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FREITAS, F. D. F. Modelos de educação domiciliar a partir da Teoria da Regulação Responsiva: um estudo
comparado. Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 6, nº 1, p. 182-202, maio 2020.
MODELOS DE EDUCAÇÃO DOMICILIAR A PARTIR
DA TEORIA DA REGULAÇÃO RESPONSIVA: UM
ESTUDO COMPARADO
Homeschooling models under the Theory of Regulation: A comparative study
Submetido(submitted): 05/12/2019
Fernanda Duarte F. Freitas* Parecer(revised): 17/12/2019
Aceito(accepted): 08/02/2020
Abstract
Purpose – The debates about the possibility of introducing homeschooling, which dat es
back to the 70s in the United States of America (USA), has gained eve n more
reverberation in Brazil. In that context, it has become particularly appropriate to provide
that discussion with the results of the previous experiences taken abroad. The present
article, therefore, aims to identify the most notorious characteristics of the North
American regulatory model, concerning all of the fifty States; the legal limitations that a
hypothetical Brazilian model would have to comply with and which would be the
desirable traits for such legal framework, if seen under the perspective of the Responsive
Theory of Regulation.
Methodology/approach/design – The said issue will be investigated through
bibliographic and documental research with a mainly qualitative, but also quan titative,
approach, and comparison between legislations to assess common attributes.
Findings – To provide a comparative study of the regulatory model of homeschooling in
the USA and, as a result, there is the intent to make up a template of what should be a
hypothetical regulation of homeschooling in Brazil, which must also be legally adequate,
in accordance with the Responsive Theory of Regulation.
Keywords: Homeschooling. Regulatory models. Comparative Law. Responsive
Regulation.
Resumo
Propósito – Os debates sobre a possibilidade de implementação do homeschooling, que
remonta aos anos 1970 nos Estados Unidos da América (EUA), têm ganhado cada vez
mais repercussão no Brasil. Nesse contexto, torna-se particularmente pertinente subsidiar
tal discussão com os resultados das experiências prévias estrangeiras. O presente
trabalho, portanto, objetiva identificar as mais notórias características do modelo
regulatório norte-americano, relativo aos cinquenta estados federados; os limites
jurídicos que um eventual modelo regulatório brasileiro teria que observar e quais seriam
*Advogada, graduada em Direito pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Pós -
graduanda em Direito e Planejameno Tributário. Atualmente é Conselheira do Conselho
Consultivo OAB Jovem da Ordem dos Advogados do Brasil-Seção do Ceará, Controller
do Escritório Trevia Advogados Associados. E-mail:
fernandaduarte.freitas@outlook.com.
mailto:fernandaduarte.freitas@outlook.com
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comparado. Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 6, nº 1, p. 182-202, maio 2020.
as características desejáveis para tal arcabouço normativo sob a perspectiva da Teoria
Responsiva da Regulação, de Ayres e Braithwaite.
Metodologia/abordagem/design – A problemática em alusão será investigada através
de revisão bibliográfica e documental, com abordagem precipuamente qualitativa, mas
também quantitativa, e comparação de normas legais para aferição de características
comuns.
Resultados – Prover um estudo comparado do modelo regulatório de educação
domiciliar nos Estados Unidos e, como resultado disso, pretende-se formar um desenho
geral do que deveria ser uma hipotética regulação do Homeschooling no Brasil, e
juridicamente adequado, de acordo com a Teoria Responsiva da Regulação.
Palavras-chave: Homeschooling. Modelos Regulatórios. Direito Comparado.
Regulação Responsiva.
INTRODUÇÃO
Embora seja prática frequente em outros lugares do mundo, no Brasil,
ainda não existe a institucionalização da prática do homeschooling1. Este,
contudo, é um debate que se encontra em voga atualmente, em decorrência de
decisão recente do Supremo Tribunal Federal (STF)2 e da tramitação de
proposta legislativa sobre a matéria – Projeto de Lei n. 2.401/19.
Nesse contexto, em que se pretende que haja uma regulação do tema,
torna-se pertinente a pesquisa para subsidiar às discussões sobre qual seria o
tipo de regulação adequado ao contexto brasileiro. Este Trabalho se propõe a
tanto, muito embora pretenda fazê-lo tão somente sob a perspectiva jurídica.
Em outros termos, a pesquisa tratará, tão somente, da produção de
normas jurídicas adequadas para gerar o que, de acordo com a Teoria
Responsiva da Regulação, seria um modelo regulatório adequado. Esse
empreendimento, contudo, não se presta à proposição de regras específicas a
serem legisladas ou sobre modelos educacionais em si, mas apenas sobre o tipo
de regulação adequado.
Com efeito, para os fins deste Trabalho, o que há de se entender por
homeschooling é a prática que provê educação formal domiciliar, seja fornecida
por pais, tutores ou professores, sem que haja qualquer vinculação com
instituição de ensino (BREWER; LUBIENSKI, 2017).
1Embora o instituto não tenha sido regulado, muitas famílias adotam a prática. A
Associação Nacional de Ensino Domiciliar (ANED) aponta que, atualmente, cerca de
7.500 (sete mil e quinhentos) realizam homeschooling e que a taxa de crescimento é em
torno de 55% (cinquenta e cinco por cento) ao ano. In: <
https://www.aned.org.br/conheca/ed-no-brasil>. Acesso em 01 dez. 2019.
2 Restou estabelecido precedente obrigatório de número RE n. 888815/RS, no sentido de
que a prática será possível após regulação sobre o tema.
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Desta feita, nos três capítulos que se seguem, investigar-se-á quais as
regras vigentes em outros modelos regulatórios desse objeto; em seguida, serão
estabelecidas as premissas sobre quais são os limites jurídicos para uma
proposta de regulação do tema no Brasil; e, por fim, de acordo com as premissas
da Teoria Responsiva da Regulação proposta por Ayres e Braithwaite, dos
subsídios das experiências estrangeiras e dos limites jurídicos pré-estabelecidos
no Brasil, empreenderemos uma tentativa de propor características gerais que
qualquer tentativa de regulação, independentemente das escolhas pedagógicas
feitas, deveria seguir.
UNCLE SAM’S HOUSE: A EXPERIÊNCIA AMERICANA COM O
HOMESCHOOLING
O homeschooling ou ensino domiciliar, é a prática de ensino no domicílio
do aluno, que pode ser realizado por um familiar ou tutor – sem que haja
obrigatoriedade de matrícula em instituição escolar – que acontece em oposição
ao ensino em escola pública ou privada. A prática, portanto, permite aos pais
e/ou familiares a responsabilização direta pela instrução formal dos infantes.
Contrariamente ao que se pensa, a educação domiciliar é muito antiga e
pode ser remetida a até antes da Grécia e Roma antigas, sociedades nas quais a
educação formal era orientada por tutores e/ou preceptores. Essa instrução era
fornecida apenas para minorias, de nobres e burgueses.
A ideia de escola3, como a conhecemos hoje, é um instituto relativamente
recente – data aproximadamente dos séculos XVI a XX – e foi fomentada,
inicialmente, pelo luteranismo, com o fito de universalizar o ensino das religiões
protestantes. Nesse mesmo sentido, João Amós Comênio também defendia a
educação universal, mas, diferente de Martinho Lutero, entendia que deveriam
ser ensinadas todas as coisas, não apenas as escrituras, pregando que o
“Tratado da Arte Universal de Ensinar Tudo a Todos ou Processo seguro e
excelente de instituir, em todas as comunidades de qualquer Reino cristão,
cidades e aldeias, escolas tais que toda a juventude de um e de outro sexo,
sem excetuar ninguém em siveiarte alguma, possa ser formada nos estudos,
educada nos bons costumes, impregnada de piedade, e, desta maneira, possa
ser, nos anos da puberdade, instruída em tudo o que diz respeito à vida
presente e à futura, com economia de tempo e de fadiga, com agrado e com
solidez. Onde os fundamentos de todas as coisas que se aconselham são
tirados da própria natureza das coisas; a sua verdade é demonstrada com
exemplos paralelos das artes mecânicas; o curso dos estudos é distribuído por
anos, meses, dias e horas; e, enfim, é indicado um caminho fácil e seguro de
3Trazemos, também, a definição apresentada por Illich que, em muito, se adequa a
discussão que empregaremos, que define escola “como um processo que requer
assistência de tempo integral a um currículo obrigatório, em certa idade e com a presença
de um professor” (ILLICH, 1985, p. 40).
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pôr estas coisas em prática com bom resultado. A proa e a popa da nossa
Didática será investigar e descobrir o método segundo o qual os professores
ensinem menos e os estudantes aprendam mais; nas escolas, haja menos
barulho, menos enfado, menos trabalho inútil, e, ao contrário, haja mais
recolhimento, mais atrativo e mais sólido progresso; na Cristandade, haja
menos trevas, menos confusão, menos dissídios, e mais luz, mais ordem, mais
paz e mais tranqüilidade”. (COMENIUS, 2006, p. 3)
Os debates iniciais sobre o reestabelecimento da educação domiciliar
começaram a ocorrer nos Estados Unidos, por volta dos anos 1970 e 1980, sendo
impulsionado por teóricos como Ivan Illich, John Holt e Raymond e Dorothy
Moore (casal possuiu fundamental importância na criação da Homeschool Legal
Defense Association – HLDA –, em 1983). Dentre as questões que
impulsionaram as discussões estava o descontentamento dos pais com a
educação formal fornecida nas escolas, sobretudo para aqueles que desejam uma
educação pautada na religiosidade.
Nesse sentido, é possível indicar que um juízo comum entre os autores
era o de que a família é a instituição mais adequada a ensinar seus filhos – seja
diretamente pelos pais e responsáveis ou por professores contratados para tal
fim – os únicos a adequarem o sistema de ensino com o fito de desenvolver
autonomia individual.
Ivan Illich asseverou em sua obra “Sociedade sem Escolas”, 1985, que o
modelo educacional existente é um dos difusores de desigualdades e que,
embora seja essencial que se universalize a educação, fazê-lo pelo modelo
conhecido é inviável, por entender que
“A dupla decepção da intensa escolaridade, como se verifica nos Estados
Unidos — e como é prometida na América Latina — complementa-se uma à
outra. Os norte-americanos pobres estão sendo desmantelados pelos doze
anos de escolaridade cuja falta estigmatiza os latino-americanos pobres como
irremediavelmente atrasados. Nem na América do Norte nem na América
Latina obtêm os pobres a igualdade através da escolarização obrigatória. Mas
em ambas as regiões a simples existência de escolas desencoraja e incapacita
os pobres de assumirem o controle da própria aprendizagem. Em todo o
mundo a escola tem um efeito antieducacional sobre a sociedade: reconhece-
se a escola como a instituição especializada em educação. Os fracassos da
escola são tidos, pela maioria, como prova de que a educação é tarefa muito
dispendiosa, muito complexa, sempre misteriosa e muitas vezes quase
impossível. A escola se apropria de dinheiro das pessoas e da boa vontade
disponível, para então desencorajar outras instituições a que assumam tarefas
educativas. O trabalho, o lazer, a política, a vida na cidade e mesmo a vida
familiar dependem da escola, por causa dos hábitos e conhecimentos que
pressupõem, em vez de converterem-se nos meios de educação. E ainda, tanto
as escolas como as outras instituições que dela dependem atingem custos
vultosos. [...]
A escolarização obrigatória polariza inevitavelmente uma sociedade; e
também hierarquiza as nações do mundo de acordo com um sistema
internacional de castas. Países cuja dignidade educacional é determinada pela
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média de anos-aula de seus habitantes estão sendo classificados em castas,
classificação que está intimamente relacionada com o produto nacional bruto
e é muito mais dolorosa que esta última. O paradoxo das escolas é evidente:
quanto maiores os gastos, maior sua destrutividade dentro e fora de casa. Este
paradoxo deve tornar-se assunto público. [...]
Em vez de dizer que a igualdade escolar é temporariamente impraticável,
devemos reconhecer que ela é, por princípio, economicamente absurda e que
tentá-la é castração intelectual, polarização e destruição da credibilidade no
sistema político que a promove”. (ILLICH, 1985, p. 22-25)
Assim, a necessidade latente de repensar o formato da educação existente
ganhou mais força, de modo que surgiram duas novas correntes para tanto: a do
homeschooling e a unschooling.
A partir de tais discussões, os EUA implementaram o sistema de ensino
domiciliar, entretanto, diversamente do que ocorre no Brasil, aquele país não
possui disposição constitucional sobre o ensino, de modo que cada um dos
estados federados tem a competência de disciplinar a matéria. Assim sendo,
atualmente, os cinquenta estados federados possuem, cada um deles, regulação
própria sobre o homeschooling.
Desse modo, empreenderemos esforços em demonstrar, por meio de
critérios preestabelecidos, como cada um dos cinquenta estados americanos se
comporta frente a educação domiciliar para que com isso possamos, ao final,
identificar se tais critérios observados são válidos e podem vir a ser aplicados
no Brasil, respeitados os limites da legislação pátria. O objetivo final, portanto
– identificados os critérios norte-americanos –, é identificar um modelo possível
de regulação para o homeschooling segundo a Teoria Responsiva de Ayres e
Braithwaite (1992).
Regulação norte-americana4
Os EUA são uma das principais referências mundiais de modelo
educacional no que concerne à educação domiciliar. Entretanto, em razão da
diversidade legislativa quanto ao tema, a análise dos parâmetros gerais adotados
pelo país torna-se complexa. Isso porque cada um dos cinquenta estados
federados ostenta autonomia legislativa para regular a educação, de modo que a
forma e procedimentos necessários à prática do homeschooling é própria em
cada uma das unidades da Federação Norte-Americana.
4A consulta para busca geral das normas dos estados americanos foi realizada através da
plataforma da Homeschool Legal Defense Association (HSLDA), organização sem fins
lucrativos, criada em 1983 pelos advogados Mike Farris e Mike Smith, com o intuito de
prestar auxílio jurídico para famílias que optam pela educação domiciliar e que hoje
reúne um grande número de famílias. É possível obter maiores informações sobre a
organização através do sítio eletrônico: . Acesso em 15 de
nov. 2019.
https://hslda.org/content/
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Assim, como cada um dos cinquenta estados detém autonomia
legislativa, deve-se ter em mente que se tratam, na verdade, de cinquenta
diferentes tipos de regulação. Desse modo, com o objetivo de apresentar uma
visão holística de como os estados americanos abordam o tema, optou-se pela
seleção de critérios gerais presentes nas legislações – seis no total, que serão
melhor explorados na próxima seção – e ainda, para que se possa distinguir os
estados, identificamos três categorias regulatórias distintas, quais sejam: estados
com baixa, média e alta regulação.
Parâmetros regulatórios presentes nos estados americanos
Para que seja possível alcançar os objetivos estabelecidos no presente
Trabalho, foram selecionados critérios gerais universalizáveis, a partir dos quais
proceder-se-á à categorização pretendida, quais sejam: a (1) necessidade de
acompanhamento de grade curricular pré-definida; (2) ensino exclusivo na
língua inglesa; (3) obrigatoriedade de notificação ao Estado ou ao Distrito
Escolar respectivo; (4) aplicação regular de testes padronizados; (5)
exigibilidade de grau mínimo de instrução dos responsáveis pelo ensino; e (6)
manutenção de registros de frequência.
1) Grade-curricular pré-definida:
Definição Estados (16)
As famílias optantes pelo homeschooling
devem observar e seguir disciplinas
mínimas exigidas, as quais, em sua
maioria, estão presentes na grade
curricular básica adotada pelas escolas
públicas do Estado.
Alabama, Alasca, Califórnia, Colorado,
Delaware, Iowa, Louisiana, Maine,
Michigan, Dakota do Norte, Ohio,
Pensilvania, Carolina do Sul, Virginia,
Washington e Wyoming.
Tabela 1 - Critério 1
2) Ensino em inglês:
Definição Estados (2)
As aulas devem ser ministradas,
exclusivamente, em inglês, independente
da língua nativa da família.
Alabama e Califórnia.
Tabela 2 - Critério 2
3) Notificação:
Definição Estados (19)
Necessidade de os pais ou responsáveis
notificarem o Estado ou o Distrito
Escolar específico daquela família – este
determinado pelo endereço domiciliar –
Alabama, Alasca, Califórnia, Colorado,
Delaware, Iowa, Kansas, Louisiana,
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pela opção do ensino doméstico. O
deferimento da solicitação depende de
apreciação e resposta positiva do ente
governamental, além de necessidade de
prestação de informações periódicas
sobre a condução do ensino.
Maine, Maryland, Carolina do Norte,
Dakota do Norte, Pensilvânia, Carolina
do Sul, Tennessee, Virginia,
Washington, West Virginia e Wyoming.
Tabela 3- Critério 3
4) Testes padronizados:
Definição Estados (9)
Os alunos educados em casa são
submetidos a testes periódicos – a
periodicidade varia em cada Estado –
com o fito de aferir a evolução dos
estudantes e identificar possíveis falhas
no ensino.
Kansas, Maine, Carolina do Norte,
Dakota do Norte, Ohio, Pensilvânia,
Carolina do Sul, Virginia e West
Virginia.
Tabela 4- Critério 4
5) Grau de instrução dos tutores:
Definição Estados (9)
Os responsáveis pela condução das aulas
devem comprovar qualificação mínima,
que pode se dar por meio de certificados
de bacharelado ou mesmo por permissão
de ensino. Alguns Estados excepcionam
o certificado para famílias com objeções
religiosas.
Michigan, Carolina do Norte, Dakota do
Norte, Ohio, Pensilvania, Carolina do
Sul, Virginia, Washington e West
Virginia.
Tabela 5 - Critério 5
6) Frequência escolar mínima:
Definição Estados (24)
Nesse caso é realizada comprovação de
número mínimo de aulas ministradas,
estas representadas por número de dias
de ensino – na maioria dos casos, pelo
menos, 180 (cento e oitenta) dias/aula.
Alabama, Alasca, Arkansas, California,
Delaware, Georgia, Indiana, Kansas,
Kentucky, Louisiana, Montana, Novo
México, Nova York, Carolina do Norte,
Dakota do Norte, Ohio, Oklahoma,
Pensilvania, Rhode Island, Dakota do
sul, Tennessee, Washington, West
Virginia e Wisconsin.
Tabela 6 - Critério 6
Além dos parâmetros acima indicados, os Estados também possuem
ingerência sobre a determinação do tempo de permanência das crianças na
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escola, o que também deve ser definido por cada um dos Estados. Desse modo,
assim como as regras gerais, as famílias devem observar a idade escolar definida
pelo Estado no qual residem.
É importante mencionar, ainda, que o cumprimento das regulações em
questão se dá a partir do momento em que a criança atinge a idade mínima
exigida pelo estado específico, ou seja, se um determinado estado estabelece
que a idade inicial para frequência escolar é de sete anos, as famílias que
optarem pela educação domiciliar deverão observar as diretrizes impostas pela
legislação somente no momento em que a criança completar os referidos sete
anos. Por outro lado, um infante que é escolarizado a partir dos cinco anos não
precisa observar tais regras até atingir a idade sobredita.
Isto posto, com base nos critérios apontados anteriormente, a
classificação dos estados americanos como tendo baixo, médio ou alto nível
regulatório pode ser apresentado da seguinte forma:
Categorias Estados Total
1) Pouca
regulação (de 1
a 2 requisitos)
Arizona, Colorado, Connecticut,
Delaware, Flórida, Hawaii, Idaho, Illinois,
Iowa, Maryland, Mississipi, Missouri,
Nebraska, Nevada, Nova Jersey,
Oklahoma, Oregon, Tennessee, Texas,
Utah e Wyoming.
21 estados
2) Média
regulação
(entre 3 e 4
requisitos)
Alabama, Alaska, Arkansas, Carolina do
Norte, Dakota do Sul, Kansas, Kentucky,
Louisiana, Maine, Massachussetts,
Michigan, Minessota, Montana, New
23 estados
Figura 1 - Faixa etária escolar obrigatória
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Hampshire, Novo México, Nova York,
Ohio, Rhode Island, Vermont, Virginia,
Washington, West Virginia, Wisconsin.
3) Alta
regulação
(entre 5 e 6
requisitos)
Califórnia, Carolina do Sul, Dakota do
Norte, Georgia, Indiana e Pensilvania.
6 estados
Tabela 7 – Categorização regulatória dos Estados norte-americanos
Como última nota, é importante apontar que alguns estados possuem
mais de um modelo regulatório – Iowa, por exemplo, faculta cinco opções
diversas –, o que permite que as famílias se adequem de acordo com suas
necessidades individuais para educar os infantes. Ao todo, 23 (vinte e três)
Estados oferecem mais de uma opção5. Um exemplo disso é o do Estado do
Kansas que tem duas opções legais para a prática do homeschooling: (1) como
escola particular não credenciada ou (2) como uma escola satélite de uma escola
particular.
No primeiro caso, como escola particular não credenciada, os
responsáveis legais pela criança devem realizar o registro no Conselho Estadual
de Educação como uma escola particular, indicando nome do responsável pelo
ensino, endereço, devendo ainda selecionar instrutores capacitados – não há
qualquer menção a quais seriam as qualificações necessárias –, apresentação de
plano pedagógico (obrigatoriedade por seguir o plano básico governamental),
testes periódicos e lecionar por, no mínimo, 186 (cento e oitenta e seis) dias.
A outra forma, como programa satélite, funciona da seguinte forma: a
família optante por essa forma deve se conveniar a uma instituição de ensino
credenciada, o que resulta na vinculação da criança àquela instituição,
desobrigando-a a frequência escolar e possibilita o ensino integral ou parcial em
casa, de modo que a criança poderá frequentar apenas aulas específicas na escola
escolhida.
Examinados os critérios presentes nos estados americanos, é possível que
nos voltemos à finalidade deste Trabalho: a de buscar uma regulação responsiva
à realidade brasileira.
5São eles: Alabama, Alaska, Califórnia, Colorado, Delaware, Flórida, Indiana, Iowa,
Kansas, Louisiana, Maine, Maryland, Michigan, North Carolina, North Dakota, Ohio,
Pennsylvania, South Carolina, Tennessee, Virgínia, Washington, West Virginia e
Wyoming.
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REGULAÇÃO DO HOMESCHOOLING NO BRASIL: LIMITES
JURÍDICOS
A partir da pormenorização dos critérios eleitos sobre a regulação norte-
americana e, para que seja possível o oferecimento de um modelo regulatório, é
necessário que se conheça a legislação pertinente sobre o tema, envolvendo todo
o arcabouço normativo do universo que se propõe a trabalhar.
Portanto, é indispensável que se estabeleça a dimensão jurídica do
contexto analisado para que se proponha um modelo regulatório. Aranha
demonstra, ainda sobre isso, que
“A anatomia do modelo regulatório de um país não pode ser integralmente
compreendida sem a dimensão normativa, que tem sido tomada como um
dado apoiado na equivalência de nomenclatura entre institutos de diversos
ordenamentos jurídicos nacionais. Não obstante verossímil, a similitude dos
conceitos jurídicos camufla diferenças de contexto jurídico e de prática
decisória que alteram decisivamente o resultado do fenômeno regulatório.
Assim, o entendimento dos modelos nacionais regulatórios de comunicações
em perspectiva comparada depende da comensurabilidade dos institutos
jurídicos em jogo, que somente são compreendidos quando desmembrados
em suas garantias institucionais e contextualizados frente às diferenças
presentes nas políticas nacionais de comunicação.” (ARANHA, 2011, p. 2)
Assim, apresentaremos os limites jurídicos existentes na ordem jurídica
brasileira sobre educação para que assim seja possível desenhar o molde ideal
para uma legislação regulatória nacional sobre homeschooling.
Educação básica: regulamentação
Iniciaremos a explanação do presente ponto com a delimitação do tema
na Constituição Federal de 1988 (CFRB), considerando ser esta a norma
fundamental do Estado (SILVA, 2012), ou seja, a norma que erige e positiva as
normas jurídicas superiores de um estado-nação, elaboradas a partir de um
processo legislativo especial (MENDES; BRANCO, 2013).
Em meio a isso, a CFRB elegeu a educação como sendo um direito
social6 que proporciona mecanismo para o pleno desenvolvimento do exercício
da cidadania. Para tanto, a norma dispõe sobre princípios e regras a serem
observados – pela família, Estado e sociedade – no fomento do ensino7.
6 “Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia,
o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”
7A CFRB apresenta uma série de normas programáticas com o fito de universalizar a
educação básica, incluindo fomento financeiro. Em razão dos objetivos deste trabalho,
iremos nos ater apenas às regras com relevo para a normatização da educação domiciliar.
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Particularmente, os princípios a serem observados estão insculpidos no artigo
206, que prescreve:
“Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes
princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o
pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e
coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos,
na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por
concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da
educação escolar pública, nos termos de lei federal.”
Apurando as injunções presentes no texto, concluímos que vários deles
não são minimamente aplicáveis à educação familiar, pois limitam suas
hipóteses de incidência à educação escolar. No caso dos demais, que são
pertinentes a esta Pesquisa, podemos sintetizar os princípios como: (1)
igualdade de condições; (2) liberdade; (3) pluralismo; e (4) garantia de padrão
de qualidade.
Ora, a partir da leitura dos princípios, exatamente como dispõe o texto
constitucional, identifica-se que não há qualquer impedimento para o
homeschooling, muito pelo contrário, o seu estabelecimento conferiria
efetividade aos princípios em questão.
Entretanto, conforme explicitado previamente, o texto constitucional
estabelece ainda outras regras a serem obedecidas, como: (1) educação
obrigatória dos quatro aos dezessete anos de idade (artigo 208, I); (2)
recenseamento obrigatório (artigo 208, § 3º); (3) fixação de conteúdo mínimo,
definido por lei (artigo 210 e artigo 214).
A partir das regras estabelecidas na Constituição, não há qualquer
indicação de monopólio do ensino pelo Estado, pelo contrário, resta
demonstrado que o ensino é livre à iniciativa privada, desde que cumpridas as
normas gerais de educação e autorizado pelo Poder Público (artigo 209, CFRB).
No tocante as normas infraconstitucionais, devemos ressaltar a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) – Lei n. 9.394 de 20 de
dezembro de 1996 –; o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) – Lei n.
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8.069 de 13 de julho de 1990 –; e o Código Penal (CP) – Decreto-Lei n. 2.848
de dezembro de 1940.
A LDB é o instrumento normativo que regula o sistema nacional de
educação, no que diz respeito à instrução formal. A lei segue as mesmas
diretrizes impostas na CFRB e as inovações que apresenta são de cunho
instrumental, organizando as bases formais para o ensino como a composição
dos níveis escolares – ensino fundamental, médio e superior – e a educação
profissional. No tocante à LDB não há maiores esclarecimentos sobre nosso
objeto, haja vista a plena consonância com as normas constitucionais, além de
não haver expressa limitação ao ensino domiciliar ou determinação de
monopólio estatal.
Já o ECA prevê, no Capítulo VI, do Título II, o direito à educação e,
especificamente, o dever dos pais ou responsáveis de realizar a matrícula em
rede regular de ensino8 e, a partir daí, uma pergunta pode ser feita: qual a
consequência prática (sanção) pelo descumprimento dessa norma?
A resposta para a pergunta formulada pode ser provida a partir da leitura
do artigo 246 do Código Penal, o qual apresenta uma tipificação penal para os
casos em que fica comprovado o abandono intelectual. De fato, os pais ou
responsáveis de uma criança ou adolescente, entre quatro e dezessete anos,
podem vir a ser punidos no caso de abandono intelectual. Esse delito pode ficar
configurado, dentre outras formas, pela abnegação de matrícula em instituição
de ensino.
Entretanto, o ensino domiciliar não pode ser tipificado, por si só, como
crime de abandono intelectual, já que a prática resulta justamente no exato
oposto. Então, a pergunta que se faz é: diante do dispositivo legal insculpido
no ECA, a educação domiciliar no Brasil é impraticável?
Em momentos anteriores a setembro de 2018, havia uma ampla
discussão e até dúvidas acerca da ilegalidade da prática, contudo, após o
julgamento do Recurso Extraordinário n. 888.815 do Rio Grande do Sul – com
repercussão geral reconhecida –, pelo Supremo Tribunal Federal (STF), o tema
foi pacificado no sentido de que o ensino domiciliar é possível, desde que seja
editada uma lei federal que regule a prática, com obediência às normas
constitucionais. Esse provimento jurisdicional foi proferido sob os termos da
ementa que consta a seguir:
“CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. DIREITO FUNDAMENTAL
RELACIONADO À DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E À
EFETIVIDADE DA CIDADANIA. DEVER SOLIDÁRIO DO ESTADO E
DA FAMÍLIA NA PRESTAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL.
NECESSIDADE DE LEI FORMAL, EDITADA PELO CONGRESSO
8“Art. 55. Os pais ou responsável têm a obrigação de matricular seus filhos ou pupilos na
rede regular de ensino.”
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NACIONAL, PARA REGULAMENTAR O ENSINO DOMICILIAR.
RECURSO DESPROVIDO. 1. A educação é um direito fundamental
relacionado à dignidade da pessoa humana e à própria cidadania, pois exerce
dupla função: de um lado, qualifica a comunidade como um todo, tornando-
a esclarecida, politizada, desenvolvida (CIDADANIA); de outro, dignifica o
indivíduo, verdadeiro titular desse direito subjetivo fundamental
(DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA). No caso da educação básica
obrigatória (CF, art. 208, I), os titulares desse direito indisponível à educação
são as crianças e adolescentes em idade escolar. 2. É dever da família,
sociedade e Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com
absoluta prioridade, a educação. A Constituição Federal consagrou o dever
de solidariedade entre a família e o Estado como núcleo principal à formação
educacional das crianças, jovens e adolescentes com a dupla finalidade de
defesa integral dos direitos das crianças e dos adolescentes e sua formação
em cidadania, para que o Brasil possa vencer o grande desafio de uma
educação melhor para as novas gerações, imprescindível para os países que
se querem ver desenvolvidos. 3. A Constituição Federal não veda de forma
absoluta o ensino domiciliar, mas proíbe qualquer de suas espécies que não
respeite o dever de solidariedade entre a família e o Estado como núcleo
principal à formação educacional das crianças, jovens e adolescentes. São
inconstitucionais, portanto, as espécies de unschooling radical
(desescolarização radical), unschooling moderado (desescolarização
moderada) e homeschooling puro, em qualquer de suas variações. 4. O ensino
domiciliar não é um direito público subjetivo do aluno ou de sua família,
porém não é vedada constitucionalmente sua criação por meio de lei federal,
editada pelo Congresso Nacional, na modalidade “utilitarista” ou “por
conveniência circunstancial”, desde que se cumpra a obrigatoriedade, de 4 a
17 anos, e se respeite o dever solidário Família/Estado, o núcleo básico de
matérias acadêmicas, a supervisão, avaliação e fiscalização pelo Poder
Público; bem como as demais previsões impostas diretamente pelo texto
constitucional, inclusive no tocante às finalidades e objetivos do ensino; em
especial, evitar a evasão escolar e garantir a socialização do indivíduo, por
meio de ampla convivência familiar e comunitária (CF, art. 227). 5. Recurso
extraordinário desprovido, com a fixação da seguinte tese (TEMA 822): “Não
existe direito público subjetivo do aluno ou de sua família ao ensino
domiciliar, inexistente na legislação brasileira.”
Ainda, em decorrência do julgamento do colegiado, foi editado o
Enunciado da Tese do Tema 8229 da Repercussão Geral daquela Corte, cuja
redação é a seguinte: “Não existe direito público subjetivo do aluno ou de sua
família ao ensino domiciliar, inexistente na legislação brasileira.”. Isto significa,
portanto, que, por ora, não existe o direito subjetivo à educação familiar, sem
prejuízo de passar a existir futuramente, caso a legislação brasileira passe a
acolhê-lo.
9“Tema 822 - Possibilidade de o ensino domiciliar (homeschooling), ministrado pela
família, ser considerado meio lícito de cumprimento do dever de educação, previsto no
art. 205 da Constituição Federal.
Tese – Não existe direito público subjetivo do aluno ou de sua família ao ensino
domiciliar, inexistente na legislação brasileira.”
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Desse modo, a partir da decisão do STF no Recurso Extraordinário n.
888.815/RS, ficou assentada, por maioria, a interpretação que deve ser dada aos
dispositivos dantes indicados10, de sorte que seria juridicamente possível, por
lei ordinária, criar uma legislação para regular a educação domiciliar no Brasil
e, logo, a discussão aqui proposta é extremamente pertinente. Nesse contexto,
passaremos então à proposta principal do Trabalho, a de apresentar um modelo
possível a ser adotado pelo Brasil para regular o ensino domiciliar, a partir da
análise aos critérios eleitos na legislação estadunidense.
Educação domiciliar no Brasil: uma proposta responsiva
Nas seções anteriores, apresentamos uma síntese dos principais critérios
adotados na regulação da educação domiciliar nos EUA e então cuidamos de
explicitar os limites legais existentes no Direito brasileiro sobre essa modalidade
de educação.
Em posse dessas informações, a partir de então, é possível que
estabeleçamos um modelo para a regulação do ensino domiciliar no Brasil, sob
a ótica da Regulação Responsiva – proposta por Ayres e Braithwaite (1992) –,
respeitando os limites constitucionais estabelecidos.
Reforçamos que o intuito da proposta é puramente jurídico, de modo que
quaisquer questionamentos de cunho educacional, psíquico ou orçamentário
devem ser respondidos pelos agentes competentes para tal. Sem prejuízo disto,
é necessária a cognição de teorias, em muitos aspectos, interdisciplinares para
estabelecer os requisitos pertinentes para a criação de boas normas jurídicas.
A Regulação Responsiva de Ayres e Braithwaite
Um dos fundamentos precípuos da regulação reside na necessidade de
proteção a um determinado objeto, sendo o seu cerne voltado a promover o
direito à igualdade (ARANHA, 2015).
A regulação responsiva, a partir da doutrina de Ayres e Braithwaite
(1992), pode ser entendida como sendo um processo regulatório, no qual estão
presentes ativamente regulador e regulado, e o produto dessa interação (regras)
funcione de modo a incentivar o regulado a cumprir espontaneamente as normas
estabelecidas. Portanto, a regulação responsiva consistiria em
“[...] um conjunto de atividades distribuídas em uma pirâmide em que, na
base, encontram-se atividades persuasivas da conduta do regulado, enquanto,
10Conforme previsão do artigo 927 do Código de Processo Civil, os recursos
extraordinários repetitivos julgados pelo STF são considerados precedentes judiciais de
observância obrigatória, cuja redação é a seguinte: “Art. 927. Os juízes e os tribunais
observarão: [...] III - os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de
resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial
repetitivos;”.
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Figura 2 - Pirâmide da Regulação Responsiva
no topo, um conjunto de penas draconianas de condutas indesejadas. [...] a
análise mais detida da proposta de Braithwaite pode divisar uma dimensão
substantiva da regulação quando se identifica como seu objetivo o alcance da
persuasão do regulado, apelando para o valor da responsividade como norte
e razão da regulação.” (ARANHA, 2015)
Portanto, a teoria revela quatro objetivos, quais sejam: (1) a igualdade
política entre regulador e regulado; (2) o equilíbrio de interesses entre os
agentes, regulador e regulado; (3) a participação social ativa dos regulados no
processo regulatório; e (4) o debate entre o setor concorrencial.
A partir daí, observa-se uma tentativa de alteração da arquitetura
regulatória, assumindo que cada mercado possui uma sistematização e
peculiaridades únicas que devem ser observados para que se alcance a
otimização dos recursos disponíveis e a redução de riscos do setor (AYRES;
BRAITHWAITE, 1992).
Para tanto, se oferece um modelo piramidal, desenhado da seguinte
forma:
A pirâmide pode ser lida da seguinte forma: na base da pirâmide “a” deve
ser implementado um conjunto de ações para persuadir o regulado a cumprir as
normas estabelecidas; no segundo nível, “b”, se daria a advertência e/ou outros
meios não gravosos de enforcement, e, somente em último caso, “c”, a aplicação
de sanção.
Assim, em observância às disposições gerais apresentadas acerca da
teoria responsiva de Ayres e Braithwaite (1992), podemos apresentar o modelo
regulatório proposto.
Regulação do homeschooling no Brasil: um modelo proposto
Conforme assentado, o sentido primeiro da regulação responsiva é criar
um arcabouço normativo para incentivar os regulados a cumprirem as regras
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postas e, ao mesmo tempo, motivá-los à manutenção da boa prática para, com o
tempo, criar um sistema autopoiético (ARANHA, 2015). Portanto, para a
criação de uma regulação ideal para o ensino domiciliar é fundamental que se
crie um sistema do que, em Teoria dos Jogos, se chamaria de jogo cooperativo,
ou de soma não-zero, em que não há competição entre os agentes regulador e o
regulado (TIMM, 2009). Em outros termos, para que se atinja um modelo
responsivo de regulação, é necessário um sistema de incentivos suficiente para
que se gere conformidade espontânea dos regulados.
A desburocratização e simplificação – com consequente redução da
complexidade do sistema - também é essencial para a consecução do fim que se
espera: cumprimento das diretrizes colocadas pelo regulador. Esse processo,
além de reduzir custos de conformidade e, logo, custos de transação, garante
maior igualdade entre os regulados, tornando prescindível, na maioria dos casos,
a contratação de outros profissionais, não diretamente ligados à educação, como
advogados, consultores e despachantes, além de evitar outras despesas com
provimento de documentação, taxas, deslocamentos, eventuais multas e assim
por diante. Logo, isto permitiria que famílias de diferentes classes sociais
possam optar pela prática regulada.
Outra característica desejável é a de que, uma vez que seja feita a opção
legislativa pela abordagem responsiva da regulação, os agentes regulados
participem da formação da regulação sobre eles incidente após o início de sua
vigência. É que, para a responsividade, é necessário que haja feedbacks entre os
agentes reguladores e regulados de modo a tornar possível avaliar a eficácia das
medidas de regulação adotadas.
Nessa perspectiva, a observância de alguns dos critérios da regulação nos
Estados Unidos pode ser pertinente para que se gere esse tipo de autorregulação.
Por exemplo, a possibilidade de teste de diferentes currículos em concorrência
mútua – com um parâmetro comum de avaliação de resultados – pode evidenciar
a vantagem de um modelo que permita a pluralidade de grades curriculares ou
de um modelo que adote um currículo unificado, e, ainda, qual currículo
específico demonstraria melhor potencial de gerar os resultados esperados.
Embora tal decisão, sobre a flexibilidade do conteúdo a ser ministrado seja “de
mérito”, ou seja, sobre o modelo educacional em si, e, logo, não esteja abrangida
pelo objeto deste Trabalho, propõe-se aqui criar um sistema com indicadores
confiáveis para que, independentemente da opção inicialmente adotada pelo
legislador, possa haver adaptação à resposta dos agentes regulados.
Com efeito, o critério da grade-curricular é mero exemplo desse
mecanismo, pois o mesmo sistema de avaliação unificado há de servir para aferir
se é melhor, ou não, a exigência de grau de escolaridade mínima para os
instrutores, e qual seria esse grau; ou se é preferível, ou não, exigir frequência e
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carga-horária mínimas, e quais, e assim por diante. Em resumo, embora não se
pretenda escolher, aqui, quais regras devem ser adotadas, é importante que o
sistema permita ajustes para melhora de eficácia dos meios eleitos. Para tanto,
devem existir parâmetros objetivos de medição e possibilidade de promover
alterações.
Nessa perspectiva, é recomendável também, como atributo em um
sistema responsivo, permitir que fossem feitas alterações nas regras por meio de
regulamento administrativo, a ser expedido pelo Ministério da Educação
(MEC), por força de expressa delegação legal. Essa possibilidade aumenta a
interatividade do sistema, que, de outro modo, se tornaria excessivamente rígido
para uma responsividade eficaz.
Ademais, com o propósito de que se apresente um modelo regulatório
que se amolde aos preceitos apontados por Ayres e Braithwaite, é
imprescindível que se crie um sistema de incentivos naturais para o
cumprimento das normas. A princípio, é presumível que as famílias optantes
pela educação domiciliar queiram a evolução intelectual de seus membros
infantes, pois o próprio sistema de educação familiar pressupõe isto. Para essa
regulação específica, há de se considerar este como o principal incentivo ínsito
ao sistema.
A mero título de exemplo de regra que privilegia isto, poderíamos indicar
uma possibilidade de criação de uma espécie de vestibular seriado, no qual o
aluno cuja família cumpre todas as regras impostas e manifesta melhor nível de
aprendizado, segundo os parâmetros de avaliação comuns, possa pontuar. Outra
medida possível, nesse contexto, seria o aumento de margem de abatimento no
imposto de renda para os gastos destinado aos materiais de ensino para famílias
com melhor desempenho. Esses instrumentos normativos privilegiam os
incentivos naturais e permitem a concorrência entre modelos e, logo, a
responsividade.
Uma outra opção, ainda a título exemplificativo, que poderia vir a ser
adotada, como acontece nos EUA, é considerar a escola domiciliar como sendo
um “satélite” de uma escola pública – preferencialmente a mais próxima da
residência familiar – de modo que a criança ficaria vinculada a instituição e
ensino, entretanto não seria obrigada a cumprir a frequência escolar,
comparecendo apenas para a realização de testes periódicos. Os modelos
propostos não se excluem, de modo que podem ser aplicados concorrentemente.
Este, em específico, teria a vantagem de aproveitar a estrutura normativa e
pedagógica existente, evitando rupturas bruscas para o novo modelo.
Por outro lado, no caso de descumprimento das regras impostas, seria
possível a realização de notificação para seu cumprimento, seguindo,
naturalmente, o devido processo administrativo. Se, somente se, restar
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comprovado o descumprimento total das regras, aplicar-se-iam as sanções
devidas, como multas, perda do poder familiar, de benefícios fiscais e de
financiamentos educacionais ou a imposição até sanções penais, com a
manutenção do tipo penal de abandono intelectual, na forma das normas já
vigentes.
Portanto, embora não se tenha objetivado, nesta via, propor regras
específicas para a regulação, os parâmetros gerais aqui propostos devem ser
adotados caso haja pretensão de responsividade do sistema, conforme a Teoria
de Ayres e Braithwaite.
CONCLUSÃO
Este estudo objetivou apresentar uma proposta de novo modelo
regulatório para a educação domiciliar, limitando-se, contudo, aos aspectos
jurídicos do tema, deixando a cargo dos atores competentes a discussão acerca
de aspectos educacionais. Um dos motivos essenciais para a referida proposta é
a discussão do tema que se faz presente em todos os setores sociais,
especialmente no Congresso Nacional, por meio do Projeto de Lei n. 2.401/19.
O modelo proposto foi pensado a partir do estudo comparado com a
regulação aplicada nos Estados Unidos da América, com a percepção de que
não se trata de um modelo único, mas de 50 (cinquenta) – referente ao número
de estados federados. Partiu-se, então, de uma análise histórica do ensino
domiciliar, passando pela eleição de critérios gerais presentes em quase todos
os sistemas normativos norte-americanos. Foram apresentados ainda os limites
jurídicos impostos pelo ordenamento jurídico brasileiro, para só então
apresentar, suscintamente, a proposta de modelo regulatório, seguindo as
diretrizes da Teoria da Regulação Responsiva de Ayres e Braithwaite.
A proposta, portanto, seria a de observar os parâmetros legais já
estabelecidos – quais sejam, : educação obrigatória dos 4 (quatro) aos 17
(dezessete) anos de idade; recenseamento obrigatório; fixação de conteúdo
mínimo, fixado por lei –, fomentando a participação ativa de todos os agentes
interessados, regulador e regulado, com o oferecimento de incentivos para que
o processo de autorregulação aconteça naturalmente.
Entendemos, desta feita, que a regulamentação do homeschooling é
necessária para que se cumpram as finalidades esperadas pelo constituinte
originário para a educação: (1) igualdade de condições; (2) liberdade; (3)
pluralismo; e (4) garantia de padrão de qualidade.
É certo que a universalização da educação é uma tarefa de difícil alcance,
entretanto, vê-se na modalidade de ensino domiciliar uma das tantas possíveis
formas de consecução desse objetivo, de modo que, ainda que seja editada a
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FREITAS, F. D. F. Modelos de educação domiciliar a partir da Teoria da Regulação Responsiva: um estudo
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regulação ideal para a prática, é fundamental que a discussões sobre novas
formas de se alcançar a plena universalização desse direito social, continuem,
para constante aprimoramento.
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