanatory 

research of the doctrinal, normative and adjudication approaches related to contractual 

extension, analysed by the deductive method. 

                                                                 

*Mestrando da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Especialista em Direito 
Administrativo e Processo Administrativo pela Universidade Candido Mendes, e em 
Regulação de Transportes Terrestres pela Escola Politécnica da UFRJ. Advogado, é ex -
diretor e Especialista em Regulação da Agência Nacional de Transportes Terrestres. E -
mail: cfnascimento@campus.ul.pt. 

mailto:cfnascimento@campus.ul.pt


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Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 5, n. 1, p. 39-68, maio 2019. 

Findings – Conceptual imprecision is indeed present in judicial decisions and doctrine 

and contributes to the inadequate application of the contract extension to real cases. 

Moreover, it inspired erroneous normative texts to solve non -existent problems, 

produced from a perfunctory identification of the objectives and reasons tha t requires 

the contract extension. However, it was possible to establish a clear typology for 

contractual changes in concessions of land transport infrastructure and to indicate 

subspecies and their respective characteristics and applications.  

 

Keywords: contract, extension, concession, railroad, highway. 

Introdução 

A prorrogação, espécie da família das alterações contratuais aplicáveis 

às concessões de ferrovias e rodovias, é injusta e constantemente demonizada 

na prática regulatória e no controle daquelas concessões.  

Adotando a ideia de que os conceitos jurídicos são importantes para  

permitir e viabilizar a aplicação das normas jurídicas aos casos concretos, se 

mostra necessário promover à existência um conceito jurídico subjacente ao 

termo prorrogação, bem como uma definição para o termo e, ainda, suas 

subespécies e características juridicamente relevantes para a gestão dos 

contratos de concessão de infraestruturas de transporte terrestre. 

A despeito das diversas contribuições da doutrina jurídica e das 

tentativas normativas para delimitar o termo “prorrogação”, não existe um 

conceito legal geral aplicável que positive a separação das hipóteses de alteração 

do prazo contratual, especialmente a similar à prorrogação, que será nominada 

aqui de aditamento de prazo, pois também adiciona prazo ao contrato, mas tem 

como finalidade a reposição do equilíbrio contratual. 

Esta diferenciação é imprescindível porque o aditamento está 

vocacionado para a solução de um estado de desequilíbrio da concessão 

identificado objetivamente durante a execução contratual, enquanto a 

Prorrogação está ligada diretamente a um interesse público qualificado por 

condições específicas previamente contratualizadas ou em uma situação na qual, 

pela ótica da continuidade do serviço, é temporariamente mais vantajoso 

prorrogar o contrato do que licitar, sempre considerando critérios técnico-

científicos. 

Não é a pretensão deste artigo estabelecer a validade ou a invalidade de 

outros conceitos elaborados pela doutrina, nem se debruçar sobre a repactuação, 

a reposição do equilíbrio contratual ou os limites à alteração dos contratos de 

concessão, sobre os quais serão apenas apresentados comentários úteis ao 

objetivo inicial.  

Para delimitar a prorrogação procurei diferenciá-la de outros termos e 

tratar especificamente das concessões federais para a exploração de 



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infraestrutura de transporte ferroviário – associada ou não à prestação do serviço 

de transporte – e de rodovias.  

Inicialmente, a par do imenso rol de características dos contratos de 

concessão de infraestruturas de transportes, será apresentada uma classificação 

das alterações contratuais possíveis à luz da Lei nº 10.233/2001, identificando 

gêneros e espécies, progredindo até o detalhamento da Prorrogação, indicando 

suas subespécies e aplicações. 

A família das alterações dos contratos de concessão 

A alteração dos contratos de concessão de serviços públicos foi e 

continua sendo objeto de certa rejeição por parte dos adeptos da concorrência 

como panaceia universal para as ineficiências dos serviços públicos regulados.  

No caso das concessões de infraestruturas de transportes terrestres, temos 

uma família de alterações contratuais possíveis, guiadas pela Lei nº 

10.233/2001, cujos gêneros e as espécies são os seguintes: 

a. alterações no prazo da outorga, cujas espécies são: o aditamento e a 

supressão de prazo, a encampação e a prorrogação;  

b. alterações nas condições econômico-financeiras da outorga, cujas 

espécies são: o reajuste da tarifa, a revisão da tarifa e a revisão de 

parâmetros e obrigações econômico-financeiros; e 

c. alterações nas condições de execução do objeto, cujas espécies são: 

a revisão de direitos e a revisão de obrigações. 

Esta taxonomia tem como parâmetro principal de distinção a similitude 

de suas espécies, agrupadas considerando as cláusulas essenciais do contrato 

indicadas no art. 35 da Lei nº 10.233/2001 e o item ou itens do contrato sobre 

os quais incidirá o comando administrativo. 

As espécies de alteração no prazo da outorga têm a diferenciação 

fundada na avaliação do motivo e da finalidade da ação administrativa diante 

do caso concreto. Esta distinção é fundamental para alocar a decisão de alteração 

de prazo dentro do regime jurídico adequado. A análise prévia destes dois 

pressupostos do ato administrativo definirá o rol de espécies aplicáveis e 

garantirá sua validade jurídica. 

Neste contexto, tenho como motivo o pressuposto fático que autoriza ou 

exige a prática do ato, conforme conceitua Bandeira de Mello (2013, p. 401). É 

a situação concreta enquadrável na previsão abstratamente estabelecida pela 

norma e que reclama por uma manifestação do concedente. 

Em paralelo, adoto a mesma doutrina de Bandeira de Mello para firmar 

que a finalidade é “o bem jurídico objetivado pelo ato. Vale dizer, é o resultado 

previsto legalmente como o correspondente à tipologia do ato administrativo”. 

Daí decorre que “não se pode buscar através de um dado ato a proteção de um 



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bem jurídico cuja satisfação deveria ser, em face da lei, obtida por outro tipo ou 

categoria de ato” (MELLO, 2013, p. 409). 

Observando o motivo e a finalidade é possível afirmar que as alterações 

nas condições de execução do objeto – previstas nos incisos III e IV do art. 35 

da Lei nº 10.233/2001 – têm como finalidade principal garantir o exercício 

adequado da exploração da infraestrutura e da prestação do serviço, sob a ótica 

da eficiência, da segurança e da atualidade do serviço público. 

Outrossim, se apresentam como ferramentas apropriadas para a 

reposição do equilíbrio contratual as alterações nas condições econômico-

financeiras da outorga – incisos V, VI, VII, VIII, IX e XI do art. 35 da Lei nº 

10.233/2001 – que de forma geral se relacionam com garantia da modicidade 

tarifária. 

Contudo, respeitando o foco deste artigo, adiante vou tratar das 

alterações no prazo da outorga, detalhando a prorrogação para demonstrar sua 

aplicação específica. 

Antes disto, importante pontuar rapidamente a repactuação, prevista no 

art. 50 da Lei nº 10.233/2001 e aplicável às outorgas vigentes na data de 

instalação das agências reguladoras de transportes terrestres e aquaviários que 

passaram a ser por elas reguladas. 

É possível considerar a repactuação como uma alteração contratual lato 

sensu, mas ponderando as restrições a sua utilização, sua abrangência e a 

possibilidade de apenas um evento por contrato, entendo que ela não deve 

figurar como membro da família das alterações contratuais aqui proposta. 

É certo que o dispositivo obriga a ratificação dos direitos pré-existentes 

e a conformação do objeto delegado ao tipo de outorga definida pela Lei: por 

exemplo, se há uma autorização para exploração de infraestrutura ferroviária, 

ela deve ser convertida em concessão porque a lei vinculou aquele objeto a este 

tipo de outorga. 

Porém, também determina que todos os contratos vigentes sejam 

adequados às normas gerais estabelecidas nas subseções I, II, III e IV da Lei, ou 

seja, o novo contrato deve ser confeccionado com todos os elementos essenciais 

indicados no art. 35, o que, na maioria dos casos abarcados, encaminha para um 

outro cenário contratual, devidamente atualizado. 

De qualquer modo, o art. 50 só sustenta um evento de repactuação por 

outorga, pois se, pela repactuação ou por qualquer outro ato, o contrato for 

ratificado ou adaptado à nova realidade regulatória, desaparece a finalidade do 

artigo.
 
 

Sob outro ângulo, um ponto que se aproveita deste dispositivo é a clareza 

ao balizar os limites à alteração contratual. A amplitude das mudanças 

determinadas pelo dispositivo contraria a tese da rigidez contratual defendida 

por parte da doutrina, além de servir de rol exemplificativo das alterações 



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possíveis caso se mostrem necessárias ao longo da execução contratual, 

independente da sua admissibilidade.   

O art. 50 protege o objeto – isolado no inciso I do art. 35 da Lei – e 

franqueia a modificação das demais cláusulas essenciais do contrato, 

constituindo um ótimo indicativo do que seria legítimo, a priori, em termos de 

modificação contratual, durante a execução do contrato de concessão, sem 

ofensa ao princípio da concorrência, ainda que algumas modificações possam 

ser objeto de restrição específica. 

Justificada a não inclusão da repactuação na família das alterações 

contratuais, passo adiante. 

As alterações no prazo da outorga 

Mesmo pertencendo ao gênero das alterações no prazo da outorga, 

existem claras diferenças entre o aditamento de prazo, a supressão de prazo, a 

encampação e a prorrogação. Como já afirmado, ainda que outras 

características possam ser utilizadas para distinguir cada espécie, é suficiente 

para a classificação aqui proposta um primeiro olhar sobre o motivo e a 

finalidade. 

Neste rastilho, a desordem na construção lógico-racional que leva o 

concedente a intervir no contrato contribui para a confusão entre os conceitos 

subjacente aos termos. Antes de tudo, é necessário estabelecer o elemento, de 

fato ou de direito, que se mostra relevante na ótica do interesse público e, por 

isto, motiva a ação do Poder Concedente com uma determinada finalidade.  

Aditamento e supressão de prazo: equilíbrio contratual 

 

Primordialmente, tanto o aditamento quanto a supressão de prazo 

servem para garantir o equilíbrio contratual. Em verdade, este direito ao 

equilíbrio econômico-financeiro não nasce do contrato de concessão: ele nasce 

com o contrato. E, no caso de serviços públicos, não diz respeito à defesa do 

contratado ou do contrato em si, mas do serviço público como atividade 

econômica complexa, incompletamente retratada no texto contratual.  

O equilíbrio contratual enquadra-se em um dilema comum do 

gerenciamento de projetos: a interdependência entre prazo, escopo (qualidade) 

e custo. Cabe ao regulador tentar balancear estas variáveis de forma que o 

resultado seja o mais próximo do interesse público vigente. 

Ademais, sendo função das diversas variáveis do empreendimento, tanto 

o desequilíbrio quanto o reequilíbrio podem resultar de alterações, combinadas 

ou isoladas, nas condições econômico-financeiras da outorga, nas condições de 

execução do objeto ou no prazo. 



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Assim, o interesse público na manutenção do equilíbrio da concessão 

determina que o concedente atue e a alteração do prazo do contrato é apenas um 

modo possível para a manutenção do contrato equilibrado. Serve bem à 

reposição do equilíbrio, especialmente nas infraestruturas de transporte 

terrestre, que tendem ao monopólio natural. 

A simplicidade relativa demandada para obtenção do resultado 

compensatório decorrente de uma alteração do prazo da outorga, ceteris 

paribus, advoga ao seu favor como primeira alternativa para a reposição do 

equilíbrio contratual. 

Além disso, e principalmente, a alteração de prazo não tem afetação 

direta no custo do usuário ou da Administração e também não requer do 

concedente uma complexa análise do conjunto das variáveis do 

empreendimento ou uma discussão sobre a eficácia compensatória de cada 

medida reequilibradora. 

Neste sentido, Bandeira de Mello (2009, p. 58) argumenta que a alteração 

do prazo é “um expediente utilizável para evitar agravar os usuários com o 

aumento das tarifas”. Privilegiando a modicidade tarifária, seria uma: 

“fórmula concebida para, ao atender um dever jurídico inelutável – o de 

promover o reajuste tarifário necessário para manter o equilíbrio financeiro 

do contrato – evitar sua repercussão sobre os usuários do serviço.” 

Ora, como as medidas corretoras não estão tipificadas em rol taxativo, é 

ampla a possibilidade de escolher uma ou outra, ou mesmo uma combinação de 

medidas, desde que seja garantido como resultado o equilíbrio dos parâmetros 

originais do contrato. 

É preciso ter em mente que o aditamento e a supressão são aplicáveis 

quando verificado um estado de desequilíbrio contratual cuja causa obrigue o 

concedente a reequilibrar o contrato. Em ambos os casos, o quantum temporal 

é determinado pelo desequilíbrio. 

Ainda que seja possível ao legislador estabelecer que os desequilíbrios 

contratuais sejam resolvidos sempre com um aditamento de prazo, tal evento 

não pode ser entendido como uma prorrogação. Da mesma forma, uma 

Encampação não pode ser confundida com uma supressão de prazo. 

Isto porque, a encampação e a prorrogação estão diretamente ligadas ao 

interesse público de adiar ou antecipar a extinção do contrato visando a 

continuidade da prestação do serviço dentro do melhor interesse público e são 

delimitados por outros parâmetros, como será visto adiante. 



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Encampação e prorrogação: interesse público 

A encampação e a prorrogação são figuras previstas nas Leis nº 

8.987/1995 e nº 10.233/2001 e pertencem ao rol das disposições essenciais dos 

contratos de concessão.  

A primeira tem o interesse público estampado diretamente no seu 

conceito legal, vide art. 37 da Lei nº 8.987/1995: a retomada do serviço pelo 

poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse 

público. Em outras palavras, é o ato que antecipa a extinção da outorga, 

motivado por um interesse público identificado no curso da execução contratual. 

Este conceito legal denota a contraposição entre os dois eventos 

contratuais legalmente previstos, pois se de um lado a prorrogação adia a 

extinção do contrato por interesse público, a encampação antecipa-a em relação 

à data original pelo mesmo motivo. Esta relação de oposição entre encampação 

e prorrogação é um tanto óbvia e esclarecedora, mas foi pouco explorada pela 

doutrina. 

Estes dois atos do concedente diferem dos dois primeiros pertencentes 

ao mesmo gênero no que toca o motivo e a finalidade. Encampação e 

prorrogação são as duas espécies de alteração no prazo da outorga cuja 

finalidade direta e imediata é a alteração do prazo contratual motivada por um 

interesse público que não deriva do contrato, ainda que possa estar nele 

retratado. 

Esta similaridade entre estas duas espécies de alteração de prazo também 

afasta a alegação da aplicação somente por expressa previsão contratual, pois 

entender que o poder concedente somente pode se valer da prorrogação quando 

constar do contrato é também vincular a possibilidade de encampação à 

expressa previsão contratual. 

Neste passo é importante lembrar que o legislador estabeleceu um rito 

rigoroso para o rompimento do contrato pela via da encampação, inclusive com 

a necessidade de autorização legislativa, mas deixou a prorrogação na esfera 

decisória do concedente, o que indica a deferência à continuidade do serviço 

público delegado, ao contrato assinado e à capacidade técnica especializada do 

concedente para identificar a melhor opção ao fim do contrato. 

Passemos então à prorrogação aplicável aos contratos de concessão de 

infraestruturas de transportes terrestres. 

O que é prorrogação? 

Infelizmente, a realidade do conceito de prorrogação no ordenamento 

jurídico brasileiro e na doutrina não é favorável à imediata identificação dos 

seus fundamentos e à análise simplista. As duas subseções que seguem vão 



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apresentar um quadro que serve de exemplo do uso intercambiável do termo 

“prorrogação” que acarreta a confusão e a aplicação equivocada. 

A prorrogação nas normas aplicáveis 

 As concessões de serviços públicos aparecem no topo das normas: no 

inciso I do parágrafo único do art. 175 da Constituição Federal, que atribuiu à 

lei a tarefa de dispor, no caso de concessões e permissões, sobre “o caráter 

especial de seu contrato e de sua prorrogação”. 

O texto constitucional foi regulamentado de forma geral pela Lei nº 

8.987, de 1995, sem prejuízo das disposições previstas em leis aplicáveis à 

serviços públicos específicos, e conceitua a “concessão de serviço público” e a 

“concessão de serviço público precedida da execução de obra pública”. A Lei 

nº 10.233, de 2001, não inova nestes conceitos. 

Ao que aparenta, as leis citadas não vedaram nem deixaram a 

possibilidade de prorrogação ao arbítrio do concedente: ficou consignada como 

essencial a contratualização de regras que conduziriam à prorrogação, 

garantindo ao licitante a ciência antecipada das condições que chancelariam a 

ampliação do prazo, sem vedar o seu uso em outras situações, mesmo que o 

interesse público se manifeste neste sentido somente durante a execução 

contratual. Isto também se extrai do debate legislativo do Projeto de Lei do 

Senado nº 179/1990.  

A redação primitiva deste Projeto estabelecia a prorrogação como 

cláusula essencial do contrato somente se prevista no edital e na lei que 

autorizasse a concessão. Entretanto, durante a tramitação o texto foi alterado e 

o inciso XII do art. 23 passou à forma vigente, tornando essencial a definição 

das condições que vinculam o concedente à prorrogação.  

No caso específico aqui tratado, a redação aprovada no Legislativo foi 

sancionada como a Lei nº 10.233/2001, com vetos que têm especial importância 

para este trabalho: à alínea a do inciso II do art. 28; e também aos seus artigos 

36 e 40.  

As razões do veto indicavam que propiciar a renovação dos contratos de 

concessão teria se revelado, na prática, contrário ao interesse público porque 

diante da complexidade de um processo licitatório e da relativa facilidade da 

renovação, o concedente decidiria por renovar o contrato, burlando a regra da 

licitação.  

É bem verdade que o artigo vetado estabelecia pseudocondições para a 

renovação do contrato, pois pré-satisfeitas: bastaria ter prestado o serviço 

adequado (um requisito próprio da concessão) e haver interesse da 

Administração na prestação daquele serviço público nos termos do contrato 

vigente (um motivo para a licitação). 



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Então a falha não estava propriamente na renovação ou na prorrogação, 

mas no desvio operado pelo concedente para afastar a obrigatoriedade de 

licitação. Como o veto deveria abranger o texto integral do dispositivo, a 

prorrogação foi retirada, retornando pouco mais de um mês adiante, com a 

Medida Provisória nº 2.201-1, de 2001, que incluiu o art. 34-A na Lei. 

A rejeição explícita à renovação com a subsequente inclusão de 

dispositivo obrigando a consignação de condições para a prorrogação no 

contrato reforçou a sua legalidade, sob condições e estabelecida previamente. A 

Lei não determinou a prorrogação do contrato, todavia garantiu a antecipação, 

em cláusula essencial, de condições que abonariam este direito do 

concessionário, tornando ilegal a sua imprevisão.  

Adicionalmente, em novembro de 2016 foi editada a Medida Provisória 

nº 752 – substituída posteriormente pela Lei nº 13.448/2017 – que estreou 

diretrizes gerais específicas para a prorrogação de um grupo determinado de 

contratos
1
: aqueles incluídos no Programa de Parcerias de Investimentos, 

conforme expressamente definido no art. 2º da Lei nº 13.334/2016. 

Ocorre que o Poder Executivo não enxergou a obrigação de repactuar 

imposta à ANTT pelo art. 50 da Lei nº 10.233/2001, já comentada, e acabou por 

editar tal Medida Provisória, buscando a prorrogação dos contratos para a 

inclusão de novos investimentos necessários e as modernizações regulatórias 

desejadas. Pelo texto, a Medida Provisória estabeleceu dois conceitos jurídicos 

de prorrogação que foram reprisados, sem alterações relevantes, na Lei 

substituta: 
Art. 4º  Para os fins desta Lei, considera-se: 
I - prorrogação contratual: alteração do prazo de vigência do 
contrato de parceria, expressamente admitida no respectivo edital ou 
no instrumento contratual original, realizada a critério do órgão ou 
da entidade competente e de comum acordo com o contratado, em 
razão do término da vigência do ajuste; 
II - prorrogação antecipada: alteração do prazo de vigência do 
contrato de parceria, quando expressamente admitida a prorrogação 
contratual no respectivo edital ou no instrumento contratual original, 
realizada a critério do órgão ou da entidade competente e de comum 
acordo com o contratado, produzindo efeitos antes do término da 
vigência do ajuste;  
  

Analisando os dispositivos, os dois conceitos se assemelham: a 

prorrogação foi “admitida no respectivo edital ou no instrumento contratual 

original”, ou seja, a possibilidade de prorrogação contratual é pretérita à 

licitação e seria, supostamente por isso, juridicamente viável; e será “realizada 

a critério do órgão ou da entidade competente e de comum acordo com o 

contratado”. 

                                                                 
1Importante salientar que a Lei nº 13.448/2017 não alterou as disposições gerais sobre a 
prorrogação, nem as especiais previstas em outros normativos ou contratos.  



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Nas duas hipóteses, o concedente deve garantir a incorporação de novas 

tecnologias e serviços, bem como a adoção contratual das melhores práticas 

regulatórias e inserir novos investimentos, conforme o caso. 

Aparentemente as diferenças seriam: no inciso I, a prorrogação ocorre 

“em razão do término da vigência do ajuste”; e no inciso II, a prorrogação 

produz efeitos “antes do término da vigência do ajuste”. No entanto, se de um 

lado o “término da vigência do ajuste” não é razão jurídica suficiente para 

suprimir a obrigatoriedade de licitação; do outro, é evidente que a prorrogação 

deve produzir seus efeitos “antes do término da vigência do ajuste”, pois não se 

prorroga um contrato extinto. 

Embora a diferença entre “incluir novos investimentos” e “incorporar 

novas tecnologias e serviços” não seja aparente, vou assumir que a chamada 

“prorrogação antecipada” foi qualificada pelo art. 6º com um atributo especial 

– a necessidade de inclusão de investimentos não previstos no instrumento 

contratual vigente – e isto garantiria a existência de duas hipóteses de 

prorrogação no art. 4º.  

Assim, a “prorrogação antecipada” do art. 4º, II, nasceria juridicamente 

com a decisão cuja finalidade seria adiar a extinção do contrato, desde que 

cumpridos os requisitos indicados nos parágrafos do art. 6º. O desequilíbrio 

causado pela prorrogação seria compensado obrigatoriamente por 

investimentos novos (alterações nas condições de execução do objeto). 

Nada a aperfeiçoar. Se demonstrado no estudo prévio exigido que, 

comparada à licitação, a prorrogação é a melhor decisão para o interesse 

público, motivada estará a decisão. Seria a hipótese de prorrogação ordinária, 

como veremos adiante, cujo desequilíbrio contratual seria ajustado por uma 

forma legalmente definida: a inclusão de novos investimentos.  

Ex positis, os contratos incluídos no Programa de Parcerias de 

Investimentos submeter-se-iam, adicionalmente, aos três conceitos jurídicos de 

prorrogação indicados na Lei nº 13.448/2017:  

a. Art. 4º, I, c/c arts. 3º e 8º: “alteração do prazo de vigência do contrato 

de parceria, expressamente admitida no respectivo edital ou no 

instrumento contratual original, realizada (...) de comum acordo com 

o contratado” e motivada em “estudo técnico prévio que fundamente 

a vantagem da prorrogação do contrato de parceria em relação à 

realização de nova licitação para o empreendimento”, incorporando 

novas tecnologias e serviços e adotando as melhores práticas 

regulatórias no contrato prorrogado;  

b. Art. 4º, II, c/c arts. 3º, 6º e 8º: “alteração do prazo de vigência do 

contrato de parceria, quando expressamente admitida no respectivo 

edital ou no instrumento contratual original, realizada (...) de comum 

acordo com o contratado” e motivada em “estudo técnico prévio que 



O conceito de Prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de... (p. 39-68)  49 

NASCIMENTO, C. F. do. O conceito de prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de transporte terrestre. 
Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 5, n. 1, p. 39-68, maio 2019.  

fundamente a vantagem da prorrogação do contrato de parceria em 

relação à realização de nova licitação para o empreendimento”, 

incorporando novas tecnologias e serviços e adotando as melhores 

práticas regulatórias no contrato prorrogado, desde que cumpridos os 

requisitos dos §§ 1º e 2º do art. 6, conforme a infraestrutura 

concedida; e 

c. Art. 32 : “nos casos em que houver estudo ou licitação em andamento 

para substituição de contrato em vigor e não haja tempo hábil para 

que o vencedor do certame assuma o objeto do contrato, o órgão ou 

a entidade competente fica autorizado a estender o prazo do contrato, 

justificadamente, por até 24 (vinte e quatro) meses, a fim de que não 

haja descontinuidade na prestação do serviço.” 

 

No entanto, a Exposição de Motivos Interministerial que encaminhou a 

Medida Provisória nº 752/2016 expõem uma diferença entre o que desejava o 

propositor e o que foi positivado na norma:  

5. É essencial a existência de uma lei específica para dar segurança 

jurídica para incluir novos investimentos em concessões existentes 

quando for justificadamente necessário. Hoje o Poder Concedente 

tem se deparado com alguns questionamentos quanto à 

possibilidade de alteração contratual das concessões públicas. (...) 

6. A proposição estabelece que, desde que originalmente admitida a 

prorrogação nos contratos de parceria nos setores rodoviário e 

ferroviário, o poder público poderá determinar a realização de 

investimentos não previstos inicialmente nos contratos, estando 

assegurado o equilíbrio da equação econômico-financeira para as 

partes. (BRASIL, 2016) 

Incluir novos investimentos em concessões existentes quando for 

justificadamente necessário nada mais é do que alterar as condições de execução 

do objeto. Ainda que não possa ser exercida de forma irrestrita, sempre foi uma 

prerrogativa do poder concedente amparada pelo Direito Administrativo 

brasileiro, na doutrina e na jurisprudência, e a sua segurança jurídica será 

proporcional à solidez das justificativas. 

De jure, a necessidade de novos investimentos nas concessões existentes 

não é motivo suficiente para a prorrogação do art. 4º, II, da Lei nº 13.448/2017, 

porque sua finalidade é adiar a extinção da outorga por conta da sua vantagem 

em relação à licitação, cuja demonstração é mandatória ainda que evidenciada 

a premência dos investimentos não previstos, que é exigência de segunda ordem 

para uma das modalidades prevista naquela Lei. 

De fato, quanto maior for o prazo restante do contrato, mais racional e 

juridicamente seguro será atender ao propósito indicado na exposição de 



50 O conceito de Prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de... (p. 39-68) 

 

NASCIMENTO, C. F. do. O conceito de prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de transporte terrestre. 
Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 5, n. 1, p. 39-68, maio 2019. 

motivos com um ato de império, unilateral, pela via da alteração das condições 

de execução e, eventualmente, também das condições econômico-financeiras 

da outorga, ainda que adotando o aditamento de prazo para compensar o 

desequilíbrio.  

Será muito mais fácil quantificar e comparar os efeitos da antecipação de 

investimentos vis-a-vis uma encampação com todos os seus desdobramentos e, 

se for o caso, aditar o prazo, do que projetar um cenário licitatório futuro2 e 

presumir um comportamento concorrencial para dele extrair um resultado 

minimamente adequado para afirmar se uma licitação anos adiante será melhor 

ou pior do que prorrogar hoje. 

Esta desconexão entre a exposição de motivos e a finalidade da 

prorrogação que consta do respectivo diploma legal não invalida a decisão de 

ampliar o prazo do contrato, desde que demonstrado claramente o interesse 

público que sustentará o ato administrativo. Se for não pela vantagem daquela 

prorrogação sobre a licitação, será pelo maior benefício causado pela 

antecipação de novos investimentos.  

Contudo, a falta de articulação serve como arquétipo da confusão 

normativa entre a prorrogação e o aditamento, já que, alheia à exposição de 

motivos, a prorrogação como redigida na Lei 13.448/2017 não aparenta estar 

orientada à satisfação da necessidade dos investimentos e das modernizações 

ventilados, mas à adoção de uma alternativa contratual mais vantajosa que a 

licitação, já que esta é sua condição sine qua non em todos os casos. 

Registradas estas observações, o arcabouço brasileiro vigente, no caso 

da prorrogação de contratos de concessão de infraestruturas de transporte 

terrestre, possibilita três variantes: 

 

a. vinculada aos prazos e à avaliação de condições estabelecidas em 

prol do interesse público, durante a execução contratual; 

b. admitida no curso de estudo ou licitação para nova outorga, quando 

o prazo restante da outorga vigente for insuficiente para a 

transferência da concessão para o novo concessionário sem prejuízo 

para o serviço público; ou 

c. vinculada às exigências obrigatoriamente estabelecidas no edital e no 

contrato original. 

 

                                                                 
2A concorrência projetada deve considerar uma licitação contemporânea ao t érmino 
contratual inicialmente avençado, pois da leitura do art. 8º da Lei 13.448/2017 não se 
presume que uma Encampação antecederá a “realização de nova licitação para o 
empreendimento” e, se for o caso, como este evento de extinção contratual tem motivo, 
finalidade e procedimento legalmente especificados, os riscos e prazos inerentes também 
devem ser minuciados e ponderados. 



O conceito de Prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de... (p. 39-68)  51 

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Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 5, n. 1, p. 39-68, maio 2019.  

As duas primeiras dependeriam da ponderação do resultado estimado de 

todas as opções disponíveis no momento próximo à extinção do contrato, para 

definir concretamente se a prorrogação traria melhores resultados, dado o 

interesse público contemporâneo.  

Já na última, há necessidade de escolher, antes da licitação original, o 

elenco de condições que, se cumpridas no futuro e de acordo com o contrato, 

atenderão ao interesse público presente no momento da elaboração do contrato, 

garantindo a prorrogação ao concessionário. 

Não obstante a modesta análise da legislação aplicável à prorrogação de 

contratos de concessão de infraestrutura de transportes terrestres feita até este 

ponto, é imperativo considerar alguma literatura jurídica sobre a matéria para 

avaliar se a prorrogação guiada pela interpretação doutrinária evitará a 

aplicação distorcida.  

A doutrina jurídica da Prorrogação 

Inicio por Lucas Furtado, que sustenta que a prorrogação deve ser 

considerada possível se prevista e nos termos da previsão editalícia e contratual, 

para assegurar ao concessionário a prorrogação: 

“como forma de obter retorno de seus investimentos caso isto não tenha sido 

possível ao longo da vigência inicial da concessão por razões alheias à 

vontade do concessionário ou em outras hipóteses previstas no contrato.” 

(FURTADO, 2013, p. 480)  

A hipótese indicada pelo autor aparenta ser apenas o manejo do prazo 

para a reposição do equilíbrio contratual, ou seja, um aditamento. 

Já para Garcia o “conceito tradicional de prorrogação nos contratos 

administrativos pressupõe a extensão do prazo de vigência de um contrato 

originariamente fixado pelas partes por um determinado período” (GARCIA, 

2014, p. 590). 

Este autor sugere que uma flexibilização do termo original também surge 

como resposta a um maior dinamismo do interesse público e das contribuições 

da Análise Econômica do Direito, especialmente no que diz respeito à 

incompletude do contrato (GARCIA, 2014, p. 592), e afirma que:  

 

“[ter um] prazo inflexível e, portanto, improrrogável é uma opção posta à 

disposição do legislador ou mesmo do gestor público quando conforma a 

relação contratual. Contudo, no tocante a contratos de infraestrutura 

duradouros, a improrrogabilidade – embora lícita – pode causar dificuldades 

e transtornos durante a execução contratual.” (GARCIA, 2014, p. 593) 

 

Assim como outros autores que visualizam a relação dicotômica entre 

prorrogação e concorrência, Garcia alerta que este conflito impõe ao gestor 



52 O conceito de Prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de... (p. 39-68) 

 

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público o dever de demonstrar, de forma sólida, que há razões de interesse 

público que, ponderadas diante do caso concreto, justificam a ampliação do 

prazo contratual, mas considera que “a omissão do instrumento convocatório da 

licitação e nas cláusulas do contrato administrativo sobre o tema da prorrogação 

implica em uma vedação à sua admissão” (GARCIA, 2014, p. 595).  

Embora considere que o Direito brasileiro impõe a existência de 

condições para a prorrogação no contrato, Garcia (2014, p. 596) conclui que o 

contrato de concessão pode simplesmente proibi-la, situação que considero 

ilegal nas concessões em estudo porque se a presença das condições é 

obrigatória por lei, está implícita a existência e a factibilidade do que por elas 

está condicionado. 

Neste sentido, Garcia aceita a possibilidade de que leis setoriais 

estipulem de forma diversa e que: 

 

“se o contratado comprovar o atendimento de todas as condições contratuais 

para receber o prêmio (no caso a extensão do prazo), não pode o ente público 

simplesmente deixar de prorrogar o contrato. Caso o faça, sem justo motivo, 

o contratado deverá ser indenizado.” (GARCIA, 2014, p. 598)  

 

Por esta estrada já caminhavam Sampaio Ferraz e Juliano Maranhão: 

  

“uma vez prevista no contrato e especificadas suas condições, a prorrogação 

vincula a Administração, que somente poderá recusá-la em caso de falta do 

concessionário ou se necessário para atender ao interesse público.” (FERRAZ 

JUNIOR e MARANHÃO, 2004, p. 221). 

 

Também Arnold Wald, há tempo foi peremptório ao dizer que cumpridas 

as condicionantes à prorrogação:  

 

“esta deixa de ser uma simples faculdade da Administração para transformar-

se num direito adquirido do concessionário, que somente pode ser afastado 

quando há interesse público em sentido contrário, caso no qual deverá ser 

paga a justa indenização.” (WALD, 1999, p. 505) 

  

Alexandre Santos de Aragão também alertava que “o que não se admite 

é uma autorização contratual vazia à prorrogação”, asseverando que:  

 

“o contrato originário já deve prever as condições em que a prorrogação 

poderá ser efetivada, inclusive uma estimativa do montante dos novos 

investimentos a serem efetivados nessa nova fase contratual, valor da tarifa e 

pagamento eventual de nova outorga.” (ARAGÃO, 2012, p. 407)  

 



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Marçal reconheceu a previsão constitucional e passou a afirmar que o 

edital deve disciplinar as condições para a prorrogação, caracterizando um 

direito do concessionário. Também reconheceu a utilização de alteração de 

prazo como um instrumento cabível para equilibrar a equação contratual, 

destacando que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça seria contrária 

à prorrogação, mas lembrando que aquele Tribunal ainda não havia se 

posicionado sob o enfoque da intangibilidade da equação econômico-financeira 

do contrato (JUSTEN FILHO, 2014, p. 819). 

Paralelamente, Bandeira de Mello alertou, em relação à prorrogação por 

simples interesse administrativo, para a necessidade de permissivo legal, sob 

pena de burla ao princípio da licitação. Situação diversa da que ocorre quando 

é utilizada uma prorrogação com o objetivo de garantir o direito do 

concessionário frente a um desequilíbrio econômico-financeiro fora dos riscos 

assumidos (2009, p. 57). 

Noutro giro, em recente publicação, Pinheiro e Ribeiro indicaram a 

existência de três espécies de prorrogação: a premial, que teria suas condições 

especificadas no contrato; a “extensão do prazo contratual, para fins de 

reequilíbrio”; e a prorrogação antecipada, mediante contrapartida (PINHEIRO 

e RIBEIRO, 2017, p. 144). 

Em resumo, considerando a doutrina sobre a prorrogação apresentada 

acima, já é possível perceber a existência de diversas interpretações, sem 

unicidade, apesar de não ter identificado uma voz doutrinária completamente 

dissonante. Há um rol de características alocadas em termos não uniformes 

conforme a visão de cada autor, patrocinando não desprezível confusão entre a 

prorrogação e o aditamento.  

Um conceito de Prorrogação 

Até este ponto já parece claro que a prorrogação de um contrato de 

concessão não deve ser confundida com qualquer acréscimo ao prazo original 

do contrato, assim como não pode ser firmada se, analisando os impactos da 

extinção contratual, a prestação direta for possível e mais vantajosa ou a 

licitação sugerir resultado igual ou superior, ressalvado o caso da prorrogação 

condicionada, como veremos adiante. 

Obviamente, a prorrogação deve respeitar todos os requisitos de um ato 

administrativo, especialmente para garantir a sindicância de seus pressupostos, 

sendo fundamental ter em mente, repriso, que a finalidade da prorrogação é 

especificamente adiar a extinção da concessão, motivada por razões de um 

interesse público atual ligado à continuidade do serviço público ou pelo dever 

de vinculação a um interesse público previamente consubstanciado no contrato.  



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Classificá-la será útil para afastar outros conceitos e para aplicar o 

regime jurídico adequado, por isto proponho a separação em subespécies, 

valendo apresentar algumas considerações gerais. 

Sobre a discricionariedade, meu juízo é de que ela está subordinada em 

todos os casos ao resultado de uma análise técnico-científica que dará substância 

ao “critério do poder concedente”, definindo o motivo para adotar a 

Prorrogação e assinalando, no momento oportuno, as condicionantes ou as 

opções para o concedente, pois é exigível que “a decisão discricionária seja o 

resultado lógico de um conjunto de motivos justificados racionalmente” 

(JUSTEN FILHO, 2014, p. 444). 

Outrossim, há de se considerar que boa conduta do concessionário não 

pode ser condição para a prorrogação, mas o contrato deve estabelecer 

requisitos objetivos para qualificá-la como requisito para este efeito, 

relativizando a gravidade das falhas para distinguir a que impede a prorrogação 

daquela que motiva a caducidade
3
. 

Além disso, os maus antecedentes em relação ao cumprimento dos 

deveres contratuais devem ser sopesados observando o contexto de cada 

atividade regulada e o impacto real da descontinuidade da prestação do serviço.   

Quanto ao momento oportuno para a análise visando decidir sobre a 

extinção ou a prorrogação, creio que, ressalvado o periculum in mora, o mais 

razoável é executá-la próximo ao fim do contrato para capturar as condições 

econômicas e concorrenciais contemporâneas ao evento, mas com antecedência 

suficiente para elaboração de estudo com tamanha complexidade, assim como 

para a organização de eventual licitação. Este estudo técnico-científico é 

justamente o procedimento de levantamento e avaliação a que se refere o art. 

35, § 4º, da Lei nº 8.987/1995.  

O prazo da prorrogação pode ou não estar predefinido, a depender da 

subespécie, mas sempre será limitado pela lei, pelo edital ou pelo contrato, 

sendo este o critério jurídico indicado em obra bastante completa de Felipe 

Guimarães, na qual aquele autor esclarece que devem ser levados em conta dois 

critérios para a definição do prazo: o jurídico e o econômico-financeiro 

(GUIMARÃES, 2018, p. 255). O segundo critério virá da análise que deve 

preceder a prorrogação: 

 

“Desse modo, se um estudo de viabilidade econômico-financeira da 

concessão conclui que determinado contrato de concessão deve ser 

prorrogado por 20 (vinte) anos, o Poder Concedente não deve estendê-lo, nem 

por 10 (dez) anos, nem por 30 (trinta), por exemplo: no primeiro caso, porque, 

                                                                 
3Os reguladores devem prever mecanismos de monitoramento constante, contingência e 
transferência para evitar tornarem-se reféns de contratos de concessões too big to break, 
situação que limitará as opções regulatórias.  



O conceito de Prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de... (p. 39-68)  55 

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mesmo que decidisse se aventurar por um novo prazo contratual, a 

concessionária não conseguiria auferidas receitas necessárias para prestar o 

serviço público adequado aos usuários; no segundo, porque a concessionária 

obteria uma margem de lucro exorbitante – tudo em prejuízo do interesse 

público.” (GUIMARÃES, 2018, p. 256) 

Já em relação ao equilíbrio contratual, a interdependência entre o prazo, 

as condições de execução do contrato e o modelo econômico-financeiro, 

possibilitam afirmar que a Prorrogação sempre implicará em desequilíbrio, que 

pode ser contido por mecanismo contratual previamente estabelecido 

(prorrogação condicionada) ou por ato do concedente.  

Vale ressaltar que, considerando a primazia do interesse público, mesmo 

no caso de a prorrogação estar predefinida no contrato, o concedente sempre 

pode rejeitar a regra contratual e extinguir o contrato no prazo original (ou 

mesmo antes dele), se demonstrar ser a melhor solução.  

Subespécies de prorrogação 

Prorrogação ordinária 

De pronto é possível afirmar que a prorrogação ordinária tem lugar 

quando, com alguma confiabilidade, analisadas as opções disponíveis, adiar 

temporariamente a extinção contratual atende melhor ao interesse público do 

que licitar. 

Das três subespécies, é a prorrogação ordinária que está mais sujeita ao 

questionamento e deve ser guarnecida com elementos robustos para demonstrar 

o alinhamento ao interesse público, já que a dúvida razoável deve ser resolvida 

em favor da licitação. 

Para a prorrogação ordinária a conduta no cumprimento contratual deve 

ser avaliada conforme definir o contrato para este efeito. Se o contrato silenciar 

sobre a forma de avaliação, presume-se a possibilidade de prorrogar se estiver 

presente o interesse público neste sentido. 

Além disto, podem ser estabelecidas outras condições de 

admissibilidade, como foi feito pelo art. 6º da Lei nº 13.448/2017, desde que 

finalidade do ato do concedente não seja impor o cumprimento das condições, 

mas adiar a extinção por ser melhor que licitar. 

O prazo da prorrogação ordinária tem delimitação endoprocedimental: 

caso ela tenha sido identificada como a melhor opção, o estudo técnico-

científico indicará o prazo, que deve respeitar a racionalidade econômico-

financeira da atividade e ser suficiente para a formação de um novo contexto 

para a análise. Sem um indicativo, ainda que teórico, de que o valor, o impacto 

ou as próprias variáveis analisadas mudarão dentro do prazo, o resultado já 

estará dado. 



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Nada impede que a análise de um novo contexto resulte em nova 

prorrogação ordinária, mas creio que deve haver certa cautela em relação às 

prorrogações sucessivas. A realização de uma licitação antes de reprisar a 

prorrogação poderia ser mesmo útil para testar a aderência da análise técnico-

científica ao mundo real e ao interesse público. 

Por outro lado, um efeito colateral do adiamento da extinção é a geração 

de receita adicional não prevista, o que reclama uma reposição do equilíbrio 

contratual em desfavor do concessionário, inescusável e concomitante4. 

Como a prorrogação ordinária pressupõe o interesse da Administração 

em realizar nova licitação, pode ser desejável antecipar algumas obrigações 

planejadas para o futuro contrato. Todavia, isto deve ser objeto de outro 

procedimento, ainda que em paralelo, sendo importante ressaltar que a 

prorrogação e a imposição de obrigações não previstas têm lógicas processuais 

e jurídicas próprias e não devem ser confundidas. 

Se a antecipação de alguma das condições de execução que serão 

requeridas do futuro concessionário, quando a licitação se mostrar factível, 

resultar em um contrato razoavelmente diferente ou se as condições forem a 

própria motivação do ato, não será o caso de prorrogação, mas de alteração nas 

condições de execução do objeto. 

Por fim, já que no momento da licitação é incerta a ocorrência de uma 

prorrogação ordinária e imprevisível seu impacto, ela não pode ser exigida do 

concedente, não sendo devida qualquer indenização pela sua não ocorrência. 

Como regra, também não pode ser imposta ao concessionário, que deve 

concordar com os seus termos, exceto se o contrato dispuser de forma diferente.  

De todo o exposto temos a subespécie prorrogação ordinária definida 

pelas seguintes características: 

 

a. é motivada e limitada pelo resultado da análise das alternativas 

disponíveis para o concedente, efetuada no curso da execução 

contratual; 

b. o comportamento pretérito do concessionário é requisito de 

admissibilidade da prorrogação ordinária e deve ser aferido pelos 

critérios objetivos indicados no contrato original, se existirem; 

c. prazo indefinido a priori, limitado pela lei e pelo contrato, e 

determinado pelo estudo técnico-científico;  

d. não constitui um direito, nem um dever do concessionário, logo não 

cabe indenização nem, via de regra, imposição pelo concedente, 

salvo disposição contratual; e 

                                                                 
4 Vide art. 9º, §4º, da Lei nº 8.987, de 1995.  



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e. não admite outras alterações no contrato. Aquelas necessárias para 

compensar o desequilíbrio em favor do concessionário decorrente da 

ampliação do prazo devem ser apuradas e determinadas em 

procedimento concomitante de reposição do equilíbrio contratual. 

 

A prorrogação ordinária independe de permissão no contrato original, 

pois deve haver uma avaliação sobre os rumos do serviço público concedido, 

sob a ótica do interesse público, antes da extinção contratual, para avaliar qual 

ação deverá ser adotada pelo concedente.  

Prorrogação extraordinária 

Enquadram-se nesta espécie as prorrogações estabelecidas a bem do 

interesse público para garantir a continuidade dos serviços em situações 

excepcionais, nas quais exista prejuízo relevante na descontinuidade e o serviço 

não possa ser assumido imediatamente pela Administração, ainda que de forma 

temporária. 

Com isso, o comportamento pretérito do concessionário não é relevante 

para a prorrogação extraordinária, por se tratar de situação transitória de curto 

prazo, mas é importante avaliar o prejuízo ocasionado pela falta do serviço 

considerando o modo como o serviço é de fato prestado. 

Isto porque, no caso de concessões nas quais já não há o cumprimento 

adequado das obrigações, como a descontinuidade deve revelar prejuízo ao 

serviço público e ao usuário para justificar uma prorrogação extraordinária, é 

importante ponderar sobre a realidade da prestação, para que seja possível aferir 

se o prejuízo real da descontinuidade autoriza o seu prolongamento. 

Não devem ser promovidas alterações no contrato: a prorrogação 

extraordinária não objetiva atualizar ou solucionar problemas do serviço ou 

alterar o status da sua execução. Cuida apenas de preservar o serviço público e 

evitar os prejuízos advindos da paralisação temporária da atividade. 

Em geral, o prazo deve ser o estritamente necessário para a assunção do 

serviço público pelo licitante vencedor ou pela Administração Pública. 

Noutro giro, há de se ter em conta que contratos geralmente não se 

extinguem sem aviso. Desta forma, a utilização da prorrogação extraordinária 

deve ser justificada e, a depender dos motivos, devem ser apuradas as 

responsabilidades pela demora na transição. 

Destarte, uma vez que o concessionário deve se submeter aos princípios 

do serviço público, dentre eles o da continuidade, a prorrogação extraordinária 

mantém por tempo determinado as obrigações contratuais, sem que delas ele 

possa se esquivar.  

Porém, é certo que a liberdade de contratar também deve ser preservada, 

já que em condições normais o particular não pode ser compelido a contratar 



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com a Administração. Logo, para evitar questionamentos, é melhor que a 

prorrogação extraordinária esteja expressamente prevista no contrato. 

Por fim, após o tempo determinado legalmente ou no contrato, a 

Administração não poderá mais manter o particular na prestação do serviço, 

salvo convertendo a prorrogação extraordinária em prorrogação ordinária. 

Assim sendo, a prorrogação extraordinária tem as seguintes 

características: 

 

a. permitida em situações excepcionais, especialmente na transição 

entre duas concessões ou na transferência para prestação direta, 

quando a descontinuidade causar prejuízo ao serviço público ou aos 

usuários; 

b. o comportamento pretérito é, a princípio, irrelevante para a sua 

adoção, mas pode servir de justificativa para não prorrogar se o 

serviço público não estiver sendo prestado de forma adequada e a 

descontinuidade da prestação privada não acarretar prejuízos maiores 

do que a má prestação; 

c. não admite outras alterações no contrato. Aquelas necessárias para 

compensar o desequilíbrio em favor do concessionário em razão da 

ampliação do prazo devem ser apuradas em procedimento paralelo 

de reposição do equilíbrio contratual; 

d. prazo definido a priori, limitado pela lei, cabendo apurar a 

responsabilidade pelo atraso na substituição do concessionário ou na 

transferência do serviço para a Administração; e 

e. constitui um dever do concessionário, mas é recomendável a previsão 

contratual para evitar ofensa à liberdade de contratar, já que a 

imposição pela Administração pode se mostrar, de jure et de facto, 

limitada. 

 

Embora exista dispositivo expresso para a prorrogação extraordinária 

daqueles contratos que forem abarcados pela Lei nº 13.448/2017 – artigo 32 – 

não há uma disposição geral objetiva que proteja a continuidade do serviço 

público ao fim de um contrato de concessão para a exploração da infraestrutura 

ferroviária ou rodoviária. 

Excepcionalmente, no caso da concessão para a prestação de serviço de 

transporte ferroviário associado à exploração da infraestrutura é possível aplicar 

o artigo 49 da Lei nº 10.233/2001, editando-se uma autorização que perdurará 

durante o período de transição.  



O conceito de Prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de... (p. 39-68)  59 

NASCIMENTO, C. F. do. O conceito de prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de transporte terrestre. 
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Prorrogação condicionada 

A prorrogação neste caso se assemelha a um incentivo conferido ao 

concessionário pelo cumprimento de condições previamente estabelecidas em 

contrato, que materializam um interesse público vislumbrado à época da 

licitação, mas diferentes daquelas que compõem suas obrigações de execução 

comuns, relacionadas à prestação de serviço adequado. 

Na prorrogação condicionada o concedente deve antever determinada 

situação, possível, mas incerta, ou projetar no contrato condições relevantes, 

mas não essenciais, para o futuro das obrigações contratuais. É este indicativo 

de um interesse público premeditado que norteará o estabelecimento das 

condições. Como restarão estabelecidas desde o início, não há espaço para 

reclamar ofensa à concorrência. 

A análise técnico-científica prévia à elaboração do contrato da 

pretendida licitação já deve contemplar a análise das condições para esta 

Prorrogação, já que faz parte das disposições essenciais do contrato.  

Quando o requisito da prorrogação condicionada consistir na alteração 

das condições de execução do objeto ou em evento que desequilibre 

temporariamente o contrato, o concedente deve garantir que este desequilíbrio 

seja contido pela própria prorrogação. 

Destarte, é importante que o contrato estime o tempo de prorrogação e 

esclareça a sua metodologia de cálculo, de forma que eventual desequilíbrio seja 

integral e automaticamente ajustado pelo adiamento da extinção contratual 

previsto.  

Sob qualquer ângulo, para a concretização do direito é imperativo que as 

condições sejam satisfeitas antecipadamente. Cumpridas as condições, a 

prorrogação se consolida líquida e certa e, para romper o contrato, o concedente 

deverá seguir o rito da encampação. 

O contrato deve antever se o direito à prorrogação passa também a 

constituir um dever após atendidas as condições, o que tem vantagens e 

desvantagens que dependem do caso concreto e devem ser avaliadas 

considerando o planejamento estatal e o ratchet effect. 

Assim, a prorrogação condicionada tem as seguintes características: 

 

a. vinculada e limitada pelas condições estabelecidas em atenção ao 

interesse público contemporâneo à elaboração do contrato original e 

nele fixadas; 

b. o comportamento pretérito em relação ao serviço adequado não pode 

ser condição, mas deve ser requisito de admissibilidade da 

Prorrogação Condicionada, independente do cumprimento das 

condições específicas; 



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NASCIMENTO, C. F. do. O conceito de prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de transporte terrestre. 
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c. não admite alterações no contrato, exceto aquelas anteriormente 

previstas no texto original; 

d. prazo definido a priori, determinado na forma contratual; e 

e. constitui um direito do concessionário e o descumprimento da 

cláusula de prorrogação condicionada pelo concedente caracteriza 

encampação. A responsabilidade do concessionário pelo não 

exercício de seu direito deve ser avaliada à luz do contrato. 

 

Só para reforçar, a concordância do concedente não pode ser condição, 

assim como o simples atendimento daquilo que foi estabelecido de forma trivial 

no contrato não motivará a prorrogação condicionada. 

Ademais, as condições para o prorrogação condicionada devem ser de 

tal modo que seja superado em larga escala o serviço adequado, conforme 

definido no contrato, ou atendido um interesse relevante para o serviço público 

delegado, previsível e desejável, mas não essencial no momento da licitação ao 

ponto de configurar uma obrigação contratual. 

É importante que as condições não tenham relação imediata com o 

serviço adequado, nem consistam em condutas que seriam racionalmente 

esperadas do concessionário no curso normal da atividade, como expandir a 

oferta do serviço para atender de forma economicamente viável uma demanda 

identificada.  

Ad exemplus, a prorrogação condicionada pode ser especialmente 

interessante em contratos de longo prazo em mercados nos quais o atendimento 

a uma demanda adicional requeira um investimento inicial 

desproporcionalmente maior que o acréscimo inicial de receita, como nas 

infraestruturas ferroviárias, e o comportamento da demanda seja incerto. Neste 

caso, poderiam envolver não só a expansão da malha ferroviária, mas também 

a implantação de terminais intermodais. 

Seria possível nestes casos compartilhar o risco da demanda 

incentivando o concessionário a investir na expansão da oferta, conforme o 

interesse público, com esforço próprio, mas com a garantia do equilíbrio 

contratual caso o aumento da receita fosse insuficiente.  

Vale ressaltar que não basta o firme compromisso: o concessionário deve 

suportar o esforço adicional inicial e cumprir as condições antes de fazer jus à 

prorrogação condicionada. 

Em resumo, para o concessionário a prorrogação condicionada e o 

prévio conhecimento das suas condições são direitos. Para o poder concedente 

o estabelecimento das condições para esta subespécie de prorrogação é um 

dever e a ausência de previsão é um defeito grave do contrato. 



O conceito de Prorrogação aplicável às concessões de infraestruturas de... (p. 39-68)  61 

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(In)Determinismo contratual 

Acima de tudo, é preciso aceitar como postulado que, ao fim do contrato, 

tanto a prorrogação quanto a licitação são concretizações de um mesmo 

interesse público que não tem preferência por uma ou por outra, desde que, com 

um método transparente e verificável, seja possível analisar as opções e, com 

alguma confiabilidade, antecipar e comparar os resultados de uma e de outra 

para decidir qual o melhor caminho: extinguir ou prorrogar o contrato. 

Fixado isto e respeitados os limites legais e contratuais predefinidos para 

a prorrogação, é importante revisitar os dogmas e as restrições impostas 

indevidamente, frutos da insuficiente avaliação dos motivos e das finalidades 

daquele ato. O principal questionamento contrário à prorrogação tem origem 

na ideia de contraposição ao princípio da concorrência e à obrigatoriedade de 

licitação, e surge em dois momentos. 

O primeiro momento é a fase interna da licitação: a argumentação 

contrária ataca as condições para a prorrogação condicionada que devem 

figurar no contrato original para que a sua validade seja plena.  

No segundo momento, o combate foca nas duas espécies de prorrogação 

que podem ser especificadas e adotadas durante a fase de execução contratual: 

a prorrogação ordinária e a prorrogação extraordinária.  

No caso da prorrogação condicionada, a despeito das vozes contrárias, 

é importante notar que a concorrência fica assegurada no procedimento que leva 

à contratação, garantindo igualdade de acesso e de tratamento aos concorrentes 

frente à Administração, notadamente no que diz respeito às regras de acesso ao 

contrato e a sua execução (neste caso, às condições que garantem a 

prorrogação). 

Portanto, não haveria o que falar sobre uma afronta à concorrência ou 

desrespeito à licitação: o conjunto de regras está posto desde o início para todos 

os interessados e está clara a viabilidade da prorrogação condicionada, exposta 

para a sindicância dos licitantes. Em verdade, condições bem construídas podem 

potencializar a concorrência. 

Assim, os alertas sobre a importância de a prorrogação figurar no 

contrato original para evitar alterações substanciais que seriam capazes de 

motivar a concorrência no momento da licitação só se aplicam à prorrogação 

condicionada descrita neste texto. 

Já contra as prorrogações ordinária e extraordinária são levantadas as 

mesmas acusações, evidenciadas em duas frentes: uma retrospectiva e outra 

prospectiva. 

A retrospectiva afirma estas subespécies de prorrogação como 

disposições que, se tivessem figurado no anúncio do concurso público, teriam 

permitido aos proponentes a apresentação de propostas substancialmente 

diferentes, com potencial para alterar o resultado da licitação.  



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Porém, ainda que fosse válida, a força desta afirmação seria 

inversamente proporcional ao prazo do contrato, porque quanto mais longo o 

contrato, maior deverá ser o tempo decorrido até que estas subespécies de 

prorrogação se tornem oportunas e mais difícil será afirmar categoricamente 

que a classificação das propostas seria outra, dada a desconexão temporal. 

De outro ângulo, esta suposição retrospectiva é ilegítima para impedir as 

prorrogações porque elas devem ter sempre alicerce no interesse público
5
, algo 

supracontratual. Se este o atendimento àquele interesse se mostrar claramente 

incompatível com a licitação ou com a prestação direta, a prorrogação se impõe 

independentemente de previsão contratual. 

Pois bem, é pressuposto que o concedente administrará o contrato de 

concessão para promover o interesse público e disto decorre a sua competência 

implícita para a prorrogação. Isto também indica a irrelevância da previsão 

contratual da prorrogação (ordinária ou extraordinária) em razão de um evento 

que torne a extinção contratual inadequada e contrária ao interesse público. 

Ademais, em relação aos licitantes, a decisão de concorrer por um 

contrato de concessão de serviço público presume o conhecimento prévio das 

características gerais que regulam a relação com o concedente, ainda que não 

escritas no contrato, se legalmente indicadas, e a das suas peculiaridades, 

especialmente aquelas relativas à continuidade do serviço público e ao 

atendimento ao interesse público. 

Ora, o ordenamento jurídico reservou várias hipóteses de intervenção do 

concedente no contrato, sobre as quais o particular não pode alegar 

desconhecimento nem olvidar. O fato de o contrato, por hipótese, não discorrer 

expressamente sobre o princípio da continuidade do serviço público não impede 

a Administração de impor ao concessionário medidas para evitar a 

descontinuidade. 

Seguindo o embate, na frente prospectiva reina a presunção de que o 

prolongamento do contrato impede uma nova disputa pública cujo resultado 

futuro será a contratação de um parceiro privado que terá desempenho melhor 

do que o do atual concessionário – seja na prestação ou cobrança pelo serviço 

público concedido. Por isto, supõe que licitar atenderia indubitavelmente ao 

interesse público. 

                                                                 
5Da mesma forma, também é verdade que havendo avaliação idônea que indique que 
determinado contrato não deve permanecer vigente, por não se amoldar mais ao interesse 
público, e sendo a extinção a decisão de melhor aderência àquele interesse – considerada 
em todas as suas consequências – não haveria qualquer impedimento à encampação da 
concessão, mesmo antes de seu fim ou contrariando a cláusula de prorrogação 
condicionada. Isto resguarda o interesse público sem prejuízo ao legítimo interesse do 
parceiro privado. 



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Porém, esta presunção é relativa e deve ser validada por estudo técnico-

científico que sinalize o caminho que deve ser trilhado pelo concedente, 

independente de uma mera cláusula contratual. 

Não é plausível admitir que uma disposição contratual (ou a falta dela) 

possa fazer falecer a vontade coletiva e seria um paradoxo aceitar que um 

contrato que deve servir ao interesse público possa ser empecilho a sua 

concretização. Igualmente, não é possível afirmar que existe evento 

imprevisível ou interesse público absoluto que justifique o adiamento da 

licitação ad aeternum. Como já apresentado, devem ser estabelecidos 

indicativos do que seria um prazo razoável em cada subespécie de Prorrogação, 

caso a caso. 

De qualquer modo, a jurisprudência das cortes superiores sobre a querela 

da prorrogação de contratos de concessão de infraestrutura é escassa. A maioria 

versa sobre delegações para o transporte rodoviário de passageiros anteriores à 

Lei nº 8.987/1995 ou à Constituição de 1988, cuja prorrogação é expressamente 

ilegal, e não pode ser vista como referência para as delegações de infraestrutura 

de transportes terrestres.  

Todavia as decisões recentes dão pistas sobre o entendimento: o voto do 

relator Ministro Dias Toffoli, aprovado à unanimidade, esclareceu que há 

possibilidade de prorrogação quanto às concessões e permissões devidamente 

precedidas de licitação (BRASIL, 2015). 

No mesmo sentido é o Acórdão unânime da 21ª Câmara Cível do 

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:  

 

“A lei não vedou expressamente a prorrogação dos contratos de concessão 

precedidos de regular processo licitatório, celebrados após a vigência da 

Constituição de 1988; pois tanto esta como a própria lei autorizam a 

prorrogação.” (BRASIL, 2007) 

 

Não obstante, na jurisdição administrativa os motivos apontados pelos 

órgãos de controle para reprimir os atos do concedente objetivando a 

Prorrogação muitas vezes se baseiam na ausência de expressa autorização no 

instrumento convocatório e no contrato de concessão original, tanto para o 

aditamento de prazo quanto para a prorrogação. 

 Ora, o aditamento de prazo é apenas o meio possível para o concedente 

cumprir seu dever de manter o contrato equilibrado. Por isto, as alterações no 

prazo para a reposição do equilíbrio contratual prescindem de autorização 

editalícia ou contratual, pois o interesse protegido é o equilíbrio econômico-

financeiro da concessão. 

Do outro lado, ao se vincular as prorrogações ordinária e extraordinária 

a uma estipulação prévia se perde justamente a avaliação do contexto 

contemporâneo à decisão, ignorando que: 



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“a noção de interesse público é uma noção de conteúdo variável: o que ontem 

foi considerado conforme ao interesse público pode hoje ser-lhe contrário, e 

o que hoje é tido por inconveniente pode amanhã ser considerado vantajoso.” 

(AMARAL, 2011, p. 45) 

 

Em verdade, a elaboração de um contrato que abarque completamente o 

serviço adequado presente e futuro, imutável durante todo o percurso contratual, 

e anteveja todas as consequências contratuais de eventos vindouros, esbarra na 

própria limitação preditiva do ser humano e na mutabilidade do chamado 

interesse público. Já é muito exigir a definição dos parâmetros da prorrogação 

condicionada, como ordena a Lei. 

Conclusão 

Como vimos, partindo da Lei nº 10.233/2001 foi possível identificar uma 

família de alterações possíveis nos contratos de concessões de infraestruturas de 

transportes terrestres e dividi-la em três gêneros distintos: alterações no prazo 

da outorga, alterações nas condições econômico-financeiras da outorga e 

alterações nas condições de execução do objeto. 

O gênero das alterações no prazo da outorga pode ser classificado em 

quatro espécies – aditamento de prazo, supressão de prazo, encampação e 

prorrogação – diferenciáveis aos pares pelo efeito no prazo do contrato e, 

enquanto atos administrativos, por seu motivo e sua finalidade. 

A supressão de prazo e a encampação têm como efeito prático a 

diminuição, em sentido oposto ao aditamento e à prorrogação, que aumentam 

o prazo da concessão. Contudo, juridicamente, a relação de verso e anverso se 

estabelece nos pares aditamento e supressão, e encampação e prorrogação. 

Neste cenário, confirmou-se a inexistência de conceitos uniformes, 

especialmente para o aditamento de prazo e para a prorrogação, tanto na 

doutrina quanto na jurisprudência.  

De fato, a utilização indistinta do termo “prorrogação” para nominar 

qualquer ampliação do prazo do contrato dificulta a identificação instantânea da 

hipótese de aplicação, facilitando o equívoco na sua subsunção ao direito e 

eventualmente desrespeitando a necessária amarração lógico-racional que 

alicerça o ato administrativo. 

Ocorre que, se por um lado o aditamento de prazo e a prorrogação são 

idênticos no efeito de aumentar o prazo, diferem no motivo e na finalidade: o 

primeiro objetiva precípua e comumente equilibrar um contrato desequilibrado; 

e a segunda visa adiar a extinção contratual por este adiamento temporário ser 

provavelmente mais vantajoso, do ponto de vista do interesse público, que 

realizar uma licitação. 



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O aditamento de prazo é remédio para os efeitos colaterais de um evento 

anterior ou concomitante que desequilibrou o contrato. Por exemplo, determinar 

a realização de investimentos não previstos inicialmente nos contratos altera as 

condições de execução do objeto e eleva o dispêndio do concessionário, o que 

reclama uma compensação.  

Porém, a escolha da forma como ela se dará cabe ao concedente e é 

inerentemente discricionária porque o resultado de qualquer ação deve ser o 

mesmo: levar o contrato ao status quo ante sem alterar de forma provável e 

significativa o resultado geral para as partes e para a sociedade. 

Como não altera diretamente a esfera econômico-financeira da 

Administração nem do usuário e, em geral, sua efetivação é relativamente 

simples, o aditamento de prazo geralmente é visto com predileção pelo 

concedente para a reposição do equilíbrio contratual. 

Por outro lado, uma decisão de prorrogação impõe o dever de justificar 

o porquê da postergação da extinção contratual em um interesse público que 

abone a continuidade da prestação delegada do serviço público, aliado a um 

contexto que afaste temporariamente a imposição constitucional da licitação por 

ser ela, no momento da extinção contratual, manifestamente desvantajosa. 

Demonstrar esta desvantagem é, porém, tarefa de extrema complexidade 

e será tão imprecisa quanto maior for o tempo que restar de contrato. Um grande 

lapso temporal pode tornar a análise técnico-científica extremamente frágil. Daí 

que é mais adequado somente cotejar a prorrogação próximo ao termo 

contratual. 

Dito isto, a prorrogação pode ser conceituada como o ato do poder 

concedente que tem a finalidade de adiar a extinção contratual, motivada pela 

materialização de um interesse público indicado previamente no contrato ou que 

torne a licitação temporariamente desvantajosa, e tem como subespécies a 

prorrogação ordinária, a extraordinária, e a condicionada, cabendo a cada uma 

características definidas e aplicações específicas. 

A prorrogação ordinária é o adiamento da extinção contratual pelo 

poder concedente, motivado pela coexistência transitória de um interesse 

público direcionado à continuidade da prestação, por delegação, do serviço 

público e de um contexto que evidencie ser manifestamente desvantajosa a 

licitação.  

Já a prorrogação extraordinária é o adiamento da extinção contratual 

pelo poder concedente, motivado no interesse público direcionado à 

continuidade da prestação do serviço público por um terceiro durante o período 

necessário à transferência para um novo concessionário ou para a 

Administração. 

Por fim, a prorrogação condicionada é o adiamento da extinção 

contratual pelo poder concedente, motivado pelo cumprimento das condições 



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constituídas para o concessionário nos respectivos edital e contrato originais, 

pelo prazo e na forma das suas disposições. 

Por outro lado, há quem advogue que a falta de previsão deslegitima as 

alterações no prazo da outorga. 

Data venia, defender que a ausência de previsão contratual inviabiliza 

tais alterações – para reposição do equilíbrio ou para atender a outro motivo de 

interesse público – denota a presunção absoluta do alinhamento atemporal entre 

a licitação e o interesse público, o que não parece razoável. 

Seria aceitável uma vedação à prorrogação com base no silêncio 

contratual se fosse possível acreditar que o concedente, no momento da 

elaboração do contrato, conhecia completamente o estado contemporâneo das 

coisas e o comportamento futuro de todas as variáveis que poderiam impactar 

direta ou indiretamente na concessão e, por isso saberia se, durante o prazo do 

contrato ou ao seu término, haveria ou não interesse público alteração de seu 

prazo que justificasse ou não a sua inscrição no contrato de concessão. Seria o 

próprio Demônio de Laplace. 

Ademais, a simpatia pela Teoria do Caos me faz acreditar que nem a 

doutrina contratual mais otimista é capaz de imaginar ou defender a 

factibilidade de contratos imutáveis, elaborados sob informação perfeita e 

previsibilidade absoluta.  

De todo modo, este trabalho constitui apenas um esforço para colaborar 

com um conjunto de conceitos válidos dentro de sua própria lógica, aplicáveis 

às concessões de ferrovias e rodovias, e para afirmar a necessidade de uma 

conceituação clara e estável dos termos juridicamente úteis, porque a imprecisão 

prejudica a interpretação do direito, a identificação do regime jurídico aplicável 

e a solidez das normas e dos contratos e, em última análise, o próprio interesse 

público. 

Na prática, sempre é mais útil um claro, uníssono e estável casamento 

entre um conceito e um termo, do que a instabilidade da definição casuística ou 

a busca infinita por um conceito universal. 

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Acesso em: 2 set. 2017. 

______. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Agravo Regimental no Recurso 

Extraordinário com Agravo, nº 724.396/RS. Relator: Ministro Dias 

Toffoli. Disponível em: 



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