Mobile TV: where we are and the way forward O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau... (p. 21-40) 21 AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva The Water Producer Project in the Ribeirao Pipiripau Hydrographic Basin from the standpoint of the responsive regulation theory Submetido(submitted): 13 May 2021 Raquel Rodrigues Amorim* https://orcid.org/0000-0002-5158-0717 Parecer(revised): 20 May 2021 Aceito(accepted): 16 June 2021 Artigo submetido à revisão cega por pares (Article submitted to peer blind review) Licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International Abstract [Purpose] The proposed article analyses the implementation of responsive regulation measures by the National Water Agency (ANA) and the Water, Energy and Basic Sanitation Regulatory Agency of the Federal District (Adasa) in the water resources management process of the hydrographic area of Ribeirão Pipiripau, in the Federal District, with the development of the Water Producer Program in the Pipiripau Project, which aims at the conservation and efficient and rational use of water, as well as the resolution of conflicts for the use of water in the region. [Methodology/approach/design] The methodology adopted will be the analysis of the text “The experience of the Water Producer Project in the Pipiripau Hydrographic Basin.”, which reports results of the project, accumulated over five years, and, based on the empirical data of the experience, the extent to which the regulatory instruments adopted in the project meet the regulatory parameters of the Responsive Regulation Theory will be analyzed, especially in the light of the responsive theories of Neil Gunninhgham and Darren Sinclair (1998,1999); and John Braithwaite (2006). Thus, the conceptual approach on tripartism, incentives and voluntarism model, as well as aspects and concepts of the theory of intelligent regulation, will guide the hypothesis of the application of responsive theory in the case study and, in general terms, in the Brazilian regulatory model. [Findings] Although most of the analysis and theories on regulation argue that there is a certain - or total - lack of implementation of an effectively responsive regulation in the Brazilian experience, it is possible to identify the application of measures with responsive aspects, to a greater or lesser extent, in the results obtained by regulatory bodies in the Water Producer Program in the Pipiripau Project. This time, it is possible to observe how the responsive implementation generated potentially promising results for the regulation, maintenance and recovery of water resources in the Ribeirão Pipiripau watershed. *Bacharelado em Direito pela Universidade de Brasília. Pós-graduanda em direito administrativo. E-mail: raquelrodamorim@gmail.com. mailto:raquelrodamorim@gmail.com 22 O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão... (p. 21-40) AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. Keywords: Responsive regulation. Pipiripau Project. Water resources. Brazilian water sector. Conflicts for the use of water. Resumo [Propósito] O artigo proposto tem por finalidade analisar o desenvolvimento do Programa Produtor de Água no Projeto Pipiripau, localizado no Distrito Federal, e a identificação da implementação de medidas de regulação responsiva pela Agência Nacional de Água e Saneamento Básico (ANA) e Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal (Adasa) no processo de gestão dos recursos hídricos da referida bacia. [Metodologia/abordagem/design] A metodologia adotada será a análise do texto “A experiência do Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Pipiripau.”, o qual relata resultados do projeto, acumulados ao longo de cinco anos, e, a partir dos dados empíricos da experiência, será analisado em que medida os instrumentos regulatórios adotados no projeto atende aos parâmetros regulatórios da Teoria da Regulação Responsiva, sobretudo à luz das teorias responsivas de Neil Gunninhgham e Darren Sinclair (1998,1999); e John Braithwaite (2006). Assim, o recorte conceitual sobre tripartismo, modelo de incentivos e voluntarismo, bem como aspectos e conceitos da teoria de regulação inteligente, guiarão a hipótese da aplicação da teoria responsiva no estudo de caso e, em termos gerais, no modelo regulatório brasileiro. [Resultados] Apesar de boa parte das análises e teorias sobre regulação argumentarem certa – ou total – ausência de implementação de uma regulação efetivamente responsiva na experiência brasileira, é possível identificar aplicação de medidas com aspectos responsivos, em maior ou menor grau, nos resultados obtidos pelos órgãos reguladores no Programa Produtor de Água no Projeto Pipiripau. Desta feita, é possível observar como a implementação responsiva gerou resultados potencialmente promissores para a regulação, manutenção e recuperação dos recursos hídricos na bacia hidrográfica do Ribeirão Pipiripau. Palavras-chave: Regulação Responsiva. Projeto Pipiripau. Recursos hídricos. Setor de águas brasileiro. Conflitos hídricos. INTRODUÇÃO Não se pode negar que o conflito decorrente do desequilíbrio no uso da água, seja pelo aumento da demanda econômica ou/e de sobrevivência, cada dia mais impõem uma atuação estatal capaz de estabelecer um modelo regulatório bem estruturado para o país. É preciso, pois, se atentar para a formulação de uma agenda de garantias, a partir de uma governança da água que fomente propostas de projetos e políticas públicas capazes de proteger e recuperar os aspectos ambientais e recursos hídricos brasileiros. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau... (p. 21-40) 23 AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. A Assembleia Nacional da ONU reconheceu em 28 de julho de 20101 a água como bem fundamental da humanidade, devendo ser resguardada como meio de garantia de gerações futuras. O Brasil detém 12% do volume mundial de água doce, e justamente por ser abundante e imprescindível, é também um bem em disputa constante no mundo inteiro. No intuito de reverter essa realidade, foi criada, somente em 2000, a Agência Nacional de Água e Saneamento Básico (ANA)2, quando foi possível aperfeiçoar a política de recursos hídricos e o modelo regulatório nacional, bem como coordenar melhor a atuação em níveis distintos de competência regional, municipal, estadual, nacional e entre os próprios órgãos da administração federal, levando em conta os diferentes cenários hídricos das regiões do país. O processo de amadurecimento das políticas regulatórias do setor hídrico foi guiado por posicionamentos de inovação implementados pela ANA, em parceria com Órgãos Gestores de Recursos Hídricos vinculados à administração direta, ao longo dos anos com programas que buscam uma cooperação nacional na proteção, regulação e monitoramento dos recursos hídricos. Assim, ao mesmo tempo em que esse amadurecimento ocorreu no setor hídrico, a própria teoria regulatória assumiu moldes mais flexíveis que cada vez mais se afastam do modelo tradicional de comando e controle regulatório, para um modelo responsivo aos atores e adequado às características específicas de cada setor regulado. A inovação contemporânea sobre a agenda de teoria e prática regulatória também se dá na hipótese de que é possível identificar a presença de medidas compatíveis com a teoria responsiva da regulação, desenvolvida e aperfeiçoada por John Braithwaite e Ian Ayres (1992) no caso da regulação brasileira. Sem dúvida, ainda não pode ser identificada de maneira completa sua aplicação, todavia é possível apreender algumas medidas já aplicadas pelos reguladores nacionais que podem ser consideradas potencialmente responsivas ou do tipo responsivas, a exemplo, temos o sistema de incentivos criado pela ANA implementado pelo denominado Programa de incentivo ao Produtor de Água. 1Resolução A/RES/64/292, de 28 de julho de 2010, da Assembleia Geral da ONU. The human right to water and sanitation. Disponível em: < http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/Agenda2030-completo-site.pdf > 2A Agência Nacional de Água e Saneamento Básico (ANA) foi criada pela Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000. Em seu art. 1º dispõe: “entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singreh) e responsável pela instituição de normas de referência para a regulação dos serviços públicos de saneamento básico, e estabelece regras para sua atuação, sua estrutura administrativa e suas fontes de recursos. http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/Agenda2030-completo-site.pdf 24 O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão... (p. 21-40) AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. Assim, neste artigo sustenta-se a hipótese de que o sistema de incentivos criado pela ANA e implementado pelo Programa de Incentivo ao Produtor de Água apresenta medidas do tipo responsiva. Desta feita, propõe-se a partir do estudo de caso do Projeto Produtor de águas na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau, identificar em que medida a metodologia aplicada pelo programa possuiu aspectos efetivamente responsivos. Para tanto, busca-se analisar como tal projeto atende aos parâmetros regulatórios da Teoria da Regulação Responsiva levando em conta os conceitos do tripartismo, do modelo de incentivos e voluntarismo, bem como se e em que medida a abordagem da teoria de regulação inteligente de Neil Gunninham e Darren Sinclair (1999) é aplicável ao caso. O texto foi desenvolvido em três partes em que, em um primeiro momento haverá uma empreitada em compreender quais aspectos da teoria responsiva podem ser identificadas no modelo regulatório implementado no estudo de caso, e em que medida tal modelo gera a modificação e melhoria socioambiental, levando em conta os resultados positivos na recuperação da bacia e melhoria da qualidade hídrica da região3. Posteriormente será brevemente tratado o surgimento e implementação do Programa de incentivo ao Produtor de Água pela ANA. Nos contornos finais, será analisado o Projeto Produtor de águas na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau, implementado em 2010 em parceria com a Agência Reguladora de águas, Energia e Saneamento do Distrito Federal (Adasa). ANÁLISE DE ASPECTOS RESPONSIVOS NO MODELO REGULATÓRIO DO PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA NA BACIA HIDROGRÁFICA DO PIPIRIPAU No Brasil, não é possível ainda afirmar que houve a implementação de um modelo de regulação efetivamente responsiva em nenhum setor regulado, mas sim a aplicação de medidas responsivas em maior ou menor grau pelas agencias e diversos órgãos reguladores, entre as quais é possível apontar a medida de incentivos por parte do regulador, bem como a participação dos regulados dentro do projeto de gerenciamento e governança do setor regulado. O Programa Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Pipiripau, ao instituir um mecanismo de Pagamento de Serviços Ambientais (PSA), garante a efetiva modificação do comportamento do regulado e qualidade do serviço, que é o objetivo principal da regulação, visto que o produtor rural consegue 3Vale salientar que, agora em 2021, o projeto foi finalista, ficando na segunda colocação, da premiação Water Change Maker Awards, promovido pela Parceria Global pela Água, que reconhece as iniciativas mundiais de promoção de mudanças socioambientais. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau... (p. 21-40) 25 AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. compensação das medidas de preservação e manutenção aplicada em sua propriedade ao mesmo tempo em que garante a conservação e evita a degradação da Bacia Hídrica da qual depende economicamente. Essas modificações garantiram ao regulador a possibilidade de aplicar medidas regulatórias mais apoiadas em incentivos intrínsecos sem que haja violação da legislação por parte do regulador, ainda muito pautada no modelo sancionatório clássico e que contornam interpretações mais restritivas, dinamizando o sistema regulatório de águas e sanando os conflitos e problemas ambientais inerentes ao uso dos recursos hídricos existentes. Destaca-se como exemplo do início de tais modificações na cultura regulatória no Brasil a modificação normativa realizada pela Agência Nacional do Cinema (ANCINE) que prevê em sua Instrução Normativa nº 109/20124, artigos 102 e 103, medida que prioriza a solução do problema durante a tramitação do processo sancionador e prevê a possibilidade de aplicação de advertência antes da lavratura do auto de infração e, havendo reparação voluntária, arquivamento do processo. Dessa maneira, permite-se ao regulador certa discricionariedade para a aplicação escalonada e priorizada da sanção administrativa e, principalmente, a autorização legal para a não instauração do PAD sancionador, gerando um menor custo de persecução para a administração evitando-se a judicialização destas questões, agilizando a resposta do regulador na solução dos problemas e garantindo a efetiva modificação do comportamento do regulado e qualidade do serviço, que é o objetivo principal da regulação. A adoção exclusiva de ferramentas de “comando e controle” tem limitações e pode gerar problemas como: normativos demasiadamente prescritivos; elevado volume de processos sancionadores; pouca discricionariedade frente à diversidade de regulados; percepção da baixa efetividade da aplicação de sanções na mudança de comportamento dos regulados; e alto custo administrativo do processo sancionador (ANAC, 2020). Estes posicionamentos são decorrentes dessa cultura sancionatória que deixa o agente público no exercício de seu juízo de eficiência administrativa desprotegido e à mercê de uma realidade de terror imposto por órgãos de controle, que levam o agente público preferir aplicar punições ineficientes a arriscar ser responsabilizado pelo exercício de um juízo discricionário. Gera, dessa maneira, uma distorção das prioridades regulatória que devem estar pautadas na eficiência e qualidade da regulação. (ARANHA, 2014, p.132) 4AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA. Instrução Normativa nº 109/2012. Brasília: 2012. 26 O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão... (p. 21-40) AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. Em contraposição à tal modelo encontra-se o modelo regulatório “quase responsivo” já implementado, em certa medida, pela ANA e ADASA através do Programa de incentivo ao Produtor de Água, que representa um esforço de modelagem regulatória inovadora na busca do equilíbrio entre estratégias regulatórias mais flexíveis e as finalidades da regulação, que no caso do sistema hídrico reside entre a manutenção do acesso à água como direito básico e equilíbrio ambiental. A denominada teoria da regulação responsiva, desenvolvida por John Braithwaite e Ian Ayres em 1992, propõe um modelo regulatório mais flexível, pautado na negociação e cidadania participativa (AYRES e BRAITHWAITE, 1992). Este modelo regulatório tem por objetivo o comportamento cada vez mais virtuoso do regulado obtido por meio de mecanismos de persuasão, incentivos e escalonamento de sanções adequadas ao tipo de cada regulado. A teoria da regulação responsiva consiste na criação de “incentivos morais para o cumprimento da lei”, de maneira que o binômio punição-persuasão se torna pressuposto fundamental para a modificação do regulado (ARANHA, 2014, p. 99 - 104). Braithwaite define como âmago da teoria responsiva da regulação no conceito de “tripartismo”: “A regulação responsiva é sobre "tripartismo" na regulação. Ele destaca os limites da regulação como uma transação entre o estado e as empresas. Argumenta que, a menos que haja terceiros (ou vários deles) no jogo regulatório, a regulação será capturada e corrompida pelo poder do dinheiro.” (tradução livre)5 Na atividade regulatória as estratégias e escolhas são adaptáveis ao cenário regulatório do setor, sendo imprescindível que os diversos stakeholders sejam ouvidos. Outro aspecto relevante é o tripartismo, que consiste na participação de agentes públicos, privados e representantes da sociedade civil na regulação, em um modelo de controle que ultrapassa o modelo de autorregulação privado do setor privado, garantia de maior discricionariedade do regulador na aplicação das normas e sanções com objetivo de eficiência da regulação (FARANHA, 2018). A pirâmide tradicional de Braithwaite (AYRES e BRAITHWAITE, 1992) é a representação gráfica do sistema regulatório, na qual uma série de 5“Responsive regulation is about ‘tripartism’ in regulation. It highlights the limits of regulation as a transaction between the state and business. It argues that unless there is some third party (or a number of them) in the regulatory game, regulation will be captured and corrupted by money power”. BRAITHWAITE. In: Último acesso em: 25 de maio de 2021. http://johnbraithwaite.com/responsive-regulation/ O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau... (p. 21-40) 27 AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. atividades estão escalonadas em diferentes níveis. No modelo tradicional sua base mais larga abarca as atividades persuasivas da conduta do regulado e, no topo, encontram-se as sanções (ARANHA, 2014, p. 99). Entretanto, com o desenvolvimento da teoria responsiva, a pirâmide tradicional tomou novas formas e composições, existindo múltiplos modelos, entre os quais destaco a pirâmide de recompensas, modelo que se aproxima do caso em estudo no presente artigo (ARANHA, LOPES, 2919, p.232). O pressuposto desta teoria seria: “O pressuposto central encontra-se no fato de que seria no espaço de interação e influência recíproca entre regulação estatal e privada onde estariam as melhores oportunidades de construção de alternativas de desenho regulatório à então discussão polarizada entre regular e desregular.” (ARANHA, 2014, p. 99) Dentro da perspectiva da regulação responsiva talvez seja possível desenhar uma pirâmide regulatória de recompensas que possa ser aplicada ao caso em estudo. Nele a base da pirâmide vai se modificando de um ambiente de mais liberdade com aspectos de metaregulação com a fiscalização dos próprios usuários da bacia hidrográfica participantes do projeto, para o topo de sanções administrativas aplicadas àqueles que cometem crimes ambientais ou causem desequilíbrio no sistema de uso hídrico da região. Em todos os níveis existem metas e regras a serem cumpridas. O regulador deve ser um integrador de técnicas de comando e controle, que está no topo da pirâmide regulatória e outras medidas de incentivo, como, por exemplo, o implementado por meio de PSA, que garantam o comportamento do regulado e evitem a atuação do regulador de maneira desnecessária e gravosa aos cofres públicos. Nesse sentido importa destacar que: “O sucesso do modelo regulatório responsivo apoia-se não só no escalonamento das intervenções regulatórias, mas também na variedade de níveis de intervenção e na maior distância possível entre o ambiente de maior liberdade do regulado e a camada da pirâmide regulatória de sanções ameaçadoras.” (ARANHA, LOPES, 2919, p.220) O que deve ser considerado para que seja implementada uma estratégia do tipo responsiva por um órgão regulador é que ela seja adequada para cada setor, uma vez que os graus e formas regulatórias ideais são específicas para cada setor regulado, nesse diapasão, a ANA vem desenvolvendo os projetos e programas com base não apenas na característica específica de cada região, mas em critérios morfológicos e ambientais obtidos pelo sistema de controle e monitoramento feito com o auxílio das Comissões instauradas nos níveis municipal e regional. (ARANHA, 2014, p. 110) 28 O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão... (p. 21-40) AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. Outrossim, as motivações, segundo critério definidor da teoria responsiva, dependem de cada um dos atores do setor (ARANHA, 2014, p. 110). No caso em tela os produtores rurais são motivados tanto pela necessidade de qualidade da água e determinada vasão mínima para manutenção de suas produções, enquanto a pulação dependente dos mesmos recursos hídricos busca a garantia de acesso aos recursos hídricos para subsistência. Por fim, o terceiro pressuposto para aplicação de modelo responsivo de regulação é o comportamento do regulado (ARANHA, 2014, p. 110), que determina não somente a possibilidade de outorga para uso da água na bacia hídrica por parte da Agência reguladora, mas também a manutenção do regulado no programa de incentivo implementado na região da Bacia Hidrográfica do Pipiripau. Não se pode olvidar em estabelecer quais os limites para a implementação do modelo regulatório responsivo no Brasil, primeiramente o próprio John Braithwaite em seu trabalho denominado “Responsive Regulation and Developing Economies” (BRAITHWAITE, 2016) aponta que as nações em desevolvimento possuem capacidade regulatória deficitária ao passo que possuiriam pouca organização social, menor número de organizações não governamentais capazes de desempenhar a fiscalização por terceiro interessado, menor capacidade estatal e maior índice de corrupção por parte dos regulados. Posicionamento que demanda uma reflexão e análise pormenorizada. Neil Gunninham e Darren Sinclair em seu estudo denominado “Regulatory Pluralism: Designing Policy Mixes for Environmental Protection” definem que a estratégia mais importante na proteção do meio ambiente é a regulação, todavia, o modelo tradicional possui a tendência de aplicar no modelo regulatório um instrumento único, que por muitas vezes não é capaz de tender toda a complexidade e diversidade da área, sendo fundamental que haja um pluralismo regulatório por parte dos reguladores. (GUNNINGHAM, SINCLAIR, 1999, p.1) Muito embora os autores entendam que existam incompatibilidades entre os instrumentos e aspectos políticos e sociais que possam influenciar na escolha do regulador, dentro de uma perspectiva de design regulatório pautado em incentivos os instrumentos de: a) comando e controle; b) instrumentos econômicos, que consistem nas multas aplicadas a taxas de uso, taxa por poluição, limites de uso, e responsabilização legal por danos ambientais; c) autorregulação regulada; d) voluntarismo do usuário individual; e e) estratégia educacional, são passíveis de serem aplicados de maneira conjunta à um só setor regulado. (GUNNINGHAM, SINCLAIR, 1999, p. 52-54) Dentro desta proposta é possível identificar no Projeto Produtor de Àguas pelo menos quatro dos cinco aspectos apresentados pelos autores, isso O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau... (p. 21-40) 29 AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. porque o programa não afasta o sistema tradicional de comando e controle existente na atuação regulatória das agências, mas complementa o design regulatório introduzindo o voluntarismo aliado à educação ambiental, à governança baseada em dados coletados pelos Comitês de fiscalização com participação de entes públicos e privados, bem como a aplicação de incentivos econômicos atrelados ao comportamento virtuoso dos usuários. O voluntarismo está não apenas na adesão ao Programa Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Pipiripau, decorrente da intensa mobilização dos usuários da região em conjunto com a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Distrito Federal (Emater), que mantém cadastro atualizado dos moradores da região, o que facilita a sensibilização para a importância das questões ambientais. Aliado a isso, são realizadas palestras educativas, reuniões técnicas, além de visitas técnicas realizadas nas propriedades da região para identificação de potenciais participantes (LIMA, RAMOS, 2018, p.135). A educação ambiental tem por consequência a mudança de cultura do próprio produtor rural, que passa buscar se manter dentro dos parâmetros saudáveis de uso dos recursos hídricos, mas também é incentivado a aplicar na sua propriedade técnicas ambientais bem sucedidas que geram melhora não só ao meio ambiente, mas também à própria produtividade da terra (LIMA, RAMOS, 2018, p.135). Cumpre salientar que a estrutura do programa atende o modelo de incentivos ao passo que caso o participante mantenha o compromisso de preservação socioambiental e aplicação de tecnologias e métodos receberá não apenas incentivos diretos, com o pagamento pelas atividades desenvolvidas, mas também incentivos indiretos, tais como melhorias da infraestrutura da região, com a adequação ambiental de estradas rurais, a implantação de práticas que garantam a infiltração da água no solo e o controle da erosão, de maneira que tanto o produtor tenha ganhos com o aumento de produtividade agrícola decorrente do aumento do volume d’água quanto na melhoria da qualidade ambiental e aumento da produtividade da propriedade agrícola (LIMA, RAMOS, 2018, p.13). As estruturas de comando e controle e de enforcement das regras por meio de multas e sanções permanecem aplicáveis aos produtores que não atingirem metas ou não aplicarem mecanismos de preservação das matas ciliares, nascentes e córregos, bem como aqueles que praticarem crimes ambientais (LIMA, RAMOS, 2018, p.13). Não se pode, porém, afastar o entendimento de que, para Braithwaite, a teoria responsiva deveria se afastar da lógica de recompensa formal como mecanismo de incentivo ao regulado e recomendando o sistema de recompensas informais. Para ele, tais recompensas seriam contraproducentes, pois gerariam 30 O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão... (p. 21-40) AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. um comportamento “meramente reativo” do regulado, não gerando uma modificação perene do setor (ARANHA, 2014, p. 110). Muito embora a teoria clássica responsiva tenha esse posicionamento, não se pode afastar que “é da combinação entre medidas intrusivas e medidas de incentivos regulatórios que exsurge a configuração responsiva da regulação.” (ARANHA, 2014, p. 112). Outrossim, o Projeto Produtor de águas na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau ao implementar o sistema de pagamento por serviços ambientais não cria um sistema de recompensa simples, como pode parecer a uma primeira vista, pois a pactuação voluntária feita pelos produtores rurais exige certo grau de comprometimento financeiro de área produtiva da propriedade, portanto, o repasse de valores ocorre dentro de um sistema de compensação pela área cedida da propriedade rural para implementação de medidas socioambientais que beneficiam toda a região. Ora, em se tratando de produtores hortifrutigranjeiros e de uma região socioeconômica de extrema relevância, a compensação se dá em razão lucros cessantes gerados por tais medidas e vem e mostrando um excelente mecanismo regulatório no caso concreto não apenas com a modificação do comportamento dos participantes, mas também com o incentivo de aplicação de novas técnicas mais benéficas ao meio ambiente no próprio processo produtivo. Além disso, cria-se um sistema integrado de fiscalização dos próprios produtores rurais e usuários da região para que as metas e regras sejam alcançadas, visto que a preservação da bacia hidrográfica e a melhoria da qualidade de água na região são elementos fundamentais para a própria manutenção da vida e atividade econômica da região. O PROGRAMA DE INCENTIVO AO PRODUTOR DE ÁGUA DA ANA Em 1997 foi instituída pela Lei nº 9.4336 de junho de 1997 a Política Nacional de Recursos hídricos, que dispõe já em seu primeiro artigo os fundamentos da gestão dos recursos hídricos do país, os quais incluem: Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos: I - a água é um bem de domínio público; II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; 6A Lei nº 9.433, de 8 de janeiro, de 1997, institui a Política Nacional de Recursos Hídricos brasileira e prevê a integração como uma diretriz e objetivo de gestão. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau... (p. 21-40) 31 AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades. (BRASIL, 1997, art. 10-11) Entre os objetivos dessa política estão elencados: a) assegurar às futuras gerações a disponibilidade de água de qualidade; b) gerenciamento do uso racional das águas; c) prevenção de eventos hidrológicos causados pelo uso indevido; d) promover a preservação dos recursos hídricos. Para assegurar tais objetivos, a ANA desenvolveu no país uma série de instrumentos regulatórios e projetos, que incentivam os consumidores e usuários dos recursos hídricos a fazerem o uso racional da água e a realizarem a preservação das bacias hidrográficas. Dentre os projetos desenvolvidos destaca-se o Plano Nacional de Recursos Hídricos, instrumento da Política Nacional de Recursos Hídricos, aprovada pela Resolução CRNH Nº 58 de 30 de janeiro de 2006, que consiste em um processo dinâmico de elaboração de projetos de gestão integrada e aproveitamento eficiente de águas capaz de estabelecer um pacto nacional com políticas públicas. Nesse sentido, o projeto foi voltado para a “melhoria da oferta de água, em quantidade e qualidade, gerenciando as demandas e considerando ser a água um elemento estruturante para a implementação das políticas setoriais” (GOVERNO FEDERAL, 2021, p.1), visando sobretudo a diminuição dos conflitos e melhoria da disponibilidade e qualidade da água no país, com eixos na sustentabilidade e participação social. Outro projeto de grande destaque desenvolvido pela ANA é o Programa de Incentivo ao Produtor de Água, que consiste em um programa voluntário criado em 2001 com o objetivo de garantir a conservação da água e dos solos das bacias hidrográficas do Brasil, em especial as que possuem escassez ou uso exacerbado e estão em zonas de conflitos hídricos, como é o caso da Bacia Hidrográfica de Pipiripau. O programa é realizado pela adesão voluntária dos produtores rurais a medidas socioambientais em suas propriedades em troca do recebimento de PSA, instrumento que garante ao produtor rural que aplique práticas de manejo conservacionista em sua propriedade e que gere diminuição e melhorias da degradação da área via compensação financeira e incentivo pecuniário. Até então, notoriamente os diversos programas de reflorestamento e recuperação de nascentes e mananciais criados no Brasil ao longo do tempo, muito embora obtivessem certo êxito, não foram capazes de solucionar de 32 O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão... (p. 21-40) AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. maneira definitiva os conflitos hídricos e não obtiveram resultados perenes e longos. Isto se deu por falta de um sistema que garantisse a modificação efetiva do comportamento dos regulados em relação ao uso consciente dos recursos hídricos (ANA, 2008, p. 22). Exemplo disso, a cobrança pelo uso da água implementada pela Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela lei nº 9.433/97, gerou preocupação para os usuários desencadeado pelo maior custo produtivo e de consumo, mas não proporcionou modificação efetiva do comportamento do regulado na conservação e proteção ambiental das bacias hidrográficas. Sendo assim, a agência reguladora desenvolveu um programa baseado em pagamentos por serviços ambientais realizados tanto por agentes públicos ou privados, no qual o agente cadastrado e usuário dos recursos recebe uma compensação monetária pelos serviços executados e atividades usadas na preservação, recuperação e garantia de qualidade da água. A modificação se deu no fato de que, agora, os produtores rurais e demais usuários se tornariam os agentes principais de fiscalização, recuperação e conservação da bacia hidrográfica na qual se localizavam. Outro ponto importante é a origem dos recursos de pagamento do PSA, os quais vieram da própria arrecadação gerada pelo uso da água, investimentos privados, Fundos estaduais de recursos hídricos, Fundo Nacional do Meio Ambiente, compensação financeira dos usuários beneficiados, entre outras fontes. (ANA, 2008, p. 22). Importa salientar que tais valores somente foram pagos após a certificação do cumprimento das regras e metas de cada propriedade cadastrada. A participação é voluntária e gera interesse dos principais e mais importantes usuários dos recursos hídricos, o que resulta na efetividade da regulação, uma vez que garante a ação de agentes públicos e privados em sistema de cooperação (ANA, 2008, p. 22). Nesse sentido: “A premissa básica para o pagamento por serviços ambientais é compensar os agentes econômicos que manejam o meio ambiente e os recursos naturais gerando bens ambientais e serviços que beneficiam não somente ele mesmo, mas principalmente a sociedade, seja a sociedade local, a sociedade regional ou mesmo a sociedade global. (ANA, 2008, p. 16)” Atualmente, existem 38 projetos em execução vinculado aos Programas Produtores de Água no Brasil, dentre eles o Programa Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Pipiripau, desenvolvido pela ANA em cooperação com a Adasa. A colaboração da ANA e da Asada se deram a partir da assinatura do Termo de Cooperação Técnica nº 2/2008 voltado para ações na área de gestão de recursos hídricos no Distrito Federal. Vale ressaltar que apenas em 2010 a Resolução ANA nº 77, de 22 de março de 2010, determinou a delegação à Adasa da competência – não fiscalizatória - para conceder outorgas O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau... (p. 21-40) 33 AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. em corpos hídricos de domínio federal no âmbito de Brasília, que até então ainda era exercida pela ANA. A introdução ao contexto de fomento e elaboração de gestão que levasse em conta a participação social, redução dos conflitos e recuperação de áreas degradadas leva à análise mais detalhada Programa Produtor de Água focado na Bacia Hidrográfica do Pipiripau, com sua implementação, objetivos, características e desdobramentos. O PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA NA BACIA HIDROGRÁFICA DO PIPIRIPAU Em 2010 foi implementado pela ANA, em parceria com mais de 16 entidades, o Projeto Produtor de águas na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau. A região abrangida pelo Projeto é um importante centro produtor de hortigranjeiros e de captação de água do Distrito Federal, contudo, sofre com grave degradaçãoambiental da bacia hidrográfica e conflitos pelos recursos hídricos da região. No intuito de controlar os danos, a área foi objeto do Acordo de Cooperação Técnica para fiscalização, estudo, manejo do solo e da água, recomposição ambiental, por meio do sistema revitalização ambiental a partir de incentivos pecuniários aos produtores rurais ali estabelecidos (LIMA, RAMOS, 2018). Nos anos 60 e 80, a área da Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau foi caracterizada pela forte intervenção estatal, que fomentou a criação de núcleos rurais, visando o abastecimento da nova capital. Com o desenvolvimento ao longo dos anos, o uso e captação de água na região cresceram exponencialmente. O surgimento de áreas urbanizadas como Vale do Amanhecer e Arapoanga, do Assentamento Oziel Alves III, do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) - em processo de regularização - e, em especial, da iniciação de captação hídrica pela Companhia de Água e Esgotos de Brasília (CAESB), iniciada em 2000, resultou no aumento da pressão e dos conflitos hídricos, que culminaram em mortes na região (LIMA, RAMOS, 2018). Considerando a importância econômica, ambiental e de recursos hídricos da Bacia do Pipiripau para o Distrito Federal, tornou-se imprescindível que fossem implementados mecanismos de resolução de conflito e recuperação ambiental da região, marcada por ampla degradação, uso acima de sua capacidade e conflitos constantes por recursos hídricos. Todavia, os mecanismos tradicionais regulatórios de comando e controle não trouxeram os resultados necessários para a preservação da bacia, uma vez que a atuação meramente punitiva dos órgãos de controle e a aplicação do princípio de usuário-pagador com a cobrança do uso da água, não eram suficientes para 34 O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão... (p. 21-40) AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. diminuir o déficit ambiental e social dos danos causados pelo uso ostensivo dos recursos hídrico disponíveis. Somente a partir da publicação da Resolução nº 250 de 11 de maio de 2004 e da Resolução nº 127 de 3 de abril de 2006, que a ANA deu início ao cadastro de usuários de água e definiu o marco regulatório de procedimentos e outorga do direito de uso de recursos hídricos, respectivamente. A partir da análise destes dados foi possível estabelecer estimativas de uso e necessidades hídricas, bem como estabelecer a necessidade de reestruturação do sistema de captação, já degradado e obsoleto, e elaborar, mensalmente, o boletim de monitoramento da bacia do Ribeirão Pipiripau. Contudo, por se tratar de uma região com alto uso hídrico e do solo para produção agrícola, os ganhos com a cobrança pelo uso da água são menores que os danos causados ao meio ambiente, gerando um déficit ambiental e diminuição da capacidade de fornecimento hídrico cada vez maior. Diante desse cenário, a ANA propôs um modelo de incentivos para os produtores da região. O projeto preconiza a adesão voluntária, tendo como contrapartida a compensação financeira pela eventual perda de produção causada pela cessão de parte da sua propriedade, necessária à implementação do programa dos produtores rurais da região. Nesse sentido, busca-se uma parceria entre sociedade civil e poder público cujos objetivos se dão na: manutenção e melhoria da qualidade da água; recuperação ambiental da região por meio de boas práticas e implementação de técnicas de preservação ambiental; recuperação das nascentes e áreas com degradação como assoreamento e erosão; etc. Deste modo, “o resultado é do tipo ganha – ganha: por um lado, aumenta o volume de água disponível para abastecimento humano e dessedentação de animais; por outro, melhora a qualidade ambiental e aumenta a produtividade da propriedade agrícola.” (LIMA, RAMOS, 2018, p.13). Restou estabelecido na região o PSA a todos os produtores rurais que implementassem em suas propriedades medidas e técnicas agrícolas de preservação do meio ambiente e das fontes hídricas, e criou-se uma cooperação entre poder público e todos os usuários da região, que incluem os produtores rurais, usuários das zonas urbanas e da própria CAESB (LIMA, RAMOS, 2018, p.83). Sob um viés muito mais responsivo, a regulação dos recursos hídricos na região passou a ser desempenhada em conjunto com as empresas, produtores rurais e usuários, de maneira que a fiscalização dos participantes do projeto, que possuem metas e um marco regulatório específico a ser seguido seja feita em cooperação entre os órgão reguladores e os próprios participantes e usuários. Obtém-se, dessa maneira, um sistema ganha-ganha entre os regulados, que possuem mecanismos e incentivos de um comportamento benéfico em relação O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau... (p. 21-40) 35 AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. ao bem público hídrico, gerando aumento da qualidade do serviço, dos recursos hídrico na região e melhoria dos aspectos sociais com a diminuição dos conflitos por água, vez que tais incentivos e comportamentos são imprescindíveis para que sejam aptos a receber o incentivo do Estado (LIMA, RAMOS, 2018, p.13). O projeto somente pode ser implementado com a participação ativa de interessados que firmaram em 2017 Acordo de Cooperação Técnica, bem como outros acordos bilaterais que foram firmados pela ANA, ADASA e outros órgãos e empresas participantes do projeto. Foram oferecidos investimentos públicos e privados, bem como expertise de parceiros, como, por exemplo, a CAESB que firmou o compromisso de repasse de 2 milhões como compensação ao PSA dos produtores participantes, visto que a empresa hoje faz captação de água para distribuição no Distrito Federal (LIMA, RAMOS, 2018, p.98-100). A citada resolução criou Comissão de Acompanhamento da Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau, constituída por representantes da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Distrito Federal – Emater-DF, da Secretaria de Estado da Agricultura, Abastecimento e Desenvolvimento Rural – Seagri-DF, dos produtores rurais (um representante por núcleo rural) e da prestadora de serviço público de abastecimento de água e do CBH Paranaíba- DF (ANA/Adasa, 2019, p.11). Dentre as últimas medidas, em 2020, foi elaborado o novo marco regulatório, formalizado por meio da Resolução Conjunta entre ANA e Adasa nº 30 de junho de 2020, cujo excerto destaco: Art. 10 A prestadora de serviço público de abastecimento de água deverá apresentar à Adasa relatórios semestrais, que demonstrem a realização de melhorias nos sistemas de distribuição abastecidos pela captação de água do ribeirão Pipiripau, inclusive quanto às perdas físicas e totais apresentadas por indicadores a serem definidos pela Adasa. Art. 11 A Associação de Usuários do Canal de Abastecimento de Água do Núcleo Rural Santos Dumont deverá promover as ações de manutenção e controle dos usos nos canais de condução desde a captação no ribeirão Pipiripau até os pontos de entrega, de modo a permitir seu funcionamento mesmo no EH Vermelho. (ANA/ADASA, 2020) Observa-se, dessa maneira uma diversificação do modelo regulatório que busca complementar os sistemas tradicionais de usuário-pagador e do poluidor- pagador com um novo sistema de produtor-recebedor, construindo um novo modelo de regulação com características que se afastam do modelo comando- controle e aproximam do modelo responsivo de regulação. 36 O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão... (p. 21-40) AMORIM, R. R. O Projeto Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau sob a ótica da teoria da regulação responsiva. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 1, p. 21-40, maio 2022. CONCLUSÃO Conforme já salientado, muito embora não se possa afirmar que existe a implementação efetiva de um modelo responsivo de regulação no país, é possível estabelecer que o sistema regulatório brasileiro vem amadurecendo ao longo do tempo a necessidade de que um novo modelo regulatório mais flexível, com valorização do diálogo e integração entre os diversos agentes do setor regulado com a aplicação escalonada de instrumentos em conformidade com as características de cada regulado, conforme a teoria da regulação responsiva propõe. Já resta pacificado que a cultura sancionatória do país não traz necessariamente a mudança de comportamento perene e positiva dos regulados para a direção de um setor virtuoso e equilibrado. Na verdade, os exemplos práticos mostram que a aplicação exacerbada de multas e sanções podem gerar déficits financeiros gigantescos de empresas nacionais7 sem que haja a efetiva melhora da qualidade dos serviços. Diante disso, é de grande importância analisarmos as experiências bem sucedidas implementadas no Brasil que se distanciam do modelo tradicional de comando e controle e se aproximam de um modelo mais adaptável ao setor regulado e muito semelhante ao modelo responsivo de regulação, como é o caso de sucesso do Programa Produtor de Água na Bacia Hidrográfica do Pipiripau. Nele é possível observar que a participação voluntária com incentivos aos regulados tendem a trazer resultados benéficos ao setor, de imprescindível importância que é o setor hídrico. O instrumento de PSA, adotado para o caso, trouxe resultados de grande valia para a preservação socioambiental e a melhoria de recursos hídricos na região, o que revela um modelo a ser implementando em muitas regiões de conflito e degradação hídrica. 7Exemplo de uma política sancionatória ineficaz é o caso da Grupo de Telefonia Oi, que acumulou multas sancionatórias que somavam mais de 14 bilhões e resultou no pedido de recuperação judicial do Grupo empresarial em 2016. Somente em 2020, com o acordo firmado com base na Lei 13.988/2020, que permite que grandes empresas em recuperação judicial possam quitar as dívidas com a União com descontos de até 50% e parcelamento em até 84 meses, que a empresa iniciou um processo efetivo de quitação dos valores ao Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel), cujos recursos são uma das fontes de financiamento da Anatel. Somente com esse acordo foi possível dar fim ao litígio que se arrastava desde 2013. 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