Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340)  313 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

 

Tipos de governança multinível e a inteligência 

da regulação do setor de saneamento básico do 

Brasil: um novo pressuposto de fluidez da 

competência regulatória como instrumento de 

governança setorial 
Types of governance multi-level and the intelligence of the regulation of the 
sanitation sector in Brasil: A new premisse of the fluidity of the regulatory 

competence as an instrument of sectorial governance 
 

Submetido(submitted): 24 July 2022 

Camila Bindilatti Carli de Mesquita* 
https://orcid.org/0000-0001-8976-0214 

Parecer(reviewed): 24 October 2022 
Revisado(revised): 19 December 2022 
Aceito(accepted): 26 December 2022 
 
Artigo submetido à revisão cega por pares (Article submitted to peer 
blind review) 
Licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International 

 

Abstract 

[Purpose] Considering the new legal framework for sanitation in Brazil, this article 

presents an expanded and innovative field for the performance of regulatory governance 

which, on one hand, has the need to innovate to improve the current system and lead it 

to achievement of its goals and, on the other hand, relies on the so-called “undefined 

and overlapping” of competences added to the problem of regulatory capture.  

[Methodology/approach/design] With this endeavor, it will address the findings made 

by political scientists Liesbet Hooghe and Gary Marks in 2001 on types of multi -level 

governance. They will be brought into the context of sanitation in Brazil by identifying 

and defining Types I and II. 

[Findings] This article suggests an intelligent regulation that allows the elaboration of 

flexible, adaptable, and sometimes fluid regulatory designs for the sector, which are 

added to the various mechanisms used so far in the regulation of sanitation in Brazil.  

 

Keywords: Sanitation. New Legal Framework. Smart regulatory governance. Types of 

multi-level governance. Fluid regulatory design. 
 

 

Resumo 

[Propósito] Diante do novo marco legal do saneamento básico no Brasil, o presente 

artigo pretende apresentar um campo ampliado e inovador para a atuação da governança 

 
*Mestre em compliance pela UNB e doutoranda na área de “Modificações na Ordem 
Econômica e Social e Regulação” da UNB, Procuradora do Distrito Federal na área 
Consultiva, Ex-Juíza de Direito do TJBA e Ex-Advogada da Petrobras Distribuidora S.A. 
E-mail: cbcarli@gmail.com. 

mailto:cbcarli@gmail.com


314 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

regulatória. Tal proposta partiu da necessidade de inovar para aprimorar o sistema atual 

e conduzi-lo ao atingimento de suas metas, e busca endereçar a conclamada “indefinição 

e sobreposição de competências”, somada ao problema da captura regulatória. 

[Metodologia/abordagem/design] O artigo aborda as constatações realizadas pelos 

cientistas políticos Liesbet Hooghe e Gary Marks em 2001 sobre tipos de governança 

multinível ou types of multi-level governance.  

[Resultados] Ao identificar e definir os Tipos I e II, eles serão trazidos para o contexto 

do saneamento básico do Brasil. Nessa ocasião, de forma original, o presente artigo 

científico passa a sugerir uma regulação inteligente que permita a elaboração de designs 

regulatórios flexíveis, adaptáveis e, por vezes, fluidos para o setor, que se somam aos 

diversos mecanismos até então utilizados na regulação do saneamento básico do país.   
 

Palavras-chave: Saneamento básico. Novo Marco Legal. Governança regulatória 

inteligente. Tipos de governança multinível. Designs regulatórios fluídos.  
 

INTRODUÇÃO 

O novo marco legal do saneamento básico no Brasil (Lei n° 14.026/2020) 

possui como discurso e, possivelmente, objetivo a estimulação da concorrência 

entre os agentes econômicos mediante o despertar do interesse do mercado 

específico de esgotamento sanitário e outros serviços correlatos, com a bandeira 

de desestatização do setor e de privatização de empresas públicas estatais que 

prestam o serviço de saneamento básico no país.  

É verdade também que a nova sistemática do saneamento básico no 

Brasil procura o aperfeiçoamento da regulação setorial ao estabelecer metas de 

desempenho e universalização dos serviços de fornecimento de água potável e 

esgotamento sanitário, ao tempo em que resguarda a prestação concomitante 

desses serviços a toda população, sob uma perspectiva de segurança, qualidade, 

regularidade e continuidade do serviço somada à eficiente administração da 

escassez de recurso hídrico(art. 2°, inc. XVI e XI, Art. 2° da  Lei n° 11.445/2007 

alterada pela Lei n° 14.026/2020). 

Frisa-se, por todo o país, que o que se busca com o novo marco legal é a 

criação de um ambiente de segurança jurídica e regulatória, com regras claras 

e uniformes, além de competências previamente definidas a fim de se afastar do 

setor ingerências políticas causadoras de graves desequilíbrios econômico-

financeiros em contratos (de concessão) a longo prazo.  

O foco ou o lema do novo marco tem sido, então, a atração de 

investimentos sobretudo privados para o setor, visando, por sua vez, a 

universalização dos serviços públicos e a redução de déficits históricos no setor 

de saneamento básico, que comprometem não somente o meio ambiente, como 

também a saúde pública. 



Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340)  315 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

Nesse contexto surge, então, a seguinte questão: de que forma a 

governança regulatória olharia para o novo marco legal na busca de resultados 

positivos? Qual seria o seu pressuposto para atingir o sucesso regulatório? 

Será, realmente, que a definição clara de competências no setor sob uma 

perspectiva de completude, estabilidade, extermínio de competências 

sobrepostas, uniformidade trará efetivamente segurança jurídica para o aumento 

significativo de investimentos privados? E para uma modelagem proativa em 

busca da universalização do serviço e efetivação do direito humano à água 

potável segura e ao saneamento básico? Ao contrário do que se tem colocado, 

será que o insucesso do setor não tem ocorrido justamente porque se insiste 

nessa simplificação?   

Diante do novo marco legal do saneamento básico, o presente artigo tem 

como proposta apresentar um cenário possível, um ponto de partida, ou melhor, 

um ambiente de trabalho ampliado para a atuação da governança regulatória 

que, por um lado, possui a necessidade de inovar para aprimorar o sistema atual 

e conduzi-lo ao atingimento de suas metas e, pelo outro, conta com a 

conclamada “indefinição e sobreposição” de competências somadas ao 

problema da captura regulatória. 

Para atingir o seu objetivo, o presente artigo contou com uma 

significativa contribuição das Ciências Políticas, em especial das constatações 

realizadas por Liesbet Hooghe e Gary Marks em 2001 sobre tipos de governança 

multinível ou types of multi-level governance.  

E, como consequência, o presente artigo científico passa a sugerir uma 

regulação inteligente que permita, também, a elaboração de designs 

regulatórios flexíveis, adaptáveis e, por vezes, fluidos para o setor, designs que 

contribuiriam significativamente para a efetividade dos diversos mecanismos 

utilizáveis na regulação do saneamento básico do país.  

Para atingirmos o nosso objetivo, apresentaremos, primeiramente os dois 

tipos de governança multinível identificados e explorados pelas pesquisas de 

Liesbet Hooghe e Gary Marks em 2001 para, posteriormente, trazê-los para o 

contexto do saneamento básico do Brasil - a nossa realidade - e, assim, tirar as 

nossas conclusões a seu respeito. 

I. OS TIPOS DE GOVERNANÇA MULTINÍVEL OU TYPES OF 

MULTI-LEVEL GOVERNANCE (HOOGHE; MARKS, 2001) E A SUA 

AMBIENTAÇÃO – POR QUE NÃO TRABALHAR COM TODOS 

CONCOMITANTEMENTE? 

Multi-level governance ou governança de multiníveis está diretamente 

relacionada com a gestão compartilhada intragovernamental e 



316 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

intergovernamental de serviços públicos e com a criação de novos ambientes ou 

arranjos institucionais para a sua realização. 

O conceito de Multi-level governance (MLG) ou governança de 

múltiplos níveis tem sua origem nos estudos de integração da União Europeia 

(UE) na década de 1990. Segundo os seus criadores, buscava-se a ampliação do 

conceito de federalismo com o fim de incluir multiníveis de governo para 

formulações e decisões políticas, além dos governos locais e 

supragovernamentais: 

“Nos estudos sobre políticas públicas, o foco recai sobre “governança em 

redes”, onde a dispersão de autoridade não necessariamente implica um maior 

constrangimento do governo central em relação aos níveis subnacionais de 

governo e atores não-governamentais, mas sim a uma maior cooperação em 

processos de tomada de decisão” (HOOGHE; MARKS, 2003, tradução 

nossa). 

O fato é que ela, necessariamente, altera o eixo do compartilhamento de 

responsabilidades e das competências institucionais e, consequentemente, a 

natureza do enforcement das decisões de cunho regulatório. 

E apresenta-se, então, como uma espécie de redistribuição das 

competências intragovernamentais em múltiplas esferas, que não somente 

promovam a interação política em diferentes níveis, como também provoca uma 

melhor alocação de recursos destinados às prestações de serviços públicos 

(HOOGHE; MARKS, 2003).  

A governança de múltiplos níveis traz a ideia de uma espécie de 

democratização do processo de decisão com a participação criteriosa de agentes 

externos, a fim de afastar a possibilidade de captura da regulação e do mercado 

(STIGLITZ, 2013), contando com uma realocação da autoridade política em 

redes compartilhadas às vezes para cima, por vezes para baixo, ou ainda 

lateralmente no eixo de competências institucionais e de mercado:  

“O conceito de governança de múltiplo nível [...] chama atenção para a 

incorporação na complexa rede de tomada de decisão intergovernamental de 

atores públicos e privados, e para a necessidade desse processo ser mais 

transparente e aberto. Nós reconhecemos que a inclusão de atores privados 

em processos de tomada de decisão intergovernamental pode não ter o efeito 

de produzir governança mais cooperativa em alguns contextos de políticas 

públicas”(STEIN; TURKEWITSCH, 2010, p.5, tradução nossa). 

Em 2001, Liesbet Hooghe e Gary Marks, professores de Ciências 

Políticas, catalogaram dois tipos de governança multinível e afirmaram, com 

base em dados empíricos, acreditar que a eficiência da governança depende 

necessariamente do reconhecimento da mútua convivência e dependência entre 

eles: 



Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340)  317 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

“Um tipo concebe a dispersão da autoridade para multitarefas, 

territorialmente jurisdições mutuamente exclusivas em um sistema 

relativamente estável com níveis jurisdicionais limitados e um número 

limitado de unidades. Um segundo tipo de governança retrata a 

especialização, com jurisdições territorialmente sobrepostas em um sistema 

relativamente flexível, sem camadas, com um grande número de jurisdições. 

Nós descobrimos que ambos os tipos coexistem em locais diferentes e 

explicamos algumas facetas dessa coexistência” (HOOGHE; MARKS, 2001, 

tradução própria). 

No campo do saneamento básico, é, então, justamente por meio do 

reconhecimento dessas duas facetas e da sua coexistência no âmbito político-

jurídico que se pretende trazer uma proposta de modelagem inteligente à 

governança regulatória no país, tendo como pressuposto justamente o 

reconhecimento da coexistência dessas duas governanças multiníveis (tipo I e 

tipo II) enquanto instrumento regulatório de obtenção de resultados positivos 

para o setor. 

Importante registrar que Liesbet Hooghe e Gary Marks (2001) 

identificam que em um ambiente de pressões políticas, a estrutura do sistema é 

fundamental para a realização eficiente de políticas públicas, não deixando de 

constatar, no entanto, que a uniformidade não é a regra – no ambiente há tanto 

jurisdições com propósitos gerais, em territórios exclusivos e estáveis, como, 

concomitantemente, existem jurisdições de objetivos específicos, sobrepostas e 

flutuantes ou fluidas. 

Os autores reconhecem, então, a governança multinível, multicamadas, 

policêntrica, em perspectiva (com competência funcional, sobreposta, 

competitiva), a governança fragmentada e a existência de consórcios e 

condomínios entre jurisdições ou eixos de competência como um fator de 

desenvolvimento político e aponta para o surgimento de um novo 

institucionalismo.  

O interessante passa a ser a constatação de que a governança deve operar 

em várias escalas, a fim de capturar variações no alcance territorial das 

externalidades políticas. Verificam, então, que a governança procura, para isso, 

internalizar externalidades, refletir melhor a heterogeneidade de preferências 

dos cidadãos, facilitar compromissos de políticas confiáveis, fomentar a 

inovação e a experimentação1 e, com isso, ser mais eficiente. 

 
1 “The first conceives of dispersion of authority to a limited number of non -overlapping 
jurisdictions at a limited number of levels. Jurisdictions in this system of g overnance tend 
to bundle authority in quite large packages; they are usually non-overlapping; and they 
are relatively stable. We label this Type I governance. 
 



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MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

Os autores Liesbet Hooghe e Gary Marks (2001) dividem a governança 

em dois tipos com as seguintes características: 

 

Tipo I de governança 

multinível   

Tipo II de governança multinível 

Jurisdições multitarefas  Jurisdições de tarefas específicas 

Jurisdições com limites 

territoriais mutualmente 

exclusivos 

Jurisdições com sobreposição territorial 

Número limitado de 

jurisdições 

Grande número de jurisdições 

Número limitado de níveis 

jurisdicionais. A dispersão de 

autoridade é restringida pela 

limitação do níveis de 

autoridade.  

Grande número de níveis de jurisdição com 

competências em camadas e não 

hierárquicas. “O que surge é um sistema 

global que é "tão desagregado que carece de 

padrões gerais e, em vez disso, é marcado 

por várias estruturas de cooperação 

sistêmica e conflito subsistêmico em 

diferentes regiões, países e questões áreas 

”(ROSENAU, 1997, p. 38 apud HOOGHE; 

MARKS, 2001, p.8, tradução própria). As 

escalas organizadas, ou níveis, ou níveis, 

desaparecem - eles se fundem em um outro. 

Não existe superior ou inferior, inferior ou 

superior, nenhuma classe dominante de 

ator; em vez disso, uma ampla gama de 

atores públicos e privados competem ou 

colaboram na mudança de 

coalizões”(HOOGHE; MARKS, 2001, p.8, 

tradução própria). 

Dispersão de autoridade em 

seis camadas do governo - 

local, interlocal, provincial, 

regional, comunitário e 

nacional. 

Sistema flexível de jurisdições - - 

autogoverno disperso por parte de diversos 

grupos ou blocos de interesses.  

Sistema jurisdicional quase 

permanente. As mudanças 

normalmente consistem em 

realocar a política e suas 

Sistema jurisdicional flexível e fluido e com 

constantes realocações de 

participantes/colaboradores. 

 
A second distinctive vision of governance pictures a complex, fluid, patchwork of 
innumerable, overlapping jurisdictions. These jurisdictions are likely to have extremely 
fungible competencies, which can be spliced apart into functionally specific jurisdictions; 
they are often overlapping; and they tend to be lean and flexible —they come and go as 
demands for governance change” (HOOGHE; MARKS, 2001, p.4).  



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MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

funções nos níveis existentes 

de governança (Nicolaidis, 

2001, p. 446). 

 

A inovação, aqui, para a governança regulatória reside, justamente, no 

segundo tipo de governança multinível. Para melhor compreendê-lo, importante 

destacar que, de acordo com os autores, a flexibilidade das “jurisdições” ou 

eixos de competências (que não são permanentes) são fundamentais exatamente 

para responder às mudanças nas preferências dos cidadãos e nos requisitos 

funcionais.  

Liesbet Hooghe e Gary Marks (2001, p.8) constatam através de Charles 

Tiebout, inclusive, que a mobilidade dos cidadãos entre várias jurisdições 

concorrentes fornece um equivalente funcional à competição de mercado 

(Tiebout 1956). Além de enfatizar o fato de que uma característica definidora 

da governança policêntrica é a simultaneidade de múltiplas oportunidades pelas 

quais os participantes podem forjar ou dissolver vínculos entre diferentes 

entidades coletivas (McGinnis 1999a:6), porquanto atuam de forma 

concomitante, podendo ou não ser justaposta. 

Os cientistas, então, reconhecem no tipo II de governança multinível uma 

flexibilidade jurisdicional, em que unidades flexíveis são estabelecidas quando 

necessário, sendo normais as variações do tamanho das “jurisdições públicas” 

ou eixos de competência a fim de minimizar as repercussões políticas e 

econômicas.    

A governança do tipo II compreende autogoverno disperso por parte de 

diversos grupos ou blocos de interesses. Problemas de ação coletiva são tratados 

em arenas heterogêneas, mobilizadas por diversos atores.  

O ponto chave é o de como, então, esses tipos conviveriam e 

conversariam. 

Os autores catalogam planos de localização da governança multinível 

tipo I e II que poderiam ser não somente no âmbito público/privado, 

nacional/transnacional, como também na interação entre governo local e 

comunidades/associações
2
.  

 
2 “Type II governance at the local level is more common in Switzerland and the US than 
in Europe, though “partnership between a whole variety of service providers and levels 
of [local] government is the normal practice in most West European countries” (Batley 
1991: 225). But nowhere do Type II jurisdictions overshadow Type I local government. 
Frey and Eichenberger concede that traditional communes constitute the most important 
form of governance in Switzerland” (Frey and Eichenberger 1999: 50) (HOOGHE; 
MARKS, 2001, p.12). 
A governança do Tipo II em nível local é mais comum na Suíça e nos EUA do que na 
Europa, embora "a parceria entre uma variedade de provedores de serviços e níveis de 
 



320 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

“A governança do tipo II também pode aparecer onde as comunidades locais 

se deparam com um pool local comum de problemas de recursos, ou seja, 

onde recursos renováveis escassos - por exemplo, uma bacia hidrográfica, um 

lago, um sistema de irrigação, áreas de pesca, florestas, áreas de caça, prados 

comuns – corre risco de esgotamento, porque é difícil restringir o acesso. 

Elinor Ostrom demonstrou como as comunidades ao redor do mundo 

desenvolveram estruturas de governança específicas para tarefas, muitas 

vezes autogeradas, para lidar com recursos de pool comuns (Ostrom 1990; 

também Keohane e Ostrom 1995). Sabemos que são muitos tais exemplos, 

mas não sabemos a que equivaleria o seu total” (HOOGHE; MARKS, 2001, 

p.12). 

Porém, o ponto alto do artigo de Liesbet Hooghe e Gary Marks (2001) é 

o que também nos interessa mais: por que surgiram dois tipos distintos de 

governança multinível? E por que os encontramos em partes distintas da 

sociedade? 

E a resposta é a de que o surgimento de mais de um tipo de governança 

multinível deu-se pela busca de respostas eficientes para problemas de 

coordenação interjurisdicional, exatamente a grande dificuldade constatada no 

setor de saneamento básico do Brasil. 

Afirmam os autores (HOOGHE; MARKS, 2001, p.13, tradução própria) 

que na medida em que as políticas de uma jurisdição têm repercussões 

(externalidades negativas ou positivas) para outras jurisdições, a coordenação é 

necessária para evitar resultados socialmente perversos. Quanto maior as 

externalidades, quanto maior o potencial de dano, maiores são os benefícios de 

cooperação interjurisdicional. No entanto, os custos de coordenação tendem a 

aumentar exponencialmente, conforme o número de jurisdições ou eixos de 

competência. 

E eles não negam a importância da organização da governança do tipo I 

em níveis de hierarquia. Em suas constatações, encontraram que a governança 

tipo I diminui os custos de coordenação, limitando o número de jurisdições e, 

por sua vez, estabelece jurisdições multifuncionais e de propósito geral com 

fronteiras territoriais não sobrepostas. E uma estrutura de autoridade hierárquica 

pode mesmo facilitar a negociação entre uma pluralidade de atores sem a 

controlar diretamente. Podem existir negociações, contudo, quando não está 

claro em um conflito de interesses qual interesse deverá prevalecer, a 

governança multinível do tipo I pode favorecer a negociação. 

 
governo [local] seja a prática normal na maioria dos países da Europa Ocidental" (Batley 
1991: 225). Mas em nenhum lugar as jurisdições do Tipo II ofuscam o governo local 
do Tipo I. Frey e Eichenberger admitem que o tradicional as comunas constituem a 
forma mais importante de governança na Suíça (Frey e Eichenberger 1999: 50) 
(HOOGHE; MARKS, 2001, p.12, tradução própria). 



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MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

“Vincent e Eleanor Ostrom observam que os arranjos cooperativos mantidos 

sob a regra da unanimidade podem ser sempre ameaçados pela presença de 

um reduto em que múltiplos consumos coletivos e unidades de produção 

estão criando externalidades significativas umas para as outras. Se essas 

externalidades têm as características de um bem público em um grande 

domínio que colide com várias coletividades, uma coletividade pode achar 

vantajoso resistir a desfrutar dos benefícios que podem derivar da união de 

ações com outros, sem assumir sua parcela proporcional dos custos”. (…) 

Eles continuam a apontar que, “com unidades de governo sobrepostas, os 

conflitos entre governos em qualquer nível podem ser resolvidos recorrendo 

aos arranjos de tomada de decisão existentes em um nível superior de 

governo(96-97), incluindo particularmente os tribunais” (Ostrom e Ostrom 

1999 apud HOOGHE; MARKS, 2001, p.13, tradução própria). 

É possível notar que o ambiente criado pela governança multinível tipo 

I é o que nós temos na realidade brasileira no campo do saneamento básico e é, 

dentro da nossa ordem constitucional, facilmente identificado no campo da 

repartição de competências tanto constitucionais quanto infraconstitucionais.  

Mas, esse ambiente de governança multinível do tipo I tem se mostrado 

insuficiente. 

Por isso que a proposta é a do seu aperfeiçoamento por meio de uma 

modelagem regulatória inteligente e ela aparenta passar pelo reconhecimento de 

um novo ambiente criado no âmbito da governança multinível tipo II. 

Nesse tipo II, a proposta é a fragmentação, ou seja, a quebra de 

formulação de políticas públicas em peças discretas que exigem coordenação 

interna com o mínimo de transbordamento externo, porquanto o foco é na 

resolução de problemas e não na negociação distributiva com consequências 

para toda a sociedade.  

Promove-se, então, um isolamento de competências específicas, uma 

arquitetura ad hoc para atender a um problema específico. Logo, enquanto a 

unidade de engenharia política na governança tipo I é a jurisdição; já na 

governança do tipo II, é o problema de política individual ou uma parcela 

específica dela.  

A partir disso, qual seria a vantagem dessa convivência? 

A vantagem de várias jurisdições sobrepostas é que diferentes funções 

de autoridade podem ser adaptadas a diferentes constituintes/atores. Além disso, 

a capacidade de resolução de problemas é aprimorada em pequenas jurisdições. 

Mas esta solução é eficiente apenas na medida em que as soluções de política 

podem ser direcionadas para problemas específicos com constituintes bem 

definidos. A essência desta linha de pensamento é que a governança do tipo I e 

a governança do tipo II são boas em coisas diferentes e coexistem porque são 

complementares. 



322 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

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de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

“O resultado é um grande número de jurisdições do tipo II funcionalmente 

diferenciadas que são relativamente independentes (ou seja, que não impõem 

grandes externalidades para outras jurisdições) ao lado de um menor número 

de jurisdições multifuncionais tipo I em que a coordenação é menos custosa 

por seu número relativamente pequeno e sua territorialidade não 

interseccionada” (HOOGHE; MARKS, 2001, p.12, tradução própria). 

Além de que não somente as barreiras à mudança nas jurisdições do tipo 

I costumam ser altas, às vezes extremamente altas e tornam engenhosas e 

difíceis alterações positivas para o setor, como também as jurisdições, 

particularmente as do tipo I, são frequentemente ordenadas por regras de decisão 

que tornam a mudança muito custosa e quanto mais enraizada estiver uma 

jurisdição em outras instituições, maiores serão as barreiras à mudança.  

Por outro lado, constatam Liesbet Hooghe e Gary Marks (2001) que a 

reforma dos arranjos do tipo II raramente enfrenta barreiras tão altas quanto às 

do tipo I, de sorte que, quando não se torna possível uma mudança estrutural 

macro, as instituições têm caminhado para soluções políticas específicas que 

trazem resultados setoriais, porém não menos relevantes dentro do seu campo 

de abrangência. 

Diante da visão de governança multinível apresentada, baseada nos 

estudos de Liesbet Hooghe e Gary Marks (2001), parece ser possível, então, 

trazer essa realidade ao campo normativo/regulatório. E, como premissa, 

apontar para o fato de que uma governança regulatória inteligente é aquela que 

permite a convívio da governança multinível em seus dois tipos I e II, sem 

suprimir o ambiente propício para que essa convivência possa aflorar e sem 

ignorar a existência e a potencialidade da governança multinível do tipo II e, 

portanto, sem impedir a fluidez de designs regulatórios setoriais 

circunstanciais
3
.  

 

 
3 “The types of governance that we have discussed in this paper share one vital feature: 
they are sharp departures from the model of the all-powerful central state. Political 
fordism is their common target. Multi-level governance, in contrast, involves dispersion 
of authority. However, there are distinct ways to institutionalize this. One is to allocate 
competencies in bundles to a limited number of non-overlapping governments, each 
catering for a particular territory at a particular scale. This limits the sheer number of 
jurisdictions and thereby facilitates coordination while gaining most of the scalar benefits 
of multi-level governance. An alternative, more radical, strategy is to disperse 
competencies among a very large number of overlapping governments. To the extent that 
the policies pursued by these governments do not spill over to neighboring jurisdictions, 
so the task of coordination is limited” (HOOGHE; MARKS, 2001, p.16). 
. 



Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340)  323 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

II. A COLOCAÇÃO DA QUESTÃO NO BRASIL. A ABERTURA. A 

INOVAÇÃO E O NOVO MARCO LEGAL DO SANEAMENTO 

BÁSICO: DESIGNS REGULATÓRIOS FLEXÍVEIS, ADAPTÁVEIS E, 

POR VEZES, FLUIDOS E A IMPORTÂNCIA RELATIVA DA PRÉVIA 

FIXAÇÃO DE COMPETÊNCIAS REGULATÓRIAS PARA O 

SUCESSO DO SETOR 

Diante do novo marco legal do saneamento básico, o presente artigo tem 

como proposta apresentar um cenário possível, um ponto de partida para a 

governança regulatória que, por um lado, possui a necessidade de inovar para 

aprimorar o sistema atual e conduzi-lo ao atingimento de suas metas e, pelo 

outro, conta com a conclamada “indefinição e sobreposição” de competências 

somadas ao problema da captura regulatória.  

Dito isso, entende-se ser importante enfrentar a seguinte questão: de que 

forma a governança regulatória olharia para o novo marco legal na busca de 

resultados positivos? Qual seria o seu pressuposto para atingir o sucesso 

regulatório? 

Por meio dos dois tipos de governança multinível ou types of multi-level 

governance (HOOGHE; MARKS, 2001), concluiu-se, até agora, que a 

inteligência da regulação do saneamento básico no Brasil residiria, também, na 

existência de designs regulatórios flexíveis, adaptáveis e, por vezes, fluidos para 

o setor, que contribuiriam significativamente para a efetividade dos diversos 

mecanismos utilizáveis4 na regulação do saneamento básico do país.  

Com esse pressuposto, então, a questão da definição uniforme e estável 

de competências em prol do paradigma da segurança jurídica tornar-se-ia 

secundária. Mas como fica, nesse cenário, a segurança jurídica na prestação dos 

serviços e investimentos no setor? 

Veja que é possível, desde já, reconhecer que o novo marco apresenta 

muitas alterações altamente significativas, chamando especial atenção para a 

possibilidade de instituição pela Agência Nacional de Águas e Saneamento 

Básico (ANA) de normas de referência para a regulação dos serviços públicos 

de saneamento básico e para a alteração da Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 

2007 com a finalidade de  aprimorar as condições estruturais do saneamento 

básico no país. Normas de referência e condições estruturais aprimoradas já 

marcam bem esse grande começo. 

E não é por menos, já que a Lei Federal n° 14.026 de 14 de julho de 2020 

trouxe o que se tem chamado de o “novo” marco legal do saneamento básico no 

 
4 Para o atingimento da meta primordial de universalização dos serviços públicos com a 
redução de déficits históricos no setor de saneamento básico e atração de investimentos 
especialmente privados. 

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm


324 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

Brasil e promoveu significativas alterações no ordenamento jurídico, a saber: 1) 

atualização do marco legal do saneamento básico e alteração da Lei nº 9.984, de 

17 de julho de 2000 , para atribuir à Agência Nacional de Águas e Saneamento 

Básico (ANA) competência para instituir normas de referência para a regulação 

dos serviços públicos de saneamento básico; 2) modificação da Lei nº 10.768, 

de 19 de novembro de 2003 , para alterar o nome e as atribuições do cargo de 

Especialista em Recursos Hídricos; 3) alteração da Lei nº 11.107, de 6 de abril 

de 2005 , para vedar a prestação por contrato de programa dos serviços públicos 

de que trata o art. 175 da Constituição Federal; 4) alteração, ainda,  da Lei nº 

11.445, de 5 de janeiro de 2007 , para aprimorar as condições estruturais do 

saneamento básico no País; 5) modificação da Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 

2010 , para tratar de prazos para a disposição final ambientalmente adequada 

dos rejeitos; 6) alteração da Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da 

Metrópole), para estender seu âmbito de aplicação a unidades regionais; 7) e 

da Lei nº 13.529, de 4 de dezembro de 2017 , para autorizar a União a participar 

de fundo com a finalidade exclusiva de financiar serviços técnicos 

especializados (Art. 1° Lei 14.026/20). 

Nessa linha, se por um lado o novo marco visa estimular a concorrência 

entre os agentes econômicos, por outro, a nova sistemática procura aperfeiçoar 

a regulação setorial ao estabelecer metas de desempenho e universalização dos 

serviços de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário. Ao mesmo 

tempo, a norma resguarda a prestação concomitante desses serviços a toda a 

população, sob uma perspectiva de segurança, qualidade, regularidade e 

continuidade do serviço somada à eficiente administração da escassez de 

recurso hídrico (art. 2°, inc. XVI e XI, Art. 2° da Lei n° 11.445/2007 alterada 

pela 14.026/2020.  

Frisa-se, por todo o país, que o que se busca com o novo marco legal é a 

criação de um ambiente de segurança jurídica e regulatória, com regras claras 

e uniformes, além de competências previamente definidas a fim de se afastar do 

setor ingerências políticas causadoras de graves desequilíbrios econômico-

financeiros em contratos de concessão a longo prazo5.  

O foco ou o lema do novo marco tem sido, então, a atração de 

investimentos especialmente privados para o setor, visando, por sua vez, a 

universalização dos serviços públicos e a redução de déficits históricos no setor 

de saneamento básico, que comprometem sobremaneira não somente o meio 

ambiente, como também a saúde pública. 

 
5 “Aliás, a Lei contempla expressamente as ideias de uniformidade regulatória do setor e 
de segurança jurídica na prestação e na regulação dos serviços (art. 4º -A, § 7º, da Lei nº 
9.9984/2000 e art. 48, III, da Lei nº 11.445/2007)” ANTUNES & D’OLIVEIRA. Paulo 
de Bessa e Rafael Daudt. Breves Considerações sobre o Marco regulatório do 
Saneamento Básico – Lei n° 14.026, de 15 de julho de 2020. 23.07.2020. 

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9984.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9984.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2003/L10.768.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2003/L10.768.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art175
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12305.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12305.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13089.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Lei/L13529.htm


Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340)  325 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

Esses pontos foram, inclusive, abordados nas discussões e estudos de 

casos promovidos pelo GESANE (Grupo de Estudos do Direito de Saneamento 

Básico da Universidade de Brasília – Sanitation Law Research Group) e 

debatidos sob a perspectiva também empírica. 

E os holofotes têm recaído predominantemente sobre a governança 

regulatória. Muitos têm, inclusive, entendido a governança regulatória como 

principal mecanismo de modificação da realidade social e do mercado de 

saneamento básico ou esgotamento sanitário. A título de exemplo, Joisa Dutra, 

Egon Bockmann Moreira & Gustavo Karcher Loureiro (2021) vêm afirmando 

que:  

“De acordo com Brown e coautores (2006), governança regulatória é o 

“como” na regulação: é definida pelas leis, processos e procedimentos que 

determinam empresas, entes, ações e parâmetros que são regulados; as 

entidades na Administração que tomam as decisões regulatórias e recursos e 

informações que dispõem para decidir. Envolve decisões e dimensões como 

independência, transparência, autonomia decisória financeira, dentre outras.” 

(DUTRA; MOREIRA; LOUREIRO, 2021). 

Os autores reconhecem, é bem verdade, espaço para a construção de 

titularidades complexas, que demandam grande esforço de organização 

institucional: 

“constata-se por esse panorama que vários são os centros de competência, 

várias as atribuições e muitos os possíveis pontos de contato. Seria ainda 

possível incluir aqui também os delegatários dos serviços de saneamento que 

atuam em caso de execução indireta: concessionários e empresas estaduais 

que possuem contratos de programa. Ainda que não sejam propriamente 

titulares de competências, esses sujeitos suscitam questões de governança de 

tipo empresarial” (DUTRA; MOREIRA; LOUREIRO, 2021). 

 

Porém, muitos estudiosos do assunto são categóricos ao afirmar que o 

novo marco legal depende necessariamente, para a sua eficiência regulatória da 

definição clara e precisa das competências institucionais. Ou seja, sem definir a 

quem compete o quê, o setor estaria fadado ao insucesso na realização dos 

objetivos consagrados notadamente no Art. 2° da Lei n° 11.445/2007, alterada 

pela Lei nº 14.026, de 14 de julho de 2020. 

Contudo, confessamos que, acompanhando os excelentes trabalhos e 

debates desenvolvidos nas reuniões do GESANE (Grupo de Estudos do Direito 

de Saneamento Básico da Universidade de Brasília – Sanitation Law Research 

Group), surgiu uma inquietação relevante quanto à premissa de que a definição 

precisa e uniforme da competência dos atores envolvidos na regulação do 

saneamento básico no país seria imprescindível para a segurança jurídica do 



326 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

sistema a estimular a participação de investimentos, sobretudo o privado. Então, 

questiona-se: seria mesmo imprescindível? 

Quando no primeiro capítulo trouxemos o ambiente da multi-level 

governance e os seus dois tipos, constatamos que não é mais bem assim, se é 

que um dia foi exatamente assim. Ou seja, não é a definição precisa de eixos de 

competências de uma estruturação da governança tipo I que traz a eficiência 

(segurança) ao sistema, mas a possibilidade de soluções negociadas na medida 

em que os problemas forem surgindo, conforme constatado empiricamente por 

Liesbet Hooghe e Gary Marks (2001). E isso pode se dar tanto em um ambiente 

de governança multinível tipo I quanto em um ambiente da do tipo II.   

O ponto alto do novo marco legal, sob o ponto de vista sistêmico, parece 

acender um sinal amarelo, senão vermelho para essa premissa sobre a qual tem 

se constituído o novo cenário. É que, mais precisamente, a pretensão do setor, e 

aqui não se discute, é a de tornar as mudanças substanciais estabelecidas pela 

Lei Federal n° 14.026 de 14 de julho de 2020 um “novo” marco legal – uma 

inovação.  

É preciso, então, inovar tanto para alcançar a almejada universalização 

do serviço quanto para atrair investimentos especialmente privados, 

alavancando o setor. E se é preciso inovar, é necessário analisar uma outra 

perspectiva até então não substancialmente considerada, trazer um outro olhar, 

sobre o objeto que se está estudando.  

Já adiantando, especialmente no campo da inovação, trabalhamos com a 

ideia de que é a diferenciação o que preserva a autonomia do sistema jurídico 

e, por sua vez, a sua eficiência e efetividade. Sistemas ou subsistemas altamente 

qualificados possuem o condão de produzir a sua racionalidade e normatividade, 

criando a sua própria realidade institucional (TEUBNER, 2016, p. 326), mesmo 

que se entenda que não haveria chances de uma regulação/direcionamento social 

pelo Direito (TEUBNER, 2005, p.37). 

E diante de muitos debates produtivos e diversos argumentos colocados 

durante os encontros do GESANE, foi possível vislumbrar, porque não, um 

novo pressuposto para a governança regulatória do setor. 

O novo marco legal aponta, ao nosso ver, menos para uma estruturação 

categórica e mais para designs flexíveis, adaptáveis e, por vezes, fluidos a 

depender das circunstâncias sociais, econômicas, políticas, ambientais e de 

integridade, momentâneas ou duradouras -  circunstâncias setoriais que podem 

implicar em interesses locais, regionais, nacionais ou ainda, intermediários. 

E nesse cenário, diríamos que sim - a distinção legal entre serviços 

públicos de saneamento básico de interesses locais e comuns (ADI 1842 do STF 

e RE 738481(Tema 849) parece se encontrar mais atual do que nunca. 



Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340)  327 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

Mas é substancialmente ao entender o direito à água potável segura e ao 

saneamento como direito humano é que esse novo delineamento regulatório 

parece alcançar contornos ainda maiores.  

Exatamente no campo da governança regulatória, a questão passa a 

efetivamente clamar por um redesenho (democrático) no cenário nacional, passa 

a pedir por arquiteturas regulatórias que atendam sobretudo à equidade 

distributiva desses serviços e à sua priorização enquanto política pública 

fundamental de interesse público primário, de acordo, então, com critérios de 

disponibilidade, qualidade, acessibilidade física, acessibilidade financeira e 

aceitação (Resolução do Conselho de Direitos Humanos A/HRC/RES/16/2). 

Com essa significativa amplitude, volta-se a indagar: será, realmente, 

que a definição clara de competências no setor sob uma perspectiva de 

completude, estabilidade, extermínio de competências sobrepostas, 

uniformidade trará efetivamente segurança jurídica para o aumento significativo 

de investimentos privados? E para uma modelagem proativa em busca da 

universalização do serviço e efetivação do direito humano à água potável segura 

e ao saneamento básico? Ao contrário do que se tem colocado, será que o 

insucesso do setor não tem ocorrido justamente porque se insiste nessa 

simplificação?   

No cenário atual, não se pode olvidar, contudo, que o problema da 

captura regulatória se mostra significativamente presente. No entanto, parece 

ser possível reconhecer também que, diante das respostas que vêm sendo dadas 

especialmente pelo Poder Judiciário, o Direito Brasileiro conta com suficientes 

mecanismos regulatórios (jurídicos) coibidores não somente do abuso de 

eventual poder político e captura pública, como também possibilitadores de 

restauração da ordem violada.  

Se por um lado, é bem verdade, não se consegue impedir por completo 

essa captura por vezes de natureza pública ou abusos de poder político e 

econômico, expurgando-os definitivamente, pelo outro é possível reconhecer 

que já existe uma certa experiência institucional nesse campo para lidar com o 

problema da captura pública (e regulatória), que atinge negativamente todos os 

atores do setor capturado. 

Já a captura privada do setor aparenta-nos também muito nociva e 

degradante ao aperfeiçoamento e atingimento das metas estabelecidas, bem 

como para a segurança jurídica atrativa de investimentos públicos e privados, 

demandando, por sua vez, arquiteturas institucionais bem orquestradas que a 

coíbam veementemente. Do contrário, os objetivos legais do setor, 

reestabelecidos com o novo marco, podem restar gravemente prejudicados.  

Todavia, esses não são problemas recentes e, independente do contexto, 

encontram-se catalogados pelo mundo, não sendo uma experiência somente 



328 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

brasileira. Portanto, não se mostra razoável esperar que modelos regulatórios 

evitem a captura por completo para, aí sim, passar a estimular mercados 

específicos (esgotamento sanitário), porquanto não há certeza de que não é uma 

utopia pensar-se na completa eliminação da captura (seja pública, regulatória, 

privada ou intelectual) nociva à prestação adequada dos serviços públicos 

primários. 

Mas, em razão de todas essas questões e diante do novo marco legal do 

saneamento básico, é possível apresentar uma proposta que amplia o 

pressuposto de atuação da governança regulatória do setor.  

Sob a perspectiva da predominância da inovação, é possível conferir uma 

abertura à reconfiguração do setor a partir do novo marco, reconhecendo a 

coexistência e a convivência de dois tipos de governança multinível ou types of 

multi-level governance (HOOGHE; MARKS, 2001) não como um ambiente de 

insegurança jurídica, mas sim como um espaço mais favorável a designs 

regulatórios e arranjos institucionais promissores para o setor.  

III. O NOVO SISTEMA LEGAL DE GOVERNANÇA MULTINÍVEL. 

UM OLHAR POSITIVO PARA A FLUIDEZ DA COMPETÊNCIA 

REGULATÓRIA 

A par a questão da governança multinível e dos seus tipos, é visível que 

o novo marco trouxe níveis e subníveis de governança dentro de uma arquitetura 

complexa que abarca atribuições a vários atores, direta ou indiretamente, 

envolvidos na questão da universalização do esgotamento sanitário no Brasil.   

No Brasil, compete à União instituir diretrizes para o saneamento básico 

(Art. 21, inc. XX, CF/88). Contudo, a Constituição Federal estabeleceu a 

competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 

Municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico no 

país.  

Isso porque nesse campo há interesses locais, regionais, nacionais e 

intermediários entre os entes federativos a legitimar essa espécie de 

competência (Art. 23, inc. IX, CF/88). E definiu que Leis Complementares 

fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal 

e os Municípios, dentro de um desenvolvimento equilibrado e do bem-estar em 

âmbito nacional (Art. 23, parágrafo único, CF/88).  

Então, no campo dos interesses intermediários e justapostos são 

incidentes normas de cooperação entre os entes federativos a anunciar a 

presença marcante do Federalismo Cooperativo no âmbito do saneamento 

básico no país e clamar pela necessidade de redesenhos funcionais e com 

aprimoramento no campo da sua implementação. 



Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340)  329 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

Mas é quando se adentra na legislação infraconstitucional, que o 

panorama da arquitetura institucional do serviço de saneamento básico vai 

ficando mais densa e engenhosa:  

III.1. A titularidade do serviço 

 

Segundo o Supremo Tribunal Federal, a titularidade deve girar em torno 

do Princípio da Predominância do Interesse (ADI 1842 do STF e RE 

738481(Tema 849). Há, contudo, relevantes previsões legais expressas, porém 

não exaurientes (Art. 9°, Lei n° 11.445/2007):  

 

“Houve na Lei n° 11.445/2007 a distinção entre “a titularidade “solo”, no caso 

de serviço de saneamento de interesse local (art. 8º, I c/c art. 3º, XV), e vários tipos de 

titularidades “condominiais”: a.) entre Estado e Municípios no caso de regiões 

metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas (art. 8º, II c/c art. 3º, VI, a e 

XIV); b.) entre Municípios que tomaram a iniciativa de realizar gestão associada (art. 

8º, § 1º c/c art. 3º, II); c.) entre Municípios, sob o impulso de iniciativa estadual (caso 

das unidades regionais, art. 3º, VI, b); d. ) entre Municípios, sob o impulso de iniciativa 

federal (caso dos blocos de referência, art. 3º, VI, c). É ainda possível pensar-se numa 

organização de titularidade ainda mais complexa, no caso de se juntar à unidade 

regional uma região metropolitana (art. 8º, § 2º). Por fim, deve-se disciplinar a hipótese 

em que o titular solo – aquele que originalmente não fez parte de arranjos de prestação 

regionalizada - decida ingressar em alguma das formas condominiais de titularidade, 

para integrar-se na prestação regionalizada já em andamento (art. 8º-A)” (DUTRA, 

MOREIRA & LOUREIRO, 2021). 

Nessa linha de entendimento, serão abordadas relevantes competências 

dos principais agentes envolvidos na regulação do saneamento básico do Brasil, 

a fim de se dimensionar o atual cenário. 

III.2. A União  

 

Cabe à União o planejamento estrutural da política de saneamento básico 

do país com estabelecimento de diretrizes de atuação a todos os envolvidos com 

a política setorial (Art. 21, inc. XX, CF/88) e o aporte de recursos para os 

titulares e os prestadores do serviço (Decreto 10.588/2020). Também, a criação 

de blocos de referência: agrupamentos de Municípios não necessariamente 

limítrofes, estabelecido pela União nos termos do § 3º do art. 52 da Lei n° 

11.445/2007 e formalmente criados por meio de gestão associada voluntária dos 

titulares (Art. 3º, VI, “c”), bem como o estabelecimento de forma subsidiária 



330 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
do Brasil: um novo pressuposto de fluidez da competência regulatória como instrumento de governança setorial. Revista 
de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

aos Estados de blocos de referência para a prestação regionalizada dos serviços 

públicos de saneamento básico (Art. 52, § 3º incluído pela Lei n° 14.026/20).  

III.3. Os Estados 

 

Conforme a lição de Dutra, Moreira e Loureiro (2021), os Estados: 

 

“Ficaram responsáveis por duas iniciativas de prestação regionalizada: aquela 

que tem início com lei complementar estadual com a instituição de região 

metropolitana, aglomeração urbana e microrregião (Art. 3º, VI, “a”) e a 

cotitularidade dos serviços de saneamento (art. 8º, II e seguintes da Lei n° 

11.445/2007); e a que consiste na organização de Unidades Regionais, 

instituídas por leis estaduais ordinárias. Embora não previsto expressamente, 

podem eles também desenvolver planos estaduais de saneamento - que são 

distintos tanto dos planos municipais, como também dos atinentes a 

prestações regionalizadas (Art. 17, Lei n° 11.445/2007 ). Além disso, podem 

criar fundos (art. 13, Lei n° 11.445/2007) de fomento à melhoria dos serviços 

de saneamento, instituir agências reguladoras (que podem vir a ser os 

reguladores do contrato)” (…) (DUTRA, MOREIRA & LOUREIRO, 2021). 

 

Embora bem menos extensas e intermediadoras, as competências 

atreladas aos Estados são relevantes nesse cenário, justamente porque permitem 

a criação e organização de unidades além dos Municípios com características 

assemelhadas, permitindo uma maior efetividade regulatória para o setor.  

III.4. Os Municípios 

 

Conforme ADI 1842 do STF, o saneamento básico é um serviço 

predominantemente local e, por sua vez, de titularidade, em princípio, dos 

Municípios. São eles que formulam a respectiva política pública de saneamento 

básico local, a despeito das novas funções estratégicas conferidas aos Estados, 

conforme descrito no subitem antecedente. É o Município que, em princípio (de 

acordo com a titularidade do interesse), elabora os planos de saneamento básico, 

nos termos desta Lei, bem como estabelece metas e indicadores de desempenho 

e mecanismos de aferição de resultados a serem obrigatoriamente observados 

na execução dos serviços prestados de forma direta ou por concessão; prestam 

diretamente os serviços ou concedem a prestação deles, e definem, em ambos 

os casos, a entidade responsável pela regulação e fiscalização da prestação dos 

serviços públicos de saneamento básico; definem os parâmetros a serem 

adotados para a garantia do atendimento essencial à saúde pública, inclusive 



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de Direito Setorial e Regulatório, v. 9, nº 1, p. 313-340, maio de 2023. 

quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público, 

observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água; estabelecem 

os direitos e os deveres dos usuários; estabelecem os mecanismos e os 

procedimentos de controle social, observado o disposto no inciso IV do caput do 

art. 3º desta Lei; implementam sistema de informações sobre os serviços 

públicos de saneamento básico, articulado com o Sistema Nacional de 

Informações em Saneamento Básico (SINISA), o Sistema Nacional de 

Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (SINIR) e o Sistema Nacional 

de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH), observadas a 

metodologia e a periodicidade estabelecidas pelo Ministério do 

Desenvolvimento Regional; intervêm e retomam a operação dos serviços 

delegados, por indicação da entidade reguladora, nas hipóteses e nas condições 

previstas na legislação e nos contratos; podem autorizar a subconcessão de 

serviços (Art. 11-A); definem aspectos econômico-financeiros relativos à 

cobrança de limpeza urbana e remoção e resíduos sólidos (Art. 35, §2°); 

decidem sobre o modo de indenização de bens reversíveis (Art. 43, §5°); 

dispõem sobre o enquadramento de famílias de baixa renda (Art. 45, §9°); 

anuem sobre a privatização de companhias estaduais de saneamento, observadas 

condições legais (Art. 14, § 2° e seguintes), entre outras funções esparsas tanto 

na Lei n° 11.445/2007 quanto na Lei n° 14.026/20 e em legislações correlatas 

cuja a titularidade pressupõe interesse local. Os Municípios podem, no entanto, 

receber cooperação técnica do respectivo Estado e basear-se em estudos 

fornecidos pelos prestadores dos serviços, conforme recente previsão na Lei n° 

14.026/20.  

III.5. A Agência de Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) 

 

A par da regulamentação estabelecida pela Lei n° 9.984/2000 cujas 

normas aplicam-se, ao menos, subsidiariamente ao atual contexto, o Art. 3º da 

Lei 14.026/20 cria a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), 

autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira, 

vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Regional, integrante do Sistema 

Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singreh), com a finalidade 

de implementar, no âmbito de suas competências, a Política Nacional de 

Recursos Hídricos e de instituir normas de referência para a regulação dos 

serviços públicos de saneamento básico. Assim, a nova alteração legislativa 

estabeleceu que não só a política nacional deve seguir, essencialmente, como 

visto, as diretrizes estabelecidas pelo Art. 2° da Lei n° 11.445/2007 alteradas 

pela 14.026, de 14 de julho de 2020 como também as normas de referência 

devem segui-las. 



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As normas de referência irão dispor, progressivamente, sobre: I - padrões 

de qualidade e eficiência na prestação, na manutenção e na operação dos 

sistemas de saneamento básico; II - regulação tarifária dos serviços públicos de 

saneamento básico, com vistas a promover a prestação adequada, o uso racional 

de recursos naturais, o equilíbrio econômico-financeiro e a universalização do 

acesso ao saneamento básico; III - padronização dos instrumentos negociais de 

prestação de serviços públicos de saneamento básico firmados entre o titular do 

serviço público e o delegatário, os quais contemplarão metas de qualidade, 

eficiência e ampliação da cobertura dos serviços, bem como especificação da 

matriz de riscos e dos mecanismos de manutenção do equilíbrio econômico-

financeiro das atividades;  IV - metas de universalização dos serviços públicos 

de saneamento básico para concessões que considerem, entre outras condições, 

o nível de cobertura de serviço existente, a viabilidade econômico-financeira da 

expansão da prestação do serviço e o número de Municípios atendidos; V - 

critérios para a contabilidade regulatória; VI - redução progressiva e controle da 

perda de água; VII - metodologia de cálculo de indenizações devidas em razão 

dos investimentos realizados e ainda não amortizados ou depreciados; VIII - 

governança das entidades reguladoras, conforme princípios estabelecidos no art. 

21 da Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007; IX  - reúso dos efluentes sanitários 

tratados, em conformidade com as normas ambientais e de saúde pública;   X - 

parâmetros para determinação de caducidade na prestação dos serviços públicos 

de saneamento básico; XI - normas e metas de substituição do sistema unitário 

pelo sistema separador absoluto de tratamento de efluentes; XII - sistema de 

avaliação do cumprimento de metas de ampliação e universalização da 

cobertura dos serviços públicos de saneamento básico; XIII - conteúdo mínimo 

para a prestação universalizada e para a sustentabilidade econômico-financeira 

dos serviços públicos de saneamento básico. 

III.6. As agências reguladoras regionais e municipais 

 

A regulação subnacional também detém uma gama significativa de 

competências, a saber:  

 

“Não é possível passar todo o rol em revista, mas vale citar algumas matérias 

que devem ser objeto de regulação subnacional: padrões e indicadores de 

qualidade (art. 23, I); regulação tarifária, incluindo estrutura e mecanismos 

de reajuste e revisão (arts. 11, § 2º; 22, IV; 23, IV); condições econômico-

financeiras do serviço (art. 11) -  delegação, via contratos ou convênios, a 

novidade trazida pelo art. 11-B configura um fato do príncipe, visto ser 

proveniente de ente Federativo que não é o titular do serviço. Ela demanda 

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm#art21
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm#art21


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do titular do serviço certas providências: em primeiro lugar, a tentativa de 

adequar o contrato às novas exigências (mas não são excluídas outras 

possibilidades). (…)Tópicos extraídos do art. 4º-A da Lei 9.984/2000. - 8 - § 

2º); subsídios (art. 23, IX); metas de variado tipo (arts. 11, § 2º; 23, III; 44, § 

3º); controle social (art. 11, § 2º); normas sobre intervenção e retomada dos 

serviços (art. 11, § 2º); disciplina de métodos alternativos de prestação do 

serviço (art. 11-B, § 4º); decidir sobre dilação de prazo de alcance das metas 

(art. 11-B, § 9º); estabelecer parâmetros do contrato de interdependência (art. 

12); definir regras para investimento de empreendedores imobiliários em 

infraestrutura de saneamento (art. 18-A, par. único); estabelecer requisitos 

operacionais e de manutenção do sistema (art. 23, II); disciplinar a medição, 

faturamento e cobrança dos serviços (art. 23, V); monitoramento de custos 

(art. 23, VI); estabelecimento de plano de contas e de mecanismos de 

certificação e auditoria (art. 23, VIII); fixação de padrões de atendimento ao 

público (art. 23, X); previsão de medidas de segurança, contingência e 

racionamento (art. 23, XI); fixação de diretrizes de redução de perdas (art. 23, 

XIV) e limites máximos de perda (art. 43, § 2º); auditoria em bens reversíveis 

(art. 42, § 2º); configuração de soluções individuais de água e esgoto (art. 45, 

§ 1º)” (DUTRA, MOREIRA & LOUREIRO, 2021). 

Inobstante essas previsões legais, fica bem evidente a regulação 

multinível, por exemplo, ao se estabelecer por um lado o princípio da 

prevalência da agência reguladora local que adota as normas de referência da 

ANA (Art. 23, § 1º-A, incluído pela Lei n° 14.026/20) e pelo outro que, em caso 

de gestão associada ou prestação regionalizada dos serviços, os titulares poderão 

adotar os mesmos critérios econômicos, sociais e técnicos da regulação em toda 

a área de abrangência da associação ou da prestação (Art. 24) e, ainda, observar 

as normas de referência da ANA.  

Por exemplo, nota-se nesse caso de três a quatro níveis de governança 

regulatória – municipal, regional, estadual e nacional (ANA) - legalmente 

previstos com a possibilidade de regulação por agência subnacional local ou 

regional, inclusive. Contudo, as atribuições dos entes reguladores não são 

estabelecidas através de definições precisas de competências legais não 

sobrepostas, pelo contrário, há sim sobreposição de atribuições com a 

possibilidade, inclusive, de mesclagem de normas e diretrizes a depender das 

peculiaridades setoriais. E isso sim é novidade.  

É possível, então, afirmar que o sistema apresenta menos competências 

específicas, mais aberturas para desenhos regulatórios flexíveis, podendo chegar 

a ser fluidos, por permanecerem por um determinado período de tempo, que não 

coincide, necessariamente, com o tempo de vigência de um contrato 



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administrativo de concessão de serviço de saneamento básico a longo prazo e 

isso, frisa-se, é diferente de desregulação.   

A existência de níveis de governança regulatória flexíveis a depender da 

necessidade local ou regional não aparenta estimular a concorrência desregrada 

ou justaposta que dá azo a oportunismos; pelo contrário, a inteligência e a 

maturidade do sistema parece residir justamente nessa abertura saudável para 

uma alocação eficiente das modalidades de regulação por diferentes entes. A 

novidade está exatamente na fluidez da competência regulatória entre os 

instituições envolvidas na política de saneamento.   

Aqui, nota-se, então, a predominância da governança regulatória do tipo 

I, pois sobressaem as suas características como eixos de competência 

multitarefas, com limites territoriais mutuamente exclusivos, em número 

limitado e distribuído em algumas camadas de governo em um sistema 

“jurisdicional” quase permanente. 

Contudo, ao se deparar com os instrumentos que serão a seguir 

destacados de organização do serviço de saneamento básico e fornecimento de 

água potável, é possível admitir a presença não somente da regulação por 

agência, como também da regulação contratual e discricionária e da regulação 

por desempenho como mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro do 

contrato, em uma perspectiva de regulação também multinível. Porém, agora, a 

abertura conferida pelo tipo II parece auxiliar nesse redesenho de forma a inovar 

o ambiente e a modelagem regulatória.  

Isso porque a governança multinível do tipo II passa a oferecer um 

ambiente de tratamento de tarefas específicas, muitas vezes com sobreposição 

territorial, porém organizadas de forma não hierárquica, mas em redes e 

emaranhados jurídicos e políticos, na busca de soluções específicas para 

problemas catalogados que não implicam diretamente, como dissemos, 

negociação distributiva com consequências para toda a sociedade. 

Através desse tipo II ocorre a fragmentação, a quebra de formulação de 

políticas públicas em peças discretas que exigem coordenação interna com o 

mínimo de transbordamento externo. Promove-se, então, um isolamento de 

competências específicas, uma arquitetura ad hoc para atender a um problema 

específico.  

E, aqui, a chave da inteligência regulatória: enquanto a unidade de 

engenharia política na governança tipo I é a jurisdição ou eixo de competência 

com repercussão externa e geral; já na governança do tipo II, o foco é no 

problema de política individual ou uma parcela específica dela, com pequena 

repercussão externa e especificamente para aquele problema recortado do 

contexto. 



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Mas vejam que o instrumental sobre o qual a governança regulatória 

trabalha leva em consideração a modalidade de contratos administrativos de 

concessão incompletos cuja discussão predominante aborda questão referente à 

possibilidade ou não de alteração e adaptação da sua matriz de riscos ao longo 

dos anos de vigência contratual, diante das adversidades e imprevisibilidades 

inerentes ao setor, a despeito de se tratar de contratação pública submetida a 

processo licitatório. E, agora mais recente, discussão sobre a necessidade de 

participação da Administração Pública em eventuais atos de transferência de 

contratos de concessão e a sua constitucionalidade (ADI 2946), diante do 

interesse público envolvido na concessão do serviço público objeto do contrato 

originário.  

E considerando a complexidade de interesses envolvidos no seguimento 

de fornecimento de água e saneamento básico, destaca-se, também, a 

possibilidade de estabelecimento de diversos arranjos institucionais - regiões 

metropolitanas, microrregiões, unidades regionais, blocos regionais, até 

mesmo a criação de autarquia interfederativa.  

Junto às normas de referência  de competência da ANA, como visto, há 

a questão da gestão associada voluntária, da sobreposição de competências, da 

aplicabilidade do regime jurídico das parcerias público-privadas, convênios e 

consórcios, caso sejam o melhor instrumento de gestão de interesses locais, 

regionais, nacionais ou intermediários.  

A par desses instrumentos, além de outros passíveis de utilização em uma 

postura criativa, em destaque a nova modalidade de diálogo competitivo6 da 

nova lei de licitações e contratos (Lei n° 14.133/21, Arts. 32 e seguintes), a qual 

merece uma atenção mais detalhada da governança multinível (multi-level 

governance), por exemplo, por trazer uma visão extremamente atual aplicável 

ao contexto do saneamento básico na realidade brasileira. 

Nesse contexto de níveis de governança regulatória, a ANA deve 

observar na elaboração de normas de referência tanto o Art. 21 da Lei nº 11.445 

de 5 de janeiro de 2007 quanto o Art. 2°, inc. XVI e XI da Lei n° 11.445/2007 

alterada pela 14.026/2020. 

Ou melhor, as normas de referência devem além de atender aos 

princípios de transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões, 

devem ser editadas sob a perspectiva da:  I -universalização do acesso e efetiva 

prestação do serviço; II - integralidade, compreendida como o conjunto de 

atividades e componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento que 

 
6 Art. 6°, XLII (Lei n° 14.133/21) - diálogo competitivo: modalidade de licitação para 
contratação de obras, serviços e compras em que a Administração Pública realiza 
diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivos, com o 
intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, 
devendo os licitantes apresentar proposta final após o encerramento dos diálogos. 

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm#art21
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm#art21


336 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

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propicie à população o acesso a eles em conformidade com suas necessidades e 

maximize a eficácia das ações e dos resultados; do III - abastecimento de água, 

esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados 

de forma adequada à saúde pública, à conservação dos recursos naturais e à 

proteção do meio ambiente; IV - disponibilidade, nas áreas urbanas, de serviços 

de drenagem e manejo das águas pluviais, tratamento, limpeza e fiscalização 

preventiva das redes, adequados à saúde pública, à proteção do meio ambiente 

e à segurança da vida e do patrimônio público e privado; da V - adoção de 

métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e 

regionais; VI - articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e 

regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção 

ambiental, de promoção da saúde, de recursos hídricos e outras de interesse 

social relevante, destinadas à melhoria da qualidade de vida, para as quais o 

saneamento básico seja fator determinante; VII - eficiência e sustentabilidade 

econômica; do VIII - estímulo à pesquisa, ao desenvolvimento e à utilização de 

tecnologias apropriadas, consideradas a capacidade de pagamento dos usuários, 

a adoção de soluções graduais e progressivas e a melhoria da qualidade com 

ganhos de eficiência e redução dos custos para os usuários; IX - transparência 

das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios 

institucionalizados; X - controle social; XI - segurança, qualidade, regularidade 

e continuidade; XII - integração das infraestruturas e dos serviços com a gestão 

eficiente dos recursos hídricos; XIII - redução e controle das perdas de água, 

inclusive na distribuição de água tratada, estímulo à racionalização de seu 

consumo pelos usuários e fomento à eficiência energética, ao reúso de efluentes 

sanitários e ao aproveitamento de águas de chuva; XIV - prestação regionalizada 

dos serviços, com vistas à geração de ganhos de escala e à garantia da 

universalização e da viabilidade técnica e econômico-financeira dos serviços; 

XV - seleção competitiva do prestador dos serviços; e da XVI - prestação 

concomitante dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento 

sanitário.   

E isso quer dizer que as normas de referência devem, na regulação do 

saneamento básico nacional, ser editadas pela ANA, observando-se a adoção de 

métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e 

regionais; a articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, 

de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, 

de promoção da saúde, de recursos hídricos e outras de interesse social 

relevante, destinadas à melhoria da qualidade de vida, para as quais o 

saneamento básico seja fator determinante; e a eficiência e sustentabilidade 

econômica.  



Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340)  337 

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Ou seja, as peculiaridades locais (ou regionais) modelam, segundo a 

legislação vigente, a regulação também promovida pela ANA. E a relevância de 

se admitir essa ideia é a de se reconhecer, então, para o setor de saneamento uma 

postura não combativa, mas cooperativa também por parte dos órgãos ou 

entidades centrais do governo. 

A abertura inteligente para o tipo I em conversa com o tipo II de 

governança multinível permite tratar as peculiaridades locais e regionais, a 

articulação com as políticas de desenvolvimento e a eficiência e sustentabilidade 

econômica de forma tanto global como também específica, o que é muito 

interessante. 

No entanto, caso se considerasse que cabe à ANA a imposição de uma 

governança regulatória de forma verticalizada, a postura do regulador do setor 

passaria a ser, então, combativa e impositiva e o enforcement das suas medidas 

viria, primordialmente, por meio do comando e controle.  

E talvez, então, por ser por si só insuficiente, o sistema de comando e 

controle acabaria colocando em risco a universalização do acesso e proteção da 

integralidade do setor, da sua sustentabilidade e da sua eficiência econômica, 

pois ficaria menos propício a investimentos públicos e, sobretudo, privados, 

impedindo o seu desenvolvimento com o cumprimento de metas, já que, em 

regra, o comando e controle reduz o poder de negociação. 

Poderia até contribuir para a diminuição de capturas regulatórias, é bem 

verdade, mas em um país com condições locais tão adversas e peculiares 

regionais marcantes, tal hipótese parece ir de encontro a toda sistemática 

construída pelo novo marco legal. 

O novo marco estabeleceu uma competência de referência à agência 

central, muito relevante e conformadora – uma competência de direcionamento 

sobretudo político, ao nosso ver, porém em uma postura que não se mostra 

excludente e impositiva.  

A normatização aberta não comprometeu a accountabillity, porquanto 

predomina a definição mínima de atribuições por eixos de competência sob a 

perspectiva de um federalismo e isso é inafastável porque normatizado, como 

visto. Contudo, a modelagem regulatória pode trabalhar com esses eixos de 

competência de forma flexível. 

Os designs regulatórios dependem, necessariamente, das condições 

sociais, políticas, econômicas, ambientais e de integridade locais ou setoriais 

para o seu sucesso e, bem nesse ponto, os ensinamentos da multi-level 

governance (HOOGHE; MARKS, 2001) parecem produzir resultados mais 

eficazes e eficientes para os objetivos do setor, especialmente porque adaptáveis 

às mudanças circunstanciais e às prioridades setoriais dinâmicas.  



338 Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340) 

 

MESQUITA, C. B. C. de. Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor de saneamento básico 
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CONCLUSÃO 

O presente artigo procurou demonstrar uma tendência de evolução 

política que implica, necessariamente, no campo jurídico e, a partir dessa 

constatação, indicar um pressuposto para uma regulação inteligente no âmbito 

do saneamento básico do Brasil: o de que não é indicado enrijecer o sistema 

com fixação precisa e estável de competências regulatórias, impedindo a criação 

de designs regulatórios flexíveis, adaptáveis e, por vezes, fluidos para 

circunstâncias específicas, fechando, assim, o sistema, antes mesmo de 

experimentá-lo. 

É que instituições dinâmicas e flexíveis, com fortes assimetrias nas 

relações de poder, podem, sob certas condições, responder mais às necessidades 

humanas do que instituições fechadas e equilibradas de poder simétrico 

(TEUBNER, 1986, p. 319, tradução própria). 

O reconhecimento da existência de dois tipos diferenciados de 

governança multinível, mas que se complementam no ambiente regulado, traz 

um pressuposto inovador ao setor de saneamento básico e estabelece uma 

ambientação muito interessante para o desenvolvimento da modelagem 

regulatória inteligente no setor (HOOGHE; MARKS, 2001).  

Entendemos que a definição específica do campo de atuação de um ente 

político (competência regulatória) não é suficiente para evitar a captura pública, 

privada, regulatória ou mesmo intelectual nocivas ao sistema, tampouco o abuso 

de poder político ou econômico, assim como práticas anticoncorrenciais.  

É que “tão logo uma fundamentação racional coletiva da vontade passa 

a visar programas jurídicos concretos, ela precisa ultrapassar as fronteiras dos 

discursos da justiça e incluir problemas do autoentendimento e da compensação 

de interesses” (HABERMAS, 2012, vol. I p.194). 

A limitação do sistema no momento atual de sua implementação com o 

novo marco através de precisas e estanques ou estáveis definições de 

competências, que permitiriam mais e mais judicializações para problemas 

concretos, não trará, ao nosso ver, a almejada segurança jurídica, porquanto os 

interesses envolvidos no mercado do saneamento básico ultrapassam questões 

meramente jurídicas.  

Por isso que, diante da visão de governança multinível apresentada, 

baseada nos estudos de Liesbet Hooghe e Gary Marks (2001), entendemos que 

uma governança regulatória inteligente é aquela que permite o convívio da 

governança multinível em seus dois tipos I e II, sem suprimir o ambiente 

propício para que essa convivência possa aflorar e sem ignorar a existência e a 

potencialidade da governança multinível do tipo II e, portanto, sem impedir a 

fluidez de designs regulatórios setoriais circunstanciais.  



Tipos de governança multinível e a inteligência da regulação do setor… (p. 313-340)  339 

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Considerando essa abertura ou pressuposto, entendemos, por fim, que a 

governança regulatória no setor de saneamento básico talvez possa alcançar um 

maior sucesso regulatório na modelagem inclusive de normas de referência, o 

que significa tanto buscar estimular investimentos públicos e privados no setor 

de esgotamento sanitário e outros serviços correlatos, quanto progredir no 

sentido de auxiliar na busca do cumprimento das metas recentemente 

estabelecidas de universalização dos serviços de fornecimento de água potável 

e esgotamento sanitário, sob uma perspectiva de segurança, qualidade, 

regularidade e continuidade do serviço somada à eficiente administração da 

escassez de recurso hídrico, quando presente. 

 

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Journal of Law and Regulation 

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