Mobile TV: where we are and the way forward 172 Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na... (p. 172-191) AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. Uma dose de regulação responsiva: a meta- estratégia responsiva na regulação da cachaça A shot of responsive regulation: Cachaça production and the responsive strategy Submetido(submitted): 3 May 2022 João Moreira Pessoa de Azambuja* https://orcid.org/0000-0002-4784-5321 Parecer(revised): 17 May 2022 Aceito(accepted): 9 August 2022 Artigo submetido à revisão cega por pares (Article submitted to peer blind review) Licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International Abstract Cachaça is a Brazilian cultural heritage. Nevertheless, the cachaça sector faces enormous difficulties in promoting small business. This paper aims to identify some of the regulatory barriers that cause increasing informality in the sector, which can cause sanitary insecurity for consumers. Moreover, the lack of small bus iness could increase unemployment in the sector, especially those workers of local distillers whose manufacturing knowledge transfers from generation to generation in a very peculiar manner. Breaking this flux of intergenerational knowledge can contribute to the eradication of the variety of cachaça in the market and, ultimately, reducing the cultural value of this Brazilian heritage. Considering these issues, the paper seeks to present a possible path for restoring the sector by using responsive regulation tools. [Purpose] The purpose of this paper is to comprehend if responsive regulation tools can contribute to promote sanitary security and labor protection in the cachaça sector. [Methodology/approach/design] The paper adopts a multidisciplinary approach. It relies on economic, chemistry, business administration and agronomy research to identify some of the regulatory barriers in the sector, especially related to sanitary insecurity and labor protection. Moreover, the paper seeks to approach the issues considering the responsive regulation theory. [Findings] There are too findings in this work. The first related to the empirical analysis of the sector, which is the regulatory barriers in the sector. The second one is related to the possible solutions presented by responsive regulation theory to the regulatory problems identified in the sector. [Originality/value] The value of this work consists in the systematization and delimitation of a regulatory problem of the cachaça sector, which can contribute to other research on the issue and to finding a satisfactory regulatory solution. Moreover, the paper intends to offer some initial answer the responsive regulation theory can offer on the issues. *Pós-Graduado em Ordem Jurídica pela FESMPDFT. Graduado em Direito pelo UniCEUB. Professor da ENFAM, da ENAMAT, da EMERJ e da EJURR. Juiz Federal do TRF1 em auxílio ao Conselho Nacional de Justiça (2020/2022 e 2022/2023). E-mail: joaompazambuja@gmail.com. mailto:joaompazambuja@gmail.com Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na ... (p. 172-191) 173 AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. Keywords: Regulation. Cachaça. Responsive Regulation. Sanitary security. Labor protection. Resumo [Propósito] A finalidade do artigo é compreender se a meta-estratégia da regulação responsiva pode contribuir para maior conformidade no mercado de produção de cachaça, promovendo maior segurança sanitária e proteção do trabalho no setor. [Metodologia/abordagem/design] A abordagem do trabalho será interdisciplinar. Serão utilizadas referências de pesquisas em economia, química, administração e agronomia para identificar alguns problemas do setor regulado, especialmente a insegurança sanitária causada pela informalidade e as barreiras regulatórias que atingem desproporcionalmente os pequenos produtores, prejudicando a longevidade dessas empresas e colaborando para diminuição do emprego. Paralelamente será feito uma revisão teórica sobre os aspectos da teoria da regulação responsiva presentes e ausentes no desenho regulatório e que poderiam contribuir para maior conformidade regulatória no setor pesquisado. [Resultados] Extraem-se duas conclusões deste trabalho. A primeira diz respeito à empiria analisada, ao identificar a existência de problemas que podem ser endereçados por abordagem responsiva. A segundo diz respeito à teoria empregada na análise do fenômeno regulatório, especialmente os benefícios esperados da abordagem responsiva. Além disso o aumento de conformidade normativa dos atores setoriais pode ser apontado como resultado mediato, de segunda ordem, esperado da utilização de aspectos da teoria da regulação responsiva na regulação setorial da indústria da cachaça. [Originalidade/relevância do texto] A relevância do trabalho consiste na sistematização e delimitação de um problema regulatório do setor produtor de cachaça, o que pode contribuir para que outros pesquisadores ofereçam r espostas que possam repercutir na arquitetura jurídica do setor. Ademais, o trabalho oferece um início de resposta ao problema com conceitos e ferramentas da teoria da regulação responsiva, que pode ser um dos caminhos para a solução dos problemas setoriai s identificados, aspecto que também pode ser relevante para outras pesquisas a partir daí. Palavras-chave: Regulação. Cachaça. Teoria da Regulação Responsiva. Meta-Estratégia Responsiva De Longo Prazo. Segurança Sanitária. Proteção do emprego. INTRODUÇÃO A cachaça1 é uma bebida tipicamente brasileira e um patrimônio cultural nacional. Ocorre que a indústria tem enfrentado dificuldades, notadamente relacionadas à entrada e à permanência de pequenas e médias empresas. O 1 Para os fins deste trabalho, Cachaça é a denominação típica e exclusiva da aguardente de cana produzida no Brasil, com graduação alcoólica de trinta e oito a quarenta e oito por cento em volume, a vinte graus Celsius, obtida pela destilação do mosto fermentado do caldo de cana-de-açúcar com características sensoriais peculiares, podendo ser adicionada de açúcares até seis gramas por litro (BRASIL, 2009, art. 53). 174 Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na... (p. 172-191) AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. presente trabalho busca identificar entraves regulatórios que podem causar o aumento de informalidade, gerando insegurança sanitária no mercado consumidor. Além disso, a falta de pequenas e médias empresas na indústria pode prejudicar a proteção do emprego, especialmente em produtores artesanais que possuem modo peculiar de transmissão do conhecimento geracional da produção da bebida. O rompimento desse fluxo de transmissão do conhecimento pode contribuir para a redução do valor cultural da cachaça. Isso porque a uniformização das práticas produtivas pode colaborar para diminuição da variedade e diversidade da cachaça. Aquela, a diversidade da cachaça, compreende os diversos tipos da bebida (branca, amarela, envelhecida, descansada etc.), já a diversidade diz respeito à pluralidade de notas sensoriais distintas que podem estar presentes ou ausentes em diferentes cachaças, seja pela região produtora seja pelo método de produção empregado. Desse modo, não é incorreto adotar a premissa de que a diversidade e variedade da bebida fazem parte da própria essência da cachaça como bem jurídico cultural constitucionalmente protegido. Diante disso, o trabalho contrasta alguns aspectos da meta-estratégia regulatória responsiva com os problemas regulatórios do setor produtor de cachaça. Ao final, o artigo pretende apontar caminhos e alternativas para a promoção de conformidade normativa, especialmente diante da compreensão dos níveis de agregação de atores regulados e de que pequenas empresas respondem a incentivos e sanções de forma distinta dos grandes atores do setor. Com efeito, o desenho regulatório atual permite identificar alguns entraves à conformidade normativa setorial. A uniformização nacional de práticas produtivas, bem como a esterilização do método de produção parecem contribuir para o aumento de práticas informais de produção da bebida que colocam em risco a saúde dos consumidores, além de diminuir a oferta de emprego formal na indústria (tais aspectos serão melhor analisados no tópico seguinte). Ademais, a falta de mecanismos pelos quais o regulador possa compreender a lógica da produção da bebida, especialmente no contexto de pequenos engenhos e alambiques, pode favorecer injustificadamente atores que produzem em grande escala industrial. Com efeito, tal realidade também pode agravar o risco de desaparecimento de um tipo específico de trabalho, o mestre- alambiqueiro, parte relevante do bem jurídico cultural da cachaça. O desaparecimento dessa forma de fazer a bebida pode colocar em risco uma prática centenária, além de limitar as possibilidades regulatórias do setor, como por exemplo a criação de denominações de origem (terroirs) ou selos de cachaça no Brasil (aspectos que também serão desenvolvidos em tópico seguinte). Diante disso, o artigo está estruturado em três partes. A primeira delas apresenta os aspectos relevantes da teoria da regulação responsiva que podem Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na ... (p. 172-191) 175 AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. auxiliar o regulador a compreender a diversidade de práticas de produção do setor de cachaça, especialmente no que se refere aos pequenos produtores. Em um segundo momento, examinar-se-á o desenho do marco regulatório do setor produtor de cachaça, identificando as deficiências que podem contribuir para a informalidade e desconformidade de pequenos produtores com o desenho regulatório setorial. Em seguida, os aspectos da teoria da regulação responsiva identificados na primeira parte serão confrontados com o marco regulatório setorial. Essa análise busca compreender se o endereçamento das questões regulatórias mediante atuação responsiva do regulador pode auxiliar na promoção da conformidade normativa e, consequentemente, incrementar a segurança sanitária dos consumidores e proteção do emprego na indústria da cachaça. Com efeito, a partir desse contraste entre a meta-estratégia da regulação responsiva com a política regulatória setorial surge a hipótese de pesquisa: o emprego da meta-estratégia regulatória responsiva pode contribuir para o incremento da conformidade normativa setorial. Ademais, a abordagem cooperativa do regulador baseada numa estratégia regulatória de longo prazo do setor cachaceiro pode contribuir para o reconhecimento de diferentes níveis de agregação de atores regulados, galvanizando especialmente os interesses de pequenos produtores para a conformidade normativa. Afinal, articulação entre mercado e governo se descortina através de um jogo de troca de utilidade (LOPES, 2018, p. 146) que, por óbvio, pressupõe do regulador a compreensão do complexo fenômeno que se pretende regular mediante o intercâmbio entre governo e mercado. Desse modo, espera-se que o fortalecimento da conformidade pode, como resultado de segunda ordem, promover a segurança sanitária dos consumidores e a proteção do emprego na indústria da cachaça. ASPECTOS RELEVANTES DA TEORIA DA REGULAÇÃO RESPONSIVA PARA A REGULAÇÃO DA INDÚSTRIA CACHACEIRA A teoria da regulação responsiva, ainda em construção (ARANHA, 2019, p. 100), se diferencia de outras estratégias regulatórias em dois pontos principais: a) o fato gerador da resposta regulatória e; b) qual será a resposta regulatória empregada (AYRES; BRAITHWAITE, 1992, p. 4). Assim, ao refletir sobre o fato gerador da resposta regulatória, admite a possibilidade de estratégias em que a intervenção do regulador aconteça antes do descumprimento normativo. Paralelamente, ao indagar acerca da modalidade e medida de intervenção empregada, rompe com o desenho estruturado em uma concepção legalista de comando e controle em que não há espaço de 176 Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na... (p. 172-191) AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. conformação e interação mútua entre regulador e regulado fora da dinâmica de fiscalização e punição (CARDOSO, 2021). É possível assumir, então, que a teoria é responsiva aos atores regulados e, mais importante, ao comportamento dos atores regulados (BRAITHWAITE, 2008, p. 88). Logo, entender o funcionamento setorial é fundamental para a atuação responsiva do regulador, afinal, não é possível responder a algo que não se conhece. Tal compreensão do complexo fenômeno regulatório exige o rompimento com a premissa do pensamento econômico tradicional segundo a qual os atores do mercado comportam-se de forma racional em suas interações e escolhas econômicas (BRAITHWAITE, 1981, p. 498). Compreender que o comportamento do regulado não obedece a uma análise racional de custo- benefício permite à teoria da regulação responsiva receber influxos interdisciplinares e empregar estratégias não econômicas no desenho regulatório. Tais estratégias são um dos objetos da teoria da regulação responsiva, que busca explicar em que medida os incentivos morais podem contribuir para o cumprimento das normas mediante a criação de um ambiente de negócios que promova na maior medida possível o cumprimento voluntário dos regulamentos (ARANHA, 2019, p. 99). Mas antes de aprofundar nos aspectos relevantes da meta-estratégia responsiva, uma advertência é importante. A teoria da regulação responsiva não propõe um desenho de autorregulação ou autorregulação regulada, pelo contrário, seu principal foco de interesse é o espaço de interação entre governo e empresa, com o objetivo contínuo de incrementar a conformidade normativa dos atores regulados (AYRES; BRAITHWAITE, 1992, p. 5). O objetivo deste tópico, portanto, é compreender quais aspectos da teoria da regulação responsiva podem ser capazes de auxiliar o aperfeiçoamento do desenho regulatório da indústria da cachaça. Assim, o tópico aborda os seguintes aspectos da teoria da regulação responsiva: a) visão de longo prazo; b) sinergia entre punição e persuasão e certeza da punição e; c) transposição das funções fiscalizatórias e fiscalização episódica. Neste tópico também serão introduzidos, en passant, algumas relações com questões regulatórias da indústria cachaceira. Entretanto, o desenho regulatório do setor produtor de cachaça e as repercussões recíprocas decorrentes do endereçamento responsivo dos problemas identificados serão analisados mais detidamente no tópico seguinte. A META-ESTRATÉGIA RESPONSIVA DE LONGO PRAZO Conforme abordado no início deste tópico, a teoria da regulação responsiva supera o debate entre regulação e desregulação para, em seu lugar, questionar o momento e a medida da intervenção regulatória (BRAITHWAITE, Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na ... (p. 172-191) 177 AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. 2008, p. 88). A discussão acerca da (des)regulação decorre diretamente da insatisfação com a (in)eficácia da regulação estatal. Essa insatisfação surge, por um lado, de uma compreensão econômica neoclássica baseada em princípios do laissez faire e, por outro lado, de teorias que estudam a captura do marco regulatório, porta giratórias, corrupção, dentre outros temas (AYRES; BRAITHWAITE, 1992, p. 158). Esse afastamento do debate maniqueísta acerca da (des)regulação proposto pela teoria da regulação responsiva parte em grande medida do reconhecimento da capacidade de influência recíproca entre atores regulados. Por isso, o ponto de partida da abordagem responsiva deve ser a aproximação e cooperação, o que, como dito anteriormente, não se confunde com autorregulação ou autorregulação regulada. A aproximação é fundamental para que o regulador possa receber influxos do setor com a finalidade de melhor capacitá-lo a formular o desenho regulatório mais adequado à reprodução dos padrões de comportamento esperados. Ao mesmo tempo em que promove uma aproximação entre regulador e regulado, a teoria da regulação responsiva também oferece ao regulador uma perspectiva de longo prazo, tanto na compreensão das características setoriais quanto na formulação das políticas regulatórias e seus respectivos resultados (ARANHA, 2019, p. 120). Assim, a teoria da regulação responsiva articula o endereçamento das questões regulatórias a partir de uma meta-estratégia de longo prazo e do escalonamento das medidas de intervenção persuasivas e sancionatórias. O escalonamento das respostas significa que cada uma delas deve corresponder ao respectivo nível de (des)conformidade do comportamento dos atores regulados. Consequentemente, na medida em que o regulador assume a capacidade de repercussões recíprocas entre comportamento de regulador e regulado surgem inúmeras possibilidades de estratégias regulatórias para alcançar os mais diversos objetivos, especialmente objetivos de longo prazo. Ao contrário da estratégia regulatória de comando em controle, em que cada infração resulta em um processo administrativo no qual as questões são tradas sistematicamente da mesma forma, a regulação responsiva admite a possibilidade de endereçamento dos problemas regulatórios de maneira preventiva e a partir de uma abordagem coletiva, isto é, o foco passa a ser, de maneira ampla, os padrões de comportamento esperados dos regulados. Reconhece-se, portanto, a insuficiência da abordagem formalista e processual para uma resposta regulatória fundada em teorias substantivas, como a regulação responsiva (ALMEIDA, 2021). O abandono da lógica infração-punição dá lugar prevenção-persuasão, com a antecipação da intervenção regulatória antes da desconformidade 178 Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na... (p. 172-191) AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. normativa, prevenindo-a e promovendo objetivos pré-determinados por influxos decorrentes da interação entre regulador e regulado, realizando, em certa medida, o desenho regulatório a partir de um método de vantagens mútuas do jogo regulatório (ARANHA, 2019, p. 106). A partir daí, algumas possibilidades se descortinam em relação ao desenho regulatório da indústria cachaceira: a) a criação de denominações de origem regionais (terroirs) e; b) a criação de selos de qualidade que possam refletir a efetiva diversidade e variedade da cachaça. Além disso, outras estratégias regulatórias também são possíveis como decorrência da aproximação cooperativa entre regulador e regulado. O intercâmbio de influxos permite ao regulador entender as peculiaridades e compreender os diferentes níveis de agregação e desagregação das empresas do setor, o que é fundamental para arquitetar novos padrões de comportamento empresarial. Com efeito, a regulação responsiva utiliza o escalonamento das técnicas de controle utilizadas pelo regulador com o objetivo de permitir a internalização da norma no comportamento do regulado (ARANHA, 2019, p. 106). Esse escalonamento também permite que funções regulatórias sejam delegadas a outras entidades, até mesmo privadas como, por exemplo, competidores no setor. Essas funções passíveis de delegação pela teoria da regulação responsiva encontram-se na base da chamada pirâmide regulatória, que reflete de forma hierarquizada a graduação da intervenção regulatória responsiva. Assim, as medidas regulatórias de educação, certificação e fiscalização, podem ser delegadas, por exemplo: a) à grupos de interesse público, como universidades, conselhos profissionais, associações, entidades não governamentais; b) às próprias empresas ou suas associações e; c) aos competidores. (AYRES; BRAITHWAITE, 1992, p. 158–159). Ou seja, para além do escalonamento das respostas regulatórias, a regulação responsiva também admite um “modelo expandido de pirâmide regulatória” no qual há a transposição de medidas fiscalizatórias a “terceiros atores”, como citado no parágrafo anterior (ARANHA, 2019, p. 134). No caso da indústria cachaceira, como veremos adiante, os “terceiros atores” podem ser Universidades ou Conselhos Profissionais, estratégia esta já utilizada pelo desenho regulatório mineiro (MINAS GERAIS, 2001, 2002). O objetivo das intervenções do regulador passa a ser a conformidade dos atores regulados, de modo que as técnicas de persuasão, educação e punição a partir da lógica responsiva deixam de gravitar em torno da fiscalização e da punição para se concentrar em padrões de comportamento. Nesse sentido, a teoria da regulação responsiva propõe que a fiscalização seja episódica e apoiada em padrões de comportamento indesejados dos atores regulados ao Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na ... (p. 172-191) 179 AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. invés de se apoiar no cumprimento horizontal e contínuo de toda regulação (ARANHA, 2019, p. 120). Entretanto, mais uma vez, não se trata de autorregulação, ou mesmo autorregulação regulada, na medida em que há intercâmbio de medidas persuasivas e sancionatórias entre regulador e regulado (ARANHA, 2019, pp. 118–119). Por fim, mas não menos importante, é relevante para a teoria da regulação responsiva a integridade da arquitetura jurídica regulatória. Logo, apesar do escalonamento das medidas de persuasão e punição, que gravitam em torno de padrões de comportamento dos atores regulados, o regulador responsivo deve transmitir um recado claro de que atores recalcitrantes em adotar uma postura cooperativa serão punidos severamente. É dizer, o desenho regulatório responsivo busca transmitir a ideia de que a insistência no descumprimento dos padrões de comportamento esperados será correspondida com medidas cada vez mais duras. Mas, como o objetivo final de toda regulação é a conformidade dos regulados, a teoria da regulação responsiva não considera a punição como um fim em si mesmo, mas uma estratégia que, se utilizada corretamente, pode conduzir o ator à conformidade normativa. Por isso, admite até mesmo que o regulador responsivo conceda oportunidade de correção do comportamento irregular pelo ator regulado (AYRES; BRAITHWAITE, 1992, pp. 19–53). LIMITES DO DESENHO REGULATÓRIO DO SETOR PRODUTOR DE CACHAÇA2 O Decreto 6.871/2009 (BRASIL, 2009), editado pela presidência da República, e a Instrução Normativa 13/2005 (BRASIL, 2005), do Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento (MAPA), consolidaram o desenho regulatório do setor com uma estrutura centralizada e a partir da lógica de comando e controle, na medida em que uniformizam as exigências relacionadas 2 Aqui outra advertência metodológica é importante. Por óbvio, o desenho regulatório também deve endereçar questões relacionadas à educação do consumidor destinadas à conscientização do uso moderado de bebida alcóolica, riscos de dirigir embriagado, venda somente para maiores de idade etc. De fato, essas medidas guardam certa semelhança com a base da pirâmide regulatória onde se encontram as medidas persuasivas e de educação proposta pela regulação responsiva. Entretanto, o endereçamento dessas questões pelo regulador ocorre no momento final da cadeia produtiva. Esse artigo, por outro lado, investiga momento anterior, isto é, a regulação da indústria incidente nas etapas produtivas da bebida, momento de maior interação e influência recíproca entre regulador e regulado e melhores condições para construção de alternativas ao desenho regulatório (ARANHA, 2019, p. 103). Por essa razão, as medidas de educação, conscientização e persuasão incidentes no momento da venda da bebida alcóolica ao consumidor final, embora relevantes e merecedoras de pesquisa a partir da perspectiva responsiva, fogem do escopo deste trabalho. 180 Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na... (p. 172-191) AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. às práticas produtivas e desconsideram as peculiaridades setoriais e regionais. Além disso, tais exigências incidem sobre todos os participantes do mercado indistintamente, sem considerar os diferentes níveis de agregação dos atores regulados, especialmente no que toca ao endereçamento de questões do interesse de pequenas e médias empresas. Tal desenho tem se mostrado insuficiente para compreender as práticas tradicionais da produção da bebida, especialmente em Minas Gerais3, e fomentar a expansão do setor produtor nos mercados interno e externo. Entretanto, apesar do expressivo número de produtores, o Brasil exportou apenas 1% da produção nacional da bebida. Além disso, dos 60 (sessenta) países que importaram cachaça em 2017, somente 3 (três) deles reconheceram, de alguma forma, a denominação de origem geográfica. Acerca desses dados PINTO faz uma comparação elucidativa com a tequila, bebida destilada tradicional mexicana (PINTO, 2019, pp. 29-30). Segundo a pesquisa mencionada, o México exportou, no mesmo ano de 2017, 70% da sua produção nacional de tequila para 120 (cento e vinte) países, dos quais 46 (quarenta e seis) reconhecem alguma forma de denominação de origem geográfica da tequila. Os dados sugerem enorme potencial de crescimento da indústria, entretanto, como veremos adiante, temos observado exatamente o contrário, uma expressiva redução de conformidade regulatória setorial. Além disso, a ausência de mecanismos por meio dos quais o regulador consiga receber influxos dos diversos atores regulados pode ser apontada por uma das causas da ineficiência regulatória da indústria cachaceira. Ineficiência no sentido de que a estratégia regulatória adotada a partir do início do Século XXI parece não ser suficiente para desenvolver da indústria, assegurar a segurança sanitária dos consumidores e garantir o emprego dos trabalhadores desse setor. Tais fatores contribuíram para os dados do Anuário da Cachaça 2020, elaborado pelo MAPA que revelou um recuo de 41,57% nos produtores registrados de cachaça em relação a 2019. Ainda que se desconsidere o efeito da pandemia de Sars-CoV2 (COVID19) no mercado de bebidas alcóolicas, o recuo no registro de produtores é um dado que vem se intensificando desde o início da série histórica. No primeiro ano do levantamento, 2018, verificou-se um recuo de 5,99% do número de produtores regulares no mercado. O Anuário de 2021, por sua vez, revelou um incremento de 4,14% nacionalmente. Ocorre que tal aumento não pode ser interpretado como melhoria da conformidade 3 Esse segundo recorte setorial se justifica na medida em que o Estado de Minas Gerais concentra o maior número de produtores de cachaça no Brasil, alcançando mais que o triplo de produtores do segundo colocado, o Estado de São Paulo (BRASIL, 2021). Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na ... (p. 172-191) 181 AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. setorial, notadamente diante dos efeitos da pandemia de Sars-CoV2 (COVID19), que impactou fortemente o setor de bebidas alcóolicas. Ademais, os números absolutos revelam que os índices ainda são inferiores ao início da série histórica levantada pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (BRASIL, 2021a). KAHLIL MARINI THOMÉ aponta, ainda, que o debate científico sobre os métodos de produção da cachaça ainda é incipiente e, mais grave que isso, o número de estudos acadêmicos sobre o tema tem diminuído anualmente. O ápice da produção acadêmica sobre o setor foi em 2009, com 28 (vinte e oito) trabalhos científicos sobre cachaça, seguida de uma redução progressiva até os dias atuais. (THOMÉ, 2018, pp. 25-28). A diminuição do interesse acadêmico na indústria da cachaça traz uma série de preocupações, especialmente no que diz respeito ao endereçamento dos problemas setoriais pelo paradigma da regulação responsiva. Como visto nos tópicos anteriores, a internalização dos influxos provenientes dos atores regulados é fundamental para a construção de uma meta-estratégia regulatória responsiva de longo prazo. Desse modo, o desenho regulatório responsivo deve ser sensível ao setor regulado e à “experiência contextual dos atores regulados” (ARANHA, 2019, pp. 110-111). A meta-estratégia da regulação responsiva pode auxiliar na solução desses problemas, pois, como já abordado anteriormente, supera o debate entre regular e desregular para compreender em que medida e em que momento regular. A noção de que mercados não existem no vácuo, e, portanto, dependem das instituições jurídicas como propriedade, contrato, posse, crédito, dentre tantas outras, é necessária para entender que existe um espaço de troca de influxos entre mercado e governo. Ou seja, os mercados são produto da conduta humana (FLIGSTEIN, 2001, pp. 28–29). É justamente nesse espaço de interação e influência recíproca que a estratégia responsiva opera (ARANHA, 2019, p. 103). Diante da identificação dos problemas que podem ser enfrentados a partir da teoria da regulação responsiva (momento da intervenção regulatória), o próximo tópico trata de alternativas responsivas para a regulação da indústria cachaceira (modo e intensidade da intervenção regulatória), com o objetivo de promover padrões de comportamento esperados dos regulados e, como consequência secundária, o desenvolvimento da indústria, a promoção da segurança sanitária dos consumidores e a proteção do emprego no setor. 182 Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na... (p. 172-191) AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. ALTERNATIVAS RESPONSIVAS PARA A REGULAÇÃO DA INDÚSTRIA CACHACEIRA A compreensão dessas práticas produtivas permite a implementação de estratégias responsivas no desenho regulatório. Ao considerar os padrões de comportamento esperados como centro gravitacional da arquitetura regulatória, espera-se do regulador responsivo a adoção de estratégias persuasivas a partir da aproximação com os demais atores regulados. No caso da indústria cachaceira, essas estratégias podem operar-se de duas maneiras: a) criação de selos e; b) criação de denominações de origem regionais. Inicialmente, é importante destacar que diferenças nas práticas produtivas, no cultivo e colheita da cana-de-açúcar, na utilização de lenha, gás ou bagaço para aquecer o alambique, na temperatura ambiente em que a bebida é engarrafada, na época do ano em que é produzida, interferem diretamente nas características da dose final da cachaça (SERAFIM et al., 2013; VILELA et al., 2021). Tal compreensão é fundamental para o desenho da política regulatória. Isso porque, ao desconsiderar esses aspectos, o regulador cria involuntariamente barreiras regulatórias que contribuem para a diminuição da diversidade e variedade da bebida. Não por outro motivo, o principal exemplo da insuficiência do desenho regulatório atual é a vedação do uso de “fermento obtido”, que consiste na utilização de fermento proveniente de cepas de microrganismos presentes no fermento fabricado na região produtora (MINAS GERAIS, 2001). Essa técnica de produção consiste na utilização de cepas de leveduras naturais presentes no ambiente no qual a cana-de-açúcar, matéria prima da cachaça, foi colhida, bem como aqueles presentes no local onde é feita a fermentação e a destilação da bebida (ALCARDE; et al, 2012; CARVALHO et al., 2014). Essa barreira regulatória pode promover a intensificação da informalidade, na medida em que as exigências do governo federal são incompatíveis com algumas das práticas centenárias de produção da bebida, dentre elas, o uso de fermento obtido. Para além disso, a estratégia fiscalizatória fundada na ideia de comando e controle, já abordada anteriormente, ignora os influxos dos atores regulados e da comunidade científica, potencialmente sufocando pequenos produtores. Alguns deles, inclusive, com atestado de qualidade pelo Conselho Regional de Química de Minas Gerais, universidades e entidades internacionais – fator que mostra, por si só, a possibilidade de adoção de uma pirâmide regulatória expandida mediante a delegação fiscalizatória a terceiros atores, como propõe ARANHA (2019, p. 134). Entretanto, a memória da 63ª reunião ordinária da Câmara Setorial da Cachaça, órgão que auxilia o MAPA na formulação da política regulatória Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na ... (p. 172-191) 183 AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. (BRASIL, 2001), revela que os reguladores tem discutido formas de notificar o Conselho Regional de Química de Minas Gerais para que cesse de credenciar e atestar a qualidade de cachaças produzidas, por exemplo, pelo método do fermento obtido (BRASIL, 2021). O documento demonstra que o regulador tem preferido direcionar seus esforços para o cumprimento vertical das normas ao invés de aproximar-se do setor regulado mediante uma estratégia responsiva focada na reprodução de comportamentos esperados e implementada sob a forma de uma pirâmide regulatória expandida. Ademais disso, a utilização de fermento obtido é o principal fator na determinação das características sensoriais da cachaça (ALCARDE; et al., 2012; CARVALHO; et al., 2014). Ou seja, as cepas de leveduras presentes no ambiente onde a cana-de-açúcar foi colhida e a cachaça destilada, cepas essas que diferem de região para região, determinam as características sensoriais da bebida. Isso significa que a origem geográfica da bebida, ao menos daquela produzida mediante fermento obtido, determinará as principais características sensoriais da cachaça, isto é, seu aroma e seu sabor. Em razão dessa característica intrínseca à indústria cachaceira torna-se possível a criação de denominações de origem controlada (indicações geográficas), isto é, a certificação que a cachaça foi produzida segundo as práticas produtivas locais e, por isso, possui características sensoriais próprias das bebidas da mesma região produtora. A alternativa não é recente tampouco inédita. Pesquisas de outras disciplinas e jurídicas já reconhecem a criação das denominações de origem regionais como uma alternativa necessária ao setor cachaceiro (BERTONCELLO; et al., 2016; CONCEIÇÃO et al., 2020; VICENZI et al., 2014). Da mesma forma, o Decreto 6.871/2009 reservou a denominação de origem Cachaça àquelas produzidas em qualquer lugar do território nacional (BRASIL, 2009). A própria comunidade internacional já reconhece tal denominação, é o que se percebe do Decreto 9.658/2018 (BRASIL, 2018). Além disso, o resultado de outras experiências regulatórias convergem para a conclusão de que a criação de indicações geográficas e denominações de origem podem criar valor para a indústria e promover conformidade normativa (MAHER, 2001). Certamente não se desconsidera a ordem de problemas que podem advir dessa estratégia regulatória, como a falsificação de bebidas e selos ou condutas destinadas a confundir o consumidor (KIIHA, 2004). Entretanto, os benefícios decorrentes para a indústria superam tais riscos, principalmente porque a experiência comparada dessa estratégia tem revelado incremento na conformidade normativa e preservação das práticas tradicionais de produção, v.g., do vinho e do queijo franceses (TRUBEK; BOWEN, 2008). 184 Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na... (p. 172-191) AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. A perspectiva responsiva pode conduzir às mesmas conclusões das pesquisas citadas no parágrafo anterior. Com efeito, a internalização dos influxos do setor, como as questões agora tratadas, permite a construção de um desenho regulatório responsivo que reflita a diversidade e variedade da bebida, satisfazendo a demanda regulatória existente a partir de uma perspectiva de cooperação e coordenação ao invés de fiscalização e punição. Entretanto, as práticas produtivas orientadas pelo regulador federal, como visto anteriormente, são incompatíveis com essa técnica do fermento obtido e outras peculiaridades da produção tradicional artesanal4 pois, além de determinar o uso somente de alguns tipos de fermento industrializado, exigem a esterilização do alambique de modo que não haja contaminação com o ambiente externo (BRASIL, 2009). Ocorre que essas exigências acabam se transformando em um paradoxo regulatório (SUNSTEIN, 1999, p. 271–294) na medida em que estão contribuindo para o aumento da informalidade que, por sua vez, é uma das causas de produção de cachaças irregulares contaminadas com substâncias tóxicas aos seres humanos (CARUSO; et al., 2010; SILVA et al., 2022; SILVA; et al., 2020). Um relatório de pesquisa da Fundação Getúlio Vargas intitulado “A indústria da Cachaça no Brasil e suas interações com o Comércio Internacional” (FGV PROJETOS, 2019) apontou como um dos principais desafios do setor a informalidade. O estudo argumenta que a informalidade gera problemas graves ao mercado, especialmente de segurança sanitária do consumidor. Tal fenômeno constitui risco de saúde pública em razão da extrema periculosidade de bebidas com alta concentração de substâncias tóxicas aos seres humanos, como o benzo(a)pireno (BaP), carbamato de etila (CE) e metanol (CARUSO; et al., 2010; SILVA et al., 2022; SILVA; et. al., 2020). Além dos riscos sanitários, a informalidade pode comprometer a criação e manutenção de emprego no setor, reduzindo arrecadação fiscal e criando falhas de concorrência. É que as obrigações regulatórias impostas pelo Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento (MAPA) tornam a produção formal mais cara do que a informal, incrementando os custos transacionais. Tais escolhas regulatórias federais podem contribuir para menor eficácia de valores e direitos constitucionais que regem – ou deveriam reger – a ordem econômica, além de afastar o mercado da cachaça dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, especialmente a redução das 4 Outro exemplo é a obrigação de impressão da graduação alcóolica no rótulo, na medida em que pequenos engenhos e alambiques usam uma ou no máximo duas dornas, causando maior variação na diferença graduação alcóolica da cabeça da destilação e da cauda. Em razão disso, esses pequenos produtores têm que medir a graduação no momento da pinga (momento em que o resultado da destilação goteja ao final do processo), e escrever a graduação à mão em cada garrafa (THOMÉ, 2018). Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na ... (p. 172-191) 185 AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. desigualdades regionais, o desenvolvimento e a proteção do emprego (BRASIL, 1988, art. 170). A proteção do emprego é fundamental para a indústria cachaceira. É que a transmissão do conhecimento acerca das práticas tradicionais de produção da bebida são, não raro, passadas oralmente entre mestres e aprendizes ou entre gerações da mesma família (PAIVA; BRITO, 2018). Com efeito, a redução no número de produtores de cachaça sugere que a atividade pode estar em risco, fato capaz de causar consequências relevantes para a configuração do mercado, para a definição dos atores vencedores e para o desenvolvimento regional dos locais tradicionais de produção da bebida. Justamente por estar mais próximo do mercado e dos produtores, as normas estaduais têm se mostrado mais adequadas na compreensão das lógicas de configuração da indústria. Um exemplo é a Lei 13.949/2001, que permite a utilização do fermento obtido na produção da cachaça. (MINAS GERAIS, 2001). Ademais, o fomento à industrialização do setor em grande escala, com padronização do método de produção semelhante a outras bebidas sem considerar as configurações das lógicas institucionais da cachaça artesanal, especialmente em Minas Gerais, revela incompreensão do fenômeno que o MAPA pretende regular. PAIVA e BRITO argumentam que as “características referentes aos padrões de produção e consumo da cachaça construídos desde o século XVI se institucionalizaram ao longo das gerações de produtores” (PAIVA; BRITO, 2018, pp. 706-707). Tal fato impõe ao regulador federal entender as lógicas institucionais da cachaça, notadamente o papel tradição na transmissão do conhecimento necessário para a produção da bebida e na própria conformação do mercado regulado (DONADON; et. al., 2021; SILVELLO; et. al., 2021; SOUZA, 2012; THOMÉ, 2018). Regular a produção da cachaça sem reconhecer e responder à tradição e ao conhecimento geracional dos pequenos produtores significa, ao fim a ao cabo, a regulação de uma nova bebida, pois a cachaça, como visto, é indissociável da tradição. De fato, a regulação existente define algumas variedades da bebida, como o que vem a ser a cachaça branca ou amarela, envelhecida ou não (BRASIL, 2009). Também já foi criada a denominação de origem nacional (BRASIL, 2001). Entretanto, as normas são insuficientes para adequadamente representar a real diversidade da cachaça. Nesse ponto, embora seja um passo importante na direção sugerida pela teoria da regulação responsiva, ainda não se trata de um resultado de estratégia responsiva do regulador. As vantagens da meta-estratégia responsiva seriam mútuas, na medida em que o desenvolvimento saudável do setor pressupõe segurança sanitária do consumidor final, proteção do emprego na indústria cachaceira e potencial 186 Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na... (p. 172-191) AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. crescimento das exportações. São três ordens de vantagens, portanto, para o setor, advindo do crescimento e da criação de novos empregos, para o consumidor final, que tem sua saúde assegurada, para o Estado-regulador, com o crescimento da arrecadação e promoção de um bem jurídico cultural protegido constitucionalmente. Ademais, as vantagens elencadas são todas decorrentes dos objetivos do art. 170 da CF88, na medida em que a redução das desigualdades regionais e sociais, a defesa do consumidor e a proteção do emprego estão ali elencados. Outra alternativa responsiva para o setor consiste na criação de selos de qualidade. A criação destes selos associada à terceirização da atividade fiscalizatória pode aumentar a eficiência da conformidade normativa dos atores regulados (KIIHA, 2004). Justamente por admitir que medidas de persuasão como elogios e prêmios podem repercutir no comportamento do regulado, faz parte do desenho regulatório responsivo a adoção de incentivos não- econômicos. Esses incentivos podem consistir, no caso da cachaça, selos de qualidade, atestando em alguma medida a qualidade sensorial daquele produto, além da segurança esperada de todas as cachaças. Podem designar, também, métodos produtivos que galvanizam valores constitucionais diversos, como a proteção do meio ambiente com a criação, por exemplo, de selos atestando a produção sem externalidades ambientais, como a utilização de madeira ilegal ou irregular nos barris de envelhecimento da bebida, conforme princípio da ordem econômica previsto no art. 170, inciso VI da Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988). Todas essas medidas são fruto da abordagem cooperativa e de aproximação entre regulador e regulado. Por outro lado, a teoria da regulação responsiva também se preocupa com a integridade do desenho regulatório. Na medida em que a desconformidade normativa é constatada o regulador responsivo deve transmitir um recado claro de que atores recalcitrantes em adotar uma postura cooperativa serão punidos severamente (AYRES; BRAITHWAITE, 1992, p. 19). Mas, como o objetivo final de toda regulação é a conformidade dos regulados, a teoria da regulação responsiva não considera a punição como um fim em si mesmo, mas uma estratégia que, se utilizada corretamente, pode conduzir o ator à conformidade normativa. Por isso, admite até mesmo que o regulador responsivo conceda oportunidade de correção do comportamento irregular pelo ator regulado. Portanto, a meta-estratégia responsiva de longo prazo pode contribuir para o desenvolvimento sadio do setor, proporcionando conformidade normativa e promovendo a proteção da saúde do consumidor e do emprego do trabalhador da indústria como resultados de segunda ordem. Além disso, como visto acima, a adoção de um desenho responsivo, mediante a criação de selos e outros incentivos não econômicos pode aumentar a diversidade e variedade da Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na ... (p. 172-191) 187 AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. bebida mediante desenho regulatório que, responsivamente, entenda a dinâmica da indústria regulada e formule regras que acolham os influxos dos atores regulados. O principal resultado esperado com essa mudança de paradigma consiste no aumento do valor cultural desse patrimônio nacional na medida em que promove maior variedade e diversidade da bebida Espera-se, também como consequência secundária da maior conformidade regulatória e ao mesmo tempo em que se busca a preservação da tradição, a inovação em razão do fomento à pesquisa mediante interação entre mercado, governo e universidades e conselhos profissionais. Essa inovação não necessariamente tem que alterar os seculares métodos tradicionais de produção, mas pode contribuir para auxiliar o pequeno produtor de forma semelhante à atuação da Embrapa no setor agrícola brasileiro. CONCLUSÃO Portanto, observa-se que as falhas regulatórias apontadas não justificam, de modo algum, a ausência ou diminuição da atuação do Estado no mercado de bebidas destiladas de cana-de-açúcar. O problema, aqui, não é uma discussão maniqueísta entre regular e não regular, mas a medida e intensidade dessa regulação, especialmente considerando a meta-estratégia responsiva de longo prazo, com a utilização de estratégias persuasivas e expansão da base da pirâmide regulatória, fatores que têm sido ignorados pelo regulador federal. Com efeito, se de um lado a regulação tem trazido dificuldades desnecessárias aos produtores, é em razão da atuação estatal que a cachaça surge como patrimônio cultural, inegável incentivo ao setor. Sobre esse ponto, PAIVA E BRITO defendem que a lógica do Estado no setor “também tem incorporada em sua dimensão simbólica o interesse na exploração da cachaça como patrimônio cultural, cuja produção deve ser incentivada” (PAIVA; BRITO, 2018). Dessa forma, argumenta-se a necessidade de reformulação da lógica regulatória do setor e implementação de desenho regulatório responsivo. Para além disso, um desenho regulatório que reconheça a importância e necessidade da responsividade ao setor, com maior participação de pequenos produtores na formulação da política regulatória, a fim de compreender as práticas tradicionais na fabricação da cachaça, poderia permitir maior racionalidade no uso dos recursos públicos escassos à disposição do regulador federal para implementação da política setorial – custos esses repassados ao consumidor final em razão dos custos de transação e também suportados por toda sociedade no custeio do órgão regulador. 188 Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na... (p. 172-191) AZAMBUJA, João M. P. Uma Dose de Regulação Responsiva: a meta-estratégia responsiva na regulação da Cachaça. Revista de Direito Setorial e Regulatório, v. 8, nº 2, p. 172-191, outubro 2022. Isso certamente abrirá alternativas ao desenho atual, então calcado na racionalidade de comando e controle, inclusive permitindo a participação de instituições capacitadas para auxiliar a fiscalização da qualidade e segurança da bebida, como os Conselhos Regionais de Química e as universidades. A pretensão de controle central e exclusivo de um mercado extremamente dinâmico que já sobreviveu inclusive ao período proibicionista colonial (PAIVA; BRITO, 2018, p. 708) provavelmente continuará impedindo o setor de exercer toda sua potencialidade no mercado nacional e internacional. Até porque a preferência de padronização nacional dos engenhos retira a possibilidade de experiências sensoriais distintas, conforme a região produtora e o próprio produtor regional (ALCARDE; et al., 2012). REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALCARDE, A. R.; MONTEIRO, B. M. DOS S.; BELLUCO, A. E. DE S. 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